姬麗萍 唐錫康

黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央在紀(jì)檢監(jiān)察工作方面始終堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向。十九屆中央紀(jì)律檢查委員會向黨的二十大的工作報(bào)告中明確提出:“推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。做實(shí)基層監(jiān)督,強(qiáng)化‘縣統(tǒng)籌抓鄉(xiāng)促村’工作機(jī)制,發(fā)揮群眾主體作用,合力解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問題?！盵1]78各地認(rèn)真貫徹黨的中央委員會和中央紀(jì)律檢查委員會的有關(guān)精神,不斷總結(jié)巡視巡察工作經(jīng)驗(yàn),積極推進(jìn)農(nóng)村基層巡察全覆蓋,將監(jiān)督的觸角延伸到最基層,并充分發(fā)揮了巡察在農(nóng)村基層監(jiān)督中的“尖兵”“利器”作用,基層紀(jì)檢監(jiān)察組織更加健全,基層監(jiān)督能力明顯提升。近年來,市縣巡察和基層巡察制度研究已經(jīng)引起學(xué)界關(guān)注并取得了不少研究成果①。然而,農(nóng)村基層巡察制度如何落地落實(shí)及其效能如何轉(zhuǎn)化等問題尚有待進(jìn)一步深入研究。本文在梳理農(nóng)村基層巡察工作所取得主要成就的基礎(chǔ)上,就如何破解農(nóng)村基層巡察工作面臨的一些現(xiàn)實(shí)難題提出了相應(yīng)的對策措施。

一、農(nóng)村基層巡察工作的初步探索及主要成效

黨的十八大以來,各地圍繞農(nóng)村基層巡察工作的有效開展,分別從理論創(chuàng)新、實(shí)踐路徑優(yōu)化、制度機(jī)制完善等幾個方面進(jìn)行了積極探索,并取得了初步成效。

1.農(nóng)村基層巡察工作的理論探索

近年來,面對管黨治黨的新形勢、新任務(wù)和新要求,以習(xí)近平同志為核心的黨中央決定將巡視的成功經(jīng)驗(yàn)引入基層黨組織的監(jiān)督和管理之中。2018年2月,中共中央辦公廳印發(fā)的《中央巡視工作規(guī)劃(2018—2022)》提出要建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng),在市縣黨委建立完善巡察制度,加大整治群眾身邊腐敗問題力度,打通全面從嚴(yán)治黨的“最后一公里”[2]。自2018年12月28日起施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》將黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)情況納入巡視巡察工作內(nèi)容,并作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容,以及領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評價和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)[3]。2020年12月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動的意見》,進(jìn)一步提出巡視巡察上下聯(lián)動的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作機(jī)制和保障措施等[4]。2021年2月,中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于巡視巡察信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(試行)》,提出要以信息化建設(shè)推動巡察工作高質(zhì)量發(fā)展[5]。2022年1月,黨的十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議工作報(bào)告首次提出“推動提升對村(社區(qū))巡察實(shí)效”[6]。2022年10月,黨的十九屆中央紀(jì)委在黨的二十大上所作的工作報(bào)告中提到,各地探索“提級巡察”“交叉巡察”“機(jī)動巡察”等模式,“穩(wěn)步開展對村(社區(qū))巡察”[7]。2023年2月,中央紀(jì)委印發(fā)的《關(guān)于開展鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題專項(xiàng)整治的意見》要求將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)情況納入巡視巡察重點(diǎn),進(jìn)一步豐富了巡察工作內(nèi)容[8]。

2.農(nóng)村基層巡察工作的實(shí)踐探索

近年來,各地積極開展對巡察工作的實(shí)踐探索,農(nóng)村基層巡察監(jiān)督覆蓋面不斷擴(kuò)大。2020年2月,黨的十九屆中央紀(jì)委四次全會工作報(bào)告提出:“召開全國市縣巡察工作推進(jìn)會,推動巡察監(jiān)督更加聚焦、更加有效。全國各市縣均開展巡察工作,覆蓋1.1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.9萬個部門和企事業(yè)單位、22.5萬個村級黨組織。”[9]在擴(kuò)大農(nóng)村基層巡察廣度的同時,不少地區(qū)還針對重點(diǎn)村不斷推進(jìn)巡察深度。如浙江省金華市于2021年在全市3240個村(社區(qū))巡察全覆蓋的基礎(chǔ)上,對100個重點(diǎn)村(社)黨組織開展巡察“回頭看”,并在2022年將“百村巡察”作為新一屆縣(市、區(qū))黨委首輪巡察的重中之重,并將巡察對象增加到572個村(社)黨組織[10]。農(nóng)村基層巡察工作以發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾為目標(biāo),有效幫助解決困擾農(nóng)村基層的一些現(xiàn)實(shí)問題。例如,湖南省在2022年初出臺《關(guān)于推進(jìn)全省對村(社區(qū))黨組織巡察高質(zhì)量全覆蓋的暫行辦法》后,僅第一輪巡察中就有64個縣(市、區(qū))對2123個村(社區(qū))黨組織進(jìn)行巡察,共發(fā)現(xiàn)問題3310個,推動解決群眾“急難愁盼”問題443個[11]。此外,農(nóng)村基層巡察工作還能夠發(fā)揮利劍高懸、震懾常在的作用,促進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)、政風(fēng)整體好轉(zhuǎn)。例如,2022年,山東曹縣縣委組織開展了兩輪對村(社區(qū))巡察,不僅發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)問題1412個,立行立改152個,移交問題線索119條,立案23件,黨紀(jì)政務(wù)處分25人,推動解決群眾“急難愁盼”問題81個,而且促使一批村(社區(qū))未巡先改,主動提升基層治理水平[12]。

