梁偉

“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的路徑與邏輯——基于湖南鵲村的經(jīng)驗(yàn)考察

梁偉a,b

（北京工業(yè)大學(xué) a.文法學(xué)部；b.北京社會管理研究基地，北京 100124）

通過農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。以湖南鵲村土地合作經(jīng)營模式為例，探討農(nóng)地“三權(quán)分置”改革重構(gòu)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程及其內(nèi)在機(jī)理。農(nóng)地“兩權(quán)分離”的制度安排造成村治主體能力不足、村莊治理資源匱乏和治理規(guī)則失效等鄉(xiāng)村治理困境。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是對鄉(xiāng)村治理困境的積極回應(yīng)，其促進(jìn)了村治主體能力提升、治理資源集聚和治理規(guī)則重塑，從而實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理有效。研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的關(guān)鍵是再造集體治理能力，這涉及資源配置能力和組織動員能力兩個(gè)方面。“三權(quán)分置”改革通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整提升集體的資源配置能力，通過激活村莊利益關(guān)聯(lián)和政治關(guān)聯(lián)強(qiáng)化集體的組織動員能力，實(shí)現(xiàn)了集體治理能力再造。

鄉(xiāng)村振興；“三權(quán)分置”；村社集體；集體治理能力；治理有效

一、問題的提出

集體土地產(chǎn)權(quán)是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排中最為重要的組成部分，是鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)[1]。集體土地產(chǎn)權(quán)的變化必然引起鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，而變遷的過程和結(jié)果卻具有多樣性[2]。20世紀(jì)70年代末期以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)村土地由單一產(chǎn)權(quán)向“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，生產(chǎn)積極性大為提高。土地產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致“政社合一”的人民公社體制瓦解，國家迫切需要解決基層治理“真空”問題，村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。村民自治制度實(shí)施伊始，“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局為鄉(xiāng)村治理提供了有力支持，但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)格局難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的變遷，難以為鄉(xiāng)村治理提供支持，使得基層治理能力呈現(xiàn)逐步弱化的趨勢。2014年中央一號文件正式提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”①，拉開了我國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的序幕。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的背景下，如何促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效成為基層治理的新問題。黨的十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略后，國家明確將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)基本要求。因而如何借助農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整的契機(jī)促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效，是事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要議題。

學(xué)界關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究主要圍繞宏觀制度層次和微觀實(shí)踐層次展開。在宏觀制度層次，經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的學(xué)者重點(diǎn)討論了農(nóng)地“三權(quán)分置”中的三權(quán)關(guān)系、法理意義和制度困境。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的內(nèi)容是建立土地集體所有權(quán)、土地農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”[3]，借此為獲得土地經(jīng)營權(quán)的市場主體“松綁”，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)[4]。但是，農(nóng)地“三權(quán)分置”在制度設(shè)計(jì)層面存在天然缺陷，不同權(quán)利主體的利益難以兼顧[5]。在微觀實(shí)踐層次上，社會學(xué)的學(xué)者重點(diǎn)討論了“三權(quán)分置”的實(shí)踐效果和現(xiàn)實(shí)困境[6]。在實(shí)踐過程中，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是實(shí)現(xiàn)放活經(jīng)營權(quán)的重要手段[7]。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐不斷深入，工商資本與基層政府合謀，采取強(qiáng)制的方式推行土地流轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)民的利益[8]。在農(nóng)村階層分化的背景下，放活土地經(jīng)營權(quán)有可能制造潛在的社會風(fēng)險(xiǎn)[9]。

以上述研究為基礎(chǔ)，學(xué)界進(jìn)一步將農(nóng)地“三權(quán)分置”改革置于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革與鄉(xiāng)村治理關(guān)系的討論之中展開分析。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革與鄉(xiāng)村治理的關(guān)系是一個(gè)經(jīng)典問題，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與鄉(xiāng)村治理存在關(guān)聯(lián)機(jī)制[10]，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革通過經(jīng)濟(jì)、社會和政治的復(fù)雜過程與基層治理秩序聯(lián)結(jié)在一起，重塑了鄉(xiāng)村秩序[2]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具有重要的治理內(nèi)涵，涉及集體產(chǎn)權(quán)的各類改革將對農(nóng)村基層治理產(chǎn)生影響[10]。農(nóng)地“三權(quán)分置”是對“兩權(quán)分離”背景下基層治理困境的回應(yīng)，因而必將深刻改變基層治理秩序[11]。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革可以引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的政治方向，創(chuàng)造重塑鄉(xiāng)村治理主體的條件，提供鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新的機(jī)遇，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[11]。具體而言，一方面，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革可以實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)的管理功能、承包權(quán)的保障功能和經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能，“三重復(fù)合功能”夯實(shí)了鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)[12]。另一方面，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革以夯實(shí)農(nóng)民集體土地所有制為基礎(chǔ)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，最終促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[13]。當(dāng)然，“三權(quán)分置”改革也可能引起村莊社會結(jié)構(gòu)變動，給村莊社會帶來不穩(wěn)定因素，進(jìn)而對鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和效用產(chǎn)生影響[14]。

