文/ 楊榮

借鑒世行項(xiàng)目績效管理經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高政府投資項(xiàng)目效益，充分發(fā)揮投資在“三駕馬車”中的“主力馬車”作用

2023年3月，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《政府投資項(xiàng)目可行性研究報告編寫通用大綱（2023年版）》，明確把績效管理載入大綱，提出研究制定項(xiàng)目全生命周期關(guān)鍵績效指標(biāo)和績效管理機(jī)制，這對以目標(biāo)和問題導(dǎo)向的全過程項(xiàng)目管理具有里程碑意義。在這方面，以世界銀行為代表的國際金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目謀劃建設(shè)投用時一直堅(jiān)持該理念，并形成一套較為完善的系統(tǒng)的科學(xué)體系。學(xué)習(xí)借鑒世行項(xiàng)目績效管理經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高政府投資項(xiàng)目效益，對充分發(fā)揮投資在“三駕馬車”中的“主力馬車”作用，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

世界銀行項(xiàng)目績效管理經(jīng)驗(yàn)

世行全過程項(xiàng)目績效管理體系注重結(jié)果導(dǎo)向，其核心內(nèi)容是“監(jiān)測與評估”（Monitoring and Evaluation）（以下簡稱“M&E”）。M&E是一種用于設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)控和評估項(xiàng)目的工具，是世行全過程項(xiàng)目績效管理體系的核心。依據(jù)“投入—活動—產(chǎn)出—成果—影響”全鏈條，運(yùn)用嚴(yán)格的基準(zhǔn)測量、指標(biāo)監(jiān)測、科學(xué)評價等方法，形成項(xiàng)目績效評價報告、項(xiàng)目進(jìn)度報告、項(xiàng)目完工報告、項(xiàng)目獨(dú)立評價報告等，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全系統(tǒng)鑒別、全要素研究、全過程監(jiān)管、全方面評價、全流程管理。

全系統(tǒng)鑒別項(xiàng)目的合理性。世行項(xiàng)目前期論證充分，這是世行全過程項(xiàng)目績效管理的起點(diǎn)。全系統(tǒng)鑒別項(xiàng)目以此展開，圍繞推進(jìn)市場與財政改革、促進(jìn)更加綠色的增長、共享經(jīng)濟(jì)增長效益等投資方向，充分考量內(nèi)外部系統(tǒng)性銜接、經(jīng)濟(jì)與財務(wù)分析、弱勢群體的社會公平性，以及評估綠色發(fā)展、碳達(dá)峰碳中和環(huán)境影響等。全系統(tǒng)項(xiàng)目鑒別的合理性將決定投資項(xiàng)目成功與否。

全要素研究項(xiàng)目的可行性。在項(xiàng)目論證時，建立資金、時間、土地、能源、社會代價、環(huán)境代價等全要素投入及影響的量化模型，研究項(xiàng)目面臨的技術(shù)、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會等問題，論證項(xiàng)目的可行性。同時量化開展項(xiàng)目活動所需的人員、設(shè)備、材料、資金、土地、能源、時間等資源投入，圍繞項(xiàng)目目標(biāo)具體形成一系列任務(wù)活動，測算項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)出的實(shí)物、有形商品或服務(wù)量，評估項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)成果、長期目標(biāo)產(chǎn)生影響（項(xiàng)目外溢性成果），并根據(jù)量化指標(biāo)，開展指標(biāo)監(jiān)測及后續(xù)實(shí)施安排。

全過程監(jiān)管項(xiàng)目的規(guī)范性。世行全過程項(xiàng)目績效管理的重要載體是項(xiàng)目進(jìn)度報告，報告從質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和EHS 等方面描述項(xiàng)目實(shí)施效果，一般每半年提交世行審查。其中，M&E是報告的重要組成部分，每個階段都有明確的分解指標(biāo)和任務(wù)。在項(xiàng)目前期階段，明確相關(guān)主體的審批權(quán)限和流程；在招標(biāo)采購階段，嚴(yán)格審查項(xiàng)目的招標(biāo)采購程序、招標(biāo)采購文件、評標(biāo)報告、授標(biāo)建議以及合同內(nèi)容；在工程建設(shè)階段，動態(tài)優(yōu)化施工組織方案，科學(xué)合理論證工程變更必要性和可行性。

