岳偉

摘? 要：18世紀(jì)普魯士盛行農(nóng)奴制，國家既與領(lǐng)主結(jié)盟，又限制領(lǐng)主過度壓榨農(nóng)奴。19世紀(jì)上半葉王權(quán)下探，領(lǐng)主交出部分權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治獲得法律承認(rèn)，但領(lǐng)主在縣長任命、鄉(xiāng)村治安等領(lǐng)域仍保有特權(quán)，東部、北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)也未獲得自治權(quán)。1871年后，普魯士王家政府意識到鄉(xiāng)村治理隨著農(nóng)奴解放必須調(diào)整，制定了針對東部、北部省份的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例。這些條例通過警察國家化、縣長專業(yè)化、擴(kuò)大資產(chǎn)階級和農(nóng)民參與權(quán)，在規(guī)范鄉(xiāng)村自治的同時(shí)確立了國家的權(quán)威，促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型?？h鎮(zhèn)條例實(shí)施后，以容克地主為代表的大地主仍在鄉(xiāng)村治理中占有明顯優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：德意志帝國 普魯士 《縣級條例》 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》 鄉(xiāng)村治理

德國學(xué)者馬克斯·韋伯認(rèn)為，集官僚化、民主化、法治化于一身是現(xiàn)代國家最突出的特征。我國學(xué)者王浦劬等認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化涉及優(yōu)化和完善政治權(quán)力關(guān)系、公民權(quán)利關(guān)系以及兩者之間的互動(dòng)關(guān)系。綜合中外學(xué)界的理論，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)為：（1）官僚化，即由受過專門法學(xué)訓(xùn)練的職業(yè)官僚代替原先鄉(xiāng)紳貴族控制縣和鄉(xiāng)村基層單位，強(qiáng)化和擴(kuò)大國家的鄉(xiāng)村治理職能；（2）鄉(xiāng)村自治的法治化、規(guī)范化、民主化，即通過立法規(guī)范鄉(xiāng)村自治，鼓勵(lì)鄉(xiāng)紳貴族以外其他階層參與鄉(xiāng)村自治；（3）明確國家與鄉(xiāng)村自治之間權(quán)力邊界。

德意志帝國時(shí)期的普魯士王國，國家地方機(jī)關(guān)由縣（Kreis）、縣轄區(qū)（Amtbezirk）和基層自治單位三級構(gòu)成。王國政府為強(qiáng)化國家治理，制定了一系列《縣級條例》（Kreisordnung）和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》（Landgemeindeordnung）。德國學(xué)者從反封建和民主化的角度，對帝國時(shí)期普魯士的縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例展開研究。保羅·施密茨（Paul Schmitz）認(rèn)為，1872年的《縣級條例》消除了東部農(nóng)村中“基于社會地位的舊世襲行政秩序和組織的最后殘余”。二戰(zhàn)后，許多學(xué)者對此提出質(zhì)疑。赫爾曼·馮·阿尼姆（Hermann von Arnim）認(rèn)為，這一條例雖然“在法律上”取消了世襲警察權(quán)（Patrimonial Police Power），但“事實(shí)上”傳統(tǒng)地方自治制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本性變化?？柡Ｒ虼摹せ撸↘arlheinz Kitze）則強(qiáng)調(diào)，帝國時(shí)期容克家族通過普魯士的縣鎮(zhèn)條例確保了他們在東部省份的統(tǒng)治，這對自由派來說是一場決定性的失敗。日本學(xué)者大野英二（Eiji Ohno）也認(rèn)為，這些縣鎮(zhèn)條例維持了普魯士莊園區(qū)（Gutsbezirk）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并立的結(jié)構(gòu)，而獨(dú)立的莊園區(qū)則是封建勢力殘余的象征。我國學(xué)界對帝國時(shí)期普魯士鄉(xiāng)村治理的研究仍非常少見。

筆者認(rèn)為，從國家治理的角度看，帝國時(shí)期普魯士實(shí)行的縣鎮(zhèn)條例，不僅僅是一次資產(chǎn)階級自由派對封建土地貴族的挑戰(zhàn)，更是國家自上而下、穩(wěn)中求進(jìn)地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的一次突破。因此，本文以普魯士的議會速記報(bào)告、法律文件集等原始文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，從王權(quán)、領(lǐng)主（Grundherr或Gutsherr）和農(nóng)民三者權(quán)力關(guān)系的角度，以針對東部和北部省份的縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例為核心，分析王國政府的動(dòng)機(jī)，以及政府與各派議員在鄉(xiāng)村治理問題上的斗爭與妥協(xié)；通過考察縣鎮(zhèn)條例的規(guī)定及執(zhí)行情況，闡釋普魯士鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型及其不足之處。

一、1871年前普魯士的鄉(xiāng)村治理

18世紀(jì)初普魯士王國建立，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)主要由領(lǐng)主自治，易北河以東地區(qū)尤其如此。德意志農(nóng)民戰(zhàn)爭后領(lǐng)主權(quán)不斷擴(kuò)大，自治性的農(nóng)民公社（b?uerliche Gemeinde）逐漸萎縮，絕大多數(shù)自由農(nóng)民都淪為依附于領(lǐng)主的農(nóng)奴、雇工和仆人。與此同時(shí)，普魯士王權(quán)也越來越多地進(jìn)入到縣及縣以下的農(nóng)村地區(qū)。為了維護(hù)鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定，獲取充足的兵源和稅收，王權(quán)一面與易北河以東、以容克為代表的領(lǐng)主結(jié)成聯(lián)盟，承認(rèn)領(lǐng)主在莊園里的各種自治權(quán)利；另一方面，又不準(zhǔn)容克恣意擴(kuò)大權(quán)力，欺壓農(nóng)奴和自由農(nóng)民。

與流行租佃制的萊茵地區(qū)不同，普魯士易北河以東的省份，包括后來吞并的石勒蘇益格ˉ荷爾斯泰因（Schleswig-Holstein，以下簡稱石荷）的鄉(xiāng)村地區(qū)在16世紀(jì)后主要實(shí)行農(nóng)奴制，這些地區(qū)的領(lǐng)主們不斷擴(kuò)大司法權(quán)和封建義務(wù)。自德意志騎士團(tuán)征服以來，整個(gè)東德地區(qū)幾乎都是領(lǐng)主統(tǒng)治的大莊園，貴族莊園（Rittergut，又譯騎士莊園）的面積更為廣闊。與莊園并存的是自治的德意志農(nóng)民公社，但是百年之中，農(nóng)民逐漸喪失了政治和社會自由。三十年戰(zhàn)爭期間，許多“廢棄的”農(nóng)舍被莊園兼并，農(nóng)民公社的自治權(quán)被進(jìn)一步剝奪。 三十年戰(zhàn)爭后農(nóng)奴制再現(xiàn)，18世紀(jì)普魯士東部的農(nóng)奴制甚至出現(xiàn)“黃金時(shí)期”。與德意志其他地區(qū)相比，原本就比較弱小的勃蘭登堡農(nóng)民公社，此時(shí)在領(lǐng)主的排擠下法律地位不斷惡化，莊園與農(nóng)民公社并存的鄉(xiāng)村雙重結(jié)構(gòu)逐漸被破壞。