上述研究具有一定的啟發(fā)意義，但是仍然有進(jìn)一步討論的空間：第一，既有研究認(rèn)為“三權(quán)分置”改革將深刻影響鄉(xiāng)村治理秩序，同時(shí)肯定了農(nóng)地“三權(quán)”對于鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性作用，但是對于農(nóng)地“三權(quán)分置”改革形塑鄉(xiāng)村治理秩序的內(nèi)在機(jī)理缺乏深入討論；第二，大多數(shù)研究更加關(guān)注農(nóng)地“三權(quán)”的功能及其治理效能，但忽視了“三權(quán)分置”改革過程的治理性與動員性。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革既是產(chǎn)權(quán)調(diào)整的過程，也是社會動員與農(nóng)民組織化的治理過程，這也是理解農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的重要維度。筆者所在團(tuán)隊(duì)在全國農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革催生了新的利益主體和利益訴求，改變了鄉(xiāng)村的利益結(jié)構(gòu)和資源配置規(guī)則，促使鄉(xiāng)村社會獲得了較強(qiáng)的自主治理能力。

基于既有研究不足，本文提出“集體治理能力”的概念，以此理解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的治理效能，尤其是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐路徑及內(nèi)在邏輯。鄉(xiāng)村治理離不開三個(gè)要素：一是治理主體的個(gè)人能力，即治理主體是否具備處理村莊事務(wù)的行為能力；二是治理資源，即集體經(jīng)濟(jì)、集體土地等用于協(xié)調(diào)村民利益與權(quán)力關(guān)系的資源；三是治理規(guī)則，即協(xié)調(diào)行為主體之間利益與權(quán)力關(guān)系的基本原則。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革既涉及農(nóng)民與集體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，同時(shí)也涉及農(nóng)民的群體性活動，在實(shí)踐中必然涉及農(nóng)民與集體的資源配置及其權(quán)力關(guān)系。通過村社集體的協(xié)調(diào)運(yùn)作，農(nóng)地“三權(quán)分置”生成集體治理的面向。在上述過程之中，鄉(xiāng)村治理主體、治理資源和治理規(guī)則都在一定程度上發(fā)生了重構(gòu)，鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐形態(tài)被改變。本文認(rèn)為，集體治理能力是理解產(chǎn)權(quán)制度改革形塑鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵因素，這一概念反映了村社集體作為實(shí)體性力量參與鄉(xiāng)村治理的過程。集體的資源配置能力和組織動員能力構(gòu)成了集體治理能力的核心內(nèi)涵，缺少任何一種要素都有可能導(dǎo)致集體治理能力的下降，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的形態(tài)與效能。當(dāng)集體治理能力較強(qiáng)時(shí)，不同利益得以調(diào)和進(jìn)而使多元參與主體采取聯(lián)合行動[15]。相反，當(dāng)集體治理能力較弱時(shí)村社集體就難以協(xié)調(diào)內(nèi)部利益，集體行動便難以達(dá)成，產(chǎn)權(quán)制度的實(shí)踐效能將會弱化。

為了便于論述，本文以湖南鵲村②的土地合作經(jīng)營模式為案例展開分析。鵲村位于湖南省長沙市遠(yuǎn)郊區(qū)，交通條件相對便利。鵲村下轄20個(gè)村民小組，共計(jì)4 321人，村域面積6.31平方公里，耕地面積4 205畝。鵲村是典型的落后農(nóng)業(yè)村，村莊缺乏發(fā)展資源，村莊治理相對渙散。2014年前后，在國家政策指引和村民的共同努力下，鵲村走出了一條以“三權(quán)分置為基礎(chǔ)、適度規(guī)模經(jīng)營為導(dǎo)向”的農(nóng)村改革之路，極大地改變了村莊面貌，并且促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理重構(gòu)。

二、農(nóng)地“兩權(quán)分離”背景下的鄉(xiāng)村治理困境

1978年以后，我國開始探索并逐步實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)為集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離的制度形式，農(nóng)戶獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)并自主經(jīng)營承包地。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的深入發(fā)展，勞動力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)地“兩權(quán)分離”越來越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的變遷，同時(shí)也造成了諸多鄉(xiāng)村治理困境。本文將從鄉(xiāng)村治理的主體、資源和規(guī)則這三個(gè)維度展開討論。

（一）村治主體能力困境

農(nóng)地“兩權(quán)分離”的制度安排下，土地所有權(quán)屬于村社集體，土地承包經(jīng)營權(quán)則分散在農(nóng)戶手中。從當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平來看，這個(gè)制度安排實(shí)現(xiàn)了“公平”與“效率”統(tǒng)一，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[16]。隨著城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，越來越多的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，“兩權(quán)分離”的制度安排難以適應(yīng)人地關(guān)系的變化，土地資源的配置效率降低，這在一定程度上引發(fā)了村治主體能力不足的問題。

1981年，湖南省全面推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鵲村的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度逐漸形成集體土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離的“兩權(quán)分離”格局。在農(nóng)村人地關(guān)系高度緊張的背景下，“兩權(quán)分離”的制度安排使得鵲村農(nóng)戶獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性大幅提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大幅度增加，農(nóng)民收入快速增長。但是20世紀(jì)90年代中期以后，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)越來越重以及工業(yè)化與城市化進(jìn)程開始加速，鵲村的農(nóng)村勞動力逐漸向長沙市區(qū)及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。在村莊人口大量外流的背景下，鵲村的人地關(guān)系面臨重構(gòu)問題，但是“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度極大地阻礙了土地資源的高效配置，尤其是限制了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收益難以滿足農(nóng)民家庭的生活需求。村莊中的青壯年勞動力幾乎全部外出務(wù)工，老年人和婦女成為鄉(xiāng)村社會的主要群體。

