陳倩雅

隨著我國城市居民養(yǎng)犬?dāng)?shù)量攀升，不文明養(yǎng)犬現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重擾亂社會治安秩序，影響人民切身利益。我國城市養(yǎng)犬管理雖然已經(jīng)取得了階段性勝利，但依然存在法律規(guī)制不健全、主管分工不合理、治理結(jié)構(gòu)單一、治理方法落后等問題。應(yīng)當(dāng)在對管理現(xiàn)狀進行分析總結(jié)的基礎(chǔ)上，借鑒先進經(jīng)驗，通過完善法律法規(guī)、優(yōu)化部門分工、落實犬患協(xié)同化治理以及完善相應(yīng)配套措施等來實現(xiàn)城市犬類伴侶動物管理法治化。

一、當(dāng)前城市養(yǎng)犬管理的困境

（一）監(jiān)管主體不合理

大部分城市都將犬類日常管理主管部門規(guī)定為公安機關(guān)，并在其領(lǐng)導(dǎo)之下由多個部門統(tǒng)籌合作，共同推進養(yǎng)犬日常管理工作。但往往基層公安機關(guān)警力資源并不富足，治安管理任務(wù)繁重，執(zhí)法容量趨于飽和，將“犬的登記”等非警務(wù)活動交由公安機關(guān)管轄是對執(zhí)法資源的浪費，造成職能錯位。其次，基層機關(guān)很多沒有組建正式的養(yǎng)犬管理專職隊伍、沒有配備專門的防護、捕捉工具，取證難、執(zhí)法難、相對人對抗激烈。而違規(guī)養(yǎng)犬大多數(shù)情節(jié)輕微，以口頭訓(xùn)誡、調(diào)解為主，情節(jié)嚴(yán)重的可以由公安機關(guān)處以罰款，但處罰程序煩瑣、執(zhí)法成本高，執(zhí)法威懾力小。最后，局限于專業(yè)性，犬類糾紛的處理涉及市場監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生健康行政部門、城市管理綜合執(zhí)法主管部門等多個部門，部門間協(xié)同聯(lián)動不夠、導(dǎo)致職能交叉或者出現(xiàn)管理真空、矛盾糾紛多元化解機制未落實到位、管理漏洞頻發(fā)，影響行政機關(guān)公信力。

（二）治理主體單一

近年來，對于我國城市社區(qū)的治理問題引入了多中心治理理論，推行矛盾糾紛多元化解機制，基層組織和社會組織作為多元治理主體之一理應(yīng)在犬類管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但目前我國養(yǎng)犬管理主體較為單一，完全依靠政府主導(dǎo)，基層群眾自治性組織和行業(yè)協(xié)會并未形成協(xié)同治理意識。雖然部分城市管理條例已經(jīng)提到基層組織可以制定養(yǎng)犬管理規(guī)則，并要求物業(yè)進行配合，但法律未賦予居委會、業(yè)委會行政權(quán)或者監(jiān)管權(quán)。不文明養(yǎng)犬現(xiàn)象，業(yè)委會制定的公約或者口頭勸阻對業(yè)主也影響不大，多數(shù)不養(yǎng)犬的業(yè)主投訴無果之后，選擇和犬主協(xié)商或者自己忍受。當(dāng)前犬類管理情況未加入物業(yè)以及基層社區(qū)工作考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社區(qū)管理不到位、服務(wù)不到位、問責(zé)追究不到位。甚至因為條例僅對犬的登記、飼養(yǎng)、年檢做出規(guī)定而未規(guī)定銷售、繁殖環(huán)節(jié)，寵物市場在立法空白區(qū)域踐行“法無禁止即可為”，摸索出一套打擦邊球給“禁養(yǎng)犬”辦犬證的套路，違背了法律對公民權(quán)利和市場權(quán)利進行保障的初衷。

（三）犬主人法律意識淡薄

筆者在中國裁判文書網(wǎng)以“養(yǎng)犬”等關(guān)鍵詞，搜索北京市2013年到2022 年十年間的裁判文書共426 份，其中刑事案由5 份，民事案由399 份，行政案由17 份，篩除二審、再審等重復(fù)判決，得到一審判決327 份。再用“擾民”“未拴繩”“禁養(yǎng)”等詞，再次篩選，初步得到由于常見的不文明行為引起的糾紛占比情況。在此十年間，北京市養(yǎng)犬訴訟案件整體呈上升趨勢，并在2019 年達到峰值，之后受新冠疫情影響出現(xiàn)數(shù)量波動。在樣本文書里，有接近1/3 的案件涉及犬主不拴犬繩導(dǎo)致的交通事故、犬受傷、犬傷人以及侵害他人財物等。對于未拴繩也未辦理犬證的被告人，因為缺少事件的目擊者陳述、缺少犬的標(biāo)識信息等問題不能形成完整的證據(jù)鏈以證明侵權(quán)行為、損害結(jié)果以及因果關(guān)系導(dǎo)致被害人權(quán)益無法得到保護。法律實施的效果，公民起著決定性作用，法律首先依靠公民自覺遵守，其次才依靠公權(quán)力強制實施。犬主人缺乏規(guī)則意識、盲目自信、心存僥幸，又抗拒執(zhí)法，過分強調(diào)寵物“自由”與“權(quán)利”，導(dǎo)致文明養(yǎng)犬“掉鏈子”。

