摘 要：數(shù)字法治政府建設(shè)面臨如何進(jìn)行的路徑難題。澳門特別行政區(qū)20余年間數(shù)字政府建設(shè)的法治經(jīng)驗(yàn)可形成三重邏輯：一是有法可依的規(guī)則之治是給予數(shù)字政府建設(shè)正當(dāng)性依據(jù)的基石，二是權(quán)利保障的價(jià)值選擇是數(shù)字政府權(quán)力運(yùn)作的邊界，三是公開透明的理由之治是數(shù)字政府建設(shè)的機(jī)制保障。未來澳門數(shù)字政府建設(shè)的法治化期待，體現(xiàn)為深度與廣度的拓展以及區(qū)域合作的變革。因此，在堅(jiān)持既有法治路徑的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步完善跨域合作制度。這亦為內(nèi)地?cái)?shù)字法治政府建設(shè)帶來新機(jī)遇。

關(guān)鍵詞：澳門特別行政區(qū)；數(shù)字政府；法治政府；數(shù)字化治理；權(quán)利保障

一、引? 言

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技給政府治理帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。以“對(duì)信息資源的有效分配”與“基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能、協(xié)同與重構(gòu)”為核心的數(shù)字政府確立了推進(jìn)治理現(xiàn)代化的宏觀目標(biāo)。[1]但法學(xué)學(xué)者對(duì)此始終保持冷靜態(tài)度，指出現(xiàn)代科技的發(fā)展產(chǎn)生了不可忽視的負(fù)面影響。由于主體意志的不確定性，科技發(fā)展與憲法價(jià)值之間會(huì)存在不協(xié)調(diào)問題，產(chǎn)生科技異化現(xiàn)象，這突出地反映在憲法所規(guī)定的人權(quán)保障方面。[2]因此，數(shù)字政府的約束機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，提出了“數(shù)字法治政府”概念。2022年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指出要“加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系”。這些文件的出臺(tái)無疑再次明確了法治之于數(shù)字政府建設(shè)的重要意義。

既有研究顯然已經(jīng)注意到數(shù)字法治政府建設(shè)中存在的問題。這里首先需要解決的是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性難題。[3]有學(xué)者指出，數(shù)字時(shí)代法治政府的理念更加強(qiáng)調(diào)包容治理、整體治理、智慧治理與風(fēng)險(xiǎn)治理，并需要在組織結(jié)構(gòu)和行政程序上進(jìn)行重塑與再造。[4]但也有論者認(rèn)為目前沒有必要進(jìn)行顛覆性的變革，通過打補(bǔ)丁的方式就可以解決技術(shù)與規(guī)范之間的失衡難題。[5]換言之，人們對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)有基本的必要性共識(shí)，但對(duì)于如何建設(shè)和如何進(jìn)行法治化建設(shè)，仍然存在路徑爭(zhēng)議。

澳門特別行政區(qū)近年來也在不斷探索數(shù)字時(shí)代的政府治理方式。在《澳門特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》執(zhí)行情況總結(jié)報(bào)告中，特區(qū)政府公布了《2015年—2019年澳門特別行政區(qū)電子政務(wù)整體規(guī)劃》的完成情況，認(rèn)為澳門特別行政區(qū)已形成具有澳門特色的數(shù)字政府發(fā)展方式。因此，有必要對(duì)澳門數(shù)字政府建設(shè)的法治路徑進(jìn)行總結(jié)，探究權(quán)力運(yùn)作與權(quán)利保障的平衡模式，以提供有益的經(jīng)驗(yàn)。

二、澳門數(shù)字政府建設(shè)的階段化演進(jìn)

（一）1999—2009年：數(shù)字政府的初步規(guī)劃階段

數(shù)字政府是一個(gè)正在發(fā)展的概念，早期主要是電子政府或電子政務(wù)的同義詞，包含信息傳遞的電子化、無紙化與網(wǎng)絡(luò)化等核心內(nèi)容，具體則以對(duì)內(nèi)辦公自動(dòng)化建設(shè)、對(duì)外政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)為特點(diǎn)。[6]11澳門特別行政區(qū)政府自成立以來就高度重視電子政府的建設(shè)工作。特區(qū)行政長(zhǎng)官在2001年的施政報(bào)告中就提出政府“將廣泛運(yùn)用資訊科技成果，加速行政現(xiàn)代化的發(fā)展步伐”；在2002年至2005年的施政報(bào)告中也都提出電子政府建設(shè)的有關(guān)內(nèi)容，包括“努力推動(dòng)電子政府早日全面實(shí)現(xiàn)”“大力加強(qiáng)電子政府的基礎(chǔ)設(shè)施”“加緊電子政府的建設(shè)”“完善電子政府功能”等。

2000年12月，在澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官發(fā)布2001年施政報(bào)告后，行政公職局旋即向行政法務(wù)司司長(zhǎng)遞交了《電子政府初步研究報(bào)告》，指出電子政府是一項(xiàng)長(zhǎng)期和影響深遠(yuǎn)的工作，必須有一個(gè)整體的發(fā)展策略和計(jì)劃，同時(shí)在開展跨部門行政工作電子化項(xiàng)目時(shí)，必須有一個(gè)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的機(jī)制。[7]行政法務(wù)司司長(zhǎng)于2001年2月2日批示成立由行政公職局局長(zhǎng)擔(dān)任協(xié)調(diào)員的專責(zé)小組。由此，在行政公職局的統(tǒng)籌下，澳門特區(qū)在成立后的第一個(gè)十年間就電子政府或電子政務(wù)編制了《電子政府策略研究報(bào)告》（規(guī)劃期間為2002—2004年）與《澳門電子政務(wù)發(fā)展綱領(lǐng)（2005—2009）》兩份規(guī)劃文件，并提出降低行政運(yùn)作成本、提高政府內(nèi)部行政效率、提升公共服務(wù)素質(zhì)、帶動(dòng)本地資訊技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)與102項(xiàng)相關(guān)工作。