3.農(nóng)村基層巡察工作的制度探索

近年來,隨著黨的巡視巡察理論和實(shí)踐探索的不斷深入,巡察制度也隨之建立,并不斷完善。2016年10月,黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次將巡察制度寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī):“省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度,使從嚴(yán)治黨向基層延伸。”[13]標(biāo)志著巡察監(jiān)督正式成為黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要組成部分。2017年7月新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確規(guī)定:“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度,設(shè)立巡察機(jī)構(gòu),對所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督?！盵14]同年8月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》,對開展巡察工作的總體要求、職責(zé)任務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)、組織領(lǐng)導(dǎo)作出細(xì)化規(guī)定,自此市縣黨委巡察工作有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求[15]。同年10月,黨的十九大報(bào)告提出要“建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)”[16],大會修訂后的黨章專門增加“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度”[17],以黨內(nèi)根本大法的形式將巡察制度正式確立下來,再次提升了農(nóng)村基層巡察的地位。近年來,各地通過制定推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督貫通協(xié)同高效的指導(dǎo)意見和具體措施,進(jìn)一步健全了監(jiān)督力量整合、措施運(yùn)用、成果共享等機(jī)制[1]82。

二、當(dāng)前農(nóng)村基層巡察工作面臨的現(xiàn)實(shí)難題及其主要原因

從總體上看,當(dāng)前農(nóng)村基層巡察工作進(jìn)展順利,成效明顯。然而,由于種種原因,在深入推進(jìn)農(nóng)村基層巡察工作過程中還面臨一些亟須解決的難題,直接影響農(nóng)村基層巡察工作的高質(zhì)量發(fā)展。

1.巡察主責(zé)主業(yè)聚焦難,思想認(rèn)識有待進(jìn)一步提高

從當(dāng)前一些地方農(nóng)村基層巡察實(shí)踐情況來看,有的巡察組在開展巡察工作的過程中不能很好地分清主次,“眉毛胡子一把抓”。除了對焦基層黨組織政治責(zé)任的落實(shí)情況外,監(jiān)督“專項(xiàng)資金去向”“糾‘四風(fēng)’、治陋習(xí)”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等具體業(yè)務(wù)問題的開展情況,往往也成為農(nóng)村基層巡察的重要目標(biāo)任務(wù)。有的地方甚至將諸如生活污水排放、噪聲擾民、垃圾分類設(shè)施投放不準(zhǔn)確、偏遠(yuǎn)山區(qū)出行難、鄉(xiāng)村教師在編不在崗、生活用水供應(yīng)不足、農(nóng)田灌溉用水難、路燈維修不及時、農(nóng)產(chǎn)品交易市場秩序混亂等民生問題也納入農(nóng)村基層巡察的工作范圍。如此一來,業(yè)務(wù)問題和民生問題在無形中擠占了政治巡察工作的空間,很難聚焦政治巡察這一主責(zé)主業(yè),嚴(yán)重影響農(nóng)村基層巡察效果。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象,主要有以下幾個方面的原因。

第一,有的巡察組及其主要組成人員對自身工作目標(biāo)任務(wù)把握不準(zhǔn)。有的將政治巡察等同于黨務(wù)檢查或業(yè)務(wù)檢查,分不清巡察工作的重點(diǎn)和要點(diǎn)。有的沒有充分認(rèn)識到巡察工作的重要性,只是把巡察當(dāng)作上級暫時下達(dá)的任務(wù),當(dāng)作自己的一門“副業(yè)”,成天忙于原有的本職工作而對巡察工作無暇顧及。有的勉強(qiáng)參與進(jìn)駐階段的部分工作,而對于督促整改的“后半篇文章”往往借口工作繁忙而不了了之。還有的巡察人員在開展工作時存在“老好人”思想或畏難情緒,甚至因擔(dān)心得罪人而“失之于寬,失之于松,失之于軟”,以致有意無意中成為貪腐者和違法亂紀(jì)者的“保護(hù)傘”“庇護(hù)網(wǎng)”。

第二,部分農(nóng)村基層黨組織政治站位不高。有的黨員干部認(rèn)為巡察組職級相對較低,又沒有實(shí)際權(quán)力,甚至錯誤地將巡察工作當(dāng)成普通的業(yè)務(wù)檢查而應(yīng)付了事。有些黨員干部對農(nóng)村基層黨組織建設(shè)主體責(zé)任、黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和意識形態(tài)工作主體責(zé)任認(rèn)識模糊不清,貫徹落實(shí)不到位。少數(shù)黨員干部甚至存在“遮丑”“護(hù)短”等錯誤思想傾向,害怕查出問題影響本村集體聲譽(yù)或村支“兩委”的“廉政形象”,對巡察工作存在不支持、不配合的所謂“軟抵觸”情緒。還有的甚至“人前一套,背后一套”,表面上配合巡察組工作,背地里有意無意擾亂巡察工作的正常開展。有些黨員干部不把巡察反饋結(jié)果當(dāng)回事,一旦巡察組撤出,就以為萬事大吉。還有極個別黨員干部對那些發(fā)現(xiàn)問題并要求整改的巡察干部視為“眼中釘”“肉中刺”,甚至伺機(jī)報(bào)復(fù)。