（四）違法成本低

在法律責(zé)任的規(guī)定方面，不文明養(yǎng)犬行為幾乎都是以罰款的方式進行追責(zé)，手段單一、缺乏創(chuàng)新，且更多時候地方立法將整改或者警告作為處理的前置程序，對刑事責(zé)任規(guī)定相當(dāng)模糊，也無犬傷人的司法解釋，絕大多數(shù)都是兜底條款，權(quán)威性不強，不足以對犬的飼養(yǎng)者或管理者產(chǎn)生震懾作用。登記成本高、管理費用高、服務(wù)水平低、違法成本低是養(yǎng)犬“黑戶”多的重要原因。

二、當(dāng)前城市養(yǎng)犬法規(guī)的內(nèi)容分析

通過對我國各地區(qū)養(yǎng)犬管理條例的章節(jié)進行對比分析，筆者將對管理機制、養(yǎng)犬登記和行為管理、烈性犬及大型犬目錄和法律責(zé)任等4 個核心要素選取北上廣3 個典型一線城市，南京、成都、西安、杭州4 個新一線城市，石家莊、合肥、南昌、濟南、長春、蘭州、鄭州、拉薩等8 個經(jīng)濟發(fā)展程度一般的省會城市的養(yǎng)犬管理條例進行內(nèi)容分析，具體結(jié)果如下：

（一）管理機制方面

各地法律規(guī)范基本都是在市和區(qū)、縣人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由公安、獸醫(yī)、城管執(zhí)法、工商行政、住房保障房屋管理、衛(wèi)生等部門組成養(yǎng)犬管理工作協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中大部分城市還規(guī)定了養(yǎng)犬管理的主管機關(guān)為公安機關(guān)、市容衛(wèi)生主管部門或者綜合行政執(zhí)法部門。在筆者統(tǒng)計的15 個城市中，由公安機關(guān)負責(zé)養(yǎng)犬管理工作的居多，少部分城市，如杭州由市容衛(wèi)生主管部門以及鄭州由城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門擔(dān)任主管部門。大部分城市對公安機關(guān)的職責(zé)范圍進行了規(guī)定，不僅要負責(zé)犬類登記和日常管理工作，還得解決犬類投訴、舉報、收容禁養(yǎng)犬、無證犬等。部分城市規(guī)定居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)行政管理部門開展養(yǎng)犬管理工作、制定公約、積極進行依法、文明養(yǎng)犬宣傳教育。此外要接受居民投訴、調(diào)解養(yǎng)犬糾紛、矛盾，對違法行為予以制止，無法制止的及時報告給行政管理部門。

（二）養(yǎng)犬登記與行為規(guī)范方面

我國犬類登記制度包括許可證制度（如杭州）、先登記后免疫制度（如北京）、先免疫后登記制度和免疫備案制度4 種模式。其中，先免疫后登記制度最為普遍，在一定程度上減少了犬類傳染病傳播的可能性。各城市為了方便管理會劃分一般管理區(qū)、重點管理區(qū)或禁養(yǎng)區(qū)，在可養(yǎng)犬?dāng)?shù)量和種類、行為規(guī)范以及法律責(zé)任方面分區(qū)管理。犬類登記時，除基本條件之外，部分地區(qū)還需要犬主人攜帶犬的電子標(biāo)識植入以及狂犬病等免疫證明，以及5 年內(nèi)無因養(yǎng)犬違法行為被沒收犬或者受到3次以上行政處罰的記錄。

（三）烈性犬及大型犬目錄方面

許多發(fā)達國家都對烈性犬飼養(yǎng)有詳細規(guī)定：在英國，官方明確禁養(yǎng)比特犬等4 種犬類并在細則中補充說明外觀魁梧者一律禁養(yǎng)；在德國，雖然沒有統(tǒng)一的禁養(yǎng)名單，但要求主人事先獲得許可并可能要求對犬進行性格和行為測試。而我國沒有統(tǒng)一的動物管理法規(guī)，因此烈性犬名單、禁養(yǎng)區(qū)框定等細則由地方自行安排，往往存在某種犬類在某地禁養(yǎng)但在其他地方可養(yǎng)的情況。根據(jù)南都大數(shù)據(jù)研究院整理的2022年GDP 排名前15 名城市養(yǎng)犬相關(guān)管理規(guī)定、禁養(yǎng)犬之目錄發(fā)現(xiàn)，多地對于禁養(yǎng)的大型犬的肩高、體長標(biāo)準(zhǔn)不一樣，首都北京肩高超過35cm就是禁養(yǎng)犬，而大部分城市的肩高紅線在35～45cm 之間，少部分城市如青島、蘇州、南京、廣州對犬類肩高要求較低。這導(dǎo)致各地禁養(yǎng)犬品種數(shù)量差異較大：天津市禁養(yǎng)犬品種數(shù)量達到49 種，北京、青島均有40 種，而上海、成都、深圳只有21、22 種。