在對(duì)內(nèi)辦公自動(dòng)化建設(shè)方面，行政公職局在《電子政府策略研究報(bào)告》中提出建設(shè)公共部門休假申報(bào)系統(tǒng)、公共人力資源數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)以及公共培訓(xùn)課程申請(qǐng)報(bào)讀系統(tǒng)等；在《澳門電子政務(wù)發(fā)展綱領(lǐng)（2005—2009）》中又提出建設(shè)整合各部門需求的行政系統(tǒng)，包括人事、出勤、財(cái)務(wù)等系統(tǒng)。在對(duì)外政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)方面，《澳門電子政務(wù)發(fā)展綱領(lǐng)（2005—2009）》提出以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的跨目錄身份管理技術(shù)作為政府內(nèi)部管理的基礎(chǔ)。在此前提下，行政公職局開發(fā)了ePass網(wǎng)上通行賬號(hào)，從而解決了一人多賬戶所衍生的問題。作為公共電子服務(wù)賬戶，ePass的目的在于讓市民有效快捷地使用公共服務(wù)、減輕工作人員的壓力。行政公職局于2009年11月30日正式推出ePass，規(guī)定凡年滿18歲的永久性居民或非永久性居民均可免費(fèi)申請(qǐng)賬號(hào)。

（二）2009—2019年：數(shù)字政府的初步實(shí)施階段

在成立后的第一個(gè)十年，澳門特別行政區(qū)政府的主要目標(biāo)是摒棄澳葡政府的“夕陽(yáng)心態(tài)”，解決“繼承性缺陷”與“趨勢(shì)性問題”，如公共行政的整體性與適應(yīng)性問題，通過改善服務(wù)態(tài)度提升服務(wù)效率；[8]在第二個(gè)十年的主要目標(biāo)則是科學(xué)施政，解決行政機(jī)構(gòu)、職能與程序方面的繁雜問題。為此，第三任行政長(zhǎng)官提出“陽(yáng)光政府”理念，以聽取民意、集思廣益、推動(dòng)決策科學(xué)化和民主化、提高執(zhí)行力、加強(qiáng)良性互動(dòng)和促進(jìn)監(jiān)督等為目標(biāo)，將“陽(yáng)光政府”理念貫穿施政始終。在2010年施政報(bào)告中，特區(qū)政府提出要深化電子公共服務(wù)，強(qiáng)化電子政務(wù)平臺(tái)，通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布政府信息，簡(jiǎn)化行政手續(xù)，通過整合各部門網(wǎng)上資料與信息方便市民查找相關(guān)資訊。之后的多個(gè)施政報(bào)告都在附錄中就推進(jìn)電子政務(wù)列出了具體的工作時(shí)間表，如2013年的工作包括開發(fā)市民網(wǎng)上個(gè)案查詢系統(tǒng)、新一代政府入口網(wǎng)站、電子政務(wù)應(yīng)用流程系統(tǒng)等。澳門特區(qū)第一份五年規(guī)劃——《澳門特別行政區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，更是明確提出電子政務(wù)的發(fā)展目標(biāo)為構(gòu)建智慧城市與智慧政府。行政公職局在此期間亦編制了兩份規(guī)劃文件，分別是《MeGOV2014澳門特別行政區(qū)電子政務(wù)整體規(guī)劃》（規(guī)劃期間為2013—2014年）與《2015年—2019年澳門特別行政區(qū)電子政務(wù)整體規(guī)劃》。兩份文件聚焦于電子政務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)、功能擴(kuò)大與途徑增加，提出了電子公共服務(wù)的多元化與公眾參與的新目標(biāo)。

在第二個(gè)十年間，澳門特區(qū)政府在對(duì)內(nèi)辦公自動(dòng)化與對(duì)外政務(wù)網(wǎng)站建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了從規(guī)劃到實(shí)施的轉(zhuǎn)變。對(duì)內(nèi)方面，公務(wù)人員管理及服務(wù)平臺(tái)上的人事管理系統(tǒng)所包含的公共部門休假申報(bào)系統(tǒng)、公共人力資源數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、公共培訓(xùn)課程申請(qǐng)報(bào)讀系統(tǒng)分別于2010、2015、2015年正式推出。截至2016年底，絕大多數(shù)特區(qū)政府公共部門均已加入該系統(tǒng)。但由于加入系統(tǒng)的自愿規(guī)定性與技術(shù)上的不完善，部分部門并未加入，系統(tǒng)使用率偏低，相應(yīng)的工作成效仍有待提高。對(duì)外方面，ePass推出后，曾有13個(gè)部門、5.8萬名居民參與該項(xiàng)目。但由于法律制度的缺失，不少部門仍對(duì)ePass的法律效力存疑，從而參與的部門能夠提供的服務(wù)僅限于查詢政府的有關(guān)信息。

