劉德娟，沈 力

（中國(guó)科學(xué)院上海光學(xué)精密機(jī)械研究所，上海 201800）

0 引言

當(dāng)前在世界范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（sustainable development goals,SDGs）和碳中和等可持續(xù)發(fā)展的必要性和緊迫性日益高漲；此外，新冠疫情所帶來(lái)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)影響也讓人們廣泛認(rèn)識(shí)到；社會(huì)系統(tǒng)對(duì)于提高氣候變化、新感染、自然災(zāi)害等未來(lái)大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的必要性。為了塑造可持續(xù)和有韌性的社會(huì)，除了解決各個(gè)社會(huì)課題之外，還需要改變社會(huì)結(jié)構(gòu)本身，使之轉(zhuǎn)變到所期望的狀態(tài)；另外，在變革和過(guò)渡的過(guò)程中，為了避免貧富差距的擴(kuò)大、社會(huì)分層、環(huán)境負(fù)荷的增大等負(fù)面影響，還需要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)和社會(huì)繁榮。日本面臨著人口減少、老齡化與少子化并存，地球環(huán)境問(wèn)題和國(guó)際科技加速變革等諸多壓力，以及確保其國(guó)民就業(yè)、消除貧富差距，確保和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值等問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)每個(gè)人的健康幸福，需要進(jìn)行新時(shí)代的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。

為了解決全球變暖和新型傳染病等全球性問(wèn)題，國(guó)際合作是不可或缺的，包括科學(xué)技術(shù)的國(guó)際共同研究。近年來(lái)，國(guó)際關(guān)系和安全保障環(huán)境的變化給國(guó)際合作帶來(lái)的影響令人擔(dān)憂。另外，在考慮國(guó)際關(guān)系和安全保障方面變化的同時(shí)，也要求切實(shí)推進(jìn)面向解決全球性課題的合作，包括能源、食品安全保障、全球供應(yīng)鏈等多方面。

關(guān)于日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策方面，代表性的研究包括：樊春良［1］基于日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的重點(diǎn)任務(wù)和具體計(jì)劃，探討了日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的特點(diǎn)；王鏡超［2］對(duì)日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的歷史脈絡(luò)進(jìn)行了梳理；節(jié)艷麗等［3］對(duì)科學(xué)技術(shù)基本法通過(guò)后日本科學(xué)技術(shù)政策轉(zhuǎn)型的理念和舉措進(jìn)行了分析；昌成亮［4］、徐爽等［5］對(duì)日本科學(xué)技術(shù)政策的演變進(jìn)行分析總結(jié)；平力群［6］闡述了日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策形成機(jī)制的制度安排；邱丹逸等［7］分析日本從引進(jìn)技術(shù)走向自主創(chuàng)新道路所經(jīng)歷的立國(guó)戰(zhàn)略、基本計(jì)劃和綜合戰(zhàn)略。迄今為止，已有眾多學(xué)者對(duì)日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的演變以及體制機(jī)制展開了較為豐富的研究，但對(duì)從《科學(xué)技術(shù)基本法》修改為《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》后日本相關(guān)政策最新動(dòng)向的梳理還有待完善。鑒于此，本研究對(duì)日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策最新動(dòng)向進(jìn)行總結(jié)分析，以期為中國(guó)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策提供鏡鑒。

1 當(dāng)前國(guó)際科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的特點(diǎn)

當(dāng)前國(guó)際科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新呈現(xiàn)出各國(guó)新興技術(shù)創(chuàng)新力度加大、全球投資競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際人才流動(dòng)格局變化、開放科學(xué)發(fā)展迅速以及跨學(xué)科研究趨勢(shì)日益明顯等特點(diǎn)。

其一，新興技術(shù)創(chuàng)新力度加大?？茖W(xué)技術(shù)和創(chuàng)新一直以來(lái)都是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉之一，近年來(lái)，人工智能（AI）、量子技術(shù)、合成生物學(xué)等新興技術(shù)快速發(fā)展，這些新興技術(shù)不僅構(gòu)成未來(lái)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，而且在解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)變革以及國(guó)家安全保障方面也發(fā)揮著重要作用。為此，各國(guó)對(duì)相關(guān)新興技術(shù)研究開發(fā)進(jìn)行了大規(guī)模的投資。

