●焦建國 趙 亮 竹志奇

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。 中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。 科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。 使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用， 市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律， 必須從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，必須建立現代財政制度。

根據黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的二十大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》的部署和論述，本文提出“從資源配置、 國家治理到中國式財政現代化”的分析框架（見圖1），研究中國式財政現代化的核心議題。

圖1 中國式財政現代化分析框架

現代化是資源配置方式的現代化， 發(fā)達的市場經濟是現代化不可逾越的鴻溝。 現代化是國家治理體系和治理能力現代化。 現代財政就是公共財政，財政現代化就是財政公共化①，與經濟現代化、政治現代化、社會現代化相互成就，既是目標，也是手段； 中國式財政現代化的深刻基礎在于中國特色財政制度， 核心是“雙元結構財政”的公共化實現②。

一、重新認識財政：政府以公共權力進行的資源配置

（一）資源配置方式及其背后的支配力量

物質資料的生產是人類社會存在和發(fā)展的基礎。 人類社會最基礎的活動無疑是經濟活動。 現代經濟學表述為配置稀缺資源以滿足生存和發(fā)展的需要。

“新混合經濟”理論認為，現代經濟是以私營企業(yè)為主體的私人部門、以公共企業(yè)為主體的政府部門和以家庭與自愿者組織為主體的社會部門的混合，相應的是市場配置資源、政府配置資源和共同體配置資源三種資源配置方式。

歷史地看， 人類社會產生和發(fā)展初期的原始共同體蘊含著經濟、政治、社會三個子系統(tǒng)的胚芽。 社會演進過程中，家庭、私有制和國家逐漸產生，一是出現了商品交換，近現代以后市場經濟成為占統(tǒng)治地位的資源配置方式，經濟系統(tǒng)“獨立”出來；二是產生公共權力，形成日益完善的統(tǒng)治機構，政治系統(tǒng)“獨立” 出來， 政治系統(tǒng)也要配置一部分社會資源；三是家庭（以及家庭之間、社會成員之間）等共同體配置資源一直延續(xù)至今。 經濟、政治、社會成為相對獨立的三個領域③。

三個領域的資源配置方式或經濟活動都是由包括自我利益在內的混合動機驅動的，但它們的功能、 機制以及背后的支配力量是不同的。

1.共同體配置資源：家庭組織、熟人網絡與生人網絡

（1）家庭作為社會的細胞，是最基本的共同體。 家庭有三個基本功能：一是家庭“生產人”，即勞動力的生產和再生產，在很大程度上決定了人的潛在生產力。 二是家庭生產物質產品和服務，在自然經濟時代幾乎是全部，即使在現代市場經濟中也占有很大比重。 三是家庭用現金或實物形式分配收入， 現代社會由家庭提供給家庭成員的收入高達家庭成員總收入的30%。 家庭為主體的資源配置基于血緣關系的連續(xù)性， 帶有強烈的利他主義情感。 加里·貝克爾認為，只要家庭總福利增加， 寧愿以自己福利的減少換取其他家庭成員福利的增加。

（2）熟人網絡形成的共同體。 家庭以外以血緣、地緣、友情為媒介的親族、社區(qū)、朋友等形成的人際關系。 在中國， 禮尚往來尤其盛行。 即以今天的情況看，中小城市、縣城以及廣大的農村，“隨禮”仍然是一項不小的開支，節(jié)假日比較集中。

（3）范圍更大、“松散”的生人網絡組成的共同體。 生人之間的經濟活動表現為慈善捐贈，包括個人之間的零散的“施舍”、遇自然災害時的集中救助、第三方組織的日常捐贈等，現在也稱之為“第三次分配”。 發(fā)達國家慈善捐贈已成為一項重要的資源配置方式， 美國慈善捐贈的總量大約占GDP 的2%。

社會部門的資源配置基于情感紐帶聯(lián)結起來的共同體生活中的人際關系， 機制是習俗慣例，背后的支配力量是道德、情感或信仰。不管是在自然經濟時代還是現代無不如此，現代社會慈善捐贈是文明進步的一種標志。