2018年11月，澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官頒布第35/2018號(hào)行政法規(guī)《電子服務(wù)》，規(guī)定了政府的公共部門和實(shí)體設(shè)立和提供電子服務(wù)的職權(quán)，包括電子文件的處理和管理、數(shù)字化接待的方式、統(tǒng)一電子平臺(tái)的設(shè)立、使用者賬戶身份的核實(shí)等內(nèi)容；同時(shí)頒布第299/2018號(hào)行政長(zhǎng)官批示（核準(zhǔn)《互操作指引規(guī)章》）、第300/2018號(hào)行政長(zhǎng)官批示（核準(zhǔn)《使用者賬戶系統(tǒng)保障水平的技術(shù)規(guī)格規(guī)章》）與第301/2018號(hào)行政長(zhǎng)官批示（核準(zhǔn)《統(tǒng)一電子平臺(tái)使用者賬戶系統(tǒng)登入方式及條件規(guī)章》），解決了澳門長(zhǎng)期以來有關(guān)電子服務(wù)的合法性爭(zhēng)議。在2019年1月1日《電子服務(wù)》生效日，特區(qū)政府推出了法規(guī)規(guī)定的統(tǒng)一電子平臺(tái)“澳門公共服務(wù)一戶通”，實(shí)現(xiàn)了由6個(gè)部門提供的預(yù)約及取籌、報(bào)考公職、社會(huì)保障基金供款資料查詢、飲食及飲料場(chǎng)所牌照申請(qǐng)審批進(jìn)度查詢等服務(wù)內(nèi)容。

（三）2019年至今：數(shù)字政府的快速發(fā)展階段

澳門回歸祖國(guó)20余年間建立起了適應(yīng)自身情況的公共行政管理體系，但其間仍然存在一些深層次問題。新一任行政長(zhǎng)官就任后即提出一系列完善方案，在2020年的施政報(bào)告中指出“公共行政改革不能停留在過去那種翻來覆去的部門分分合合，而必須進(jìn)行部門功能性的整合，借助新的信息技術(shù)和手段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，打造‘?dāng)?shù)字政府”；在2021年至2023年的施政報(bào)告中均明確提出要深化電子政務(wù)建設(shè)，打造“一戶通”2.0版本，提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用水平；在《澳門特別行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第二個(gè)五年規(guī)劃（2021—2025年）》中重點(diǎn)論述了推動(dòng)電子政務(wù)、發(fā)展數(shù)字澳門、將智能技術(shù)應(yīng)用到民生經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策。有學(xué)者稱之為“自上而下的自我革命式”改革。[9]

為了“采用嶄新的數(shù)碼化接待方式向市民及企業(yè)提供更佳的服務(wù)”，同時(shí)“減輕市民及企業(yè)與公共部門聯(lián)系時(shí)的負(fù)擔(dān)和不便”，[10]澳門特區(qū)政府在向社會(huì)公開咨詢的基礎(chǔ)上提出了《電子政務(wù)》法案，該法案于2020年3月16日獲立法會(huì)通過。該法案的核心是解決行政活動(dòng)以紙本為載體的傳統(tǒng)方式與程序所面臨的法律效力問題，具體包括廣泛采用電子證明、數(shù)碼證照、數(shù)碼化接待、自動(dòng)化活動(dòng)、電子通知等。隨后行政長(zhǎng)官頒布了第24/2020號(hào)行政法規(guī)《電子政務(wù)施行細(xì)則》作為該法的補(bǔ)充性行政法規(guī)，就續(xù)期、電子證照結(jié)構(gòu)等作出規(guī)定。

具體而言，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，特區(qū)政府已于2019年投入運(yùn)作政府專用云計(jì)算中心，同時(shí)部署了數(shù)據(jù)資源平臺(tái)及數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新利用。在內(nèi)部管理方面，特區(qū)政府推行了公文及卷宗管理系統(tǒng)，2020年即實(shí)現(xiàn)公共部門非審批性公函電子化，2021年新增文件內(nèi)部流轉(zhuǎn)功能，2022年在手機(jī)應(yīng)用程序中提供了公文審批和流轉(zhuǎn)功能，以此提升效率、降低成本。在對(duì)外服務(wù)方面，“澳門公共服務(wù)一戶通”不斷完善，目前的2.0版本已可提供超過150項(xiàng)民生服務(wù)。澳門居民的生活便利性大大提升，澳門數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的新面貌。

三、澳門數(shù)字政府建設(shè)的法治邏輯

（一）有法可依：數(shù)字政府建設(shè)的正當(dāng)性依據(jù)