全方位評價項(xiàng)目的實(shí)效性。世行全過程項(xiàng)目績效管理的實(shí)施效果通過項(xiàng)目績效報告、項(xiàng)目完工報告、項(xiàng)目獨(dú)立評價報告呈現(xiàn)。項(xiàng)目建成后，世行項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將根據(jù)M&E設(shè)置的相應(yīng)指標(biāo)，從相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性等全面評價項(xiàng)目實(shí)施效果。相關(guān)性方面，重點(diǎn)衡量項(xiàng)目目標(biāo)與國家、地區(qū)及行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和宏觀目標(biāo)的匹配度；效率方面，評價投入與產(chǎn)出的對比關(guān)系，這里的投入是全要素投入；效果方面，看項(xiàng)目是否按批復(fù)建設(shè)，建成效果及目標(biāo)人群的受益程度等多個維度；可持續(xù)性方面，主要考量項(xiàng)目建成后獨(dú)立運(yùn)行和產(chǎn)生效益的持續(xù)性。

全流程管理主體的獨(dú)立性。世行在實(shí)行投資項(xiàng)目管理時，通常建立一個實(shí)施主體、一個指導(dǎo)主體和一個監(jiān)管主體。實(shí)施主體由當(dāng)?shù)卣O(shè)立，統(tǒng)籌項(xiàng)目從謀劃、招標(biāo)采購、合同管理到交付運(yùn)行全過程，項(xiàng)目管理辦公室（實(shí)施主體）作為重要的項(xiàng)目管理平臺，在世界銀行和當(dāng)?shù)卣献鹘涣髦衅鸬椒浅ｊP(guān)鍵作用。項(xiàng)目準(zhǔn)備之初，世行根據(jù)項(xiàng)目需要建立一個專業(yè)齊全的項(xiàng)目指導(dǎo)主體，由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、招標(biāo)采購、環(huán)境和社會等各領(lǐng)域的專家組成，主要工作包括審核技術(shù)文件、指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施、督導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)、監(jiān)督項(xiàng)目支付等，實(shí)現(xiàn)全過程業(yè)務(wù)指導(dǎo)。除上述主體之外，還須專門成立一個無利益相關(guān)的監(jiān)管主體，接受整個項(xiàng)目活動過程中發(fā)生的投訴與質(zhì)疑，并發(fā)動調(diào)查，確保第三方的獨(dú)立性和公平性。項(xiàng)目建成投用后，會另聘一個獨(dú)立的第三方監(jiān)測機(jī)構(gòu)，全面監(jiān)測評價項(xiàng)目建成效果。

政府投資項(xiàng)目績效管理現(xiàn)狀

績效管理體系有待完善。當(dāng)前，政府投資項(xiàng)目績效管理工作尚未形成完整的體系框架和操作性較強(qiáng)的工作機(jī)制。傳統(tǒng)的績效管理更關(guān)注實(shí)物產(chǎn)出，而忽視項(xiàng)目對環(huán)境、社會持續(xù)的影響以及可持續(xù)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益。由于缺乏系統(tǒng)性思維，項(xiàng)目立項(xiàng)時更加注重實(shí)物產(chǎn)出指標(biāo)，缺少效果和影響指標(biāo)，以及對效果實(shí)現(xiàn)具體路徑的描述，導(dǎo)致難以設(shè)計(jì)出完整的績效管理體系框架。在項(xiàng)目完工階段，偏重于對項(xiàng)目實(shí)物產(chǎn)出的評價，對深層政策機(jī)制以及執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)缺乏深度回顧和總結(jié)。在項(xiàng)目實(shí)施效果評價階段，缺少全面的項(xiàng)目評價和各方主體深度參與，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣效果不理想。

績效管理水平有待提高。項(xiàng)目績效管理的核心目的在于提高政府效能和公共資源的使用效率。這就要求績效管理工作應(yīng)及時準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的問題，并從組織架構(gòu)、管理機(jī)制等方面，以及人、財、物等資源角度綜合考慮，及時提出解決方案。但實(shí)踐中通常將績效管理集中到實(shí)物產(chǎn)出的重點(diǎn)上，缺少全過程績效管理理念，各方主體能力水平還不足，以及缺乏科學(xué)有效的工具支撐。