第三,部分村民“政治信任”不足。當(dāng)前長期生活在農(nóng)村的絕大部分都是留守老人、婦女和兒童,文化程度以及參與鄉(xiāng)村治理的積極性和能力普遍不高。不少村民對于巡察組和巡察工作缺乏應(yīng)有的認(rèn)識,將其等同于一般的調(diào)研組或檢查組,不清楚巡察組到底想要了解什么問題,難以有效配合和參與巡察工作。有的村民對巡察組抱有不太信任的態(tài)度,覺得他們只是打打官腔、做做形式、走走過場,并不能為自己或村里真正解決“急難愁盼”問題。此外,由于農(nóng)村宗族關(guān)系、家族關(guān)系和人情網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜,交際圈子比較狹窄,不少村民與村黨支部委員會、村民委員會及村務(wù)監(jiān)督委員會干部難免沾親帶故,有的村民因此不愿或不敢向巡察組反映問題或說出真實(shí)情況。

2.巡察能力作風(fēng)適應(yīng)難,巡察隊(duì)伍整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

與城市社區(qū)基層黨員干部相比,農(nóng)村基層黨員干部整體文化水平、工作能力相對不高。工作作風(fēng)方面,宗族觀念和地方觀念相對濃厚,規(guī)矩意識、法律意識相對淡薄。在缺乏有效監(jiān)管的情況下,很難斬?cái)嘤H朋好友的人情干擾,“有人好辦事”“給個面子”“走個后門”等人治思想和行為仍然比較普遍。村務(wù)治理中的腐敗問題和利益糾紛,往往容易因?yàn)椤白o(hù)短”而多方勾連,呈現(xiàn)出問題線索龐雜、信息來源渠道多元、記錄數(shù)據(jù)不完整、溝通信息不對稱等問題[18]。這就使巡察組在搜集情況、核實(shí)線索和證據(jù)時阻力重重。由于巡察隊(duì)伍受上級選派而臨時組成,進(jìn)駐村內(nèi)時間較短,在沒有得到被巡察村黨組織和村民配合的情況下,往往很難在短時間內(nèi)充分了解具體情況,很難真正看透和抓住問題的本質(zhì),很難有效獲取問題線索。分析其中的原因,主要有以下幾點(diǎn)。

第一,巡察隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)參差不齊。與市縣級巡察組大多選用在紀(jì)檢系統(tǒng)或組織部門有辦案經(jīng)歷和相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人員相比,農(nóng)村基層巡察組成員大多是從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或其他部門臨時抽調(diào)或借調(diào)人員組成,其成員大多只在開展該輪巡察前經(jīng)過簡單的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。由于缺乏規(guī)范系統(tǒng)的專業(yè)素養(yǎng)和能力培訓(xùn),巡察隊(duì)伍中難免存在業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平不高、工作經(jīng)驗(yàn)不足、工作重點(diǎn)把握不準(zhǔn)等方面的問題。此外,由于農(nóng)村基層巡察工作環(huán)境比較復(fù)雜、工作形式比較特殊,而那些能力水平比較高的黨員干部又普遍年齡偏大、積極性不高,以致很難選拔到比較合適的人擔(dān)任巡察組組長。

第二,巡察機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備不足。與巡視工作和市縣巡察工作相比,農(nóng)村基層巡察工作往往存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全和人員配備不齊之類的問題。到目前為止,農(nóng)村基層巡察組大都是臨時性機(jī)構(gòu),加上其職級沒有明確規(guī)定、編制沒有完全固定,導(dǎo)致巡察組成員構(gòu)成不穩(wěn)定,且不能與本單位完全脫鉤。同時,從事農(nóng)村基層巡察的專門人員嚴(yán)重缺乏,具備較高素質(zhì)的專業(yè)人員更是捉襟見肘。

第三,基礎(chǔ)保障機(jī)制不健全。對于農(nóng)村基層巡察人員的選任標(biāo)準(zhǔn)、考核評價和獎懲機(jī)制等仍然缺乏完全統(tǒng)一的明文規(guī)定。尤其是那些從有關(guān)部門臨時抽調(diào)的巡察組成員,因組織關(guān)系和人事關(guān)系都在原單位,其績效考核和職位晉升等幾乎都由原單位說了算。此外,有的農(nóng)村基層巡察工作的經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)貼等也缺乏相應(yīng)的制度保障[19]。少數(shù)被抽調(diào)參加巡察工作的人因此產(chǎn)生消極抵觸情緒,認(rèn)為參加巡察工作簡直是浪費(fèi)自己的時間和精力,嚴(yán)重影響如期完成自己本職工作的年度目標(biāo)任務(wù),極個別的人甚至還存在得過且過、干好干壞都一樣的懈怠思想。