澳門數(shù)字政府建設(shè)在20余年間明顯呈現(xiàn)出前慢后快的特征。究其原因，一方面是囿于科學(xué)技術(shù)本身的進(jìn)展，另一方面則關(guān)涉數(shù)字政府何以可能的問題。換言之，數(shù)字政府建設(shè)的正當(dāng)性常常受到質(zhì)疑，早期ePass系統(tǒng)之所以主要限于政府部門內(nèi)部使用而無法對(duì)外提供服務(wù)就是這個(gè)原因?；蛟S會(huì)有意見認(rèn)為數(shù)字政府以“智慧技術(shù)高度集成、智慧服務(wù)高效便捷”[11]2為主要特征，因此其正當(dāng)性無疑來源于行政法中的效能原則，比如澳門《行政程序法典》第12條就規(guī)定公共行政當(dāng)局應(yīng)以“快捷、經(jīng)濟(jì)及有效之方式作出決定”。但根據(jù)該原則無法推導(dǎo)出數(shù)字政府建設(shè)的必然性。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)“快捷、經(jīng)濟(jì)、有效”是一個(gè)宏觀目標(biāo)，為了達(dá)到這一目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)需要時(shí)常改革行政組織和運(yùn)作方式，包括地理上的親近、心理上的接觸、建立有私人參與的機(jī)構(gòu)等，這些都是可能的選擇。[12]534-535數(shù)字政府僅僅是效能原則的實(shí)施結(jié)果，后者只是前者的前提和必要性條件。同時(shí)，效能原則本身也不是完全沒有限制的。澳門《行政程序法典》第12條已經(jīng)對(duì)“快捷、經(jīng)濟(jì)、有效”設(shè)定了親民的目的要求。申言之，數(shù)字政府必須尊重居民的權(quán)利，當(dāng)“快捷、經(jīng)濟(jì)、有效”更多地傾向于僅考慮政府部門自身管理時(shí)，該原則本身已經(jīng)不能為數(shù)字政府的正當(dāng)性提供依據(jù)了。

或許還有意見認(rèn)為，數(shù)字政府建設(shè)可以被理解為默許任何可以被公平理解為附隨于權(quán)力本身或者作為其結(jié)果的事務(wù)，從而緩解越權(quán)無效的基本原則。[13]161-162但合理的附隨性行為限定于與權(quán)力相伴隨的情形。數(shù)字政府建設(shè)往往突破了行政機(jī)關(guān)通常情況下依據(jù)法律所獲得的授權(quán)，特別是就晚近的對(duì)數(shù)字政府的需求而言，人們已不再是單純地通過網(wǎng)絡(luò)了解政府信息，而是更多地涉及多主體參與、程序性改變乃至實(shí)質(zhì)性要件變更等方面。如一體化程序的設(shè)定，改變了行政程序的順序、條件，從而對(duì)行政主體的責(zé)任承擔(dān)提出了新的要求。

歸根結(jié)底，數(shù)字政府的正當(dāng)性依然要從體現(xiàn)民主的法律授權(quán)中獲得。單純依靠政策的調(diào)整難以回溯到人民的同意。良法善治所強(qiáng)調(diào)的第一要義就在于法律授權(quán)與法律規(guī)制的存在。這包括誰來做（組織法）、做什么（實(shí)體法）以及怎么做（程序法）三個(gè)方面。

首先，“誰來做”主要解決的是數(shù)字法治政府建設(shè)中主體推進(jìn)部門可能不明確的問題，這對(duì)于形成政府合力、維護(hù)數(shù)字市場(chǎng)秩序與公共利益、保障數(shù)字個(gè)人權(quán)利具有重要意義。[14]自第24/2011號(hào)行政法規(guī)《行政公職局的組織及運(yùn)作》頒布以來，行政公職局即具有了“研究及參與制定電子政務(wù)政策，并對(duì)政策的實(shí)施作出統(tǒng)籌及支援”的職責(zé)，其下設(shè)的電子政務(wù)廳成為專門負(fù)責(zé)有關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。第35/2018號(hào)行政法規(guī)《電子服務(wù)》更是具體明確了行政公職局是負(fù)責(zé)統(tǒng)一電子平臺(tái)的責(zé)任實(shí)體，從而避免了數(shù)字政府建設(shè)“九龍治水”情況的出現(xiàn)。

其次，“做什么”旨在授予行政機(jī)關(guān)數(shù)字化建設(shè)的職權(quán)。當(dāng)法律未能明確時(shí)，行政機(jī)關(guān)囿于附隨性權(quán)力至多可以在網(wǎng)站上單方面公布有關(guān)政府信息，而無法做到雙向或多向的互動(dòng)，無法為相對(duì)人提供便利的服務(wù)。第2/2020號(hào)法律《電子政務(wù)》等為行政機(jī)關(guān)以電子化方式實(shí)施行政行為提供了正當(dāng)性，但仍存在一些未涉及的領(lǐng)域。比如根據(jù)澳門《民事登記法典》第1條，在澳門出生的事實(shí)應(yīng)列入澳門民事登記的范圍，所以在其他地區(qū)出生的澳門居民無法使用統(tǒng)一電子平臺(tái)辦理出生證明。[15]因此，各單行法規(guī)仍然會(huì)對(duì)數(shù)字政府建設(shè)產(chǎn)生諸多掣肘。解決之道仍然在于修法，使法律更加完善。目前，澳門特區(qū)政府已計(jì)劃對(duì)電子政務(wù)法進(jìn)行調(diào)整。從體系性的角度而言，電子政務(wù)法的修改應(yīng)當(dāng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，分門別類地進(jìn)行整體化、法典化建設(shè)，包括進(jìn)一步明確電子平臺(tái)的性質(zhì)、行為范圍、給付行政與秩序行政數(shù)字化的分級(jí)與監(jiān)管等。