到19世紀(jì)農(nóng)奴制改革前，領(lǐng)主尤其是帶有貴族頭銜的領(lǐng)主始終是普魯士鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵角色。貴族領(lǐng)主不僅在自己的莊園內(nèi)享有自治權(quán)，而且還可以通過等級會議（Landst?nde）選出代表控制縣一級的鄉(xiāng)村治理政策。這種情況在容克占優(yōu)勢的易北河以東地區(qū)尤為明顯：在經(jīng)濟(jì)方面，許多莊園都擁有100公頃或更多的土地，主要種植谷物，莊園的手工制造業(yè)往往在當(dāng)?shù)鼐哂袎艛嗟匚唬辉谏鐣卫矸矫?，領(lǐng)主通過世襲領(lǐng)主權(quán)（Erbuntert?nigkeit，又稱Patrimonialhierarchie 或Grundherrschaft）強(qiáng)迫依附于莊園的農(nóng)奴在土地上勞作，并為領(lǐng)主家庭做傭人；但是，領(lǐng)主也為沒有財(cái)產(chǎn)的老年農(nóng)奴提供一定的生活保障；在行政司法方面，領(lǐng)主擁有世襲的警察權(quán)力和領(lǐng)地法院（Patrimonialgericht）管轄權(quán)；在東德地區(qū)，領(lǐng)主們甚至還使用武力來攫取“世襲和封地村長（Erb-und Lehnschulzen）”的行政管理權(quán)。總之，貴族在社會政治領(lǐng)域享有特權(quán)，普魯士大部分鄉(xiāng)村地區(qū)都處于領(lǐng)主統(tǒng)治之下。農(nóng)奴幾乎沒有任何權(quán)利，在無土地的情況下還可能被出售，且無訴訟權(quán)。隨著莊園在易北河以東的擴(kuò)張，原先在中世紀(jì)和近代早期具有鄉(xiāng)村治理職能的自治性農(nóng)民公社逐漸淪為莊園的附庸。

領(lǐng)主對農(nóng)奴和自由農(nóng)民的控制，影響了國家對兵源和勞力的需求，18世紀(jì)普魯士政府逐步加強(qiáng)限制領(lǐng)主權(quán)。1739年3月14日，弗里德里?！ね皇溃‵riedrich Wilhelm Ⅰ）規(guī)定，任何領(lǐng)主都不得在無理由和不能重新填補(bǔ)莊園勞動(dòng)力的情況下驅(qū)逐農(nóng)奴和自由農(nóng)民。國王認(rèn)為，本國的農(nóng)奴和自由農(nóng)民是最適合擔(dān)任士兵的人選，他們既廉價(jià)又熟悉風(fēng)土人情，是國土防御的有力保障。同時(shí)，國王還將貴族推選產(chǎn)生的“縣長（Landrat）”視為國家官員。

16世紀(jì)初，縣長已成為連接國家和鄉(xiāng)村自治的橋梁，必須向“國家統(tǒng)治者和國家”負(fù)責(zé)。自1702年起，國王依據(jù)縣貴族等級會議的推薦任命縣長，這使縣長具有地方領(lǐng)主代表和“王家隨從（k?nigliche Gefolgsleute）”的雙重身份。隨著時(shí)間的推移，縣長逐漸承擔(dān)起更多的國家職能，成為鄉(xiāng)村居民眼中的政府代表，地方領(lǐng)主代表的職能則逐漸減弱。國王逐步賦予縣長管理警察、衛(wèi)生、救濟(jì)、教育、獸醫(yī)和農(nóng)業(yè)等多項(xiàng)任務(wù)。盡管縣長是國王的官員，但其候選人（Landratskandidaten）卻是由縣議會（Kreistag）三位貴族提名，國王批準(zhǔn)后，再由議會選舉縣長，而選舉結(jié)果必須獲得國王的確認(rèn)?？h長任期并不固定，且從國家領(lǐng)取的薪酬較少。國王弗里德里希·威廉三世（Friedrich Wilhelm III）認(rèn)為，縣長是一種榮譽(yù)職位，薪水主要用于彌補(bǔ)公務(wù)開支。這種情況一直持續(xù)到19世紀(jì)末。

領(lǐng)主的世襲司法權(quán)也開始受到了限制。領(lǐng)主所屬的世襲領(lǐng)地法院，傳統(tǒng)上只有民事和輕微刑事案件的裁判權(quán)，且大多數(shù)只有一審權(quán)。18世紀(jì)時(shí)，領(lǐng)主、自由農(nóng)民和農(nóng)奴都可以向位于柏林的普魯士最高法院（Kammergericht）提出上訴。1782年，國家為司法人員設(shè)立了聽讀測試、法律實(shí)習(xí)考核以及實(shí)習(xí)期間的培訓(xùn)。時(shí)任司法部長強(qiáng)調(diào)，未來的領(lǐng)地法院法官必須經(jīng)過嚴(yán)格的審查，只有合格的法律專家才能任此職位。他們將享受固定薪水，而不再依賴于利潤分成。此外，定期的檢查機(jī)制將確保世襲領(lǐng)地法院的正常運(yùn)作和管理。從18世紀(jì)中葉開始，大多數(shù)領(lǐng)地法院都有文化程度較高的市民參與。在莊園舉行的法庭審判，領(lǐng)主會聘請市民擔(dān)任法官，并給予他們相應(yīng)的報(bào)酬。

在19世紀(jì)之前，由于東部貴族領(lǐng)主與王權(quán)保持著緊密的聯(lián)盟關(guān)系，因此他們在鄉(xiāng)村地區(qū)仍保持顯著的優(yōu)勢地位。村莊與國王距離遙遠(yuǎn)，二者之間存在多層機(jī)構(gòu)，王權(quán)只在特殊情況下才能直接“下縣”。18世紀(jì)末期的《普魯士一般土地法》（Allgemeine Landrecht für die Preu?ischen Staaten）將領(lǐng)主的世襲司法權(quán)和警察權(quán)視為一種法定權(quán)利，這不僅承認(rèn)了領(lǐng)主的社會地位，而且加重了農(nóng)奴和自由農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在18世紀(jì)，普魯士國家原則上維持領(lǐng)主、自由農(nóng)民和農(nóng)奴之間的平衡，要求各方遵守規(guī)則并履行義務(wù)；但在實(shí)際操作中，王權(quán)往往偏向領(lǐng)主，甚至利用軍隊(duì)等國家機(jī)器鎮(zhèn)壓自由農(nóng)民和農(nóng)奴的反抗。這種狀況到19世紀(jì)農(nóng)奴制改革開始后才有所改變。

1807年開始的農(nóng)奴制改革對普魯士北部和東部鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)生了巨大沖擊。改革開始后，雖然普魯士國家對鄉(xiāng)村的管控能力明顯增強(qiáng)，但以容克為代表的領(lǐng)主們?nèi)晕沼羞^多的權(quán)力。為使改革順利進(jìn)行，國家權(quán)力更深入地滲透到縣及以下的鄉(xiāng)村地區(qū)。隨著一系列國家法令的頒布，普魯士的鄉(xiāng)村治理逐步走上了由國家統(tǒng)一監(jiān)管和規(guī)范的道路。這也意味著領(lǐng)主在鄉(xiāng)村的許多傳統(tǒng)權(quán)力將會受到進(jìn)一步限制，尤其是在行政、司法和治安等方面。