2.市場配置資源：交換與價格機制。 產品交換也是非常古老的范疇。 馬克思說最初的商品交換發(fā)生在原始公社的盡頭。 經過幾千年的緩慢發(fā)展，市場社會逐漸形成，成為占主導地位的資源配置方式。 在這個過程中，要素市場發(fā)育成熟起來， 期間一個重要的游戲規(guī)則是產權的設定。 資源配置的基礎發(fā)生了根本變化， 市場價格機制成為資源配置的基本手段，誰擁有生產要素（土地、勞動力等）誰就成為資源配置的支配力量。 現代混合經濟中，私人部門所生產的全部商品和服務占50%左右， 如果不算家庭生產的話， 這個比重約為70%。 因此，私人部門是混合經濟中最大的生產部門或主要的生產方式， 它對于混合經濟的效率至關重要。

市場配置資源的機制是競爭和價格，“資源跟著價格走”，背后的支配力量是財產權利，更具體地說是私人產權。 市場競爭網絡，一方面提供內在協(xié)調機制，形成市場秩序；另一方面刺激技術和生產能力進步。

3.政治（政府）配置資源：強制與命令。 以命令配置資源也很古老。 家庭、私有制、國家產生過程中，權威力量逐步形成，即合法的暴力——公共權力——國家機器。 陌生人之間、共同體之間缺乏自發(fā)性的合作， 需要以暴力為背景的強制力。 以暴力為背景的支配與被支配關系形成后，形成新的資源配置方式，即財政活動。 一方面公共權力產生，需要稅收供養(yǎng)統(tǒng)治機構； 另一方面公共權力配置資源能夠集中力量辦大事，金字塔、長城、都江堰等都是“杰作”。 命令有兩種形式：一個是溫和的民主政治程序下的命令， 一個是專制政治程序之下的命令。 但機制是一樣的，必須執(zhí)行。

現代混合經濟中， 政府配置資源主要是通過稅收強制性地籌集資金提供公共物品，或通過構建公共企業(yè)提供生產。 公共企業(yè)，一些是為了實現社會目標或公共利益， 不按照市場規(guī)律運作或部分地按照市場規(guī)律運作；另一些是為了利潤，按照市場規(guī)律運作。 迄今為止， 盡管發(fā)達國家政府配置資源的規(guī)模越來越大， 但為了利潤按照市場規(guī)律運作的公共企業(yè)卻很少。 中國是以公有制為主體的經濟體，國有企業(yè)占主導地位，公有制經濟基于公有產權（公共財產權利）。

政府配置資源的機制是強制和命令，背后的支配力量是公共權力。 值得一提的是，公共權力是合法暴力，還有一種暴力是非法暴力。 非法暴力也配置一部分社會資源，形成黑色經濟，任何時候都是合法權力打擊的對象。

（二）財政是政府以公共權力進行的資源配置

從資源配置的系統(tǒng)結構出發(fā)認識、 定義財政，財政是“政府以公共權力進行的資源配置”，與“家庭等共同體以道德情感配置資源”“市場以財產權利配置資源”相并列、相區(qū)別，最重要的意義是強調“公共權力”作為資源配置的支配力量這個本質屬性， 概括財政的經濟、政治、社會綜合屬性，理解“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。 需要強調這樣幾點：

1.財政活動的主體是政府。 政府與國家是兩個不同的概念。 國家是三個要素——土地、人民和政府結構而成的系統(tǒng)，政府只是國家的一個構成要素。 政府首先是政治主體，但不否認它是經濟主體，因為政府也配置資源。 抽象地分析，政府可分為專制政府、民主政府兩極，現代政治的發(fā)展就是民主逐漸增長的過程，現在世界上幾乎所有的國家都冠以“民主”之名號。

2.財政活動的支配力量是公共權力，公共權力支配財產權利。公共權力可以配置私人財產。 “權力”與“權利”是財政的核心問題。 馬克思說：“在我們面前有兩種權力：一種是財產權利，也就是所有者的權力，另一種是政治權力，即國家的權力。 ‘權力也統(tǒng)治著財產。 ’這就是說，財產的手中并沒有政治權力，甚至政治權力還通過如任意征稅、沒收、特權、官僚制度加于工商業(yè)的干擾等辦法來捉弄財產?！雹茇斦顒拥奶卣魇菑娭频膯畏矫孓D移， 不是等價交換。 這是財政與市場配置資源的區(qū)別。

3. 財政追求的是統(tǒng)治者認為的“公共利益”，不是私人利益。財政的出發(fā)點是秩序和穩(wěn)定，效率在其次。 馬克思、恩格斯認為，社會產生著它所不能缺少的某些共同職能。被指定去執(zhí)行這種職能的人，就形成社會內部分工的一個新部門。于是就出現了國家⑤。國家的本質特征是和人民大眾分離的公共權力⑥。 為了維持這種公共權力， 就需要公民繳納費用——捐稅⑦。 賦稅是政府機器的經濟基礎⑧，之所以它能成為這個基礎，只是因為財政是現存統(tǒng)治制度支柱的利益⑨。