（四）法律責(zé)任方面

各地養(yǎng)犬管理規(guī)定的法律責(zé)任主要存在著處罰的種類和幅度不一的情況。在筆者所統(tǒng)計的15 個省會城市中，選擇“在養(yǎng)犬重點管理區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)禁養(yǎng)犬名錄中的犬種或者單位飼養(yǎng)犬只的”這一違法行為進行比較，長春、拉薩、吉林、石家莊等地處以一千元以上兩千元以下罰款，南昌、杭州、北京處以五千元罰款，最高的是鄭州、蘭州處以五千元以上一萬元以下罰款，最低的是西安市只處以兩百元以上五百元以下罰款以及成都市個人罰款五十元以上兩百元以下。對于犬咬傷或者導(dǎo)致傳染病的，蘭州市對于情節(jié)輕微的給予警告或者五百元以下罰款，對于情節(jié)嚴(yán)重的沒收犬并對個人處以一千元以上五千元以下罰款，而杭州市則直接對犬予以捕殺或者沒收，并吊銷《養(yǎng)犬許可證》，對養(yǎng)犬人處以兩千元以上五千元以下罰款。部分城市如重慶和長春，對備受關(guān)注的“棄寵”行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，違反規(guī)定處警告或者罰款。

雖然各地都有自己的養(yǎng)犬管理條例，但對于違法事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害性類似的違法行為，其處罰種類、力度應(yīng)當(dāng)與其違法行為相適應(yīng)，防止處罰畸輕畸重。前述對于相同違法行為的罰金處罰范圍從五十元到一萬元不等，雖然各省市的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對于個人和單位所處罰金的標(biāo)準(zhǔn)也不同，但是過高或者過低的罰金設(shè)置顯然不合理。

三、優(yōu)化養(yǎng)犬管理的相關(guān)建議

（一）完善法律法規(guī)

參照已有涉犬管理規(guī)定基礎(chǔ)上，結(jié)合民意調(diào)研、風(fēng)土人情，適時醞釀出臺全國性養(yǎng)犬法律文件，制定符合中國特色的《動物保護法》，對犬的登記、免疫、繁殖、經(jīng)營、行為規(guī)范以及法律責(zé)任做出全面且嚴(yán)格的規(guī)定。及時更新養(yǎng)犬管理條例和禁養(yǎng)犬、大型犬清單，加大虐待遺棄伴侶動物的處罰力度，除民事責(zé)任之外，建立起信用制度和黑名單制度，將虐待遺棄行為納入個人征信；對于情節(jié)嚴(yán)重的，適用刑法處罰。對地方立法中相互沖突的部分做出規(guī)定，例如《治安管理處罰法》第75 條落實到各地區(qū)處罰的范圍和力度不一致，雖然國家立法無法做出明確的規(guī)定，但對于基礎(chǔ)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以明確。鼓勵養(yǎng)犬管理多方參與，構(gòu)建以政府養(yǎng)犬主管部門為主導(dǎo)，街道辦事處、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、動物保護協(xié)會等組織協(xié)同監(jiān)管、相互配合的多元參與的養(yǎng)犬監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）加強執(zhí)法監(jiān)管力度

合理確定犬類管理執(zhí)法主體，在公安機關(guān)或者城市管理機關(guān)內(nèi)部成立專門的城市犬類管理部門，或者成立專門機關(guān)，配備具有專業(yè)知識的高素質(zhì)人才，賦予其在犬類管理方面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)其他部門專注高效的解決糾紛的權(quán)力。明確各部門具體職責(zé)，防止出現(xiàn)交叉造成懶政怠政。公安機關(guān)對于犬類警情高發(fā)地區(qū)應(yīng)當(dāng)組織專門力量進行整治，安排基層執(zhí)法隊伍配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立聯(lián)合整治小組進行摸排巡查。

完善公民權(quán)利救濟方式，對尋求救濟的范圍、程序以及受理單位進行詳細規(guī)定，暢通救濟渠道，對犬類糾紛處理進行分流，減少公安機關(guān)辦案壓力。鼓勵民眾通過多種途徑對不文明養(yǎng)犬行為進行監(jiān)督、舉報，方便執(zhí)法取證，建立完善的自上而下的監(jiān)督體制。