伴隨著青壯年勞動力向外轉(zhuǎn)移，鵲村的村治主體也逐漸老齡化和去精英化。一方面，村干部的年齡普遍超過了50歲，村干部大多是因?yàn)榉N種原因無法外出的中年農(nóng)民。中年農(nóng)民雖然能夠維持村莊治理的基本秩序，但是文化程度普遍不高，缺乏帶動村莊發(fā)展的能力，難以改善村莊落后衰敗的面貌。正因?yàn)榇甯刹繎?zhàn)斗力不足，鵲村被當(dāng)?shù)卣袨椤败浫鯗o散村”。另一方面，由于能力較強(qiáng)的青壯年勞動力大多外出務(wù)工，鵲村找不到合適的人接任村干部。地方政府不得已只能返聘已經(jīng)退休的村干部繼續(xù)主持村莊治理工作?？傊?，在人口流動的過程中，鵲村逐漸成為“留守”村莊，村莊面臨治理主體能力不足的困境。

（二）治理資源匱乏

土地是鄉(xiāng)村社會最重要的資源，也是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1978年以后，土地產(chǎn)權(quán)走向了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分離的地權(quán)安排。由于改革初期過多地強(qiáng)調(diào)“分”而弱化了“統(tǒng)”的功能[17]，集體土地所有權(quán)弱化，基層治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大為弱化，直接導(dǎo)致了村社集體治理能力的下降。

自稅費(fèi)改革以后，鵲村逐漸失去了對集體土地“統(tǒng)”的能力，難以發(fā)揮調(diào)整承包地進(jìn)而提高土地資源使用效率的功能，同時(shí)也失去了對集體資源配置的能力。首先，鵲村對承包地的配置能力弱化。2015年，鵲村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要是60歲以上的老年人，以及少數(shù)不能外出的中年勞動力。隨著老年人年齡的增大以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，越來越多的農(nóng)民選擇將土地流轉(zhuǎn)出去。但是由于土地過于細(xì)碎而難以整合起來，土地拋荒的問題日益嚴(yán)重。其次，鵲村對集體資源的配置能力弱化。在實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，鵲村將集體資產(chǎn)全部分到了農(nóng)戶手中，因而嚴(yán)重缺乏村莊治理的集體資源，只能依靠國家的轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資源。國家資源下鄉(xiāng)需要配套部分資金，鵲村只能通過負(fù)債的方式承接國家資源，由此產(chǎn)生了近200萬的村級債務(wù)。由于上述兩方面的原因，細(xì)碎的土地資源逐漸成為“沉睡的資本”，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)而也難以為村莊治理提供資源。

“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)安排下，農(nóng)民與村集體之間的利益關(guān)聯(lián)弱化，村社集體逐漸喪失了組織與動員農(nóng)民的能力，這進(jìn)一步減少了村莊治理的政治資源。稅費(fèi)改革以后，鵲村不再向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，同時(shí)也不再需要承擔(dān)公共品供給的義務(wù)。村干部沒有了向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的壓力，因而也沒有了回應(yīng)農(nóng)民需求的強(qiáng)大動力，村干部消極應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共品供給問題，一家一戶不好辦或一家一戶辦不好的公共事務(wù)基本停滯。

（三）治理規(guī)則失效

基層治理必須建立在行之有效的制度規(guī)則之上才能實(shí)現(xiàn)有效治理。鄉(xiāng)村社會的變遷、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及“經(jīng)濟(jì)理性”價(jià)值觀念向鄉(xiāng)村社會的滲透，使得傳統(tǒng)的以地緣、血緣為基礎(chǔ)的宗族結(jié)構(gòu)和權(quán)威結(jié)構(gòu)趨于瓦解[18]，難以持續(xù)維護(hù)基層治理秩序。與此同時(shí)，以土地所有制為基礎(chǔ)的村社集體制度，也受限于“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)安排而難以支持鄉(xiāng)村治理的規(guī)則體系。

鵲村是典型的原子化村莊。一方面，村莊內(nèi)部的血緣聯(lián)結(jié)較弱。鵲村內(nèi)部有5 ～ 6個(gè)大姓，各個(gè)姓氏的人口規(guī)模為600 ～ 700人，但是姓氏內(nèi)部的社會關(guān)聯(lián)較弱，除了親戚之外很少接觸。另一方面，村民小組是本地農(nóng)民的社會交往和行動單位，小組內(nèi)部是一個(gè)熟人社會，農(nóng)民在長期的交往中形成一套完整的規(guī)則體系。鵲村各個(gè)村民小組內(nèi)歷來有互助傳統(tǒng)，分田到戶后農(nóng)民仍然能夠組織起來開展公共建設(shè)。21世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，鵲村進(jìn)城買房的農(nóng)民越來越多，進(jìn)城農(nóng)民在城市中生活工作，鄉(xiāng)村社會的交往方式發(fā)生極大變化，村莊社會關(guān)聯(lián)呈現(xiàn)逐漸弱化的趨勢，傳統(tǒng)規(guī)則的作用不斷弱化。與此同時(shí)，“兩權(quán)分離”的制度安排進(jìn)一步弱化了村民之間的利益關(guān)聯(lián)，村莊社會高度原子化和松散化，以農(nóng)村基本經(jīng)營制度為基礎(chǔ)形成的治理規(guī)則失效。自1998年第二輪土地承包以后，鵲村再未調(diào)整過土地，農(nóng)民之間的利益關(guān)聯(lián)被弱化，農(nóng)民的生產(chǎn)生活大多局限在家庭范圍之內(nèi)，基于利益關(guān)聯(lián)形成的公共規(guī)則不再發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村治理越來越依靠自上而下的行政規(guī)則輸入，而這與鄉(xiāng)村社會的不規(guī)則性相抵觸，經(jīng)常遭遇實(shí)踐困境[19]。