其二，各國(guó)投資競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際人才流動(dòng)格局的變化?？萍几?jìng)爭(zhēng)歸根結(jié)底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)與不同國(guó)家的大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)合作，以及引進(jìn)海外優(yōu)秀人才、積極引進(jìn)企業(yè)和投資等方式，在一些領(lǐng)域，也出現(xiàn)了廣泛的國(guó)際科技合作。在全球化發(fā)展的今天，能夠活躍在國(guó)際上的人才通常為了追求更理想的環(huán)境而在國(guó)際上流動(dòng)，因此，有些國(guó)家或機(jī)構(gòu)會(huì)提高研究環(huán)境的水準(zhǔn)，在工資等待遇方面提出優(yōu)厚的條件以吸引優(yōu)秀人才。在頻繁的國(guó)際人才流動(dòng)中，不同背景的人才之間進(jìn)行交流、思想相互碰撞，知識(shí)融合與創(chuàng)新會(huì)更加活躍。在以美國(guó)為首的許多發(fā)達(dá)國(guó)家，海外人才是其研發(fā)領(lǐng)域的主要人員；歐盟（EU）通過(guò)提高歐洲區(qū)域內(nèi)和歐洲域外研究人員的流動(dòng)性，來(lái)確保各類的優(yōu)秀人才；新加坡、澳大利亞等國(guó)家也從高等教育階段就開始吸引世界各地的優(yōu)秀人才，其在研究開發(fā)領(lǐng)域的存在感迅速提高［8］。

其三，開放科學(xué)的迅速發(fā)展。隨著開放科學(xué)的發(fā)展，數(shù)據(jù)共享的重要性越來(lái)越高，在各種研究活動(dòng)中產(chǎn)生的實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)逐漸跨越研究室的壁壘，有必要作為開放數(shù)據(jù)進(jìn)行共享。為此，不僅要促進(jìn)大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)公開作為公共研究開發(fā)成果產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，還要促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的利用，并建立相關(guān)制度，形成國(guó)際合作的規(guī)則。另外，從知識(shí)的共享和活用這一點(diǎn)來(lái)看，促進(jìn)包括論文在內(nèi)的出版物的流通和共享不可或缺，如推動(dòng)開放獲取進(jìn)程。當(dāng)今世界，隨著科學(xué)研究規(guī)模的擴(kuò)大和論文數(shù)量的增加，商業(yè)出版體系也在不斷擴(kuò)大，一定程度上形成壟斷局面。在這種情況下，論文的閱讀費(fèi)用不斷上漲，獲取最新論文變得越來(lái)越困難。因此，現(xiàn)在很多國(guó)家都要求公開公共研究開發(fā)產(chǎn)生的成果，將同行評(píng)議前階段的論文作為預(yù)印本，通過(guò)機(jī)構(gòu)等開放平臺(tái)公開發(fā)表。

其四，跨學(xué)科研究日益盛行。當(dāng)前跨學(xué)科研究的必要性、迫切性日益凸顯。推動(dòng)科學(xué)技術(shù)解決社會(huì)問(wèn)題并實(shí)現(xiàn)多種價(jià)值，不僅需要自然科學(xué)的知識(shí)，還需要包括人文、社會(huì)科學(xué)在內(nèi)的廣泛學(xué)科領(lǐng)域的知識(shí)，并涉及與解決問(wèn)題和創(chuàng)造價(jià)值相關(guān)的社會(huì)各種利益相關(guān)者。這種包括人文、社會(huì)科學(xué)在內(nèi)的跨學(xué)科合作與融合，以及與社會(huì)各利益相關(guān)者的共創(chuàng)合作，即為跨領(lǐng)域研究。

2 日本科學(xué)技術(shù)政策的變遷

日本的科學(xué)技術(shù)政策主要以1995 年《科學(xué)技術(shù)基本法》為法律依據(jù)，以在此基礎(chǔ)上制定的《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》為中心進(jìn)行實(shí)施。2020 年，日本政府在內(nèi)閣會(huì)議上通過(guò)了《科學(xué)技術(shù)基本法》修正案，修訂后的法案更名為《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》，強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新涉及的范圍不僅包含自然科學(xué)領(lǐng)域，還包含將人文及社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)等領(lǐng)域相融合的綜合知識(shí)領(lǐng)域，解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題不僅僅需要科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)，同時(shí)需要管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。也就是說(shuō)，日本科學(xué)技術(shù)政策隨著時(shí)代的發(fā)展，針對(duì)社會(huì)的需求和國(guó)際環(huán)境的變化，及時(shí)對(duì)法律和政策條款進(jìn)行修正和完善。

2.1 《科學(xué)技術(shù)基本法》頒布的背景（1994 年之前）

二戰(zhàn)后，日本為了從戰(zhàn)敗中重建，采取了一系列措施。20 世紀(jì)60 年代，日本處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第2 位［2］。20 世紀(jì)70 年代，日本與美國(guó)發(fā)生貿(mào)易摩擦，美國(guó)開始批評(píng)日本基礎(chǔ)研究“搭便車”，在這樣的背景下，日本的科學(xué)技術(shù)政策轉(zhuǎn)向了基礎(chǔ)研究，開始以不落后于歐美的獨(dú)自方向?yàn)槟繕?biāo)進(jìn)行部署。但是進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，日本進(jìn)入了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)停滯期，由于經(jīng)濟(jì)不景氣，占日本研發(fā)投資八成的企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)在縮減［2］，另外，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)研究環(huán)境不好、產(chǎn)學(xué)官協(xié)同不充分，日本政府感到科學(xué)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力堪憂，為了打破這種局面，實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)技術(shù)立國(guó)目標(biāo)，要求擴(kuò)充研究經(jīng)費(fèi)的社會(huì)呼聲越來(lái)越高。