4.財政活動的機制是政治程序，不是價格機制。 所謂“以財行政，以政治財”。 民主政治體制下，經過人民的同意取其錢用其錢，就是民主財政；在非民主政治體制下，不經過人民的同意取其錢用其錢，就是專制財政。

需要強調的是， 財政即政府以公共權力配置資源，其活動范圍不只是在政治領域，而是包括政治、經濟、社會三個領域在內的整個社會系統(tǒng)。 （1）政府通過財政（稅收）在經濟領域提取資源，以維持自身的運轉，履行公共管理職能。 （2） 政府為經濟領域提供產權保護、基礎設施等公共物品，維護經濟穩(wěn)定，支持產業(yè)發(fā)展，以獲得資源支持。 （3）政府通過財政為社會領域提供人身及財產保護、 義務教育、社會保障等倫理性公共服務，維護社會秩序，獲取社會體系的支持，確立自身的合法性。 財政是連接經濟、政治、社會三個領域的媒介， 所以才是國家治理的基礎和重要支柱（見下頁圖2）。

圖2 財政是連接政治、經濟、社會三個領域的媒介

二、 作為“國家治理的基礎和重要支柱”的財政治理結構

歷史源頭上看，社會系統(tǒng)結構是由資源配置這個“最簡單”的活動逐步衍生、分化而來的。 以三種資源配置方式為基礎，近現代以來的整個社會系統(tǒng)可以分為經濟、政治、社會三個領域，或者說，整個社會系統(tǒng)由經濟、政治、社會三個領域構成，三個領域形成三種不同的治理機制。

治理機制包括激勵機制和約束機制兩個方面：一方面，個人自由自主行使權利，實現個人意志，是激勵機制；另一方面，個人選擇也都受到相應的約束，不能恣意妄為，是為約束機制，即“能做什么，不能做什么”。 每個治理結構聚合著個人選擇，將這些選擇協(xié)調為既定的秩序，反過來這種秩序約束個人的未來選擇。 因此每個領域都包含著“解放”和“壓制”兩種潛能，都具有各自獨特的功能和缺陷。

（一）經濟、政治、社會三個領域都內含著自己的治理結構和治理機制

1.經濟領域的治理結構是市場。 核心要素是財產， 以財產為基礎形成市場性的人際關系，是“贏利”“賺錢”的范疇，以競爭機制運作。市場由以財產權利為基礎的個人選擇形成競爭秩序，通過價格機制配置資源，追求效率。市場提供廣泛的個人自由，促進個性發(fā)展，把蛋糕做大。 市場秩序的約束機制來自于預算，經濟能力限定個人和企業(yè)選擇。 另一方面，市場也有明顯的缺陷，包括不能提供充分的公共物品、不穩(wěn)定等等，重要的是極端的“經濟人”傾向會削弱政治秩序和社會秩序。

2.政治領域的治理結構是政府組織。 核心要素是權力，以權力為基礎形成強制性的人際關系，通過支配與被支配統(tǒng)治社會。 政府組織以公共權力為基礎形成強制秩序。 傳統(tǒng)政治是以皇權（王權）為“龍頭”形成個人或少數人壟斷的專制秩序，現代政治通過代議制使個人價值觀和偏好形成集體偏好，形成能夠表達民主共識的法治秩序，追求公正。 政治秩序通過國家強制性權威支持的法律，限制個人選擇。 政府作為國家代理人和社會管理機構，職能包括保護個人權利、糾正市場失效等。 政府也存在明顯缺陷， 包括容易受有勢力的私人利益操縱、缺乏效率和責任機制、濫用公共權威等等，這些問題會侵蝕經濟秩序和社會秩序。