總之，在鄉(xiāng)村社會快速變遷的過程中，“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)制度安排難以適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的需要，甚至進(jìn)一步加劇了村治主體的能力困境、治理資源的匱乏困境以及治理規(guī)則的失效困境，使得鄉(xiāng)村社會逐漸喪失了集體治理能力，越來越依靠國家權(quán)力和資源的支持。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)

（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)

農(nóng)地“兩權(quán)分離”的核心問題是，在土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快的背景下，穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上成為“鎖定”土地的產(chǎn)權(quán)安排，不利于提高土地資源的利用效率，進(jìn)而造成了治理層面的連鎖反應(yīng)。2014年前后，為了突破村莊發(fā)展瓶頸和克服治理困境，鵲村多位村莊精英聯(lián)合成立鄉(xiāng)賢會，并邀請?jiān)谕獾匕l(fā)展的經(jīng)濟(jì)能人Z回村擔(dān)任黨支部書記，從而帶領(lǐng)村民改變鵲村的落后面貌。在Z書記的帶領(lǐng)下，鵲村走上了以農(nóng)地“三權(quán)分置”改革為核心的“土地合作經(jīng)營”發(fā)展模式③。

從2014年開始，鵲村的村干部入戶600余次，深入了解村民的土地流轉(zhuǎn)意愿。村干部發(fā)現(xiàn)，村民大多支持土地流轉(zhuǎn)?；诖?，村社集體決定成立土地合作社，并動員村民將承包地流轉(zhuǎn)給合作社，農(nóng)戶繼續(xù)擁有土地承包權(quán)，土地合作社獲得土地經(jīng)營權(quán)。村社集體快速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，在2015年底時(shí)實(shí)現(xiàn)全村17個(gè)小組的3 200畝土地集體流轉(zhuǎn)到合作社。鵲村在不改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，將農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)集中到土地合作社，土地合作社因而能夠靈活地流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”。土地合作經(jīng)營的目的在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，但這需要配套相應(yīng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，以便實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)營。在地方政府的支持下，鵲村利用涉農(nóng)資金對2 300畝農(nóng)田進(jìn)行平整，形成5～10畝/塊、50～100畝/片的基本農(nóng)田格局，而后再將連片劃塊的農(nóng)田流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。除此之外，村黨支部書記Z積極向上級部門爭取各類農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，不斷完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。鵲村整合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、各級涉農(nóng)財(cái)政投入等資金1 000余萬元，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和機(jī)械化生產(chǎn)奠定了客觀條件。在此基礎(chǔ)上，鵲村將土地組織化流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在村干部的動員下，一批經(jīng)濟(jì)精英流轉(zhuǎn)土地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，經(jīng)營規(guī)模達(dá)到了2 600畝。在村社集體統(tǒng)籌和村莊精英的引領(lǐng)下，鵲村形成了“以水稻種植為主的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營+以種植養(yǎng)殖為主的特色農(nóng)業(yè)經(jīng)營+小農(nóng)戶經(jīng)營”的多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局。

（二）農(nóng)地“三權(quán)分置”改革與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)

鵲村通過土地合作經(jīng)營推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，實(shí)現(xiàn)了土地資源的高效使用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展。更為重要的是，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革改變了村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源配置和利益結(jié)構(gòu)，從而重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐形態(tài)。

1．集體組織建設(shè)與村治主體能力提升

從治理主體的角度來看，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的多重運(yùn)作促進(jìn)了集體組織建設(shè)，也克服了村治主體的能力困境。首先，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革催生了新的集體經(jīng)濟(jì)組織，這一集體經(jīng)濟(jì)組織可以成為鄉(xiāng)村治理的重要載體。鵲村開展農(nóng)地“三權(quán)分置”的重要舉措是成立土地合作社，土地合作社的性質(zhì)是農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)組織，具有管理農(nóng)戶承包地的實(shí)質(zhì)性權(quán)限，因而能夠?qū)r(nóng)民經(jīng)營行為和農(nóng)民土地利益進(jìn)行有效調(diào)控，對全體入社農(nóng)民的利益負(fù)責(zé)。從組織間關(guān)系來看，土地合作社在村級組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展經(jīng)濟(jì)行為，并且村黨支部書記作為土地合作社的理事之一參與土地合作社的日常管理。其次，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革吸引了村莊經(jīng)濟(jì)精英回流，強(qiáng)化了村級治理力量。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革放活了土地經(jīng)營權(quán)，使承包地能夠以整合連片的方式流轉(zhuǎn)，大大提高了土地資源的使用價(jià)值，這對市場主體形成了較大的吸引力。鵲村為了保障本村農(nóng)民的土地權(quán)益，優(yōu)先將土地流轉(zhuǎn)給本村農(nóng)民，從而吸引了經(jīng)濟(jì)精英回村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。經(jīng)濟(jì)精英的特點(diǎn)是社會關(guān)系廣、經(jīng)濟(jì)資本相對雄厚，他們具有較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營動力和穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)期，更愿意通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲得體面的收入。經(jīng)濟(jì)精英回村發(fā)展后，其經(jīng)濟(jì)利益高度嵌入村莊社會，具有配合村級組織開展治理工作的動力。經(jīng)濟(jì)精英成為村莊治理的結(jié)構(gòu)性力量，在村莊治理事務(wù)上發(fā)揮著重要作用。