2.2 《科學(xué)技術(shù)基本法》的實(shí)施（1995—2020 年）

日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，經(jīng)濟(jì)停滯，日元升值對(duì)出口產(chǎn)業(yè)更是雪上加霜，面臨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，日本提出科學(xué)技術(shù)立國(guó)的論斷。1995 年，日本正式通過(guò)《科學(xué)技術(shù)基本法》，以此作為法律依據(jù)，并于1996 年開始每隔5 年制定一期《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》，到2023 年為止共發(fā)布了6 期。日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策變遷包括從研究開發(fā)體系到科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新體系的范圍擴(kuò)大，以及明確各階段戰(zhàn)略性和重點(diǎn)。其中：

第1 期計(jì)劃（1996—2000 年）以激活政府實(shí)施科學(xué)技術(shù)振興戰(zhàn)略為目標(biāo)，提出了擴(kuò)充政府研究開發(fā)投資、擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性資金制度、實(shí)施“博士后1 萬(wàn)人”計(jì)劃等振興制度的政策方針［8］。第一期的對(duì)象范圍主要停留在研究開發(fā)系統(tǒng)方面。

第2 期計(jì)劃（2001—2005 年）設(shè)定了21 世紀(jì)初的國(guó)家目標(biāo)：使日本成為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家，能讓國(guó)民安心、安全、高質(zhì)量生活，并通過(guò)知識(shí)的活用和創(chuàng)新為世界作出貢獻(xiàn)。從重點(diǎn)研究領(lǐng)域分配資源的布局來(lái)看，主要包括生命科學(xué)、信息通信、環(huán)境、納米材料4 個(gè)領(lǐng)域［9］。除了整頓競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境和增加競(jìng)爭(zhēng)性資金以外，本期計(jì)劃還強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)學(xué)官合作的體制改革和科學(xué)技術(shù)的倫理和社會(huì)責(zé)任。

第3 期計(jì)劃（2006—2010 年）延續(xù)了第2 期的重點(diǎn)研究領(lǐng)域，同時(shí)更加重視與社會(huì)、國(guó)民的關(guān)系，明確了“得到社會(huì)、國(guó)民支持并返還成果的科技”這一基本原則，并且明確提出了重要?jiǎng)?chuàng)新的目標(biāo)。在第二期提出的國(guó)家目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出了6 個(gè)大目標(biāo)和12 個(gè)中目標(biāo)，并具體提出了相應(yīng)的政策目標(biāo)，進(jìn)一步明確了國(guó)家發(fā)展方向和科學(xué)技術(shù)政策。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，在能源、制造技術(shù)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和前沿等方面重點(diǎn)推進(jìn)生命科學(xué)、信息通信、環(huán)境、納米材料4 個(gè)領(lǐng)域［10］。此外，再次強(qiáng)調(diào)了人才培養(yǎng)的重要性，強(qiáng)調(diào)男女共同參與科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃的重要性，并設(shè)定了采用女性研究人員的目標(biāo)。

第4 期計(jì)劃（2011—2015 年）被定位為日本第3 期“新成長(zhǎng)戰(zhàn)略”方針，其將“科學(xué)技術(shù)”和“創(chuàng)新”等概念內(nèi)涵的觀點(diǎn)更具體化。但由于受2011 年日本東部地區(qū)大地震的影響，綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議對(duì)本期計(jì)劃的內(nèi)容做了很大的修改，提出為了恢復(fù)國(guó)民對(duì)科學(xué)技術(shù)的信賴，國(guó)家有必要重新布局包括風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理在內(nèi)的科學(xué)技術(shù)政策，致力于震災(zāi)的復(fù)興和再生。這期計(jì)劃的第一個(gè)特點(diǎn)是在科技政策的基礎(chǔ)上，將相關(guān)的創(chuàng)新政策也包括在內(nèi)，作為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策統(tǒng)籌推進(jìn)；第二個(gè)特點(diǎn)是將科學(xué)技術(shù)政策視為國(guó)家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)以及重要的公共政策之一，科學(xué)技術(shù)政策的開展要以與其他政策有機(jī)結(jié)合為前提。在本期計(jì)劃中，首先明確了課題達(dá)成型模式，即預(yù)先設(shè)定應(yīng)該由國(guó)家組織的課題，以避免因按領(lǐng)域推進(jìn)研究開發(fā)而導(dǎo)致領(lǐng)域的縱向分割；同時(shí)，重視基礎(chǔ)研究與人才培育策略，具體提出了災(zāi)后復(fù)興、生活革新、綠色革新。此外，在科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策方面，提出需要建立計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、行動(dòng)（PDCA）循環(huán)，同時(shí)完善和充實(shí)研發(fā)評(píng)價(jià)體系［11］。