3.巡察政策措施落實(shí)難,方式方法有待進(jìn)一步創(chuàng)新

有的農(nóng)村巡察組在開展工作時照搬照抄,不僅浪費(fèi)了大量人力、物力資源和時間成本,而且有的巡察結(jié)果缺乏針對性和可操作性。有的農(nóng)村巡察組看重問題發(fā)現(xiàn)和線索核實(shí),并在了解和發(fā)現(xiàn)問題方面花費(fèi)了大量的時間和精力,卻往往把問題的反饋和移交工作看作巡察的終點(diǎn),而對之后的整改工作不聞不問甚至不了了之。還有的農(nóng)村巡察組在巡察過程中,問題發(fā)現(xiàn)不精準(zhǔn)、問題表述不明確、問題線索不具體,使得被巡察單位核實(shí)和整改問題時模糊不清甚至無從下手。究其原因,主要有以下幾點(diǎn)。

第一,有的巡察干部簡單套用巡視方式方法。由于缺少對被巡察農(nóng)村基層實(shí)際情況的深入考察和具體分析,有的農(nóng)村基層巡察組習(xí)慣于簡單套用《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中規(guī)定的巡視工作可采取的包括聽取工作、專題匯報(bào)、個別談話等在內(nèi)的“12+N”種工作方式,以及巡視準(zhǔn)備、巡視了解、巡視報(bào)告、巡視反饋、巡視移交、巡視整改的巡視工作6大環(huán)節(jié)。不能有針對性地結(jié)合不同地區(qū)不同村情的復(fù)雜程度、存在問題數(shù)量、發(fā)現(xiàn)和解決問題難度等,在工作方式方法方面進(jìn)行探索創(chuàng)新和靈活調(diào)整。

第二,有的上級黨組織對巡察整改工作缺乏必要的指導(dǎo)和關(guān)注。由于缺乏必要的人才支撐和經(jīng)費(fèi)支持,有的農(nóng)村基層巡察組至今沒有建立電子工作平臺、數(shù)據(jù)庫等。對巡察工作中反復(fù)出現(xiàn)的一些共性問題缺乏有效的對策措施。有的甚至將需要整改的問題高高舉起,然后輕輕放下,能解釋說明的不依規(guī)處理,能批評教育解決的不開展集中整治,導(dǎo)致問題反復(fù)出現(xiàn),屢查不絕,使巡察效果大打折扣。

第三,有的農(nóng)村基層黨組織對巡察結(jié)果應(yīng)付了事。對巡察組提出需要整改的問題,有的農(nóng)村基層黨組織往往不是去刨根究底、深入剖析,而是采取敷衍塞責(zé)的態(tài)度,以致整改措施空話套話多,真招實(shí)招少。有的基層黨組織的問題整改過程和整改結(jié)果沒有公開到位,尤其是對一些關(guān)系到其切身利益的問題采取消極應(yīng)付態(tài)度,以致大事化小、小事化了。結(jié)果使有的農(nóng)村基層巡察整改工作在一定程度上缺少外在管控和群眾監(jiān)督。

4.相關(guān)職能部門銜接難,制度機(jī)制有待進(jìn)一步完善

監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求各類監(jiān)督之間相互配合、有機(jī)協(xié)調(diào),進(jìn)而達(dá)到整體優(yōu)于部分之和的效果。農(nóng)村基層巡察工作點(diǎn)多、面廣、量大,并且巡察發(fā)現(xiàn)的一些問題巡察組本身也不可能就地解決,必須由上級黨組織和相關(guān)職能部門協(xié)作研究解決。從縱向上看,有的地方巡視巡察上下聯(lián)動格局還沒有完全形成,“上動下不動”的現(xiàn)象依然比較突出,上級巡視機(jī)構(gòu)對下級巡察機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和幫助不夠有力有效,在權(quán)力監(jiān)督、線索收集等方面聯(lián)動效應(yīng)還不明顯。從橫向上看,巡察組與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合還不夠密切,與各級組織部門在建立信息共享、數(shù)據(jù)聯(lián)通機(jī)制等方面上還存在斷點(diǎn)、堵點(diǎn),與宣傳、審計(jì)、司法、信訪等有關(guān)職能部門之間的配合還不夠默契。究其原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,農(nóng)村基層巡察工作的職能定位還不完全明晰。作為巡視制度的補(bǔ)充和延伸,巡察制度在性質(zhì)和職能等方面雖然與巡視制度存在高度一致性,但在適用級別和范圍上有所不同,其職能定位也有所區(qū)別。然而,有的地方在實(shí)際操作中,罔顧基層監(jiān)督工作實(shí)際和政治生態(tài)環(huán)境的特殊性,無視農(nóng)村基層監(jiān)察的角色定位和工作重點(diǎn),將巡察工作等同于巡視工作,甚至和其他村級監(jiān)督制度相混淆,造成不同監(jiān)督主體之間的職能重疊、越位或錯位,嚴(yán)重影響各項(xiàng)監(jiān)督制度的整體效能。

第二,農(nóng)村基層巡察工作流程安排還不完全規(guī)范。截至目前,農(nóng)村基層巡察工作如何開展尚沒有全國統(tǒng)一的制度規(guī)范和實(shí)施辦法。這就使得各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在制定農(nóng)村基層巡察工作流程安排時沒有合適的具有權(quán)威性的參照對象。有的直接照搬省、市級巡視工作流程;有的則草擬大致流程,由巡察組自行規(guī)劃具體工作流程。如此一來,缺少全面規(guī)范和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基層巡察工作難以適應(yīng)農(nóng)村基層復(fù)雜的權(quán)力監(jiān)督環(huán)境。同時,流程安排的不規(guī)范不統(tǒng)一,也使得巡察結(jié)果難以作為基層考核的通用指標(biāo),而巡察工作本身的成果考核標(biāo)準(zhǔn)也難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和統(tǒng)一化。