在農(nóng)奴制改革中，普魯士成功地解除了農(nóng)奴對領(lǐng)主的土地和人身依附關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再受領(lǐng)主的支配。但是，領(lǐng)主對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的公共權(quán)力并未完全解除。海因里希·施泰因男爵（Heinrich Reichsfreiherr vom und zum Stein）認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)擺脫領(lǐng)主的統(tǒng)治，獲得政治上的自治。他的構(gòu)想是，縣議會應(yīng)包含貴族莊園主和來自城市、鄉(xiāng)村的民選代表?？h長應(yīng)由縣議會選舉產(chǎn)生，世襲司法權(quán)力應(yīng)該廢除，在縣一級設(shè)立法院。卡爾·馮·哈登貝格（Karl von Hardenberg）在1807年9月的《里加備忘錄》（Rigaer Denkschrift）中也提出，將縣行政長官（Kreisvorsteher）的任命權(quán)完全交給政府，不考慮其社會地位。隨著農(nóng)奴制改革的推進(jìn)，普魯士王國頒布了一系列法令，推動(dòng)國家權(quán)力向縣及縣以下鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，許多原本屬于領(lǐng)主的權(quán)利轉(zhuǎn)交給國家。然而，由于領(lǐng)主的強(qiáng)烈反對，直至1871年帝國建立前，普魯士的鄉(xiāng)村權(quán)力尤其是東部和剛剛吞并的北部石荷省，權(quán)力仍然掌握在容克等土地貴族手中，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，明確縣長的國家公務(wù)員身份和鄉(xiāng)村治理職能。但是，該職位仍然主要由未受過專業(yè)訓(xùn)練的土地貴族擔(dān)任。1812年的《設(shè)立武裝警察敕令》（Edikt wegen Errichtung der Gensdarmerie）第VI條規(guī)定，縣長應(yīng)由國家直接委派，而不再通過選舉產(chǎn)生。然而，這一規(guī)定引發(fā)了貴族和其他領(lǐng)主的強(qiáng)烈反對，內(nèi)閣被迫于1814年5月19日宣布暫停執(zhí)行。轉(zhuǎn)年，普魯士（除霍亨索倫地區(qū)以外）又通過頒布《改進(jìn)省級機(jī)構(gòu)法令》（Verordnung wegen verbesserter Einrichtung der Provinzial-Beh?rden），再次明確縣長是縣級國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人。根據(jù)該法令第36條，位于同一縣界內(nèi)的所有地方均接受縣長的監(jiān)督?？h長及其所轄的警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)直接稅收和工商業(yè)警察的監(jiān)管工作。盡管如此，直到德意志帝國建立之前，普魯士的縣長一職基本上還是貴族出身的人包攬。根據(jù)19世紀(jì)20年代東部省份的《縣級條例》規(guī)定，縣議會仍舊有權(quán)提出3名候選人供君主任命。由于縣議會遵循對領(lǐng)主有利的選舉制度，因此提名縣長往往傾向于維護(hù)土地貴族的利益。

其次，承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律地位，部分省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得自治權(quán)。18世紀(jì)末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)奴的經(jīng)濟(jì)組織，“直接受領(lǐng)主統(tǒng)治，間接受國家管理”。繼1807年“十月敕令”廢除農(nóng)奴對領(lǐng)主的人身依附關(guān)系后，1811年的《管制敕令》（Das Preu?ische Regulierungsedikt von 1811）進(jìn)一步將農(nóng)奴土地從領(lǐng)主莊園中分離出來，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和莊園并立奠定了基礎(chǔ)。隨后，1812年的《設(shè)立武裝警察敕令》開始將鄉(xiāng)鎮(zhèn)與貴族莊園的農(nóng)莊（Dominialhof）相提并論。在德意志帝國建立之前，一些普魯士中西部省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)逐步獲得了自治地位。1856年，威斯特伐倫省頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)富裕居民投票選舉鎮(zhèn)長（Vorsteher），并在縣長的監(jiān)督下自主處理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)。同年修訂的萊茵省《市鎮(zhèn)條例》（Gemeindeordnung für die Rheinprovinz）確立了該省城鄉(xiāng)一體的基層自治體系。該法第7和第8條規(guī)定，作為有限的自治機(jī)構(gòu)，這些市鎮(zhèn)擁有自己的領(lǐng)導(dǎo)者和市政委員會。但是，在東部和北部省份，領(lǐng)主對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治統(tǒng)治一直持續(xù)到1872年。

再次，司法權(quán)收歸國家，但警察權(quán)仍在領(lǐng)主手中。19世紀(jì)上半葉，普魯士逐步將領(lǐng)主的世襲司法權(quán)收歸國有。原先作為領(lǐng)主統(tǒng)治工具的世襲領(lǐng)地法院主要用于規(guī)范農(nóng)奴、小佃戶和雇工的行為，以確保他們依賴領(lǐng)主。而改革進(jìn)一步“向下”進(jìn)行國家機(jī)構(gòu)建設(shè)，將那些原本王權(quán)無法觸及的莊園臣民置于國家的監(jiān)管和保護(hù)之下。聘請合格法律專家被視為重要義務(wù)，農(nóng)村司法逐漸改由國家和受過大學(xué)教育、通過國家考試的資產(chǎn)階級控制。1848年革命后，普魯士和其他德意志邦國正式廢除了領(lǐng)主的世襲司法權(quán)，并將司法權(quán)交給指定的國家司法機(jī)構(gòu)行使。1849年1月2日普魯士頒布相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)了1848憲法中廢除與特定土地相關(guān)的領(lǐng)主司法特權(quán)的意圖。但是，世襲警察權(quán)轉(zhuǎn)交國家的改革計(jì)劃卻未能實(shí)現(xiàn)。改革中雖然提出了統(tǒng)一警察隊(duì)伍的設(shè)想，并在1848年短暫實(shí)現(xiàn)世襲警察權(quán)轉(zhuǎn)交國家的改革計(jì)劃，但在隨后的反革命運(yùn)動(dòng)中，這些措施都被撤銷。在1812年7月30日，普魯士決定組建隸屬于內(nèi)政部的鄉(xiāng)村武裝警察，由戰(zhàn)爭部長負(fù)責(zé)指揮。然而，1825年對東部《縣級條例》進(jìn)行修訂時(shí)，領(lǐng)主本人或其代表在莊園內(nèi)仍保有世襲警察權(quán)。普魯士憲法和1850年1月31日的憲法修正案第42條明確規(guī)定廢除領(lǐng)主的警察權(quán)力，但第114條又規(guī)定，在新的鄉(xiāng)村自治法頒布之前，有關(guān)警務(wù)管理的現(xiàn)行規(guī)定仍然有效。1856年4月14日的法律恢復(fù)了領(lǐng)主在東部莊園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的世襲警察權(quán)，還授權(quán)領(lǐng)主任命鎮(zhèn)長（Schulz）。直到1872年，普魯士東部和北部的鄉(xiāng)村治安仍停留在封建社會的狀態(tài)。