3.社會領域的治理結構分散于各種共同體之中。 核心要素是道德，以道德為基礎形成生活共同體，以情感為紐帶、無償勞動來維持，有利于社會穩(wěn)定。 共同體有各種形式，如家庭、地域、行業(yè)、宗教等，國家也是一個共同體，其中家庭及其擴展而成的親族是最基本、 最普遍的，是個人賴以生存和發(fā)展、社會生活賴以維持的基本單元。家庭最基本的功能是通過無償勞動提供社會生產的兩個基本要素之一——勞動力。 共同體將個人整合到較大的社會單位之中， 將個人行為納入它們認可的文化習俗，通過家庭教養(yǎng)、學校教育、文化儀式和節(jié)日慶典等制度安排實施這些習俗，使個人形成身份感和歸屬感，對青少年人格、價值觀的形成發(fā)展具有重要影響，甚至決定一個社會的長期發(fā)展。 共同體減少了社會成員之間發(fā)生沖突的可能性，但共同體生活也具有幾個缺陷：共同體之間可能因價值觀、 利益等問題引發(fā)沖突；共同體可能因循傳統(tǒng)壓制創(chuàng)造性、創(chuàng)新動力和發(fā)展空間；共同體可能是不民主的，在沒有正式約束的情況下行使權力；共同體缺乏對生存環(huán)境的控制力，容易受經濟和政治力量的沖擊和破壞。

（二）經濟、政治、社會三個治理機制的關系：界限與平衡

經濟、政治、社會三種治理基礎不同，機制不同，功能不同，目標不同，各有利弊，既相對獨立，又相互作用。 相互作用有兩種可能，一種是破壞性的，互相拆臺，弊害疊加；一種是支持性的，取長補短，趨利避害。相互支持需要兩種機制：一個是限制某種結構功能缺陷的約束機制， 一個是強化其他結構功能優(yōu)勢的激勵機制。

無論是市場、政府還是社會，都需要約束機制限制自我擴張的貪婪、追求權力和損人利己的機會主義行為，都需要激勵機制促進有利于個人正當利益和社會利益的增加和實現。

1.市場對政府、共同體的限制或支持。市場可以促進資源流出配置效率低下的政府壟斷管制范圍，促進個人財富增加，增強民眾對個人權利的信心和行使，進而限制政府；另一方面，市場可以提高效率，增加稅收，提高政府的社會協(xié)調能力，提高生活水平，增加公眾對政府的滿意程度，從而增強政府地位。

市場可以促進資源流出經濟空間比較狹隘的共同體， 為個人提供更多的選擇機會，鼓勵自主、自力行為，從而限制共同體。 另一方面，市場提供就業(yè)機會和企業(yè)家精神，通過專業(yè)化分工和交換，創(chuàng)造個人之間在經濟上的相互依存關系， 提高共同體的經濟能力， 穩(wěn)定共同體秩序。

2.政府對市場、共同體的限制或支持。政府可以制定頒布法律、規(guī)劃、指令或禁令，干預某些市場交易、企業(yè)行為和產業(yè)結構，運用宏觀政策工具控制經濟活動水平， 從而限制市場。另一方面， 政府可以通過界定和保護產權、強制執(zhí)行契約、提供經濟基礎設施來增強市場的功能。

政府可以制定法律、政令，鼓勵或禁止某些慣常行為和文化風俗，如強制推行教學計劃和教育標準、 保護個人自由及其財產權利，進而限制共同體。 另一方面，政府可以作為整體和共同目標， 提供道路、 學校等公共物品，管制、限制企業(yè)力量侵入市場牟利，從而增強共同體福利。

3.共同體對市場、政府的限制或支持。共同體可以通過輿論壓力或有組織的集體行動抵制某些違背共同規(guī)范、損害共同利益的經濟活動，影響和塑造經濟倫理和市場價值觀，從而限制市場。 另一方面，共同體可以通過道德力量減少共同體成員逃避責任、欺詐、損人利己等機會主義行為，創(chuàng)造減少雇員流動、緩解沖突、降低訴訟等職業(yè)忠誠和信任的氛圍，從而對市場活動提供一種社會“補償”。

共同體可以通過日常言行、 網絡活動、志愿者行動，影響其成員的公民意識、政治態(tài)度和參政議政行為，從而限制政府。 另一方面，共同體也能夠通過減少犯罪、 集體意識熏陶、引導人們尊重法律和權威，增強政府的力量。

表1 經濟治理、政治治理、社會治理與財政治理機制

（三）財政治理是統(tǒng)籌經濟治理、政治治理和社會治理的中樞

一個健康的社會要求同時具備這三個相互支持的制度基礎。 三個治理結構“勢均力敵”才能夠協(xié)同發(fā)揮作用。 任何一種治理結構過于強大，其他兩種結構就會失效；任何一種結構弱化，另外“兩條腿”無論如何擺布，都難以實現穩(wěn)定。