第三,農(nóng)村基層巡察的工作體制機(jī)制還不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展需要。在農(nóng)村基層巡察工作的實(shí)際開展中,巡察組受各級黨委、巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察辦等多方利益牽制或互相推脫責(zé)任的情況時有發(fā)生,其原因就在于同級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級巡察組(辦)協(xié)同負(fù)責(zé)的基本領(lǐng)導(dǎo)體制沒有得到全面貫徹和深入細(xì)化,相關(guān)方面的職責(zé)關(guān)系沒有完全理清。同時,雖然近年來各級黨委對巡察工作的重視程度不斷提高,但對于農(nóng)村基層巡察工作的經(jīng)費(fèi)支持、激勵措施等還沒有完全到位,使得巡察人員難以全身心投入巡察工作之中。由于領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督機(jī)制不健全,對基層巡察權(quán)力的監(jiān)督、考核和制衡等方面的措施還有待進(jìn)一步優(yōu)化,巡察組自身不作為和被腐化的風(fēng)險還難以完全規(guī)避。

第四,農(nóng)村基層巡察成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化還不能完全做到舉一反三。有的地方還沒有制定出針對農(nóng)村基層巡察工作成果運(yùn)用及其轉(zhuǎn)化的包括巡察結(jié)果上報(bào)流程、整改程序、評估反饋和保障措施等在內(nèi)的相關(guān)實(shí)施辦法和具體細(xì)則。從而導(dǎo)致在巡察工作中發(fā)現(xiàn)的線索和問題得不到充分利用和及時解決,巡察成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用效果大打折扣,有的地方的農(nóng)村基層巡察工作僅僅停留在發(fā)現(xiàn)問題線索這一“前半篇文章”,由于巡察發(fā)現(xiàn)的問題線索沒有被很好地轉(zhuǎn)化為群眾看得見、摸得著的整改成效,使得農(nóng)村基層巡察的震懾效應(yīng)也得不到充分發(fā)揮。同時,還會對農(nóng)村基層巡察工作與紀(jì)檢監(jiān)察、司法、審計(jì)等職能部門各項(xiàng)工作的無縫對接帶來直接影響。

三、進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村基層巡察工作的主要措施

針對當(dāng)前農(nóng)村基層巡察制度執(zhí)行過程中面臨的挑戰(zhàn)和難題,需要將巡察工作與農(nóng)村工作實(shí)際有機(jī)結(jié)合起來,進(jìn)一步提高思想認(rèn)識,找準(zhǔn)工作定位,打造過硬隊(duì)伍,創(chuàng)新工作方法,抓好成果運(yùn)用。

1.加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),提高巡察思想認(rèn)識

農(nóng)村基層巡察是有效推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸和有效消除基層監(jiān)督盲區(qū)的重要手段。要始終堅(jiān)持和不斷加強(qiáng)黨對農(nóng)村基層巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),把思想和行動統(tǒng)一到習(xí)近平總書記關(guān)于巡視巡察工作的重要指示和重要精神上來。

第一,加強(qiáng)對農(nóng)村基層巡察工作的黨建引領(lǐng)。作為貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)方針政策的“神經(jīng)末梢”,農(nóng)村基層黨組織是黨的整個組織體系的基本單元,是黨在農(nóng)村基層的戰(zhàn)斗堡壘。深入開展農(nóng)村基層巡察工作,既是推動全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要舉措,也是有效解決農(nóng)村基層社會治理難題的重要途徑。通過開展巡察工作,能夠更快更好地抓緊補(bǔ)齊農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的各種漏洞和短板。為此,要以學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育為契機(jī),進(jìn)一步提高思想認(rèn)識水平,通過堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)來準(zhǔn)確把握推進(jìn)農(nóng)村基層巡察工作的正確方向,指導(dǎo)和規(guī)范巡察工作的持續(xù)有效開展。

第二,堅(jiān)持黨的創(chuàng)新理論對農(nóng)村基層巡察工作的科學(xué)指導(dǎo)。堅(jiān)持用習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),借鑒和運(yùn)用巡視制度和市縣巡察制度的成功經(jīng)驗(yàn),立足農(nóng)村基層工作實(shí)際,注重理論創(chuàng)新。在推進(jìn)農(nóng)村基層巡察工作過程中,對那些經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行總結(jié)并上升為理論,以制度的形式固定下來。通過進(jìn)一步完善農(nóng)村基層巡察制度,確保巡察工作各流程、各環(huán)節(jié)有章可循、有序運(yùn)行,使巡察工作的開展更加規(guī)范、更加有力、更加有效,確保巡察過程的精準(zhǔn)和巡察結(jié)果的高質(zhì)量。