最后，“怎么做”是在肯定行政機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)，也為其規(guī)定形式上的限制。制定電子政務(wù)法等一系列法律法規(guī)的目的在于減少利害關(guān)系人的負(fù)擔(dān)、簡(jiǎn)化行為程序，同時(shí)也在于限制數(shù)字時(shí)代更加容易泛濫的政府不當(dāng)用權(quán)。在澳門終審法院第135/2021號(hào)案中，作為市政署公務(wù)人員的甲428次不當(dāng)使用“登記公證網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)”，大量查詢商鋪物業(yè)資料，嚴(yán)重違反了《個(gè)人資料保護(hù)法》?？梢?，規(guī)范行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為離不開程序上的要求。除了行政機(jī)關(guān)的自我指引設(shè)定，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一般的行政程序法內(nèi)容。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在數(shù)字政府建設(shè)中具有資源、能力等多方優(yōu)勢(shì)，所以一切利用大數(shù)據(jù)、統(tǒng)一平臺(tái)乃至自動(dòng)化行政的行為，都應(yīng)當(dāng)視同于行政機(jī)關(guān)作出的行為，并運(yùn)用行政程序法加以管束，從而確保行政行為的合法性。

（二）權(quán)利保障：數(shù)字政府建設(shè)的價(jià)值選擇

依法治國(guó)的核心是依憲治國(guó)。而憲法的核心則在于對(duì)基本權(quán)利的有效保障，支撐該根本規(guī)范的核心價(jià)值是人的尊嚴(yán)原理。[16]6-7數(shù)字技術(shù)給實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化帶來更強(qiáng)大的動(dòng)力，同時(shí)也帶來權(quán)利如何保障的新問題。如以“健康碼”為代表的數(shù)字技術(shù)治理，一方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)防控發(fā)揮了積極作用，另一方面則由于權(quán)力的天然擴(kuò)張屬性，在實(shí)踐中常常出現(xiàn)“滑坡效應(yīng)”，導(dǎo)致公眾負(fù)擔(dān)增加，甚至不當(dāng)限制以隱私權(quán)、人身自由等為代表的公民基本權(quán)利。[17]同樣，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的治理手段也與時(shí)俱進(jìn)，特別是在警務(wù)領(lǐng)域、市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)了大數(shù)據(jù)檢查的新型模式。盡管大數(shù)據(jù)檢查在趨勢(shì)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)篩查等方面發(fā)揮了重要作用，但是大數(shù)據(jù)并不代表必然性，它亦會(huì)出現(xiàn)差錯(cuò)，可能削弱人的主體地位，降低人的自由選擇意志，導(dǎo)致人的尊嚴(yán)難以保障。[18]因此，數(shù)字技術(shù)與權(quán)利保障間存在一定的張力。

究其原因，主要是存在對(duì)數(shù)字手段治理的定性難題。當(dāng)傳統(tǒng)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法轉(zhuǎn)換為線上治理時(shí)，轉(zhuǎn)變的不僅是載體，更重要的是改變和加深了公權(quán)力侵入私主體的程度，從而對(duì)相對(duì)人的干預(yù)常常在其行為發(fā)生前就已開始，甚至預(yù)設(shè)了相對(duì)人行為的過錯(cuò)結(jié)果，或者通過多元主體的參與擴(kuò)大了對(duì)相對(duì)人權(quán)利限制的范圍。如若在線下對(duì)相對(duì)人的行為進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)定性，那么可能得出不直接對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的結(jié)果，如進(jìn)行例行行政檢查等。如若在線上進(jìn)行數(shù)字化治理，相對(duì)人可能難以獲得權(quán)利救濟(jì)。從本質(zhì)上說，人具有自我意識(shí)、自我決定與自我形塑的能力，人應(yīng)當(dāng)是主體，而非被控制、被決定的客體，這些都是基于最根本的人的尊嚴(yán)而確定的，是絕對(duì)的。[19]當(dāng)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等數(shù)字化手段進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，盡管執(zhí)法行為處在預(yù)備階段或防范階段，但是依然會(huì)對(duì)相對(duì)人的基本權(quán)利產(chǎn)生重大影響，所以需要受到嚴(yán)格限制。

如澳門特區(qū)立法會(huì)第三常設(shè)委員會(huì)在細(xì)則性審議第2/2012號(hào)法律《公共地方錄像監(jiān)視法律制度》時(shí)即指出，由于錄像監(jiān)視系統(tǒng)的使用可能產(chǎn)生對(duì)隱私權(quán)、肖像權(quán)、言論和表達(dá)自由等方面的限制，必須通過法律的形式確定在何種程度上可以使用錄像監(jiān)視系統(tǒng)，同時(shí)有關(guān)的限制必須局限在保護(hù)其他基本權(quán)利的必要限度內(nèi)，簡(jiǎn)單地犧牲其中一種利益而滿足其他利益并不合法。[20]因此該法明確了適用的范圍僅限于確保社會(huì)治安及公共秩序，并以合法性、專門性、適度性為一般原則，規(guī)定了責(zé)任承擔(dān)的主體，同時(shí)也對(duì)錄像監(jiān)視系統(tǒng)的安裝與使用和攝錄資料的記錄與保存作出細(xì)致的程序性規(guī)定，肯定了被攝錄的利害關(guān)系人有權(quán)查閱及刪除攝錄資料。澳門特區(qū)立法會(huì)對(duì)第10/2022號(hào)法律《通訊截取及保障法律制度》進(jìn)行審議時(shí)也強(qiáng)調(diào)了為保障居民基本權(quán)利，該法案嚴(yán)格地規(guī)定了通訊截取的手續(xù)與期間，明確其前提是必須執(zhí)行法定偵查措施。[21]法案最終規(guī)定相關(guān)措施僅能由法官批示命令或許可后方可施行，并適用于其他技術(shù)途徑傳達(dá)的通訊（如微信）；關(guān)于提供通訊記錄，也必須是在有助于刑事調(diào)查工作，且經(jīng)有權(quán)限的司法當(dāng)局批示許可或命令的前提下方可進(jìn)行。使用其他大數(shù)據(jù)方法進(jìn)行社會(huì)治理可能對(duì)人的尊嚴(yán)和權(quán)利產(chǎn)生影響，對(duì)此，也要進(jìn)行嚴(yán)格的權(quán)力限制。