一方面，三個治理結構自身各有一套機制發(fā)揮作用。 在經濟領域，個人作為“經濟人”，根據個人利益計算選擇行動；在政治領域，個人作為公民，為接受、適應或追求一定的統(tǒng)治秩序和公共管理規(guī)范采取行動； 在社會領域，個人作為共同體成員通過與他人的角色關系界定獲得生存環(huán)境和價值觀。 三個領域中的任何一種行為方式無法施展實現， 社會就會失序、不穩(wěn)定。

另一方面，三個治理結構之間有一個媒介機制，統(tǒng)籌它們之間的聯(lián)系，平衡他們之間的作用，這個機制就是財政。 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”，根基即在于此。

為此，財政本身需要一個治理結構。 財政活動主體是政府，但財政活動不局限于政治領域，而是覆蓋整個社會系統(tǒng)，將經濟領域、政治領域和社會領域連接起來。 從范圍上講，財政治理是整合了經濟治理、政治治理、社會治理的綜合結構；從地位和功能上講，財政治理是統(tǒng)籌經濟治理、政治治理和社會治理的中樞和“抓手”。

財政治理的目標不是單一的。財政治理追求的目標是“經濟效率+政治公正+社會穩(wěn)定”。也就是，把蛋糕做大、切好，貧富差距控制在社會可接受的限度內。

財政治理的基礎也不是單一的，是財產權利、公共權力和倫理道德相互支撐的框架。 界定清晰、保護有力、可自由行使的財產權利是實現經濟效率的前提；配置資源的公共權力要公開透明，行使有據，約束有力，可追查問責，才可能實現公正的目標；社會成員對于財政分配格局的接受態(tài)度、 能否達成共識或共容，比如對貧富差距、 權力尋租腐敗等的容忍程度，直接關系到社會穩(wěn)定。

財政治理機制是政府預算。預算的基本問題是，究竟以什么為依據，決定將一筆資源分配給A，而不是B？ 或者說，一筆錢為什么干這個事，不干那個事？ 為什么花到這，不花到那？強調公平的預算決策者可能主張配置到能夠促進社會公平的項目，信奉自由競爭的預算決策者則會質疑甚至反對。這樣的決策是如何做出的？ 是通過預算機制解決的。

形式上看，預算是年度或跨年度的財政收支計劃，但它不僅僅是計劃，而是一個賦予法律效力的文件。 經濟上看，預算是資源配置機制；政治上看，預算是復雜的政治博弈，是公共選擇機制。 預算編制是公共利益的發(fā)現過程，審批是公共利益的確認過程，實施和執(zhí)行是公共利益的實現過程。 從管理角度看，預算是一套監(jiān)督機制，既包括行政內部監(jiān)督，也包括外部立法監(jiān)督和社會監(jiān)督。預算機制解決總額控制、配置效率、管理效率和財政問責等幾個問題。

構造政府預算機制的深刻原因在于：具有獨立財產權利的納稅人擔負著政府的財政供應，就必然要求控制財政，保證政府收支不偏離納稅人利益，保障個人的財產權利不受政府權力擴張的侵犯。財政是政府花納稅人的錢為納稅人辦事，成本和效用都是外在的。 如果沒有足夠的法律約束，政府官員就可能花錢不負責任，不用于公眾利益，揮霍濫用，甚至腐化貪污，揣進個人腰包。

三、中國式財政現代化：制度基礎與道路選擇

（一）現代化與財政現代化

現代化是一個歷史過程，成為具有“現代特征”的發(fā)展過程；是一種發(fā)展狀態(tài)，具有“現代特征”的發(fā)展狀態(tài)（通常指世界先進水平）；是一個社會目標，追求達到最新的、最先進的和最發(fā)達的目標。 “現代特征” 指大約公元1500 年以來出現的新特點和新變化，“現代化”只有時間上限，沒有時間下限，沒有領域限制。但從觀察、研究的需要出發(fā)，常把現代化視為是一個結構系統(tǒng)， 按領域可分為經濟現代化、政治現代化、社會現代化（可包括個人現代化、文化現代化等）。不同領域現代化具有不同的特征。

無論是現代化系統(tǒng)，還是構成系統(tǒng)的不同領域，都可按層次劃分，包括思想理論現代化、制度現代化、政策現代化、管理現代化等。從制度層面看，經濟制度現代化即是市場經濟體制的確立。 政治制度現代化主要體現為：一是建立代議制機構的最高權威；二是建立健全法律體系，用法律規(guī)范國家機關的活動，克服王權以權代法； 三是建立現代高效的國家機關，使國家機器的職能適應現代經濟發(fā)展的需要。社會現代化是現代社會的形成、發(fā)展、轉型的復合過程，是社會要素的創(chuàng)新、選擇、傳播和退出交互進行的復合過程， 包括農業(yè)社會向工業(yè)社會、知識社會的轉變，農村社會向城市社會的轉變，家族社會向福利社會的轉變，物質社會向生態(tài)社會的轉變等。