“三權(quán)分置”改革的背景下，村莊發(fā)展機(jī)會增多，越來越多的經(jīng)濟(jì)精英回流鄉(xiāng)村并且加入村干部隊(duì)伍，強(qiáng)化了村治主體的治理能力和經(jīng)營能力。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后，鵲村的工作重心便轉(zhuǎn)向了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，因而對村干部的經(jīng)營能力和治理能力提出了更高的要求。在此背景下，經(jīng)濟(jì)精英逐漸被吸納到村干部隊(duì)伍中來。鵲村現(xiàn)有村兩委干部7名，其中4名村干部是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革后回村的經(jīng)濟(jì)精英。經(jīng)濟(jì)精英具有擔(dān)任村干部的積極性，是因?yàn)樗麄儗Υ迩f的價(jià)值認(rèn)同。村莊是一個(gè)自運(yùn)行系統(tǒng)，在歷史綿延中形成的集體認(rèn)同激勵(lì)著村莊精英的自我實(shí)現(xiàn)[20]。正如部分經(jīng)濟(jì)精英所言，“我們都是正能量的人，我們這一輩人都是土生土長的人，做些事有點(diǎn)成就感”。

2．土地價(jià)值激活與治理資源累積

農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到土地合作社以后，土地合作社便對細(xì)碎分散的承包地進(jìn)行整理與整合，從而改變了細(xì)碎分散的土地利用格局，土地資源的使用價(jià)值大大提高，土地流轉(zhuǎn)租金隨之大幅上漲。在“三權(quán)分置”改革以前，鵲村的土地流轉(zhuǎn)租金只有100元/畝。在“三權(quán)分置”改革后，鵲村的土地租金上漲到了300元/畝，特色產(chǎn)業(yè)用地的土地租金達(dá)到了600元/畝。土地使用價(jià)值上漲為鵲村帶來十分可觀的經(jīng)濟(jì)收益。以2020年為例，鵲村的土地流轉(zhuǎn)租金達(dá)到了130萬元。

土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升對于村莊治理重構(gòu)無疑具有重要意義。一方面，土地價(jià)值的激活為集體提供了公共治理資源。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因而土地利益也應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民集體。在農(nóng)地“兩權(quán)分離”的背景下，集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營，村社集體無法從土地使用中獲取利益，進(jìn)而也無法提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共物品。在開展“三權(quán)分置”改革過程中，鵲村充分考慮了村社集體在利益分配中的主導(dǎo)地位。土地合作經(jīng)營過程中，土地流轉(zhuǎn)收益分為兩部分：一部分用于農(nóng)民分紅，包括每年一次的固定分紅和三年一次的二次分紅，固定分紅按照“有人有田300元/畝、有人無田或有田無人150元/畝”④，二次分紅則根據(jù)收益盈余進(jìn)行分配；另一部分用于公共生產(chǎn)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這部分資金便成為村社集體的治理資源。另一方面，土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升后，村社集體也能在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中獲得收益機(jī)會，增加集體經(jīng)濟(jì)收入，從而為鄉(xiāng)村治理奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鵲村與經(jīng)濟(jì)精英合作成立農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，向農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，比如農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)技服務(wù)、糧食加工服務(wù)等。按照土地合作協(xié)議，村級組織以國家項(xiàng)目資金入股農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，每年獲得投入資金的5% ～ 7%的分紅收益。此外，村社集體還積極入股特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，同樣每年從特色產(chǎn)業(yè)基地獲得投入資金的5% ～ 7%的收益回報(bào)。據(jù)村干部粗略計(jì)算，鵲村的集體經(jīng)濟(jì)收入已經(jīng)達(dá)到102萬元。集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的直接影響是，村級組織獲得了大量可供使用的村莊治理資源。這些資源不僅可以用于村莊建設(shè)，還能用于落實(shí)村莊治理事務(wù)，解決鄉(xiāng)村治理中的諸多問題。

3．利益關(guān)系嵌入與治理規(guī)則重塑

“三權(quán)分置”改革對鄉(xiāng)村治理的影響還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理規(guī)則上。在農(nóng)地“兩權(quán)分離”的背景下，農(nóng)戶自主經(jīng)營村社集體的承包地，這導(dǎo)致了農(nóng)戶與村社集體之間缺乏利益關(guān)聯(lián)。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的過程也是重建利益關(guān)聯(lián)的過程。在利益關(guān)系調(diào)整的過程中，村社集體實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理規(guī)則的重塑。