第三,加大對農(nóng)村基層巡察工作的宣傳和教育力度。以強(qiáng)化巡察知識的宣傳宣講為抓手,組織開展“巡察知識宣講會”“巡察知識進(jìn)黨校”等活動,將巡察知識作為農(nóng)村黨員干部“讀書班”“輪訓(xùn)班”“培訓(xùn)班”等各類培訓(xùn)班的必修課。通過自上而下組織開展巡察知識宣傳宣講活動,實(shí)現(xiàn)巡察知識宣傳宣講全覆蓋,使廣大農(nóng)村黨員干部群眾充分認(rèn)識開展農(nóng)村基層巡察工作的重要性和必要性,從而起到再動員、再部署的良好效果。

2.堅(jiān)持問題導(dǎo)向,找準(zhǔn)巡察工作定位

準(zhǔn)確把握黨中央關(guān)于農(nóng)村基層巡察工作的基本定位,緊緊圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨等重大問題開展政治巡察,切實(shí)增強(qiáng)政治敏銳性和政治鑒別力[20]。要善于從政治上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題,真正發(fā)揮農(nóng)村基層巡察的“利劍”作用。

第一,明確巡察對象。在巡察對象方面,聚焦農(nóng)村基層黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子,特別是村黨支部書記。實(shí)行“一肩挑”后權(quán)力集中于村支書一人之手,更要加強(qiáng)對其開展重點(diǎn)巡察?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任越重大、崗位越重要,越要加強(qiáng)監(jiān)督。”[21]農(nóng)村基層巡察工作要緊盯“一把手”,在進(jìn)駐開展巡察工作之前,應(yīng)向紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門深入了解情況;巡察過程中應(yīng)著重關(guān)注“一把手”第一責(zé)任人職責(zé)履行和廉潔自律情況,并將“一把手”的工作生活情況作為巡察談話的必談內(nèi)容;在巡察結(jié)束后的工作報(bào)告中單獨(dú)列出關(guān)于“一把手”的巡察情況和整改意見。此外,還要緊盯上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)選派駐村任職干部的工作表現(xiàn)。要注意區(qū)分不同對象的特點(diǎn),根據(jù)不同類別的巡察對象制定不同的巡察任務(wù)清單。

第二,突出巡察重點(diǎn)?！肮ぷ鳑]有重點(diǎn)就抓不出成績?！盵22]巡察制度的本質(zhì)是政治監(jiān)督,根本任務(wù)是樹立“四個意識”、堅(jiān)定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”。因此,在巡察內(nèi)容方面,巡察組要將巡察對象執(zhí)行黨章和其他黨紀(jì)黨規(guī)情況,以及落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任情況作為農(nóng)村基層巡察監(jiān)督的重點(diǎn)。聚焦黨的二十大的決策部署貫徹執(zhí)行情況,開展經(jīng)常性巡察監(jiān)督,著力解決農(nóng)村基層存在的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任傳導(dǎo)不到位,農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散、組織力疲軟以及黨員干部不擔(dān)當(dāng)、不作為等問題。

第三,聚焦巡察內(nèi)容。要注意防止一般的業(yè)務(wù)檢查和工作督查在巡察工作內(nèi)容中占比過大,從而造成巡察監(jiān)督的定位偏移、目標(biāo)失焦。同時,也要立足農(nóng)村工作特點(diǎn),圍繞脫貧攻堅(jiān)、惠民政策、鄉(xiāng)村振興等黨中央重大決策部署,集中檢查農(nóng)村基層貫徹落實(shí)黨中央大政方針到不到位、到不到底,以及群眾身邊是否存在腐敗和作風(fēng)問題。要結(jié)合正在開展的農(nóng)村亂占耕地違規(guī)建房、違建別墅問題專項(xiàng)整治工作,及時開展專項(xiàng)巡察。此外,結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村基層的特殊情況和突出問題,可參照黨委和巡察辦的決定意見靈活調(diào)整巡察的關(guān)鍵內(nèi)容和著力點(diǎn),不斷增強(qiáng)開展農(nóng)村基層巡察工作的針對性。

3.加強(qiáng)能力作風(fēng)建設(shè),打造過硬巡察鐵軍

巡察隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層巡察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要力量和組織保障。要切實(shí)加強(qiáng)教育、管理和監(jiān)督,錘煉過硬的思想作風(fēng)和能力素質(zhì),將巡察隊(duì)伍打造成為推動全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層延伸的政治鐵軍。

第一,加強(qiáng)思想理論武裝?！罢紊系膱?jiān)定源于理論上的清醒?！盵23]巡察人員應(yīng)始終把學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務(wù)。堅(jiān)持自學(xué)與集體學(xué)相結(jié)合、線上學(xué)與線下學(xué)相結(jié)合、聽輔導(dǎo)報(bào)告與談個人心得體會相結(jié)合,學(xué)深悟透黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于巡視巡察工作的重要指示精神。要“經(jīng)常對照黨的理論和路線方針政策、對照黨章黨規(guī)黨紀(jì)、對照初心使命”[24],深刻領(lǐng)會“兩個確立”的決定性意義,不斷提高黨性修養(yǎng)和政治站位。以黨性立身做事,堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)斗爭精神,增強(qiáng)斗爭本領(lǐng),真正做到不信邪、不怕鬼、不怕壓,知難而進(jìn)、迎難而上,為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打造出一片和諧穩(wěn)定的新天地。