第5 期計(jì)劃（2016—2020 年）則指出日本科學(xué)技術(shù)研究基礎(chǔ)薄弱、大學(xué)改革滯后等不足之處，提出“通過(guò)產(chǎn)學(xué)官國(guó)民的合作將日本建設(shè)成世界上最適合創(chuàng)新的國(guó)家”這一計(jì)劃，特別是提出實(shí)現(xiàn)世界領(lǐng)先的“超智能社會(huì)”（Society5.0）。本期計(jì)劃的特征是每年制定綜合戰(zhàn)略，為了把握計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度，首次提出了目標(biāo)值和主要指標(biāo)的設(shè)定。目標(biāo)值是指根據(jù)基本計(jì)劃應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的國(guó)家指標(biāo)，包括大學(xué)年輕教師人數(shù)的增加、被引次數(shù)居世界前10%論文的增加等［12］。

2.3 《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》實(shí)施（2020 年至今）

2020 年《科學(xué)技術(shù)基本法》修訂后，為了強(qiáng)化振興科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新創(chuàng)造的“指揮塔”功能，日本內(nèi)閣府新設(shè)科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新推進(jìn)事務(wù)局，橫向調(diào)整科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新相關(guān)政策。第6 期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃（2021—2025 年）的實(shí)施受到了新冠疫情的影響，國(guó)際環(huán)境發(fā)生了巨大變化。放眼國(guó)際，世界秩序的動(dòng)搖、國(guó)家間以科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新為核心的霸權(quán)爭(zhēng)奪加劇、氣候危機(jī)等全球性威脅的現(xiàn)實(shí)化、信息技術(shù)（IT）平臺(tái)的信息壟斷等突現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)正發(fā)生巨大變化，在這樣的背景下，科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新領(lǐng)域內(nèi)對(duì)人類和社會(huì)綜合理解的能力要求以及解決問(wèn)題的能力要求越來(lái)越高，因而需要融合自然科學(xué)和人文、社會(huì)科學(xué)的綜合知識(shí)來(lái)推進(jìn)社會(huì)發(fā)展［13］。

3 日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策發(fā)展動(dòng)向

3.1 科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新模式的變遷與政策框架的展開

第二次世界大戰(zhàn)以后，以保障國(guó)家安全、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為目的，日本以國(guó)家為主體積極推進(jìn)科學(xué)技術(shù)及創(chuàng)新的行政組織建設(shè)和完善相關(guān)法律制度，集中引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)設(shè)備和先進(jìn)技術(shù)來(lái)發(fā)展日本基礎(chǔ)工業(yè)，為鼓勵(lì)企業(yè)從事科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新制定了一系列相關(guān)法律，同時(shí)注重培養(yǎng)高技術(shù)人才。這一時(shí)期的政策框架可以理解為國(guó)家技術(shù)開發(fā)推進(jìn)型。

步入20 世紀(jì)70 年代，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，日本科技創(chuàng)新政策框架逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)型，以具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重大技術(shù)研發(fā)和推廣為目標(biāo)，推動(dòng)構(gòu)筑通過(guò)必要的人才、知識(shí)、技術(shù)、資金進(jìn)行研究開發(fā)的體制，如日本的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)。這一時(shí)期的創(chuàng)新主體轉(zhuǎn)為大企業(yè)和公共研究機(jī)構(gòu)聯(lián)盟，而國(guó)家的作用是促進(jìn)企業(yè)間的協(xié)調(diào)和提供競(jìng)爭(zhēng)前階段的技術(shù)支持。

20 世紀(jì)80 年代，日本的技術(shù)成長(zhǎng)主要依賴從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)的專利和基礎(chǔ)技術(shù)，日本大幅度提高產(chǎn)業(yè)特別是電子信息產(chǎn)業(yè)的研發(fā)費(fèi)用，支撐這一時(shí)期的日本研發(fā)活動(dòng)主要來(lái)自企業(yè)［14］。日本受當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)政策線性模式的局限性影響，提出了“國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)”的概念，導(dǎo)入了以強(qiáng)化“產(chǎn)、官、學(xué)”各要素間關(guān)系為目的的政策。具體來(lái)說(shuō)，為了促進(jìn)從公共經(jīng)費(fèi)投入的研究向開發(fā)成果的轉(zhuǎn)移，日本政府推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的完善，在大學(xué)和公共研究機(jī)關(guān)設(shè)置技術(shù)轉(zhuǎn)移部門等。可以說(shuō)，日本根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)要求和圍繞經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的國(guó)際形勢(shì)對(duì)其科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策框架進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