總之，在1871年之前，普魯士通過將縣長轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜珓?wù)員、承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律地位并在西部省份實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、將領(lǐng)主的世襲司法權(quán)轉(zhuǎn)交國有等措施，開啟了鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的大門。隨著農(nóng)奴制改革的深入，鄉(xiāng)村地區(qū)的封建行政管理逐漸被現(xiàn)代自治原則取代。然而，由于領(lǐng)主特權(quán)的持續(xù)存在以及農(nóng)民在普魯士東部面臨的復(fù)雜依附關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立并沒有完全實(shí)現(xiàn)。在保守勢力“小而強(qiáng)大”的普魯士國家中，縣和鄉(xiāng)村自治法的制定阻力巨大。

二、1871年后普魯士鄉(xiāng)村治理權(quán)之爭

為了理順和完善鄉(xiāng)村治理體系，在德意志帝國建立后，普魯士政府先后起草了1872年《普魯士、勃蘭登堡、波美拉尼亞、波森、西里西亞和薩克森省縣級條例》（Kreisordnung für die Provinzen Preu?en， Brandenburg， Pommern， Posen， Schlesien und Sachsen）、1891年《王國東部七省鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》（Landgemeindeordnung für die sieben ?stlichen Provinzen der Monarchie）、1892年《石荷省鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》（Landgemeindeordnung für die Provinz Schleswig-Holstein）等有關(guān)調(diào)整東、北部省份鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的法案。在立法機(jī)構(gòu)討論這些條例的過程中，政府及各派議員圍繞鄉(xiāng)村治理權(quán)的分配問題展開了激烈斗爭。

二元制君主立憲制之下的政府是普魯士調(diào)整鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)、推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的決定性力量。王國有憲法但君主掌握主要權(quán)力，直接對君主負(fù)責(zé)的王家政府一直在普魯士現(xiàn)代化進(jìn)程中扮演著關(guān)鍵角色。在德意志帝國成立之初，普魯士王家政府起草了針對東部省份的《縣級條例》，首先是為回應(yīng)自由派的訴求，避免國家分裂，維護(hù)社會穩(wěn)定。1850年代中期以來，自由派不斷呼吁國家繼續(xù)對縣級代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。1865年，自由派代表威廉·萊特（Wilhelm Lette）等人在普魯士議會提出了一項(xiàng)縣級法規(guī)草案，草案主要由兩部分內(nèi)容組成：正文部分是關(guān)于縣議會選舉；附加部分是關(guān)于將原屬于領(lǐng)主的警察權(quán)轉(zhuǎn)交縣轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人。1867年，萊特再次遞交了一份關(guān)于重組縣級國家機(jī)構(gòu)的備忘錄。他建議，東、西部省份的縣級代表選舉將適用不同的規(guī)定。俾斯麥領(lǐng)導(dǎo)的普魯士政府接受了這一提議，并于1867年和1869年向眾議院提交了在石荷省和東部省份實(shí)施《縣級條例》的草案。19世紀(jì)末，普魯士政府起草針對東部和北部省份的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》，仍在某種程度上是回應(yīng)自由派的訴求。高速工業(yè)化增強(qiáng)了資產(chǎn)階級自由派在政治上的話語權(quán)。同時(shí)，高速工業(yè)化也導(dǎo)致各類鄉(xiāng)村問題不斷增多不斷激化，普魯士政府也認(rèn)識到繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必要性。1890年，普魯士內(nèi)政部長路德維?！ず諣柛Ｌ兀↙udwig Herrfurth）明確表示，包括自由派在內(nèi)的多黨請?jiān)甘峭苿?dòng)政府盡快出臺東部七省《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》的重要因素。他在任職初期即將制定和實(shí)施《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》法案作為首要任務(wù)。

通過1888年7月27日行政命令以及后續(xù)法令，赫爾福特要求各省級和地區(qū)行政機(jī)構(gòu)全面調(diào)查現(xiàn)狀并提交報(bào)告。這些報(bào)告進(jìn)一步凸顯了出臺《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》的必要性。經(jīng)過充分準(zhǔn)備，適應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化新形勢的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》草案順利完成。赫爾福特主動(dòng)提出法案，目的在于改革鄉(xiāng)村治理體系，理順并擴(kuò)大鄉(xiāng)村基層單位職責(zé)，提高鄉(xiāng)村治理效率。俾斯麥下臺后，普魯士內(nèi)閣推行了有利于資產(chǎn)階級自由派的“新路線”，赫爾福特的改革成為內(nèi)閣“新路線”的重要組成部分。1890年11月9日，赫爾福特在向普魯士眾議院提交東部省份《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》時(shí)明確表示，現(xiàn)行有關(guān)鄉(xiāng)村自治的法律“對于有效管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說是不夠的。對于一系列事務(wù)，如獲得和失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民權(quán)利，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會（Gemeindeversammlung）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表會議（Gemeindevertretung）的權(quán)限，特別是對于征收和分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅款等事務(wù)，經(jīng)常缺乏最為必要的規(guī)定?！彼J(rèn)為，地方自治制度的變革源于“社會和經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展”。他強(qiáng)調(diào)，要大力擴(kuò)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供“行政服務(wù)（Leistungsverwaltung）”方面的職能，例如為貧困人口提供福利、修建道路以及對學(xué)校提供補(bǔ)貼等。

基于上述原因，普魯士政府先后制定了一系列主要針對北部石荷省和易北河以東省份的《縣級條例》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》草案。在政府草案中，不僅國家對鄉(xiāng)村的治理權(quán)得到進(jìn)一步擴(kuò)大和強(qiáng)化，而且三級選舉制度亦使莊園主以外的資產(chǎn)階級和農(nóng)民得以更深入地參與鄉(xiāng)村治理。同時(shí)也明確了國家與莊園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村基層自治單位的權(quán)力邊界。然而，這些草案在立法機(jī)構(gòu)中卻遭到自由派和保守派議員的激烈批評。自由派議員認(rèn)為，政府草案的本質(zhì)是“新瓶裝舊酒”，鄉(xiāng)村治理的主要權(quán)力依舊保留在容克地主手中。他們主張擴(kuò)大鄉(xiāng)村選民對基層官員的影響力，改革對大地主有利的三級選舉制度。鑒于自由派在普魯士憲法沖突中的失利以及1871年帝國憲法的頒布，地方行政改革問題對他們已不再僅僅是自治權(quán)問題，而是具有更深層次的意識形態(tài)問題。代表容克地主利益的保守派議員則對草案中某些過于“激進(jìn)”的內(nèi)容進(jìn)行攻擊，迫使法案在最終出臺時(shí)做出有利于容克地主的修正。他們強(qiáng)烈反對新的縣鎮(zhèn)條例，擔(dān)憂這些變革會使他們在基層的政治權(quán)力顯著削弱。中央黨等中間派議員基本上支持政府的改革草案。政府及各派議員主要圍繞強(qiáng)化和擴(kuò)大國家職能、修正“三級選舉制”，以及國家與鄉(xiāng)村自治單位的權(quán)力關(guān)系等問題展開了激烈的斗爭。