與此同時(shí)，數(shù)字政府建設(shè)也需要考慮對(duì)人的意愿的尊重與對(duì)權(quán)利的救濟(jì)。數(shù)字技術(shù)是手段，而非目的，其本身不是利維坦，也不具有獨(dú)斷的權(quán)威。相反，數(shù)字政府建設(shè)以維護(hù)人的尊嚴(yán)為基礎(chǔ)，人在數(shù)字政府語境下的主體地位不容忽視。重視人的意愿與權(quán)利救濟(jì)是數(shù)字政府得以發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。德國(guó)學(xué)界較早就指出自動(dòng)數(shù)據(jù)處理和傳輸可能使得政府在個(gè)人不知道和不能控制的情況下獲取數(shù)據(jù)并據(jù)此實(shí)施行為，所以機(jī)關(guān)簽名、說明理由以及聽證的義務(wù)在絕大多數(shù)情況下不可省略，除非是行政機(jī)關(guān)批量的行政行為。[22]438-445因此推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)不應(yīng)拋棄過往的行政法、顛倒主體與客體的地位，而是要在既有程序與內(nèi)容的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，重視人的價(jià)值本身。

澳門在數(shù)字政府建設(shè)的立法活動(dòng)中也一體遵循了行政法的基本理論。第2/2020號(hào)法律《電子政務(wù)》第3條就規(guī)定了自愿使用的基本原則，明確了電子證明服務(wù)、數(shù)碼證照服務(wù)、數(shù)碼化接待及電子通知都屬于私人自愿使用；第32條明確了電子方式的行為和手續(xù)在該法及相關(guān)規(guī)章規(guī)范外需要配合適用《行政程序法典》。對(duì)于強(qiáng)制使用科技手段，第10/2022號(hào)法律《通訊截取及保障法律制度》對(duì)通知義務(wù)作出了明確要求，同時(shí)也確定了實(shí)施主體的行政責(zé)任與刑事責(zé)任，以加強(qiáng)對(duì)被截取人的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)的維護(hù)。

（三）權(quán)力監(jiān)督：數(shù)字政府建設(shè)的運(yùn)行保障

法治是現(xiàn)代國(guó)家普遍遵循的基本原則，其核心是權(quán)力受到法律控制，目的在于保障個(gè)人的權(quán)利。在數(shù)字化時(shí)代，盡管數(shù)字政府的不斷改造升級(jí)為人們帶來了諸多便利，但同時(shí)亦要對(duì)數(shù)字權(quán)力化保持特別的警惕?；蛟S有意見認(rèn)為數(shù)字政府的專業(yè)知識(shí)和規(guī)制結(jié)果為其帶來了正當(dāng)性依據(jù)，但是這種過程安排的正當(dāng)性依據(jù)依然需要建基于規(guī)制者本身證明自身的可問責(zé)性，否則數(shù)字政府的規(guī)制將產(chǎn)生不可預(yù)測(cè)的結(jié)果，有悖于規(guī)制的目的。[23]17-19因此，數(shù)字政府建設(shè)離不開法治保障，而如何約束數(shù)字政府亦是法治的重要內(nèi)容。

法律關(guān)注過程，所以法治的內(nèi)涵在于理由之治，強(qiáng)調(diào)通過公開、參與、競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)事實(shí)和理由，從而將規(guī)則轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，體現(xiàn)其理性價(jià)值。[24]這就意味著數(shù)字政府的法治化需要對(duì)數(shù)字權(quán)力行使的過程進(jìn)行充分的公開，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字權(quán)力的監(jiān)督。

首先，對(duì)數(shù)字政府的監(jiān)督來源于行政機(jī)關(guān)的自我約束。行政機(jī)關(guān)一方面需要加強(qiáng)內(nèi)部的自我約束，另一方面則需要向公眾開放必要的數(shù)據(jù)，以提升自我監(jiān)督的效果。對(duì)于前者，澳門特別行政區(qū)第24/2020號(hào)行政法規(guī)《電子政務(wù)施行細(xì)則》第2條明確規(guī)定了行政公職局責(zé)任實(shí)體的地位，并突出了其協(xié)調(diào)、規(guī)劃、發(fā)展、推行電子政務(wù)以及核準(zhǔn)公共部門保障級(jí)別、確保統(tǒng)一電子平臺(tái)資料安全、制作有關(guān)指引的職責(zé)?！妒褂谜哔~戶系統(tǒng)保障水平的技術(shù)規(guī)格規(guī)章》第30條則強(qiáng)調(diào)了所有實(shí)體必須定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，保證使用者賬戶系統(tǒng)的服務(wù)符合相關(guān)的要素及要件。對(duì)于后者，澳門特別行政區(qū)政府自2019年底即推出“特區(qū)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)（data.gov.mo）”，目前已向公眾開放旅游及博彩、公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生、城市環(huán)境、社會(huì)保障、公共安全及出入境等14個(gè)領(lǐng)域、608個(gè)數(shù)據(jù)集，進(jìn)一步鼓勵(lì)了社會(huì)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新利用與監(jiān)督。