從鵲村的情況來看，1995年第二輪土地承包以后，鵲村再未調(diào)整過承包地，農(nóng)民的土地利益被長期鎖定。經(jīng)過數(shù)十年的變遷，鵲村人口發(fā)生了較大變化，原有的土地利益分配格局已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)時(shí)期的人口結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為：有的農(nóng)戶第二輪土地承包時(shí)勞動力較多因而獲得了較多的承包地，但是此后家庭人口減少，呈現(xiàn)地多人少的現(xiàn)狀；有的農(nóng)戶第二輪土地承包時(shí)勞動力較少因而獲得較少的承包地，但是家庭人口明顯增加，呈現(xiàn)人多地少的現(xiàn)狀。由于上述原因，在鵲村開展土地合作經(jīng)營之前，不少農(nóng)民對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營與利益分配格局不滿，由此引發(fā)了諸多治理矛盾和土地糾紛。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是動員農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到土地合作社，但這不僅是土地經(jīng)營權(quán)的變動，更涉及土地利益的再分配。土地利益再分配意味著村莊利益矛盾和治理梗阻得以清理，村莊內(nèi)部的利益關(guān)系得以理順。土地合作社能夠作為村莊的利益樞紐發(fā)揮整合作用，其關(guān)鍵在于理順農(nóng)民的利益關(guān)系，使村社集體重新成為農(nóng)民利益共同體并且重塑治理規(guī)則。一方面，2014年開展土地合作經(jīng)營時(shí)，農(nóng)民以此為契機(jī)要求重新調(diào)整土地利益格局，從而保證利益分配的公平性原則。針對上述問題，村干部召開600多次會議了解農(nóng)民的實(shí)際需求。經(jīng)過村級組織和社區(qū)精英的協(xié)商，村社集體確立了“動賬不動地”的土地利益再分配方案。所謂的“動賬不動地”，指的是農(nóng)戶的土地承包權(quán)和土地承包面積仍然保持不變，村社集體對農(nóng)戶承包地進(jìn)行確權(quán)，充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益；與此同時(shí)，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)以入股的形式流轉(zhuǎn)到土地合作社，土地合作社通過統(tǒng)一經(jīng)營獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，在充分考慮村社集體成員的動態(tài)變化以及第二輪土地承包時(shí)的成員資格的基礎(chǔ)上，分配土地經(jīng)營收益。上述方案既穩(wěn)定了農(nóng)戶的土地承包權(quán)，又保證了全體農(nóng)民能夠公平地獲取集體土地的經(jīng)濟(jì)收益。另一方面，土地利益分配過程塑造了村莊治理的民主性原則。在土地利益再分配的過程中，鵲村始終堅(jiān)持村民自治的基本原則，尊重最大多數(shù)農(nóng)民的意見。通過反復(fù)開會協(xié)商討論并且根據(jù)不同農(nóng)民的需求制定利益分配方案，最終以少數(shù)服從多數(shù)的原則表決通過了村級組織提出的利益分配規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，鵲村理順了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村社集體之間的利益關(guān)系。

四、再造“集體治理能力”：鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的內(nèi)在邏輯

結(jié)合鵲村的經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的重新配置，并且促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的重構(gòu)，即村治主體的能力提升、治理資源的集聚以及治理規(guī)則的重塑。那么，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理重構(gòu)的內(nèi)在邏輯是什么？本文認(rèn)為，鵲村的“三權(quán)分置”改革不僅是三權(quán)分立的過程，更是再造集體治理能力的過程，這是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵所在。集體治理能力主要受制于兩個(gè)因素，一個(gè)是村社集體的資源稟賦，或者說村社集體自主配置資源的能力，另一個(gè)是由資源配置引發(fā)的組織動員能力，二者共同決定了村社集體對村莊治理結(jié)構(gòu)與社會變遷的調(diào)適過程[21]。鵲村的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革恰恰提升了村社集體的資源配置能力和組織動員能力，從而再造了集體治理能力。

（一）通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整強(qiáng)化集體的資源配置能力

鵲村農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的核心思路可以概括為“強(qiáng)化集體土地所有權(quán)、保障農(nóng)戶土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。強(qiáng)化集體土地所有權(quán)通過土地合作社統(tǒng)籌管理承包地實(shí)現(xiàn)，保障土地承包權(quán)通過承包地確權(quán)實(shí)現(xiàn)，放活經(jīng)營權(quán)則通過土地合作經(jīng)營實(shí)現(xiàn)。鵲村的“三權(quán)分置”改革可以看作是村社集體在保障農(nóng)戶土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過土地合作經(jīng)營實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)再組織化，從而強(qiáng)化集體土地所有權(quán)的過程。這一過程堅(jiān)持了集體土地所有制，并且強(qiáng)化了村社集體的資源配置能力。

在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中，成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織是對集體土地所有權(quán)的強(qiáng)化，也是對村社集體資源管理能力的提升。具體來說，土地合作社通過兩個(gè)方面強(qiáng)化了村社集體的資源管理能力：其一，土地合作社具有集體土地資源管理的權(quán)限。在“三權(quán)分置”改革過程中，鵲村建立了土地合作社并動員農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給土地合作社，使得土地合作社能夠?qū)w土地進(jìn)行統(tǒng)一管理。村社集體具備了雙重身份，即集體土地的所有權(quán)人和農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的代理人，因而獲得了管理承包地的雙重賦權(quán)：一方面，集體土地所有權(quán)本身賦予了集體土地管理權(quán)能；另一方面，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村社集體后，村社集體必須承擔(dān)管理和維護(hù)承包地以及修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的義務(wù)?；诖?，土地合作社能夠自主流轉(zhuǎn)承包地，利用既有資源對承包地進(jìn)行整合、調(diào)整和出租，自主修建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。反過來，村社集體承擔(dān)了對承包地和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)能和維護(hù)義務(wù)，因而也獲得了實(shí)質(zhì)性的資源管理能力。其二，土地合作社具有土地經(jīng)營收益的管理權(quán)限。農(nóng)民將自己的承包地流轉(zhuǎn)給土地合作社，實(shí)際上是將承包地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給合作社。在此基礎(chǔ)上，土地合作社對分散的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行整合，同時(shí)通過整體流轉(zhuǎn)的方式租給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在上述過程中，土地流轉(zhuǎn)租金由土地合作社管理，并且合作社還要根據(jù)村莊制定的利益分配方案發(fā)放土地租金和分紅，村社集體借此機(jī)會獲得了管理和再分配農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益的能力。此外，村社集體通過土地確權(quán)的方式穩(wěn)定了農(nóng)戶的土地承包權(quán)，有利于強(qiáng)化農(nóng)民的集體價(jià)值認(rèn)同，提升村社集體統(tǒng)籌的合法性。鵲村的土地合作經(jīng)營模式中，土地承包權(quán)更接近于土地收益權(quán)，即集體成員可以通過土地承包權(quán)獲得分紅收益。在土地合作經(jīng)營之前，為了打消農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的顧慮，村社集體率先開展承包地確權(quán)工作，保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。承包地確權(quán)給農(nóng)民吃了一顆“定心丸”，強(qiáng)化了農(nóng)民的集體成員資格，村社集體由此獲得了農(nóng)民的高度認(rèn)可，進(jìn)而能夠在統(tǒng)籌管理集體資源的過程中獲得農(nóng)民的普遍支持。