關(guān)于強(qiáng)化和擴(kuò)大國家職能的問題。1867年萊特提案中明確要求將原屬于領(lǐng)主的警察權(quán)交給國家基層官員。這些條款為政府草案所接受。自由派非常贊成剝奪領(lǐng)主的世襲警察權(quán)。如民族自由黨議員魯?shù)婪颉じ衲嗡固兀≧udolf Gneist）認(rèn)為，該法案解決了一個(gè)世紀(jì)前就應(yīng)該解決的問題，即廢除封建法庭和封建警察權(quán)力。但保守派卻反對強(qiáng)化和擴(kuò)大國家職能，反對將領(lǐng)主的世襲警察權(quán)交給國家指定的基層自治機(jī)構(gòu)。如該派議員本諾·馮·尼貝爾許茨（Benno v. Niebelschütz）指出，自由主義代價(jià)高昂。莊園警察取消后，農(nóng)民需找縣轄區(qū)行政長官（Amtshauptmann）解決問題，所以農(nóng)民在“享受自治的奶酪”的同時(shí)，也需支付雙倍稅款。他認(rèn)為這是一種偽善的禮物。保守派的觀點(diǎn)遭到自由派的反駁。尤利烏斯·馮·亨尼希（Julius v. Hennig）堅(jiān)定地表示，莊園區(qū)的警察管轄權(quán)必須被廢除：“這是我們時(shí)代的緊迫需求，人們普遍承認(rèn)當(dāng)前的狀況是完全無法忍受的?！?/p>

關(guān)于縣長專業(yè)化的問題。1869年政府在《縣級條例》草案中規(guī)定，縣長由國王任命；但縣議會有權(quán)從大地主和縣轄區(qū)行政長官中推薦合適人選。該條最終為1872年《縣級條例》所接受。之后政府又提出了修正案，提高了縣長任職資格的專業(yè)性。但保守派堅(jiān)定地認(rèn)為，縣長必須與本縣有密切的利益聯(lián)系，必須獲得當(dāng)?shù)鼐用竦男湃巍１Ｊ嘏勺h員威廉·馮·海德布蘭德（Wilhelm v. Heydebrand）明確表示，期望未來能將實(shí)際與地區(qū)利益密切相關(guān)的人士安排為縣長。自由派支持政府，認(rèn)為專業(yè)化培訓(xùn)和相關(guān)行政能力對于擔(dān)任縣長一職才是最重要的?？h長具備法律知識或高級行政能力，才能在復(fù)雜的環(huán)境中履行職責(zé)。

關(guān)于鄉(xiāng)村自治中的“三級選舉制”。所謂三級選舉制，就是根據(jù)財(cái)產(chǎn)和納稅狀況將選民劃分為三個(gè)等級，每級選民分別選舉1/3的代表。在政府提出的縣鎮(zhèn)條例中，縣議會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會的選舉采取的都是對地主，尤其是大地主有利的三級選舉制。在制定東部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》時(shí)，政府雖然堅(jiān)持將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投票和選舉權(quán)與適度的財(cái)產(chǎn)普查掛鉤，要求將三級制度用于選舉鄉(xiāng)村代表，但同時(shí)也改變了對地主的偏愛，在選民資格上做出了有利于資產(chǎn)階級租地者而非地主的調(diào)整。根據(jù)草案第42條，每年收入少于660馬克，且在本地不擁有住房或雖擁有住房但繳納土地及建筑稅不足3馬克的地主，限制擁有選舉權(quán)；而收入高于660馬克的非地主則將和其他地主一樣獲得選舉權(quán)。而自由派認(rèn)為三級選舉制不公平，應(yīng)該廢除。議員利奧波德·馮·霍弗貝克（Leopold v. Hoverbeck）認(rèn)為，《縣級條例》中每個(gè)享有公民權(quán)利并做出貢獻(xiàn)的居民，應(yīng)該享有平等的選舉權(quán)。 在討論東部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》時(shí)， 自由派議員海因里?！だ锟颂兀℉einrich Rickert）也主張賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)所有居民選舉權(quán)。不過，大多數(shù)自由派議員愿意在這一問題上與保守派妥協(xié)，他們只要求讓更多的二、三等級選民擁有選舉權(quán)。但是，保守派在討論縣鎮(zhèn)條例時(shí)，卻以中下層村民無法履行選民職責(zé)和擔(dān)負(fù)公共義務(wù)為由，維護(hù)三級選舉制度。他們尤其反對個(gè)別自由派議員所要求的普選制度。保守派還對《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》草案中調(diào)整選舉人資格的做法表達(dá)了強(qiáng)烈不滿。居于兩派中間的中央黨議員雖然支持政府貫徹三等級不平等的選舉制度，但同時(shí)也認(rèn)為，應(yīng)該適度調(diào)整這一制度，使權(quán)力的天平略微由地主向資產(chǎn)階級租地者傾斜。政府代表則堅(jiān)持只要收入超過660馬克，無論在本鎮(zhèn)是否擁有土地，都可以擁有選舉權(quán)。政府的觀點(diǎn)得到以里克特為代表的自由派的支持。不過，在保守派的壓力下，政府也不得不做出妥協(xié)，讓那些沒有住房且僅支付3馬克年度土地和建筑稅的地主，即使他們總收入低于660馬克仍享有選舉權(quán)。盡管保守派不支持，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》仍然在議會投票中獲得了自由派議員和大多數(shù)中央黨、自由保守黨議員的贊成票。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》的順利生效，標(biāo)志著自由派的勝利和保守派的失敗。

關(guān)于國家與鄉(xiāng)村自治的權(quán)力關(guān)系問題。自由派認(rèn)為鄉(xiāng)村自治對國家大有裨益，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)。在1869年討論《縣級條例》時(shí)，該派議員魯?shù)婪颉し茽柦B（Rudolf Virchow）強(qiáng)調(diào)了縣級自治的必要性。他同時(shí)還指出，《縣級條例》在賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)方面存在不足。民族自由黨議員約翰內(nèi)斯·米克爾（Johannes Miquel）同樣認(rèn)為，雖然該條例在分權(quán)和鄉(xiāng)村自治方面取得了重要進(jìn)展，但仍需更全面的地方改組計(jì)劃來解決城鄉(xiāng)自治差異，要相信民眾的自治能力，德國城市自治就是成功的榜樣。1880—1892年討論《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》時(shí)，自由派議員也明確要求通過改革擴(kuò)大自治機(jī)構(gòu)權(quán)力，希望上級國家機(jī)關(guān)重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉結(jié)果，并對獲得大多數(shù)選票的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長予以公正對待。在保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的前提下，左派也接受國家對鄉(xiāng)村自治進(jìn)行必要的監(jiān)督和控制。保守派也要求維護(hù)莊園作為鄉(xiāng)村基層單位的傳統(tǒng)自治權(quán)利。弗里德里?！ち直ぁナ﹫D姆伯爵（Friedrich Graf zu Limburg Stirum）希望賦予莊園更多自主權(quán)，“因?yàn)樗鼈円驯蛔C明能平衡地方自治和國家監(jiān)督的需求。內(nèi)政部長應(yīng)對地方自治機(jī)構(gòu)保持信任”。保守派尤其反對由國家決定鄉(xiāng)村基層自治單位的存廢，要求將政府對自治莊園的監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)給容克地主占優(yōu)勢的縣委員會。中間派議員雖然支持政府草案，但也認(rèn)為鄉(xiāng)村基層單位缺少真正的自治權(quán)。