經濟制度現代化、政治制度現代化、社會制度現代化是一個同時進行的過程， 財政制度是現代化的核心要素。一方面，財政現代化推動整體現代化；另一方面，整體現代化成就財政現代化。 財政既是經濟基礎，又是上層建筑。 財政現代化兼?zhèn)浣洕F代化、政治現代化、社會現代化的內涵和特征。 那么，到底什么是財政現代化？財政現代化就是財政公共化， 公共財政就是現代財政。 財政現代化是“私產國家——稅收國家——預算國家” 的演變過程； 從職能上說是“統(tǒng)治職能——社會公正+經濟效率” 職能的演變；從制度上說是“單向強制——雙向強制”，即民主、法治。財政現代化的表征是現代政府預算的建立， 政府預算是現代財政配置資源的公共選擇機制，是現代財政的治理機制，核心要義是民主、法治，具體包括規(guī)則性、透明度、問責制、法治化、回應性五個基本要素。

（二）中國特色財政：事實特征與制度基礎

1.中國財政收支的“四本賬”及其結構。《中華人民共和國預算法（2014 年修正）》第五條規(guī)定，“預算包括一般公共預算、 政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”。中國的財政體系以四張財政收支決算表（“四本賬”）為框架。

（1）一般公共預算。 以稅收為主體的財政收入，用于保障和改善民生、推動經濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面。 2023 年稅收占一般公共預算收入約84%。

（2）政府性基金預算。 依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展。中央財政政府性基金有20 項左右。地方政府性基金種類多，以國有土地使用權出讓收入為主體，與土地制度緊密相關，也包括專項債務。

（3）國有資本經營預算。 國有資本收益上繳財政，財政作支出安排。

（4）社會保險基金預算。 對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險。 主要收入是當年的社會繳款。 一般不用于平衡一般公共預算。

從組成結構上看（以預算收入為例），全部政府收入=一般公共預算（稅收+非稅）+政府性基金+國有資本上繳+社會保險基金。 2023 年“四本賬” 的比重是57.65%、18.80%、1.79%和21.75%。 其中，稅收占全部政府收入比重一半左右，2023 年是48.17%，不到一半，或者說，在全部政府收入中非稅收入占一半以上。

從數量層次上看，小口徑、中口徑、全口徑三個口徑的稅收負擔即稅收占GDP 比重14.37%、一般公共預算占GDP 比重17.19%、全部政府收入占GDP 比重29.82%。 三個口徑的稅收負擔反映政府收入途徑和汲取能力。 “小口徑”反映的是“純粹”的稅收負擔，看似很“輕”；“中口徑”用得較多，特別是地方政府常用一般公共預算來衡量財政能力；“全口徑”能夠全面真實地反映宏觀稅負。

2.“四本賬”的性質和相關問題。財政“四本賬”的框架結構，歸根結底是由中國特色社會主義基本經濟制度決定的。 在憲法層面，《中華人民共和國憲法（2018 年修正）》第六條至第十八條對基本經濟制度作了明確規(guī)定。 中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，在社會主義初級階段堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度；礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源以及城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地包括宅基地和自留地、自留山等屬于集體所有；國有經濟即全民所有制經濟是國民經濟中的主導力量；國家實行社會主義市場經濟。

公有制、國有經濟、市場經濟，決定了財政“四本賬”的性質和中國特色，具體地說最大的特色是國有企業(yè)。 從資源配置和國家治理的角度分析，“四本賬”性質不同，反映的問題也不同。

（1）一般公共預算。 一般公共預算以稅收為主體，稅收是以公共權力汲取資源。 雖然在一般公共預算中稅收在80%以上，但在整個政府收入中是50%左右，近幾年不到50%；稅收占GDP 比重不到20%。 這兩個比重是高還是低，應如何判斷？

（2）政府性基金預算。 政府基金本該是專收專用的，但政府基金中尤其是地方政府基金中占80%左右的土地使用權出讓收入并不是專收專用的，這些年地方政府“人吃馬喂”、日常運行基本上靠土地使用權出讓收入。所以土地使用權出讓收入并不符合“基金”的性質，為什么計入此賬？