2010 年以來(lái)，面向全球激烈的科技競(jìng)爭(zhēng)和復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題需要跨學(xué)科的綜合知識(shí)來(lái)解決，日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策框架的構(gòu)建不僅從科學(xué)技術(shù)視角，而且擴(kuò)展到以包括政策方案在內(nèi)的人文社科領(lǐng)域?qū)嶋H解決方案為目標(biāo)，需要從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)上進(jìn)行改革，可以理解為社會(huì)變革型創(chuàng)新，即國(guó)際上通稱的“使命導(dǎo)向型科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新（STI）政策”。值得注意的是，這種科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策框架的變遷是以累積性地附加到以前的政策框架上發(fā)展起來(lái)的。也就是說(shuō)，社會(huì)變革型的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策不是取代之前存在的國(guó)家技術(shù)開發(fā)推進(jìn)型、產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)型或是國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)強(qiáng)化的框架，而是根據(jù)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和來(lái)自社會(huì)新的要求，為了應(yīng)對(duì)以往的框架無(wú)法應(yīng)對(duì)的課題進(jìn)行補(bǔ)充性調(diào)整，每個(gè)框架都有其獨(dú)特的政策介入方式和理由，即使是社會(huì)變革型的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策，也需要開發(fā)適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)方法來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的。

借鑒日本科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)（JST）研究開發(fā)戰(zhàn)略中心（CRDS）［15］的研究，總結(jié)日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策發(fā)展動(dòng)向如表1 所示。

表1 日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策主要框架特征與創(chuàng)新模式

3.2 科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的新動(dòng)向

第一，政策層面從傳統(tǒng)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新線性模式向目標(biāo)導(dǎo)向型的社會(huì)變革創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。21 世紀(jì)以來(lái)，日本的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策以解決社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向。新修改的《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》除了強(qiáng)調(diào)要提高科學(xué)技術(shù)水平之外，還追加了以“政策革新、創(chuàng)造新的價(jià)值”作為法律對(duì)象，確保今后的科學(xué)技術(shù)政策不偏重技術(shù)創(chuàng)新，達(dá)到科學(xué)技術(shù)振興和技術(shù)創(chuàng)新、政策革新和創(chuàng)造新價(jià)值之間的平衡。在此基礎(chǔ)上，第6 期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃明確指出日本的社會(huì)目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)“Society5.0”，要為構(gòu)建“確保國(guó)民安全與安心的可持續(xù)有韌性的社會(huì)”和“實(shí)現(xiàn)每個(gè)人幸福（well-being）的社會(huì)”而努力［13］，因此，需要利用包括人文、社會(huì)科學(xué)在內(nèi)的綜合知識(shí)，結(jié)合現(xiàn)狀來(lái)未來(lái)前景進(jìn)行預(yù)測(cè)、制定政策，并通過(guò)評(píng)估靈活地改善相關(guān)政策；此外，推進(jìn)為解決社會(huì)課題的任務(wù)導(dǎo)向型研究開發(fā)，并在社會(huì)上實(shí)施先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)。

從政府和地區(qū)間合作的觀點(diǎn)來(lái)看，從2018 年開始，日本與創(chuàng)新相關(guān)的各國(guó)家機(jī)關(guān)部門每年都會(huì)制定綜合創(chuàng)新戰(zhàn)略，因此，日本政府內(nèi)閣設(shè)立了統(tǒng)一創(chuàng)新戰(zhàn)略推進(jìn)會(huì)議作為進(jìn)行橫向和實(shí)質(zhì)性推進(jìn)該戰(zhàn)略的組織；另外，在人工智能、“安全·安心”、生物戰(zhàn)略、量子技術(shù)創(chuàng)新、材料戰(zhàn)略等重要技術(shù)領(lǐng)域設(shè)置了橫向的會(huì)議，制定了各項(xiàng)戰(zhàn)略。此外，2020 年日本修改了內(nèi)閣府設(shè)置法，為了強(qiáng)化振興科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的“司令塔”功能，設(shè)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)事務(wù)局。

