邵伏勝（安徽省司法廳）

一、行政規(guī)范性文件的概念及屬性

關(guān)于行政規(guī)范性文件的概念及制定、審查、備案程序，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》表述為“行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文?！卑不帐“l(fā)布《行政規(guī)范性文件合法性審核規(guī)范》，第3條明確界定了行政規(guī)范性文件，“除地方政府規(guī)章外，由制定機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文?！?/p>

本文認(rèn)為規(guī)范性文件要同時具有“六性”,即對象外部性、普遍適用性、反復(fù)適用性、時限受限性、強(qiáng)行義務(wù)性、行政約束性，以辨別行政決策等非規(guī)范性文件。具體如下。

對象外部性：指規(guī)范性文件不只是涉及行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，還必須涉及外部的公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)，如果只涉及前者，歸類為管理內(nèi)部的事項(xiàng)，不納入行政規(guī)范性文件審查范圍。

普遍適用性：指文件設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)，在本行政區(qū)域內(nèi)，針對的是不特定的公民、法人或者其他組織，屬于抽象行政行為。如果針對的是特定的公民、法人或者其他組織，為具體行政行為。

反復(fù)適用性：指文件設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)，在文件有效期內(nèi)，對不特定的公民、法人或者其他組織，可以反復(fù)適用，而不是限定適用次數(shù)。

時限受限性：指規(guī)范性文件實(shí)行有效期制度，根據(jù)《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》，制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)明確有效期；有效期屆滿，規(guī)范性文件自動失效。規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過5年；超過5年的，起草說明中應(yīng)當(dāng)載明理由。一般行政規(guī)范性文件與重大行政決策有很大不同，后者非經(jīng)法定程序不得任意變更或停止執(zhí)行。

義務(wù)強(qiáng)行性：是指文件設(shè)定的公民、法人或者其他組織的義務(wù)具有強(qiáng)行性，必須遵守。

行政約束性：是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織對違反義務(wù)的公民、法人或者其他組織能夠管束、制約，有相應(yīng)的措施。

二、行政規(guī)范性文件合法性審核工作

（一）行政規(guī)范性文件合法性審核意義

為有效提升行政規(guī)范性文件合法性審核質(zhì)效，國務(wù)院辦公廳 2018年發(fā)布了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，行政規(guī)范性文件合法性審核涵蓋了主體、范圍、程序和責(zé)任等方面的全面規(guī)定，是在行政規(guī)范性文件生效之前的前置審查，從源頭保障行政規(guī)范性文件的依法有效。

合法性審核是確保依法行政的重要程序。在內(nèi)容方面，主要關(guān)注規(guī)范性文件內(nèi)容是否符合上位法律依據(jù)，注重從制定主體、內(nèi)容、權(quán)限和程序等方面審核文件的合法性。在文件制定時間界定方面，合法性審核是在文件送審稿提交決策機(jī)關(guān)集體討論之前進(jìn)行的審核，應(yīng)要求審核機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的審核責(zé)任。

（二）安徽省行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)情況

一是制度建設(shè)完善。安徽省將行政規(guī)范性文件法治化作為法治政府建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)來抓，省級層面制定形成3部省政府規(guī)章、1個地方標(biāo)準(zhǔn)和一系列配套文件為主體的“3+1+N”的行政規(guī)范性文件制定管理綜合制度。“3部省政府規(guī)章”是指2002年、2006年，安徽省先后出臺《行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》《安徽省行政機(jī)關(guān)文件公開發(fā)布管理規(guī)定》《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》三部省級政府規(guī)章，細(xì)化行政規(guī)范性文件制定、公布、備案等全鏈條管理要求?！?個地方標(biāo)準(zhǔn)”是指安徽省《行政規(guī)范性文件合法性審核規(guī)范》，主要明確行政規(guī)范性文件合法性審核的范圍、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、程序和意見出具等，作為審核指南使用。“一系列配套文件”是指安徽省政府為深入貫徹依法行政的工作要求，健全重大決策全生命周期鏈條，頒布了公眾參與、風(fēng)險評估、合法性審查、公平競爭審查等制度規(guī)范；形成了行政規(guī)范性文件制定以及監(jiān)督管理、合法性審查實(shí)施意見。健全了以規(guī)章為主體、地方標(biāo)準(zhǔn)為指南，一系列文件為補(bǔ)充的工作制度體系。安徽省政府2023年以政府規(guī)章形式出臺《安徽省行政規(guī)范性文件管理辦法》，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)范性文件制定、備案、清理、信息化管理等全流程監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的管理，提高行政規(guī)范性文件質(zhì)量，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