本源上，土地使用權出讓收入是公共產權收益，是政府代表全民行使所有者權利收取的租金（即地租）。 所謂“土地財政”，細究起來包括四個部分：一是“稅地”，以土地作為課稅對象對土地征稅，如耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等。二是“租地”，土地所有者出讓一定期限的使用權、收取地租，即現在的“土地使用權出讓收入”。不論時間長短，哪怕是70年或更長的時間，歸根結底還是出租土地。 三是“賣地”，是土地所有權的轉移。 公有土地（不管是國家所有，還是集體所有）理論上所有權是不能交易的，能交易的只能是使用權。 因此我國現階段實際上是不存在“賣地”的。 四是“質地”，即把土地作為質押（抵押）物從事借貸活動，取得借款收入。 這些年的地方債多是地方政府以土地作抵押從銀行借款取得的，土地抵押“支持”了地方債膨脹。 所以，習以為常的所謂“賣地”“土地財政”，不僅不嚴謹，重要的是混淆了政府通過土地獲取收入的性質。

表2 2015—2023 年財政收入結構（絕對數）（單位：億元）

表3 2015—2023 年財政收入結構（比例）（單位：%）

（3）國有資本經營預算。 生產資料公有制，國有經濟是國民經濟中的主導力量，國有企業(yè)定位為“推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎”，那么，政府憑借所有權經營國有資本取得的收益，理應是政府收入的主要來源。 2015 年設立“四本賬”以來，國有資本經營預算占全部政府收入的1%多一點， 這幾年有所增加，但還沒有到2%，這個比重是高了還是低了？

（4）社會保險基金預算。 社會保險基金既不像稅收，進入國庫所有權就完全轉移，也不像國有財產的所有權收益或經營收入，實質是“強制性儲蓄”。作為代管方的政府職能部門和作為繳款方的儲蓄者都不能單獨決定如何使用。繳款和用款基于強制性契約，雙方是“契約關系”，也是“委托——代理”關系。從現行的制度設計和運行看，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間繳費和待遇差距甚大；更由于“轉軌”的原因，“基金積累制”與“現收現付制”并存，有失公平。近年來，醫(yī)療保險“騙?！背蔀楸O(jiān)管難題。多年來一直探討“社保費”改“社保稅”，有無必要，有何利弊，是改革的“深水區(qū)”。

從系統(tǒng)結構來看，“四本賬”之間的劃分標準、 類款項之間的層次劃分都還不夠清晰，不利于資源配置決策，影響治理效能。

（三）中國式財政現代化：目標與道路

按照深化財稅體制改革總體方案的要求，目標是建立現代財政制度，健全有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的科學的可持續(xù)的財政制度。具體在三個方面：（1）財政關系：權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡；（2）稅收制度：稅法統(tǒng)一、稅負公平、調節(jié)有度；（3）預算制度：規(guī)范透明、標準科學、約束有力。這是一個“目標描述”，但只有目標是遠遠不夠的， 重要的是如何走向目標，從“此岸到彼岸”。

作為目標和狀態(tài)， 現代化具有共同的特征；作為過程和道路，現代化可以有不同的選擇。 中國式現代化，是基于中國國情的社會主義現代化；中國式財政現代化，是基于中國特色財政制度基礎的現代化，中國式財政現代化要解決的關鍵問題是，財政現代化的中國道路怎么走。

1.從方法論角度看要解決的幾個層次問題

（1）思想理論現代化。 重新認識、深入研究財政尤其是中國財政是什么、干什么、怎么干。財政是政府以公共權力配置資源，中國財政的特殊性在于公共權力和公共財產權利是結合在一起的，是“雙元結構財政”；財政的經濟職能強大，除了所有國家財政的“共性職能”，還要經營、管理體量巨大的國有企業(yè)。 這種特殊性決定了“怎么干”的問題，需要探索。

（2）制度現代化。 按照現代化的“表征”衡量，我國還是一個“產權國家”，而且是“公有產權”， 在此基礎上如何進一步完善預算制度是個關鍵問題。 包括優(yōu)化預算結構框架，厘清幾本賬的界限，按照公共權力、財產權利、個人繳款的標準區(qū)分預算收入，按照公務行政、資本經營、社會事業(yè)的界限區(qū)分預算支出，拎清幾本賬之間的勾稽關系。 建議單獨設立事業(yè)預算、債務預算。