（二）通過雙重關(guān)聯(lián)強(qiáng)化集體的組織動員能力

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的過程可以看作是農(nóng)民組織起來共同發(fā)展村莊的過程，這是以農(nóng)民作為一個(gè)整體為前提的[22]。從前文的分析可以看出，鵲村在開展農(nóng)地“三權(quán)分置”改革過程中，實(shí)現(xiàn)了基于村莊整體利益的高度整合。鵲村的農(nóng)民雖然高度分化，但是他們的利益指向具有一致性，即改變現(xiàn)有地權(quán)配置形態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，以提高農(nóng)地資源配置效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益。在共同的利益指向下，村莊內(nèi)部形成了基于利益關(guān)聯(lián)和政治關(guān)聯(lián)的整合形態(tài)，并在此基礎(chǔ)上形成了農(nóng)民組織化的機(jī)制。上述農(nóng)民組織化機(jī)制的建立，恰恰是再造村社集體組織動員能力的關(guān)鍵。

在長期“去集體化”的制度變遷背景下，村社集體存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)被弱化[22]，而鵲村通過改革重新強(qiáng)化了村社集體的經(jīng)濟(jì)屬性。鵲村通過土地合作經(jīng)營的方式建立了村社集體的利益關(guān)聯(lián)，使村社集體重新成為實(shí)體化的利益共同體。鵲村將農(nóng)戶手中的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出來進(jìn)而整合到土地合作社，使村社集體的經(jīng)濟(jì)屬性實(shí)體化，重建了村社集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶之間的利益關(guān)聯(lián)。農(nóng)戶自愿以村社集體為核心形成利益共同體，共同致力于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和維護(hù)村莊整體利益。在此過程中，集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置，村社成員平等享有土地收益的權(quán)利，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益深深地與村社集體捆綁在一起。鵲村建立利益關(guān)聯(lián)的過程催生了村社集體的政治關(guān)聯(lián)。以農(nóng)地“三權(quán)分置”為基礎(chǔ)的土地合作經(jīng)營，在不改變家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的情況下，通過保障不同農(nóng)戶的成員權(quán)、土地收益權(quán)以及再分配土地流轉(zhuǎn)收益，整合了村莊農(nóng)戶的土地利益訴求。上述過程不僅是經(jīng)濟(jì)利益整合的過程，更是村莊政治激活的過程。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是涉及全體農(nóng)民切身利益的公共性事件，因而在具體實(shí)踐過程中需要將全體農(nóng)民動員起來，圍繞具體的利益分歧展開激烈的政治博弈，最終通過民主決策的方式形成農(nóng)地“三權(quán)分置”的公共意志，形成同意政治的均衡。也就是說，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革必然釋放巨大的政治效能，在此過程中村社集體有機(jī)會重建全體村民的政治關(guān)聯(lián)，清理村莊社會中的治理梗阻，恢復(fù)村莊集體行動的能力。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革所創(chuàng)造的利益關(guān)聯(lián)和政治關(guān)聯(lián)促進(jìn)了村莊社會整合，進(jìn)而也為農(nóng)民組織化奠定了客觀基礎(chǔ)。借助農(nóng)民與村社集體的利益和政治關(guān)聯(lián)，村社集體能夠?qū)⑥r(nóng)民動員起來。鵲村在“三權(quán)分置”改革過程中形成了農(nóng)民的組織動員機(jī)制，即村社集體組織與村莊精英引領(lǐng)。村社集體發(fā)揮組織作用有其制度合法性和現(xiàn)實(shí)合理性。自20世紀(jì)80年代以來，村社集體便被賦予了在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上組織農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民的制度使命[23]。但是隨著農(nóng)村人口大量外流，村社集體的組織能力大大弱化，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革則為村社集體組織農(nóng)民提供了新的契機(jī)。在鵲村的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革過程中，村社集體承擔(dān)了整合性組織單元的功能。村干部通過廣泛的社會動員，促使村社集體內(nèi)部形成了公共利益，為農(nóng)民組織化奠定基礎(chǔ)。與此同時(shí)，村干部通過動員村莊精英的方式加快農(nóng)民組織化進(jìn)程。村莊精英是農(nóng)村社會中影響比較大的人物，他們都是熱心公共事業(yè)的“正能量的人”[24]。村社集體組織農(nóng)民從而推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革高度契合村莊整體利益，因而村莊精英愿意幫助村社集體開展上述工作。村莊精英參與的方式主要有三種：一是積極發(fā)揮帶頭示范作用。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革過程中，村莊精英率先簽訂土地合作經(jīng)營協(xié)議，同時(shí)積極參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。二是利用人情、面子等鄉(xiāng)土社會資源開展社會動員，說服普通村民支持村干部。三是推動村莊公共意志形成，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革涉及土地利益再分配，農(nóng)民圍繞著土地利益再分配展開博弈，村莊精英的作用就在于開展動員工作，協(xié)調(diào)利益分配矛盾。