二是備案審查完善。早在1996年，安徽省制定出臺《安徽省規(guī)范性文件備案規(guī)定》，在全國較早地建立了備案審查工作機(jī)制。2007年，實(shí)施《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案監(jiān)督辦法》，規(guī)范了行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的報送備案、登記審查工作。近年來，安徽省司法廳從立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、教學(xué)研究機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)中遴選聘任了22名備案審查專家和52名咨詢員，構(gòu)建一支過硬的專業(yè)力量；出臺《安徽省司法廳辦理規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)程（試行）》，細(xì)化登記報備、專家初審、審查反饋、溝通糾正等審查程序；開展備案審查工作培訓(xùn)，就實(shí)體審查要點(diǎn)、信息化平臺應(yīng)用等實(shí)務(wù)問題明確標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一認(rèn)識。強(qiáng)化備案審查能力，為本省行政規(guī)范性文件構(gòu)建一道審查防火墻，從源頭有效保障法治政府建設(shè)。

三是評估清理及時。行政規(guī)范性文件具有時效性，建立及時高效的文件清理機(jī)制，對行政規(guī)范性文件的有效實(shí)施具有重要意義。安徽于2021年部署完成全省地方性法規(guī)、政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件全面清理工作，并適時啟動了涉及長江流域保護(hù)、行政處罰、民法典施行等領(lǐng)域的專項(xiàng)清理活動。2023年出臺的《安徽省行政規(guī)范性文件管理辦法》中，設(shè)計了定期清理、專項(xiàng)清理以及利用信息化平臺即時清理“三結(jié)合”的動態(tài)清理機(jī)制。

（三）行政規(guī)范性文件合法性審核的優(yōu)勢

一是建立統(tǒng)一的工作規(guī)范。行政規(guī)范性文件的合法性是政府依法行政的基礎(chǔ)。依靠高質(zhì)量行政規(guī)范性文件的實(shí)施，保障了各級行政管理機(jī)關(guān)依法高效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高工作效率。

二是充分保障行政相對人的合法權(quán)益。行政管理涉及公民生活的方方面面，如果行政權(quán)缺乏制約，失控的風(fēng)險就會隨之而來。由各級行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，是行政執(zhí)法最主要的依據(jù)，確保其合法性，是公民、法人和其他組織的權(quán)益得到保障的必要條件。

三是完善法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。合法性審核可以確保行政規(guī)范性文件的合法性和合理性，而不是依賴司法機(jī)關(guān)事后的裁決來糾正錯誤。

三、行政規(guī)范性文件合法性審核工作存在的問題及解決路徑

（一）存在的問題

安徽省在行政規(guī)范性文件合法性審核制度落實(shí)方面取得了一定成績，但通過對省內(nèi)規(guī)范性文件合法性審核工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，仍然存在一些不足之處，主要包括以下幾點(diǎn)。

一是行政規(guī)范性文件合法性審核缺少統(tǒng)一規(guī)范?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》，作為目前多地開展合法性審核工作的主要依據(jù)，地方政府規(guī)章對合法性審核提出了一些更具體的工作要求，但各地文件的要求存在不同之處。

二是合法性審核人員力量不足，專業(yè)素養(yǎng)有待提高。各級政府在行政規(guī)范性文件合法性審核方面面臨著人員不足的難題。因?yàn)楣ぷ魅蝿?wù)繁重、審查時限要求緊、需要具備的法律素養(yǎng)較高，工作人員的綜合素質(zhì)難以達(dá)到要求，出具的合法性審核意見質(zhì)量有待提高。

三是合法性審核方式較為單一。合法性審核以書面審核為主。審核機(jī)構(gòu)重點(diǎn)審查文件的內(nèi)容、程序、制定主體等是否符合法律依據(jù)。過于依賴單一的書面審核方式會顯著降低審核效率，也難以確保合法性審核工作效果。對一些審查件復(fù)雜、專業(yè)程度要求高、涉及綜合性法律背景的行政規(guī)范性文件，現(xiàn)有的審核方式難以全面發(fā)現(xiàn)問題，難以保障合法性審查質(zhì)量。

四是合法性審核的內(nèi)容程序不夠全面規(guī)范。行政規(guī)范性文件的審核流程通常遵循以合法性審核為主的原則，對合理性方面關(guān)注不多。但是，合理性問題可能影響社會穩(wěn)定。審查還對行政規(guī)范性文件的形式不規(guī)范未充分考慮，如措辭、表述。目前的審核流程上還存在一定瑕疵。例如，在提交本級政府合法性審查機(jī)構(gòu)審核前，應(yīng)由起草單位的內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審，然而，一些起草單位未能把好關(guān)，對送審稿的審核意見相對簡單或者直接無意見，存在一定的內(nèi)部審核走過場現(xiàn)象。

（二）解決途徑

主要立足于以下幾方面共同解決上述問題，推動建立具有法律效力的合法性審核制度，完善合法性審核的主體、方式、內(nèi)容和程序，強(qiáng)化審核責(zé)任的落實(shí)，確保審核工作的質(zhì)效。