（3）政策（職能）現代化。 主要是財政功能定位，干能夠促進整體現代化的事。

（4）管理現代化。 即管理到治理的轉變，核心是民主、法治、公開透明，提高預算能力。 現在好多地方政府公開的只是“一般公共預算”一本賬，不是全部政府預算。

2.從資源配置和國家治理的內涵看急需解決的問題

（1）經濟問題。 核心是市場效率，把蛋糕做大。 關鍵是國有企業(yè)與民營企業(yè)的關系。 如何權衡公共部門與私人部門間的資源配置、公共部門內部的資源最佳配置問題。 “兩個毫不動搖”，基本經濟制度必須長期堅持。 民營經濟貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數量， 是市場效率的源泉。

（2）社會問題。 核心是貧富差距與共同富裕。 社會現代化的一個重要特征是家族社會轉向福利社會。 從資源配置看，家庭是勞動力的生產者， 家庭福利不足已經影響到生育率；養(yǎng)老保障“三六九等”，不公平問題仍然存在；醫(yī)療是患者家庭的巨大風險， 應該積極探索“全民免費醫(yī)療”。

（3）政治問題。 核心是切好蛋糕，制止腐敗。 腐敗是以公共權力謀求私利，在一定意義上可以說， 所有的腐敗都可以歸結為財政腐敗。 從財政治理看，公共權力介入市場形成賄賂性腐敗，設租尋租最為典型；公共權力與財產權利不分形成經營性腐敗，國有企業(yè)的職務消費最為典型；公共權力侵蝕社會形成道德性腐敗，嚴重影響“三次分配”。 “把權力關進籠子”， 有力約束支配資源配置的公共權力任重道遠。 ■

注釋：

①有觀點認為，現代財政是公共財政的后一階段。 本人認為“現代財政就是公共財政，財政現代化就是財政公共化”。 作為現代化的組成部分，財政現代化與整體現代化是同步的，甚至是先行的。 現代化進程中，財政從王權專制轉變?yōu)槊裰鞣ㄖ蔚墓藏斦?，制度性標志就是現代預算制度的建立。1840 年開始中國卷入世界體系標志中國現代化的開端，即開啟了財政現代化的探索。 “現代財政”一詞可能比“公共財政”使用得要早，陳煥章1911 年的《孔門理財學》即使用“現代財政”一詞。 “中國的財政體系就整體而言，必須進行激進改革，以使中國的財政體系與現代財政原則保持一致，并為了適合中國人民的風俗、 理想與理財需要而作修改”（陳煥章，《孔門理財學》，商務印書館，2015年，565 頁）。 本文后面第三部分有進一步的分析。 “現代財政是公共財政的后一階段”，歷史邏輯和理論邏輯都說不通。

②“雙元結構財政”理論認為，計劃經濟體制下的財政是“單元財政”，財政分配的主體是作為政治權力行使者、生產資料所有者和生產經營組織者“三位一體”的政府；社會主義市場經濟體制下的財政應該是“雙元財政”，由相對獨立的公共財政與國有資產財政構成（葉振鵬、張馨，《雙元結構財政》， 經濟科學出版社，1995年）。 雙元財政理論為復式預算以及后來的“四本賬”提供了理論依據，推動了復式預算框架的構建。 相對于“單元財政”，“雙元財政”是應該構建的目標模式； 相對于公共財政，“雙元財政”又是一種過渡模式，最終應過渡到公共財政（馬珺，《新中國財政基礎理論70 年》，中國財政經濟出版社，2020 年，113 頁）。

③系統(tǒng)、體系、領域、部門等概念，不太容易區(qū)分，既可以作為同義詞互換使用，但也有區(qū)別，不同學科用法也不同。 本文不做嚴格區(qū)分，前后不一定嚴格一致，只是追求盡量“通達”。

④馬克思，道德化的批評和批評化的道德，《馬克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社，1958 年版，330 頁。

⑤恩格斯致康·施米特 （1890 年10 月27 日），《馬克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社，1972年版，482 頁。

⑥恩格斯，家庭、私有制和國家的起源，《馬克思恩格斯全集》第二十一卷，人民出版社，1965年版，135 頁。

⑦同⑥，195 頁。

⑧馬克思， 哥達綱領批判，《馬克思恩格斯全集》第十九卷，人民出版社，1963 年版，32 頁。

⑨馬克思，1848 年至1850 年的法蘭西階級斗爭，《馬克思恩格斯全集》第七卷，人民出版社，1959 年版，13 頁。