第二,加強(qiáng)能力素質(zhì)培養(yǎng)。在堅(jiān)持做好集中培訓(xùn)全覆蓋的基礎(chǔ)上,持續(xù)開展分級分類學(xué)習(xí),精準(zhǔn)有效提升巡察干部能力素質(zhì)。以“指導(dǎo)督導(dǎo)提示單”等形式,引導(dǎo)和組織巡察人員加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)和巡察業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。由有專業(yè)特長的巡察干部牽頭組成專項(xiàng)學(xué)習(xí)小組,圍繞檔案工作培訓(xùn)、審計(jì)成果運(yùn)用、巡察報(bào)告撰寫等專題,以主題沙龍形式帶領(lǐng)全體干部有針對性地提升專業(yè)技能。邀請從事黨內(nèi)監(jiān)督、巡視巡察等方面的理論研究和實(shí)務(wù)工作人員開設(shè)培訓(xùn)課程或講座,拓寬巡察人員的理論視野,面對面解疑釋惑,有效增強(qiáng)巡察干部發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調(diào)、文字綜合等方面的技巧和能力,有效提升巡察干部業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平。

第三,強(qiáng)化紀(jì)律作風(fēng)鍛造。加強(qiáng)對巡察隊(duì)伍的日常管理,嚴(yán)格考勤和請銷假制度,制定崗位責(zé)任清單,細(xì)化各項(xiàng)工作紀(jì)律。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度規(guī)范,嚴(yán)肅查處巡察隊(duì)伍中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為,筑牢拒腐防變的銅墻鐵壁,堅(jiān)決防止出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象。持之以恒地糾“四風(fēng)”、樹新風(fēng),著力解決形式主義、官僚主義等頑瘴痼疾。通過組織民主生活會等形式積極開展批評和自我批評,帶頭嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則,形成巡察隊(duì)伍內(nèi)部互相提醒、互相監(jiān)督的良好風(fēng)氣。充分發(fā)揮先進(jìn)典型示范引領(lǐng)作用,立足本職崗位,做到勇于擔(dān)當(dāng)、積極作為,務(wù)實(shí)苦干、無私奉獻(xiàn),剛正不阿、秉公用權(quán),以擔(dān)當(dāng)作為詮釋對黨、對人民的無限忠誠,主動接受黨內(nèi)和社會各方面的監(jiān)督,努力營造風(fēng)清氣正的良好風(fēng)氣和社會氛圍。

4.結(jié)合農(nóng)村工作實(shí)際,創(chuàng)新巡察方式方法

為進(jìn)一步提升農(nóng)村基層監(jiān)督能力和治理實(shí)效,必須將農(nóng)村基層巡察工作與村級黨組織職能責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來,與村民生產(chǎn)生活特點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來,與當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和風(fēng)土人情有機(jī)結(jié)合起來,不斷創(chuàng)新農(nóng)村基層巡察的方式方法。

第一,堅(jiān)持分類施策。村情的復(fù)雜多樣性決定農(nóng)村基層巡察工作不可能“一個招式打天下”,必須結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)村基層實(shí)際情況,針對巡察對象特征和巡察任務(wù)重點(diǎn)靈活調(diào)整方式方法。對經(jīng)濟(jì)體量大、人口數(shù)量多、工程項(xiàng)目多的村可以開展常規(guī)巡察;對問題反映強(qiáng)烈、矛盾突出、線索集中的村可以開展專項(xiàng)巡察,并采取“駐村蹲點(diǎn)”的方式搜集和了解具體情況;對于整體情況較好、問題較少的村則可以采取“巡鄉(xiāng)帶村”的方式開展巡察工作。為避免巡察工作受到熟人干擾和影響,則可以探索采取異地巡察、交叉巡察、提級巡察等方式,切斷巡察組與被巡察單位的利益關(guān)系。在確定巡察組和巡察對象時可以采取“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制,在巡察開展前充分保證雙方的互盲性,強(qiáng)化異體巡察。與此同時,應(yīng)注重巡察過程和結(jié)果公開,重塑農(nóng)村基層監(jiān)督體系和良好政治生態(tài)。

第二,拓寬信息來源渠道。加大巡察制度宣傳力度,消除群眾戒備心理和各種顧慮,接好群眾這根“地線”。采取“明察”“暗訪”相結(jié)合,采取“四不兩直”(不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同接待,直奔基層、直插現(xiàn)場)的方式隨機(jī)走村串寨、入戶走訪、跟蹤追訪、重點(diǎn)探訪,與村民進(jìn)行面對面的交流和點(diǎn)對點(diǎn)的溝通,以便聽到更多實(shí)話,了解更多實(shí)情,更加有效地破解基層熟人社會監(jiān)督難題,更加有效地找到問題線索及其癥結(jié)所在。開通“四風(fēng)”隨手拍、舉報(bào)一鍵通,拓寬群眾監(jiān)督渠道,織密群眾監(jiān)督網(wǎng)。加快智慧巡察建設(shè),運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,采取“互聯(lián)網(wǎng)+基層巡察”工作模式,打造農(nóng)村基層巡察信息數(shù)據(jù)平臺,以數(shù)據(jù)治理的思維拓寬問題線索來源渠道。