第二，政策框架范圍從科學(xué)技術(shù)層面向科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)體系層面創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。受國(guó)際形勢(shì)以及科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新本身的變化影響，日本的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策也發(fā)生重大變化：以現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)政策為前提的框架擴(kuò)大為包含科學(xué)技術(shù)、創(chuàng)新政策，即研究對(duì)象不僅包括自然科學(xué)和工程學(xué)，還包括人文和社會(huì)科學(xué)，以及與各種利益相關(guān)者的合作與共創(chuàng)；此外，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的目的不僅是為了振興科學(xué)技術(shù)并將其成果推廣開來(lái)，還包括為了實(shí)現(xiàn)理想社會(huì)而進(jìn)行的社會(huì)體制變革。與此同時(shí)，科學(xué)技術(shù)政策目的和適用對(duì)象也在擴(kuò)大：長(zhǎng)期以來(lái)日本科學(xué)技術(shù)政策都是以創(chuàng)造科學(xué)知識(shí)、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、解決社會(huì)問(wèn)題等為目的而推進(jìn)的，但近年來(lái)為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)，“實(shí)現(xiàn)多種價(jià)值”也被納入改革的范疇，因此，科學(xué)技術(shù)政策不僅包括振興科學(xué)技術(shù)及其成果普及到社會(huì)當(dāng)中，還包括創(chuàng)造各種新的價(jià)值，擴(kuò)大了科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新的基本政策框架。與此同時(shí)，隨著政策目的的擴(kuò)大，日本科學(xué)技術(shù)政策的對(duì)象也在擴(kuò)大：過(guò)去，政策的主要對(duì)象是大學(xué)和公共研究機(jī)構(gòu)的研究開發(fā)及其成果應(yīng)用，現(xiàn)在則拓展至公共部門的研究開發(fā)系統(tǒng)乃至整個(gè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

第三，創(chuàng)新對(duì)象從只注重科技研發(fā)到注重人文和社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)相結(jié)合的綜合知識(shí)創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，隨著科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的快速發(fā)展，人類和社會(huì)的存在方式與科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系密不可分，因此，日本致力于包括人文科學(xué)在內(nèi)的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，在其《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》中增加了“僅涉及人文科學(xué)的科學(xué)技術(shù)”和“創(chuàng)造創(chuàng)新”等政策對(duì)象，并將“提高科學(xué)技術(shù)水平”和“促進(jìn)創(chuàng)造創(chuàng)新”作為并列目的；此外，還提出了綜合運(yùn)用所有領(lǐng)域的綜合知識(shí)來(lái)應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，且伴隨著人們的各種價(jià)值和利害關(guān)系的發(fā)展，僅靠單一的學(xué)科很難解決相關(guān)問(wèn)題，同時(shí)社會(huì)變革必然會(huì)產(chǎn)生利益相關(guān)者，這都是需要考慮的方面，因此，日本從任務(wù)的討論、制定，到各種項(xiàng)目和計(jì)劃的立案、實(shí)施，對(duì)其科技創(chuàng)新政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，并開展從中學(xué)習(xí)、改善等。在這一系列過(guò)程中，不僅僅需要自然科學(xué)和工程學(xué)知識(shí)，人文、社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的參與和合作等綜合知識(shí)更是不可缺少，為此，日本的科技創(chuàng)新政策提出從研究開發(fā)的初期階段就考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多方面的影響，并將其反映到研究開發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)中。另外，具體的研究開發(fā)項(xiàng)目很多是屬于自然科學(xué)、工學(xué)和人文、社會(huì)科學(xué)之間的跨學(xué)科合作，以及各類相關(guān)人員共同參與組成的跨領(lǐng)域合作，由于形式上多種多樣，因此對(duì)相關(guān)組織的支援機(jī)制建設(shè)和加強(qiáng)各組織及相關(guān)人員的能力構(gòu)筑也是必要的，為此，日本在其第6 期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃中將共同研究的存在方式改為“綜合知識(shí)（convergence of knowledge）”，強(qiáng)調(diào)在推進(jìn)共同研究的過(guò)程中需要超越傳統(tǒng)學(xué)科界限的跨領(lǐng)域合作，特別是，要根據(jù)參加者的各種目的和價(jià)值觀的不同推進(jìn)研究活動(dòng)，包括確保學(xué)術(shù)研究成果發(fā)表的媒體和場(chǎng)所足夠、培養(yǎng)青年科學(xué)家、客觀評(píng)價(jià)研究者業(yè)績(jī)等。