一是積極推動行政規(guī)范性文件統(tǒng)一立法。例如，2021年由中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會主辦、中國政法大學(xué)法治政府研究院承辦的一次研討會中，討論了中國政法大學(xué)法治政府研究院草擬的《行政規(guī)范性文件制定和管理?xiàng)l例（專家建議稿）》，在會議中，明確規(guī)范性文件合法性審核是規(guī)范性文件管理的重要組成部分，應(yīng)設(shè)立專章予以規(guī)范；統(tǒng)一規(guī)范性文件識別標(biāo)準(zhǔn)，確立合法性審核的標(biāo)準(zhǔn)和范圍；明確審核內(nèi)容、主體，細(xì)化審核程序等內(nèi)容。

二是加強(qiáng)合法性審核隊(duì)伍的建設(shè)。首先，明確合法性審核機(jī)構(gòu)職能定位，明確具體的審核職位，確保機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和人員專業(yè)性。其次，提升人員的專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力提升，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)范化、專業(yè)化和職業(yè)化。最后，要加力推動全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查全覆蓋工作，夯實(shí)基層合法性審核基礎(chǔ)。

三是借助數(shù)字化合法性審核模式。審查機(jī)構(gòu)可以采用主動審查、被動審查、書面審查、現(xiàn)場調(diào)查、專家論證等相結(jié)合的審核方法，提高審核的質(zhì)效。對于情況復(fù)雜、關(guān)系重大民生問題的行政規(guī)范性文件，可以通過座談會、論證會、聽證會等方式，邀請專家參與，廣泛收集各方意見。同時，充分發(fā)揮信息化技術(shù)的作用，加強(qiáng)平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化智能化合法性審查。安徽省目前正在推進(jìn)合法性審查、備案審查智能輔助系統(tǒng)建設(shè)，平臺能夠智能化判定行政規(guī)范性文件，大數(shù)據(jù)梳理分析風(fēng)險點(diǎn)，確定重點(diǎn)事項(xiàng)審查要求，建立信息共享機(jī)制和合法性審核臺賬，建立全省統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件信息平臺，以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對行政規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動態(tài)化管理。

四是實(shí)現(xiàn)合法性審核內(nèi)容實(shí)質(zhì)形式“兩手抓”。將審查內(nèi)容拓寬到實(shí)質(zhì)和形式雙重審查，不僅關(guān)注合法性，還需要審核必要性、可行性、合理性、規(guī)范性等方面的內(nèi)容，預(yù)見潛在的風(fēng)險隱患并根據(jù)審查情況提出建設(shè)性意見。同時，要高度重視文件形式上的規(guī)范，對沒有發(fā)文必要、照抄照搬上級文件或無實(shí)質(zhì)性新增內(nèi)容的審查件，應(yīng)盡量少發(fā)或不予制發(fā)。

五是規(guī)范合法性審核程序和標(biāo)準(zhǔn)。要確立“行政規(guī)范性文件未經(jīng)征求方面的意見建議不審核、未經(jīng)合法性審核不允許上會決策、未經(jīng)決策機(jī)關(guān)集體討論通過不制發(fā)實(shí)施”的“三不準(zhǔn)”制度，實(shí)現(xiàn)合法性前置審核全覆蓋。建立“三重審核”機(jī)制：政府起草部門內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審；政府辦公室審查起草程序的合法性、材料的完整性和規(guī)范性；政府法制機(jī)構(gòu)對文件送審稿進(jìn)行法制審查。通過建立“三不”和“三重審核”機(jī)制，構(gòu)筑起行政規(guī)范性文件多重“防火墻”，實(shí)現(xiàn)文件制定流程規(guī)范和質(zhì)量提升。

六是建立溝通建議機(jī)制。要健全公檢法司和行政機(jī)關(guān)各部門間審查銜接工作機(jī)制，行政機(jī)關(guān)收到法院、檢察院提出修改或者廢止行政規(guī)范性文件的建議后，應(yīng)對相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行評估，并將處理情況反饋至法院、檢察院。公民、法人等認(rèn)為行政規(guī)范性文件違法或不適當(dāng)?shù)?，可以向制定機(jī)關(guān)的本級或者上級政府書面提出審查建議，收到審查建議的機(jī)關(guān)要對審查建議及時研究并限時處理，及時告知申請人處理結(jié)果。

七是明確主體責(zé)任，完善監(jiān)督考核機(jī)制。為保障合法性審核制度的有效運(yùn)行，必須嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制度。明確行政規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)和合法性審核機(jī)關(guān)的責(zé)任，并落實(shí)未能履行審核義務(wù)的追責(zé)問責(zé)規(guī)定。將行政規(guī)范性文件合法性審核納入各級法治政府建設(shè)督察的內(nèi)容，并作為依法行政考核內(nèi)容列入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系，對行政規(guī)范性文件備案審查情況進(jìn)行定期通報，實(shí)行有錯必糾的審查原則，確保責(zé)任落實(shí)到位。