政府對擴(kuò)大鄉(xiāng)村自治權(quán)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)持有異議，認(rèn)為國家已給予自治機(jī)構(gòu)最大限度的參與權(quán)，不希望由縣委員會對鄉(xiāng)村自治實(shí)施監(jiān)督和控制，而要將最終決策權(quán)留在自己手中?！氨M管自治機(jī)構(gòu)在各類事務(wù)中被賦予廣泛的參與權(quán)利，但在涉及地方自治組織的整體組織原則問題上，決策權(quán)不能完全交給自治機(jī)構(gòu)，國家必須保留干預(yù)的權(quán)力，以確保原則得到實(shí)施。”然而，在保守派的壓力下，政府不得不做出妥協(xié)，同意原本需要由自己批準(zhǔn)的莊園區(qū)強(qiáng)制合并案件，改由縣委員會做出決定；而對于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與莊園區(qū)的合并，包括將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造為莊園區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與莊園區(qū)合作組織的解散和重建，需聽取有關(guān)基層單位的意見和縣委員會的意見，最終仍需國王的批準(zhǔn)。

總之，普魯士政府總體上站在自由派一邊，提出的法案雖然保留了以容克為代表的大地主在官僚體系和自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但也賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定的自治地位，保證了國家對鄉(xiāng)村事務(wù)的最終裁決權(quán)。自由派支持政府接管部分原領(lǐng)主權(quán)力并在鄉(xiāng)村基層單位面前握有最終決定權(quán)，但他們同時(shí)也希望擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)力，并在三級選舉制度中做出有利于鄉(xiāng)村資產(chǎn)階級和農(nóng)民的調(diào)整。保守派則代表大地主利益，反對國家過多剝奪原屬領(lǐng)主的特權(quán)，要求維護(hù)莊園的傳統(tǒng)自治地位。中間派總體支持政府，但要求擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)并調(diào)整三級選舉制。

三、縣鎮(zhèn)條例推動(dòng)普魯士鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

經(jīng)過與各派政治力量的激辯，尤其是與保守派的深入交鋒后，普魯士王家政府才逐步推出針對東部和北部省份的縣鎮(zhèn)條例草案，以此加速鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。1872年，東部省份《縣級條例》草案在普魯士眾議院引發(fā)保守派反對，歷經(jīng)長期沖突后才通過。東部七省《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》也是經(jīng)審議和吸納各方意見后，于1891年6月通過。以此為范本，普魯士次年又出臺針對北部石荷省的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》。在這些條例的促進(jìn)下，帝國時(shí)期普魯士鄉(xiāng)村治理體系具有了諸如加強(qiáng)國家監(jiān)管、規(guī)范基層自治、擴(kuò)大社會參與、限減貴族特權(quán)等現(xiàn)代性色彩，同時(shí)它又保有明顯的封建殘余，不同于英美的基層民主自治。

縣鎮(zhèn)條例擴(kuò)大和強(qiáng)化了國家在鄉(xiāng)村治理中的職權(quán)，進(jìn)一步打擊了以容克地主為代表的傳統(tǒng)封建貴族勢力，在確保國家握有最終決定權(quán)的前提下，賦予且規(guī)范了鄉(xiāng)村基層單位的自治權(quán)：其一，推進(jìn)警察國家化和縣長專業(yè)化，進(jìn)一步將原屬于領(lǐng)主的特權(quán)收歸國家，擴(kuò)大和強(qiáng)化國家的鄉(xiāng)村治理職能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的官僚化。普魯士政府?dāng)U大了自身在鄉(xiāng)村治理中的職權(quán)范圍，正式將原屬于領(lǐng)主的世襲警察權(quán)收歸國有。德意志帝國建立之前，普魯士廢除領(lǐng)主世襲警察權(quán)的計(jì)劃一直未能實(shí)現(xiàn)，直到1872年才通過頒布針對東部省份的《縣級條例》，將領(lǐng)主警察轉(zhuǎn)交給內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)下的縣、縣轄區(qū)行政長官掌控?！犊h級條例》確立了“警察以國王名義無處不在”的新公共法律原則。為了實(shí)現(xiàn)有效的管理，單個(gè)或多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、莊園聯(lián)合組成縣轄區(qū)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和莊園主選舉的委員會進(jìn)行管理。該委員會的主要職責(zé)是承擔(dān)警察管理的費(fèi)用?？h轄區(qū)行政長官由省長根據(jù)縣委員會的提名進(jìn)行任命，作為縣轄區(qū)警察管理的負(fù)責(zé)人，無薪履職。這樣的安排標(biāo)志著警察權(quán)力的國家官僚化進(jìn)程在德國基本得以實(shí)現(xiàn)。“從社會科學(xué)中的現(xiàn)代化理論來看，帝國時(shí)期的警察參與了一個(gè)長期的發(fā)展進(jìn)程，該進(jìn)程旨在拓展官僚國家的制度和干預(yù)手段，并使其法治化和有效化?！?/p>

與此同時(shí)，普魯士政府還提高了縣長的任職門檻和專業(yè)化程度，從而在一定程度上將貴族通過把持縣長所擁有的鄉(xiāng)村治理特權(quán)收歸國家掌控?？h長是普魯士王國最重要的地方官員，掌握一縣之內(nèi)諸多鄉(xiāng)村事務(wù)的決策權(quán)。自1872年起，縣長職位逐漸由具備專業(yè)背景的公務(wù)員所主導(dǎo)?？h議會不再需要提名三位縣長候選人，但可以向上級政府提出建議或請求推薦一位候選人。通常情況下，這位候選人是由上級政府指派至該縣擔(dān)任代理縣長的官員。1881年改革明確了縣長候選人所需的資格條件，包括通過高級行政或司法服務(wù)的資格考試，或在法院、行政部門擔(dān)任候補(bǔ)官員（Referendar），或在地方行政機(jī)關(guān)工作至少4年?？h議院越來越依賴上級機(jī)構(gòu)選擇的臨時(shí)官員，政府則積極尋求將適合該縣的專業(yè)人員任命為代理縣長，以加強(qiáng)地方行政管理的專業(yè)性和穩(wěn)定性?？梢哉f，在1872年的法律中，縣長弱化了半封建性質(zhì)，原則上消除了封建主義在縣級行政中的影響。與此同時(shí)，他們也完全成為一個(gè)官僚機(jī)構(gòu)的工具。