五、結(jié)論與啟示

“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一個(gè)重要目標(biāo)。在國家推動農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的背景下，如何通過農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效，成為迫切需要回應(yīng)的學(xué)理問題。本文以湘中鵲村的土地合作經(jīng)營模式為例，重點(diǎn)探討了兩個(gè)問題：第一，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革形塑鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐路徑及其內(nèi)在機(jī)理；第二，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的內(nèi)在邏輯。

研究發(fā)現(xiàn)，土地合作經(jīng)營是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的重要實(shí)踐模式，這一模式通過集體組織建設(shè)提升了村治主體的能力，通過土地價(jià)值激活實(shí)現(xiàn)了治理資源的集聚，通過利益關(guān)系嵌入實(shí)現(xiàn)了治理規(guī)則的重塑，以此推動了鄉(xiāng)村治理重構(gòu)。既有研究大多認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革重塑鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是集體土地所有制。本文認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅是土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分置的過程，更是通過制度調(diào)整實(shí)現(xiàn)集體治理能力再造的過程。集體治理能力包含兩個(gè)向度，即集體的資源配置能力和集體的組織動員能力。具體而言，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革通過兩種方式再造集體治理能力：一是通過產(chǎn)權(quán)調(diào)整強(qiáng)化集體的資源配置能力。在農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中，鵲村通過土地合作社運(yùn)作強(qiáng)化了集體土地所有權(quán)，進(jìn)而增強(qiáng)了集體對于承包地的統(tǒng)籌管理能力；與此同時(shí)，土地合作經(jīng)營后村社集體獲得了農(nóng)民賦予的土地利益再分配的能力。上述兩方面共同強(qiáng)化了集體的資源配置能力。二是通過雙重關(guān)聯(lián)強(qiáng)化集體的組織動員能力。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革理順了三權(quán)關(guān)系，也理順了農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村社集體之間的利益關(guān)系，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益深深地與村社集體捆綁在一起。此外，村社集體借助農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的契機(jī)將農(nóng)民動員起來，農(nóng)民通過集體決策和集體協(xié)商形成公共意志和政治關(guān)聯(lián)。利益關(guān)聯(lián)和政治關(guān)聯(lián)的形成使村社集體得以實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民組織化，從而增強(qiáng)了集體的組織動員能力。

鵲村的土地合作經(jīng)營模式對于理解農(nóng)地“三權(quán)分置”改革具有啟示意義：其一，農(nóng)地“三權(quán)分置”本質(zhì)上是要探索新形勢下集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式。鵲村的土地合作經(jīng)營模式表明，集體土地所有制具有強(qiáng)大的制度優(yōu)勢，能夠?yàn)檗r(nóng)地制度創(chuàng)新提供豐富的可能性。因此，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持集體土地所有制，這是我國農(nóng)村土地制度改革的基本前提。其二，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅是三權(quán)分立的過程，更是土地權(quán)利重新組織的過程。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)組織化為制度變革的主要目標(biāo)，從而避免土地權(quán)利過于分散導(dǎo)致的制度失效問題。其三，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革不僅能夠促進(jìn)土地資源有效使用和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且能夠促進(jìn)村莊治理重構(gòu)，其關(guān)鍵在于再造集體治理能力，從而實(shí)現(xiàn)土地制度改革的治理效能。

① 中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》[EB/OL].農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)，http://www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201401/ t20140121_3743917.htm.

② 依照學(xué)術(shù)慣例，已對文中人名和地名作匿名處理。

③土地合作經(jīng)營指的是，農(nóng)民按照自愿原則將承包地經(jīng)營權(quán)入股合作社，土地合作社再將整合的承包地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并對土地流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行統(tǒng)一分配。

④ 人口和土地各占50%的比例，各為150元。有人有田指的是，第二輪土地承包（1995年）時(shí)分到承包地且人口在村；有田無人指的是第二輪土地承包時(shí)分到承包地但是人不在村（過世、外嫁等）；有人無田指的是第二輪土地承包時(shí)未分到承包地但是目前在村（新生、嫁入、入贅等）。

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Path and logic of “separation of three rights” reform promoting effective rural governance: Based on the experience of Que village in Hunan province

LIANG Weia,b

(a.School of Grammar and Law; b.Beijing Social Management Research Base, Beijing University of Technology, Beijing 100124, China)

Promoting effective rural governance through the reform of “three rights separation” of agricultural land is an important starting point to realize rural revitalization. Taking the co-operative land management model of Que village in Hunan province as an example, the paper discusses the practical process and internal mechanism of the reform and reconstruction of rural governance in the “three rights separation” of agricultural land. The institutional arrangement of “separation of two rights” of agricultural land causes the dilemma of village governance such as insufficient capacity of the main body of village governance, lack of village governance resources and invalidity of governance rules. The reform of the “separation of three rights” of rural land is a positive response to the dilemma of rural governance, which promotes the improvement of the main ability of village governance, the accumulation of governance resources and the reshaping of governance rules, so as to achieve effective rural governance. It is found that the key to rural governance reconstruction is to rebuild collective governance ability, which involves two aspects: resource allocation ability and organizational mobilization ability. The reform of “three rights separation” improves the collective resource allocation ability through the adjustment of property rights structure, strengthens the collective organization and mobilization ability by activating the village interest correlation and political correlation, and realizes the reconstruction of collective governance ability.

rural revitalization; “separation of three rights”; village collective; collective governance capacity; effective governance

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2024.01.009

F323.9

A

1009–2013(2024)01–0072–09

2023－09－13

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（22&ZD173）

梁偉（1995—），男，博士，講師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會學(xué)與鄉(xiāng)村治理。

責(zé)任編輯：黃燕妮