統(tǒng)一績效管理主體有待明確。政府投資項(xiàng)目一般在完工后由財政部門開展財政資金支出績效評價，審計(jì)部門開展項(xiàng)目績效審計(jì)。目前，尚未明確統(tǒng)一的政府投資項(xiàng)目績效管理工作的主管機(jī)構(gòu)，政府部門之間開展績效管理工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)性仍有較大提升空間。同時，績效評價往往隨著問題的整改和評價報告的歸檔而宣告結(jié)束，通常忽略總結(jié)提煉、反饋學(xué)習(xí)和加強(qiáng)管理的過程。績效評價成果零散分布于各部門，應(yīng)用效果大打折扣。

世行項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與啟示

多年來，世界銀行在項(xiàng)目謀劃、建設(shè)、投用、評價方面形成一整套科學(xué)的管理機(jī)制。政府投資項(xiàng)目在決策、實(shí)施、驗(yàn)收、運(yùn)營等過程中，可以進(jìn)一步學(xué)習(xí)借鑒世行經(jīng)驗(yàn)，樹立項(xiàng)目全過程績效管理理念，提高識別問題、診斷風(fēng)險、研究項(xiàng)目、建設(shè)執(zhí)行、交付投用、成果評價等能力，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目效益最大化。

建立健全全過程績效管理體系。全過程績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作。建議在多規(guī)融合背景下，加強(qiáng)規(guī)劃管理與銜接，圍繞總體目標(biāo)形成目標(biāo)體系，以目標(biāo)導(dǎo)向積極謀劃一系列項(xiàng)目，形成項(xiàng)目庫，以支持目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？茖W(xué)設(shè)置項(xiàng)目庫中具體項(xiàng)目目標(biāo)、指標(biāo)和貢獻(xiàn)值，構(gòu)建績效管理體系框架。項(xiàng)目實(shí)施過程中，動態(tài)監(jiān)測項(xiàng)目是否圍繞目標(biāo)開展，形成項(xiàng)目進(jìn)度報告；項(xiàng)目完工投用后，及時編制績效評價報告，全面回顧項(xiàng)目是否圍繞總體目標(biāo)、目標(biāo)體系、目標(biāo)指標(biāo)、貢獻(xiàn)值開展，具體目標(biāo)是否科學(xué)、貢獻(xiàn)值是否實(shí)現(xiàn)、各方主體是否深度參與。及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以績效管理為抓手，評價所有項(xiàng)目是否緊緊圍繞總體目標(biāo)開展。

切實(shí)提高全過程績效管理水平。以示范項(xiàng)目為帶動，及時總結(jié)提煉，形成導(dǎo)則等文件。定期組織政府投資項(xiàng)目相關(guān)主體開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)研討，不斷提高相關(guān)單位和人員對績效管理理念的認(rèn)知和管理水平。針對項(xiàng)目的目標(biāo)指標(biāo)，利用統(tǒng)計(jì)調(diào)查、模型驗(yàn)證等科學(xué)方法動態(tài)監(jiān)測，不斷采集數(shù)據(jù)和資料，對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和EHS等監(jiān)測，形成可回顧、可展示、可優(yōu)化調(diào)整的成果。在項(xiàng)目的不同階段，及時編制項(xiàng)目進(jìn)度報告、項(xiàng)目完工（竣工）報告、項(xiàng)目績效評價報告，利用以上文件實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)，為以后的項(xiàng)目決策提供必要的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)支持。

全面提升全過程績效主體意識。政府投資項(xiàng)目各方主體要樹立并強(qiáng)化全過程管理項(xiàng)目的意識，充分認(rèn)識全過程績效管理的重要性，深刻領(lǐng)會宏觀目標(biāo)、中觀平臺與微觀項(xiàng)目的系統(tǒng)性邏輯關(guān)系，掌握全過程績效管理的核心內(nèi)涵與工作方法。根據(jù)工作職責(zé)，明確項(xiàng)目各方主體責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)作配合，落實(shí)績效管理。建設(shè)單位應(yīng)通過規(guī)范化的程序、科學(xué)化的工具合理制定項(xiàng)目目標(biāo)、績效指標(biāo)，并以此作為目標(biāo)導(dǎo)向。咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，為保障工程建設(shè)質(zhì)量、提高運(yùn)營效率、發(fā)揮投資效益提供高質(zhì)量的智力技術(shù)服務(wù)。