規(guī)范和保障鄉(xiāng)村自治權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大了資產(chǎn)階級和農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的可能性。1872年12月13日的《縣級條例》賦予并規(guī)范了普魯士東部省份各縣的自治權(quán)。該條例和東、北部省份的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和莊園這兩類鄉(xiāng)村基層單位的自治權(quán)得到了國家認(rèn)可。東部《縣級條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會或代表會議選舉產(chǎn)生，并經(jīng)上級行政當(dāng)局確認(rèn)。所有與這些新規(guī)定相悖的領(lǐng)主權(quán)均已廢除。條例賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行處理征稅、用地等本地事務(wù)的權(quán)力，并將其置于行政法院的保護(hù)和監(jiān)督之下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此擺脫了莊園的統(tǒng)治，成為在公法和政治上獨(dú)立的實(shí)體。后續(xù)針對東部和北部省份的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》則進(jìn)一步明確了這些省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治權(quán)，促進(jìn)了不同階層之間的合作和整體利益的實(shí)現(xiàn)。該法律沿著1808年《市鎮(zhèn)條例》和1872年《縣級條例》的方向，為未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)和整個(gè)國家的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，東北部縣鎮(zhèn)條例還讓莊園承擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共利益相同的職責(zé)和義務(wù)。莊園主可以擔(dān)任莊園行政長官，但需獲得縣長的確認(rèn)。如果莊園主無法擔(dān)任莊園行政長官職務(wù)，他可以指定一名有資格的代理人，代理人的費(fèi)用由莊園主承擔(dān)。莊園主還負(fù)責(zé)維護(hù)公共秩序和安全?？傊?872年的普魯士《縣級條例》及1891年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》確實(shí)“標(biāo)志著地方自治實(shí)踐過程中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。確立了東北部省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)和莊園的法定自治地位。普魯士國家依法賦予和規(guī)范鄉(xiāng)村自治權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)和莊園逐漸成為鄉(xiāng)村地區(qū)國家治理體系的基石。到19世紀(jì)末，這兩類基層自治單位通過調(diào)整其任務(wù)和組織形式，承擔(dān)起越來越多的國家職能，顯著提升了普魯士鄉(xiāng)村治理的能力和效率?！?9世紀(jì)最后30年，基層自治在任務(wù)上經(jīng)歷了從靜態(tài)資產(chǎn)管理到動(dòng)態(tài)績效管理的轉(zhuǎn)變，在組織上則是從兼職名人治理演變?yōu)榉ㄈ俗灾??！?/p>

此外，在鄉(xiāng)村自治中，資產(chǎn)階級和農(nóng)民的參與權(quán)也得以擴(kuò)大。根據(jù)《縣級條例》，由不屬于大地主的所有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)所有者組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉聯(lián)盟（§86）將和大地主選舉聯(lián)盟平分除去城市選舉聯(lián)盟以外的縣議會選舉名額。東部七省和石荷省的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》規(guī)定，不僅將按照財(cái)產(chǎn)和納稅多寡推行三級選舉制，而且被納入國家所得稅或鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方稅征稅范圍的年收入超過660馬克的資產(chǎn)階級人士，將與在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有住房或?yàn)榈禺a(chǎn)支付了3馬克以上土地及建筑稅的地主和農(nóng)民一樣擁有選舉權(quán)。1894年11月26日，在石荷省鄉(xiāng)鎮(zhèn)格林德（Glinde）選出的第一屆鎮(zhèn)代表會議的11名成員中，只有1人是莊園主，剩下的10人分別是：1個(gè)農(nóng)莊主（Hausbesitzer）、 1個(gè)磨坊主、1個(gè)商人、1個(gè)獨(dú)立農(nóng)民（Hufner）、2個(gè)租地農(nóng)民（K?tner）和4個(gè)小農(nóng)（Anbauern）。

鄉(xiāng)村自治的轉(zhuǎn)型是反對傳統(tǒng)封建勢力的結(jié)果，也符合現(xiàn)代國家建設(shè)的要求。普魯士政府首先在鄉(xiāng)村基層自治單位的存廢問題上擁有控制權(quán)。政府在起草東部《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》時(shí)明確要求，未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)和莊園區(qū)的調(diào)整須經(jīng)王家政府的批準(zhǔn)。經(jīng)過眾議院的激烈辯論，政府吸納了左右兩派提出的修改建議。最終頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》第2條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或莊園若無法履行公共法律義務(wù)，國王可解散它們；若政府認(rèn)為公共利益需合并或改組鄉(xiāng)村基層單位，但未獲同意，縣委員會可依據(jù)“公共利益”原則做出決定。受影響的基層自治單位可逐級上訴，但王家政府擁有最終裁決權(quán)。上述規(guī)定表明，即使面臨反對，國王仍可以公共利益為首要考量，采取必要的國家行動(dòng)對莊園和鄉(xiāng)鎮(zhèn)做出調(diào)整。而在實(shí)踐中，當(dāng)上級政府認(rèn)為需要解散、調(diào)整鄉(xiāng)村基層自治單位時(shí)，縣委員會的決議通常已經(jīng)過慎重考慮并確認(rèn)其必要性。因此，相關(guān)基層自治單位通常會選擇放棄進(jìn)一步上訴的權(quán)利。

帝國時(shí)期出臺的縣鎮(zhèn)條例還明確規(guī)定縣長、縣轄區(qū)行政長官和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人，需分別由國王、省長和縣長任命或確認(rèn)。這導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層官員，尤其是在鄉(xiāng)村治理中權(quán)力最大的縣長，在很多時(shí)候已成為國家而非地方自治機(jī)構(gòu)的代言人?！犊h級條例》本質(zhì)上并不自由。它反映了俾斯麥在形式上給予讓步但實(shí)質(zhì)上未作出讓步的“天才”手段。實(shí)際權(quán)力集中在行政官員——縣長、區(qū)行政長官和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長手中。表面上，這些官員對選民負(fù)責(zé)；實(shí)際上，《縣級條例》進(jìn)一步完善了從中央政府延伸到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的權(quán)力指揮鏈條。盡管選舉制度更加自由，但縣議會實(shí)際上擁有的權(quán)力很少。此外，當(dāng)上級國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)發(fā)生其他沖突時(shí)，王家政府也擁有最終決定權(quán)。根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》，由于基層單位受國家控制，上級國家機(jī)關(guān)有權(quán)暫停每一項(xiàng)違法的基層行為。對于這樣的暫停，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、莊園可以在行政法院提起正式的訴訟，上級國家機(jī)關(guān)在這些情況下也會審查暫停行為的正當(dāng)性。

在有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的同時(shí)，為減少改革的阻力，縣鎮(zhèn)條例還保留了一些大地主的傳統(tǒng)優(yōu)勢。首先，縣長一職大多數(shù)情況下還是為容克地主所把持。東部省份的《縣級條例》提高了縣長任職的專業(yè)門檻，但容克地主仍然可以通過控制縣議會，從貴族成員中挑選一位未經(jīng)專業(yè)訓(xùn)練的本地縣長?？h長與地方利益的個(gè)人聯(lián)系得以保留，縣議員的保守性質(zhì)也得到加強(qiáng)。直到1914年，東部省份的縣長中仍有超過一半是貴族。因此，除了少數(shù)例外，基本上是同樣的人繼續(xù)管理縣政府（即縣委員會）。在1890年波美拉尼亞省的28位縣長中，有26位屬于貴族階層。其中24位可以明確被歸類為容克家族的成員。而在1890年至1918年間，波美拉尼亞省任命的83位縣長，貴族的比例高達(dá)86.7%。除了縣長之外，大地主對縣以下官員也保持著巨大的影響。通常，原來的領(lǐng)主會被任命為縣轄區(qū)行政長官，其警察權(quán)力與以前相同，只是頭銜有所變化。