其次，對(duì)數(shù)字政府的監(jiān)督離不開外部審計(jì)機(jī)關(guān)的介入。自己不能做審判自己的法官，數(shù)字政府效能的實(shí)現(xiàn)離不開外部權(quán)力特別是專業(yè)審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。澳門特別行政區(qū)審計(jì)署作為直接對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)，具有客觀的中立性。根據(jù)第11/1999號(hào)法律《澳門特別行政區(qū)審計(jì)署》第3條，審計(jì)署對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行衡工量值式的監(jiān)督，即對(duì)審計(jì)對(duì)象在履行職務(wù)時(shí)所達(dá)到的節(jié)省程度、效率和效益進(jìn)行審查。數(shù)字政府的顯性價(jià)值就在于提高行政效率，所以當(dāng)行政機(jī)關(guān)投入大量人力、物力、財(cái)力進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)時(shí)必須接受審計(jì)署的監(jiān)督，內(nèi)容包括數(shù)字政府的流程塑造，也包括事前、事中、事后階段性成效的取得等多個(gè)方面。2018年8月澳門特別行政區(qū)審計(jì)署發(fā)布衡工量值式審計(jì)報(bào)告《電子政務(wù)的規(guī)劃及執(zhí)行》，對(duì)澳門回歸祖國(guó)以來電子政務(wù)發(fā)展中存在的問題進(jìn)行揭示，并向行政公職局提出審計(jì)建議，同時(shí)也得到了相關(guān)答復(fù)。

再次，對(duì)數(shù)字政府的監(jiān)督有賴于立法會(huì)議員的職權(quán)行使。澳門特區(qū)政府對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)容之一是答復(fù)立法會(huì)議員的質(zhì)詢。數(shù)字政府建設(shè)歸根結(jié)底是行政機(jī)關(guān)的行為，無論數(shù)字技術(shù)如何發(fā)達(dá)，最終決定是否采用以及多大程度上采用都取決于政府的決策。因此，對(duì)數(shù)字政府的約束本質(zhì)上是對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。立法會(huì)議員的質(zhì)詢目的在于督促政府行為的合法性與合理性，迫使行政機(jī)關(guān)注意個(gè)人的不平之鳴。以第六屆立法會(huì)為例，議員提出有關(guān)電子政務(wù)或數(shù)字政府的書面質(zhì)詢共計(jì)19件，口頭質(zhì)詢1件，內(nèi)容涉及電子政務(wù)或數(shù)字政府的措施、發(fā)展規(guī)劃、工作進(jìn)展、出現(xiàn)的障礙等等，并且呈現(xiàn)出兩大特征：其一，質(zhì)詢案數(shù)量與數(shù)字政府的發(fā)展進(jìn)程緊密相連。第六屆立法會(huì)第一會(huì)期（2017—2018年）提出質(zhì)詢案8件，占本屆立法會(huì)質(zhì)詢案總數(shù)的40%。議員主要就電子政府發(fā)展進(jìn)度表示憂慮，并要求政府提出完成時(shí)間。政府則在答復(fù)中解釋了原因，并提出了完善的目標(biāo)與時(shí)間表。議員的質(zhì)詢無疑給政府帶來了壓力與動(dòng)力。2018年底相關(guān)法案的出臺(tái)乃至2019年電子政府的快速發(fā)展都與之具有正相關(guān)性。其二，質(zhì)詢案的連續(xù)性與數(shù)字政府建設(shè)的階段性互相影響。部分議員在第六屆立法會(huì)乃至第七屆立法會(huì)中始終對(duì)電子政務(wù)或數(shù)字政府問題予以關(guān)注，持續(xù)跟進(jìn)數(shù)字政府發(fā)展?fàn)顩r，既讓社會(huì)了解了其最新進(jìn)展，又通過擺問題的方式提出相關(guān)建議，發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。

最后，對(duì)數(shù)字政府的監(jiān)督確立于司法機(jī)關(guān)的裁判。作為最后一道防線，司法機(jī)關(guān)需要對(duì)數(shù)字政府可能的權(quán)力濫用進(jìn)行有效制約。法院在數(shù)字政府建設(shè)中扮演的角色不是破壞者、妨礙者，而是裁判者。數(shù)字政府可能產(chǎn)生的行政異化行為需要法院進(jìn)行及時(shí)干預(yù)并予以矯正。但由于高度的專業(yè)性，法院在裁判中亦產(chǎn)生了更大的謙抑性。從權(quán)利保障的角度出發(fā)，法院更多地是從正當(dāng)程序原則、一般經(jīng)驗(yàn)法則入手。在澳門中級(jí)法院第258/2021號(hào)案件中，作為游客的A因出示沒有有效新冠病毒核酸檢測(cè)陰性證明的“健康碼”企圖進(jìn)入娛樂場(chǎng)區(qū)域而被控違反防疫措施罪。法院在判決中指出，未見有資料顯示嫌犯能夠知悉澳門衛(wèi)生局作出的批示內(nèi)容并執(zhí)意違反，很難苛求外地人士隨時(shí)關(guān)注衛(wèi)生局的批示信息，因此認(rèn)定嫌犯不知悉防疫措施是合情合理的，符合一般的經(jīng)驗(yàn)法則，有關(guān)罪名明顯不成立。法院因?qū)?shù)字政府行為進(jìn)行有效界定而成為權(quán)利保障的最終屏障。