第四，創(chuàng)新主體從“產(chǎn)學(xué)官”合作為主向“產(chǎn)學(xué)官民”共創(chuàng)方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，科學(xué)技術(shù)除了創(chuàng)造學(xué)術(shù)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，還要解決社會(huì)問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革和每個(gè)人的幸福作出貢獻(xiàn)，為此，必須依托以大學(xué)為中心的基礎(chǔ)研究、公共研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)。但僅僅依靠應(yīng)用研究、成果開發(fā)等基于線性模式分工體制的研究體系進(jìn)行研究很難實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，需要以充實(shí)科學(xué)技術(shù)研究為前提，進(jìn)一步加強(qiáng)人文、社會(huì)科學(xué)等多種研究領(lǐng)域之間的合作，涉及基礎(chǔ)研究、創(chuàng)業(yè)公司等技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域的各主體，讓研究和目標(biāo)導(dǎo)向緊密結(jié)合，從而產(chǎn)生良性循環(huán)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)與包括各種創(chuàng)新主體在內(nèi)的多種利益相關(guān)者的合作，加強(qiáng)與各種目的創(chuàng)新活動(dòng)和資金的協(xié)同效應(yīng)。為此，包括大學(xué)、公共研究機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)公司在內(nèi)的現(xiàn)有企業(yè)和創(chuàng)業(yè)公司，以及自治體、地區(qū)社區(qū)組織和非營(yíng)利組織等主體，應(yīng)該基于各自的目的和作用，構(gòu)建相互密切合作的研究生態(tài)體系。在這一過(guò)程中，相關(guān)各領(lǐng)域的綜合知識(shí)、創(chuàng)新活動(dòng)和資金必須能夠相結(jié)合，以引導(dǎo)并推進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新合作，而政府機(jī)構(gòu)和研究基金機(jī)構(gòu)需要具備相應(yīng)的知識(shí)管理能力和策劃能力。

另外，由于很多社會(huì)問(wèn)題都是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、歷史背景、各種利益相關(guān)者的利益和行為等錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起形成的，一些科研成果即使在特定領(lǐng)域能夠發(fā)揮重要作用，卻很難解決整體社會(huì)問(wèn)題。因此，科學(xué)研究活動(dòng)需要協(xié)同各利益相關(guān)者之間的合作關(guān)系，并完善市場(chǎng)和社會(huì)治理體系，著眼于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和商業(yè)模式、個(gè)人和集體活動(dòng)等多方面的變革，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)相關(guān)的多方面活動(dòng)相結(jié)合，以人們多樣的價(jià)值觀為基礎(chǔ)，將個(gè)人和集體的行動(dòng)變化納入到創(chuàng)新體系實(shí)施的具體戰(zhàn)略舉措的考量當(dāng)中。

4 對(duì)中國(guó)科技政策的啟示

當(dāng)今世界正面臨著前所未有的大變局，全球科技競(jìng)爭(zhēng)的格局非常激烈，日本的科學(xué)技術(shù)發(fā)展從借鑒國(guó)外的先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍嫉脑紕?chuàng)新和更加注重基礎(chǔ)研究，與中國(guó)目前所走的科技道路有些相似，分析日本科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的變化與新動(dòng)向無(wú)疑對(duì)中國(guó)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策具有借鑒意義。

4.1 完善科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的法律法規(guī)，加強(qiáng)相關(guān)者橫向協(xié)同

科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策是一個(gè)連續(xù)的長(zhǎng)期的過(guò)程。日本在科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中不斷完善和修訂相關(guān)法律法規(guī)，其每一期科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本計(jì)劃都非常具體，且其中所涉及的內(nèi)容隨著時(shí)代的發(fā)展有所側(cè)重，保障相關(guān)政策有條不紊地發(fā)展，同時(shí)非常重視科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新利益相關(guān)者之間橫向協(xié)同工作，包括對(duì)文部科學(xué)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省、外務(wù)省以及涉及到的其他省之間的協(xié)調(diào)工作，以保證科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策的順利實(shí)施；在科學(xué)技術(shù)政策制定過(guò)程中扮演著重要角色的中央咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從1959 年的科學(xué)技術(shù)會(huì)議到2001 年的綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議，再到2014 年的綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會(huì)議的演變［16］，其中，綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會(huì)議的誕生標(biāo)志著日本科學(xué)技術(shù)政策與創(chuàng)新政策一體化推進(jìn)體制的實(shí)現(xiàn)［6］。中國(guó)政府于1985 年頒布了《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，之后先后發(fā)布了《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》等相關(guān)政策文件，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持創(chuàng)新在中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。總體來(lái)看，中國(guó)從國(guó)家層面也出臺(tái)了一系列相關(guān)政策和綱要，但相對(duì)較為宏觀，各部門落實(shí)以及橫向協(xié)同效能還有待進(jìn)一步提高。