其次，眾多莊園得以保留，且莊園主仍在莊園內(nèi)擁有實(shí)際的行政權(quán)力，并可借此對莊園內(nèi)的其他成員（Gutsinsasse）施加經(jīng)濟(jì)和社會上的壓力。普魯士議會中的保守派成功地阻止了內(nèi)政部解散東部省份一半以上莊園區(qū)的計(jì)劃，同時(shí)成功地貫徹了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)憲法、組織分離的原則，繼續(xù)讓莊園在法律上被視為和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣的鄉(xiāng)村基層自治單位，維護(hù)了易北河以東地區(qū)世襲莊園主的統(tǒng)治。自由派指出，“我們的確致力于盡可能消除莊園區(qū)。然而，在當(dāng)下，試圖實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是徒勞之舉”。到1918年之前，只有4%的普魯士莊園被解散。相當(dāng)數(shù)量的東部省份農(nóng)民都未能擁有自治權(quán)利。

莊園主及其代理人仍對莊園區(qū)的行政事務(wù)擁有控制權(quán)。作為莊園區(qū)內(nèi)的行政長官，莊園主及其申請任命的代理人有權(quán)動(dòng)用警力，維護(hù)公共秩序和安全。雖然他們在行使這些行政職能時(shí)需要獲得縣長的確認(rèn)，但通常這只是形式上的。利用這些行政特權(quán)，莊園主及其代理人可以在經(jīng)濟(jì)上對莊園內(nèi)其他成員，尤其是雇工、仆人等進(jìn)行壓迫。例如，有些莊園的成員被迫從莊園主擁有的發(fā)電站購買價(jià)格遠(yuǎn)高于相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)的電。為了減輕濟(jì)貧負(fù)擔(dān)，莊園主還采取限制雇工雇用時(shí)長和將臨近退休的雇工安置于莊園外鄉(xiāng)鎮(zhèn)等措施。此外，莊園主和莊園其他成員之間的稅負(fù)也存在明顯的不平等。

除此之外，大地主和其他有產(chǎn)者在三級選舉制度中仍相對占有優(yōu)勢。德意志帝國建立之前，在普魯士憲法中，三級選舉制適用于眾議院選舉，并一直沿用到20世紀(jì)初期。這是保護(hù)有產(chǎn)者尤其是大地主特權(quán)，防止中下層勞動(dòng)人民擁有過多政治權(quán)力的一種選舉制度?？h鎮(zhèn)條例將這一制度擴(kuò)展到縣和鄉(xiāng)村基層。1872年的《縣級條例》要求按照三級選舉制選舉縣議院，盡管此舉廢除了貴族莊園主在議會中的特別選舉權(quán)，并提升了城鎮(zhèn)的代表地位，但實(shí)際上，該條例仍傾斜照顧大地主。根據(jù)這一條例，由支付最高稅款的大地主組成的選舉團(tuán)是選舉縣議會的三大選舉團(tuán)之一；按照各縣城鎮(zhèn)的多寡，這一選舉團(tuán)可獲得縣議會議席的1/3—1/4。東部和北部省份的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例》也給地主，特別是大地主賦予了更多的選舉權(quán)。例如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會中，要求至少2/3的選票必須歸屬擁有土地的大會成員。在此前提下，大會成員擁有的土地越多，所獲選票數(shù)量也就越多。不平等的選舉制度導(dǎo)致中下層農(nóng)民和無地者的自治權(quán)利受到限制，因而無法在“鄉(xiāng)村地區(qū)建立或維持和平與滿足感”。例如，在1894年9月24日舉行的格林德鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會，共有15名擁有投票權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員參與了26張選票的分配。15名成員中，有2名成員每人獲得了4票，2名成員每人獲得了3票，1名成員獲得了2票，而其他10名成員每人獲得1票。明顯擁有相對較多財(cái)產(chǎn)的人占據(jù)了大多數(shù)席位。而在另一鄉(xiāng)鎮(zhèn)萊茵貝克（Reinbek）的代表會議中，從來就沒有任何小農(nóng)或雇工能夠成功當(dāng)選。

結(jié)? ?論

帝國時(shí)期普魯士鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是在國家推動(dòng)下自上而下逐步開展的。早在帝國建立之前，國王通過任命縣長、保護(hù)和解放農(nóng)奴、將領(lǐng)主世襲司法權(quán)收歸國有等措施，一方面實(shí)現(xiàn)王權(quán)下縣，削減領(lǐng)主自治特權(quán)；另一方面又與領(lǐng)主達(dá)成妥協(xié)，將以容克為代表的土地貴族納入鄉(xiāng)村官僚體系之中。1871年后，王家政府在自由派的推動(dòng)下，制訂了一系列針對東部和北部省份的縣鎮(zhèn)條例草案，并促使草案在立法機(jī)構(gòu)中獲得通過。在國家的主導(dǎo)下，普魯士鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出穩(wěn)中求進(jìn)的特色。在議會討論的過程中，王家政府經(jīng)與各派政黨，特別是保守派的協(xié)商和妥協(xié)，最終促成了針對東部和北部省份的縣鎮(zhèn)條例的通過。這些縣鎮(zhèn)條例出臺后，國家不僅通過接管原先由領(lǐng)主掌握的警察權(quán)和提高縣長任職的門檻和專業(yè)要求，擴(kuò)大和強(qiáng)化了國家在鄉(xiāng)村治理中的職權(quán)；而且還正式賦予并規(guī)范了鄉(xiāng)村自治權(quán)，進(jìn)一步明確了政府的最終決定權(quán)。在保守派的強(qiáng)烈要求下，以容克地主為代表的莊園主和其他地主仍然在鄉(xiāng)村保留了許多特權(quán)，從而減少了傳統(tǒng)勢力對改革的不滿和抵制，有利于保證鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定性和連貫性。

鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化是普魯士實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，同時(shí)也是國家權(quán)力向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸的必然結(jié)果?，F(xiàn)代國家構(gòu)建的過程對普魯士鄉(xiāng)村治理體系產(chǎn)生了深刻影響，代表國家的專業(yè)官僚逐步在鄉(xiāng)村中崛起，取代土地貴族成為新的鄉(xiāng)村精英和地方治理體系的核心力量。雖然貴族在其莊園內(nèi)仍保有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，并在邦國各級國家機(jī)關(guān)中占據(jù)特權(quán)地位，但隨著時(shí)代的發(fā)展，通過學(xué)習(xí)和實(shí)習(xí)獲得職業(yè)官員資格，對于他們社會地位的提升也起著越來越重要的作用。隨著權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移至國家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和莊園成為鄉(xiāng)村基層行政單位，承擔(dān)國家任務(wù)。與此同時(shí)，縣及鄉(xiāng)村基層單位在國家主導(dǎo)下享有一定的自治權(quán)，既促進(jìn)了資產(chǎn)階級和農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理，又保留了大地主的優(yōu)勢地位。

帝國時(shí)期普魯士鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化變革，為一戰(zhàn)后德國鄉(xiāng)村治理體系的完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從反封建和民主化的角度看，普魯士的縣鎮(zhèn)條例相較于同期英法兩國存在差距，但也展現(xiàn)出歷史的進(jìn)步性。條例提升了國家治理鄉(xiāng)村的職能，同時(shí)賦予并規(guī)范了基層單位的自治權(quán)，擴(kuò)大了選舉權(quán)，促進(jìn)了民主化；明確了國家權(quán)力與自治權(quán)力的邊界，確保了國家的權(quán)威。

（責(zé)任編輯? ?任世江）