（三）建立多元治理結(jié)構(gòu)

整合治理資源，推動養(yǎng)犬治理重心下移到城鄉(xiāng)社區(qū)，除政府領(lǐng)導(dǎo)之外，鼓勵基層組織和社會組織參與養(yǎng)犬管理，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（村委會、居委會）、街道辦事處和區(qū)縣政府三階梯式治理結(jié)構(gòu)?；鶎咏M織應(yīng)當(dāng)掌握本地區(qū)犬的詳細情況，定期排查本地區(qū)犬的登記以及免疫情況，配合主管部門做好本區(qū)域內(nèi)的犬的登記和衛(wèi)生防疫工作，將學(xué)校、醫(yī)院等列為重點排查區(qū)域，建立流浪犬收容所。創(chuàng)新協(xié)同治理水平，引導(dǎo)社區(qū)居民積極制定和簽署文明養(yǎng)犬公約，發(fā)動居民做文明養(yǎng)犬知識宣傳員、養(yǎng)犬行為監(jiān)督員。編制文明養(yǎng)犬手冊，幫助居民了解犬的飼養(yǎng)知識。建立社區(qū)內(nèi)不文明行為曝光機制，分級別賦予相應(yīng)的懲罰措施，從勸解、談話到口頭警告，嚴(yán)重的向執(zhí)法機關(guān)尋求幫助。

基層社區(qū)可以引導(dǎo)寵物醫(yī)院、寵物店、寵物協(xié)會等社會組織參與養(yǎng)犬管理，聯(lián)合各方資源，整合社會、市場、政府的力量，開展沉浸式普法宣傳，對犬主人進行培訓(xùn)；將辦證、免疫、咨詢等公共服務(wù)與犬的診療、美容等市場服務(wù)緊密結(jié)合，建立城鄉(xiāng)一站式養(yǎng)犬服務(wù)點。例如嘉興市人民政府聯(lián)合多家寵物醫(yī)院積極普及寵物絕育知識、宣傳絕育益處并減免絕育費用，積極引導(dǎo)寵物絕育，從源頭上減少流浪犬的產(chǎn)生。

（四）構(gòu)建相關(guān)配套措施

鼓勵犬主人購買責(zé)任保險，針對寵物犬給第三者造成的人身傷害和財產(chǎn)損失進行賠付。在保護犬類利益的同時，減少犬主人在犬給第三者造成侵害時的經(jīng)濟壓力，有助于快速解決民事糾紛，避免矛盾進一步激化，降低雙方訴諸公安機關(guān)或者司法機關(guān)的需求。對犬類繁殖機構(gòu)進行監(jiān)管，實施寵物行業(yè)的“計劃生育”，從根源上有效降低市域內(nèi)寵物犬?dāng)?shù)量，減少相應(yīng)社會資源的消耗。為犬從出生起建立檔案，出售登記時建議采用生物芯片等技術(shù)手段，進行電子身份標(biāo)識，存儲養(yǎng)犬人的相關(guān)信息，方便管理部門進行查詢和核實。利用大數(shù)據(jù)建立犬的信息共享平臺，犬的檢疫、免疫的數(shù)據(jù)、違規(guī)處罰情況都能實現(xiàn)在線化、智能化、共享化，完成犬從生到死的監(jiān)管閉環(huán)。提高養(yǎng)犬準(zhǔn)入門檻，并提供無虐待遺棄犬的記錄，推行“養(yǎng)犬積分制”，對嚴(yán)重違規(guī)行為吊銷“犬證”并計入犬主人個人征信檔案。完善犬的留檢、收容制度，投入資金與技術(shù)，建立“政府支持、民間收容”的流浪犬救助機制，對流浪犬進行“人道捕捉、科學(xué)收容、規(guī)范處置”，鼓勵犬主人以領(lǐng)養(yǎng)代替購買，減少流浪犬?dāng)?shù)量。

四、結(jié)語

文明養(yǎng)犬關(guān)乎群眾生活的安全感、幸福感和滿意度，養(yǎng)犬管理情況更體現(xiàn)了城市治理水平的高低。隨著城市化水平的不斷提高，養(yǎng)犬監(jiān)管主體不合理、市民文明養(yǎng)犬意識淡薄、治理主體單一、違規(guī)違法成本低等突出問題也逐漸暴露出來。為此，參考國內(nèi)外先進立法經(jīng)驗并因地制宜地創(chuàng)新、完善寵物管理立法是趨勢所向。同時，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)性作用，呼吁倡導(dǎo)社區(qū)、行業(yè)協(xié)會等多方主體加入城市養(yǎng)犬管理隊伍，從立法、執(zhí)法、守法和監(jiān)督4 個方面做好養(yǎng)犬管理工作，維護社會秩序，共建文明城市。