第三,加強(qiáng)上下貫通融合。把握巡視巡察上下聯(lián)動規(guī)律,建立完善上下級巡視巡察機(jī)構(gòu)工作會商、溝通和研判機(jī)制,積極推進(jìn)區(qū)域性、系統(tǒng)性聯(lián)動融合[4]。加強(qiáng)上級巡視巡察機(jī)構(gòu)對農(nóng)村基層巡察工作情況的了解跟蹤和指導(dǎo)督促。農(nóng)村基層巡察組要做好向上級巡視巡察機(jī)構(gòu)的信息反饋和結(jié)果匯報(bào)等各項(xiàng)工作。建立健全巡視巡察與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、審計(jì)等監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接制度和協(xié)調(diào)協(xié)作機(jī)制,進(jìn)一步深化“巡紀(jì)”融合,推進(jìn)“巡審”貫通,實(shí)現(xiàn)各類監(jiān)督信息、資源、力量和成果的共享共用,打通巡察監(jiān)督與其他各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的堵點(diǎn),匯聚起強(qiáng)大的監(jiān)督合力。

5.健全制度機(jī)制,抓好巡察成果運(yùn)用

針對有的農(nóng)村基層巡察工作中有關(guān)協(xié)作單位職能作用發(fā)揮不夠充分等實(shí)際情況,要進(jìn)一步健全巡察制度機(jī)制,準(zhǔn)確把握職責(zé)定位,推動農(nóng)村基層巡察整改和成果運(yùn)用真正落地見效,并將其融入日常工作、融入全面從嚴(yán)治黨、融入農(nóng)村基層社會治理。

第一,規(guī)范巡察流程。作為巡視的延伸,農(nóng)村基層巡察在工作流程方面可大致參照巡視工作準(zhǔn)備、了解、報(bào)告、反饋、移交、整改等環(huán)節(jié),但必須力戒形式主義的照搬照抄。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村基層巡察在工作條件、工作對象、問題表現(xiàn)等方面的特殊性,對一般流程內(nèi)容作出靈活取舍,并做到盡量精簡,盡可能做到少開會、少填表、少要材料。例如,在了解和考察環(huán)節(jié)應(yīng)盡量減少專題匯報(bào)會等村黨支部書面匯報(bào),取消對黨員干部和村民的問卷調(diào)查,縮減內(nèi)容重復(fù)度高的會議次數(shù),把工作著力點(diǎn)放在入戶走訪、實(shí)地調(diào)查、個別談話等方面。通過梳理基層黨員干部違反紀(jì)律的常見問題,分別整理包括巡察準(zhǔn)備、進(jìn)駐、考察、報(bào)告、反饋、移交、整改、歸檔等在內(nèi)的一連串明確細(xì)致的流程規(guī)范,不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層巡察工作的規(guī)范性、針對性和可操作性。

第二,盯緊結(jié)果反饋。為實(shí)現(xiàn)后續(xù)整改措施條條落實(shí),有關(guān)巡察人員應(yīng)結(jié)合農(nóng)村基層工作實(shí)際,堅(jiān)持把整改落實(shí)貫穿到巡察全過程,對巡察對象進(jìn)行整改指導(dǎo),督促其建立整改問題清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單,真正做到邊巡察邊整改、立行立改、即知即改。作為落實(shí)整改工作的第一責(zé)任人,村黨支部書記要嚴(yán)格按照巡察結(jié)果認(rèn)真組織整改,通過召開支部黨員大會等形式對巡察結(jié)果進(jìn)行集體討論,逐條商議出具體、可行、管用的整改舉措,并自覺接受上級黨組織和紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)對整改過程的實(shí)時跟蹤和動態(tài)監(jiān)管。

第三,抓好整改落實(shí)。上級黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)可通過集中會審的方式,對被巡察單位提交的整改報(bào)告逐條逐項(xiàng)進(jìn)行核實(shí),判定巡察反饋的問題是否整改到位,整改過程是否存在問題,并對整改成效進(jìn)行測評,從而對整改結(jié)果作出合理決議[25]。同時,要采取集中督查、隨機(jī)抽查、不定期殺“回馬槍”等多種方式,對整改結(jié)果進(jìn)行實(shí)地查看,堅(jiān)持“少看材料,多看實(shí)效”的原則,有效推動整改措施落地落實(shí)。對發(fā)現(xiàn)整改不力或虛假整改的情況進(jìn)行公開曝光,并采取約談農(nóng)村基層黨組織主要負(fù)責(zé)人的方式要求他們限期整改,若期限內(nèi)未整改到位,則對村黨支部書記進(jìn)行問責(zé)。對于巡察結(jié)果中一些本級難以解決的問題,則可移交至上級黨組織統(tǒng)籌其他相關(guān)職能部門的力量共同做好整改落實(shí)。

注釋

①這方面的研究成果主要有:何錫輝的《村級黨組織巡察全覆蓋:邏輯與進(jìn)路》,《理論月刊》2021年第8期;周少來的《基層巡察要避免“形式化陷阱”》,《人民論壇》2018年第8期;胡衛(wèi)衛(wèi)、趙敏娟的《秩序重構(gòu)與整體協(xié)同:巡察村居推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理的運(yùn)作邏輯》,《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2021年第2期;戴偉安的《新時代市縣巡察的價值定位、基本內(nèi)涵與優(yōu)化路徑》,《理論導(dǎo)刊》2011年第11期;蔣晶的《新時代黨內(nèi)巡察制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑》,《哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)》2022年第5期;吳紀(jì)樹的《基層巡察的實(shí)踐邏輯及其制度完善》,《求實(shí)》2017年第10期;等等。