4.2 加大支持基礎(chǔ)研究，加強(qiáng)企業(yè)等多主體聯(lián)合創(chuàng)新地位

關(guān)鍵核心技術(shù)是要不來(lái)、買不來(lái)、討不來(lái)的，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究是實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)的迫切要求，是建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的必由之路［17］。中國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)定不移地支持基礎(chǔ)研究，讓搞基礎(chǔ)研究的人員能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持，坐得住“冷板凳”，不受功利主義價(jià)值觀的影響，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向與興趣導(dǎo)向“兩條腿”并行。日本長(zhǎng)期以來(lái)注重基礎(chǔ)研究，為基礎(chǔ)研究人員提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持，并適度延長(zhǎng)考核期，從日本擁有的諾貝爾獎(jiǎng)得主人數(shù)不難看出此舉取得了不錯(cuò)的成效。1971 年，日本在引進(jìn)技術(shù)受阻的背景下提出《關(guān)于70 年代綜合的科學(xué)技術(shù)政策的基本方針》，重點(diǎn)是振興基礎(chǔ)科學(xué)研究［18］。另外，日本在20 世紀(jì)80 年代實(shí)行創(chuàng)造性科學(xué)技術(shù)推進(jìn)制度，由大學(xué)、國(guó)立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)的研究人員組成課題組，以學(xué)術(shù)帶頭人為中心構(gòu)建彈性的研究體制，積極推進(jìn)產(chǎn)學(xué)官合作［19］。企業(yè)與技術(shù)應(yīng)用端更為接近，從企業(yè)技術(shù)輸出端倒推到基礎(chǔ)研究的技術(shù)突破口，鼓勵(lì)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)和其他相關(guān)團(tuán)體聯(lián)合攻關(guān)，這一做法值得中國(guó)借鑒。中國(guó)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)多主體聯(lián)合創(chuàng)新地位，特別是采取積極可行的措施鼓勵(lì)企業(yè)參加基礎(chǔ)研究。

4.3 創(chuàng)造科技與人文社科融合的創(chuàng)新環(huán)境，健全科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)下，聯(lián)合國(guó)制定的《2019 年全球可持續(xù)發(fā)展報(bào)告》指出解決全球問(wèn)題需要根據(jù)具體情況，確定科學(xué)技術(shù)、治理、金融、個(gè)體/集體行動(dòng)等各利益相關(guān)者之間強(qiáng)有力的組合［20］。從工業(yè)化社會(huì)向知識(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，技術(shù)創(chuàng)新的特性已發(fā)生改變，科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新的融合發(fā)展已成為一種趨勢(shì)［6］。為了解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和國(guó)際前沿，不僅需要科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，而且需要與人文社科領(lǐng)域相融合。日本在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題時(shí)，首先聚集有識(shí)之士設(shè)定相關(guān)具體課題，然后討論“自然科學(xué)與人文社會(huì)科學(xué)合作與融合的目的是什么，今后為了什么而進(jìn)行必要的融合”以及“如何進(jìn)行，瓶頸是什么，今后必要的方案是什么”［21］。為了將來(lái)形成可持續(xù)的社會(huì)，為利益相關(guān)者組織間協(xié)作交換意見設(shè)定必要的場(chǎng)所，日本積極推進(jìn)創(chuàng)造科學(xué)技術(shù)與人文社會(huì)融合的生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境。由于技術(shù)的開發(fā)者和政策制定者是在沒(méi)有研究開發(fā)的上游進(jìn)行有關(guān)法律方面的討論，在新興技術(shù)開發(fā)推廣的情況下存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，如人工智能的發(fā)展即是如此，因而，這一過(guò)程不僅需要技術(shù)研發(fā)人員參與討論，同時(shí)需要開展相關(guān)倫理、法律相關(guān)的討論。技術(shù)創(chuàng)新從基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究到社會(huì)產(chǎn)業(yè)化的一系列流程中，相關(guān)的主體，如研究開發(fā)者、融資機(jī)構(gòu)以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門等都是縱向的，所以從研究開發(fā)的上游到下游并不是無(wú)縫連接的，因此根據(jù)不同的技術(shù)開發(fā)階段應(yīng)該采取的政策也各不相同：在技術(shù)進(jìn)入社會(huì)的階段，需要對(duì)技術(shù)的各種社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估；而在技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)入社會(huì)的階段，還需要制定相關(guān)推進(jìn)方案、管理和監(jiān)察政策。但目前，這些過(guò)程都是分別開展的，其中涉及的主體之間缺乏有效的聯(lián)系和對(duì)話機(jī)制。因此，需要建立超越政府部門和各部門界限的，從上游到下游的無(wú)縫對(duì)應(yīng)機(jī)制，為科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新提供良好的生態(tài)環(huán)境。

5 結(jié)論

日本的科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策促進(jìn)了日本科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從引進(jìn)技術(shù)到自主創(chuàng)新的突破，確立了在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域、多項(xiàng)核心技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際地位。隨著國(guó)際大環(huán)境和日本社會(huì)問(wèn)題的發(fā)展，其科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新政策不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，并逐漸形成目標(biāo)導(dǎo)向性的研究體制。中國(guó)在全球科技競(jìng)爭(zhēng)激烈的背景下，必須實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)來(lái)提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，而日本在科技創(chuàng)新政策方面的一些做法非常值得中國(guó)去借鑒。結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，中國(guó)應(yīng)加快落實(shí)科技體制改革各項(xiàng)舉措，逐步完善包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化全產(chǎn)業(yè)鏈整體的科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境建設(shè)。