四、澳門數(shù)字政府建設(shè)的法治化期待

（一）拓展數(shù)字政府的廣度與深度

盡管澳門特別行政區(qū)自成立以來就重視數(shù)字政府建設(shè)，特別是近五年來在數(shù)字政府建設(shè)上取得較為顯著的進(jìn)展，但是就數(shù)字政府的廣度與深度而言，仍然存在可拓展的空間。

第一，澳門數(shù)字政府的服務(wù)廣度有待拓展。目前電子服務(wù)的范圍多局限于政府與居民（G2C）、政府與員工（G2E）之間，所涉及的業(yè)務(wù)多為上述主體間的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)。這極大提高了行政效率，簡(jiǎn)化了居民辦事流程。與之相比，涉及政府與企業(yè)（G2B）、政府與社團(tuán)（G2A）之間業(yè)務(wù)關(guān)系的電子服務(wù)則明顯不足。小微企業(yè)林立、社團(tuán)組織眾多是澳門社會(huì)的典型特征，它們的數(shù)字訴求包括但不限于飲食牌照的發(fā)放、電子采購(gòu)的使用等等。如若忽視了企業(yè)與社團(tuán)的主體地位，無疑會(huì)造成澳門數(shù)字政府功能的重大短板。

第二，澳門數(shù)字政府可逐步實(shí)現(xiàn)多元參與治理。共建共治共享是數(shù)字時(shí)代的應(yīng)有之義。政府的功能不再是單純的管理，而是轉(zhuǎn)向有多元主體參與的治理，所以傾聽各方特別是使用者與參與者的聲音尤為重要。澳門過去建立了以咨詢組織為代表的過程民主形式，形成了行政長(zhǎng)官與四司統(tǒng)領(lǐng)的咨詢體系，體現(xiàn)了法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)統(tǒng)一的目標(biāo)。[25]澳門數(shù)字政府建設(shè)離不開咨詢組織的發(fā)展與完善，但目前一方面咨詢組織中并未專門設(shè)立數(shù)字政府委員會(huì)，無法對(duì)相關(guān)用戶意見進(jìn)行系統(tǒng)收集與整理，不利于數(shù)字政府的改進(jìn)；另一方面咨詢組織運(yùn)作的形式以傳統(tǒng)的線下會(huì)議為主，數(shù)字化程度的欠缺不利于吸引更多民眾參與。

第三，澳門數(shù)字政府的行為機(jī)制需要進(jìn)行循序漸進(jìn)的創(chuàng)新。在線政務(wù)服務(wù)是澳門現(xiàn)有數(shù)字政府行為機(jī)制的主要內(nèi)容，并具體體現(xiàn)在針對(duì)居民所創(chuàng)設(shè)的“澳門公共服務(wù)一戶通”中。部分領(lǐng)域如交通事務(wù)中涉及的智慧監(jiān)管執(zhí)法事項(xiàng)，數(shù)字政府還未涉及。至于通過數(shù)據(jù)和算法參與而形成的自動(dòng)化行政，尚未完全進(jìn)入社會(huì)公眾視野。作為數(shù)字政府建設(shè)的引領(lǐng)者，特區(qū)政府需要審時(shí)度勢(shì)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)數(shù)字政府行為機(jī)制的創(chuàng)新。

數(shù)字政府要完善上述幾方面工作同樣需要遵循法治原則，因此厘清拓展數(shù)字政府廣度與深度的路徑邊界尤顯重要。

首先，堅(jiān)持規(guī)則之治是數(shù)字政府拓展的根本前提。數(shù)字化手段不管如何先進(jìn)，其一旦與權(quán)力交融，就可能產(chǎn)生限制民眾權(quán)利的行為?，F(xiàn)代政府的正當(dāng)性依據(jù)唯有民主，行政機(jī)關(guān)采取的任何可能限制民眾權(quán)利的行為必須經(jīng)民眾同意。這意味著數(shù)字政府廣度與深度的拓展需要建立在立法決策機(jī)制健全的基礎(chǔ)上。隨著數(shù)字政府建設(shè)的持續(xù)深化，立法機(jī)關(guān)的專業(yè)性漸顯不足，委托立法將不可避免并逐漸增多。為保證數(shù)字政府在規(guī)則范圍內(nèi)運(yùn)行，相應(yīng)的社會(huì)參與和監(jiān)督必不可少。在加強(qiáng)既有監(jiān)督形式包括審計(jì)監(jiān)督、立法會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等的前提下，還要加大民眾特別是專業(yè)技術(shù)人員的參與力度，從而加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性和法律屬性，確保數(shù)字政府運(yùn)行中專業(yè)、效率與民主價(jià)值的平衡。

其次，堅(jiān)持理由之治是數(shù)字政府拓展的重要依據(jù)。過程的公開與透明是理由之治的本質(zhì)要求與基本特征。過程的公開與透明至少體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是外在的程序與平臺(tái)的完善。以電子采購(gòu)為例。在法律明確的前提下，澳門電子采購(gòu)模式仍需進(jìn)一步改革。應(yīng)由政府建立電子采購(gòu)平臺(tái)，確立采購(gòu)方與參與方在籌備、投標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、判給、訂立合同等各階段的程序要件。[26]二是內(nèi)在的決策因素與算法的可視化。在線上政務(wù)服務(wù)方面，數(shù)字政府的理由之治體現(xiàn)在公開何部門為何作出有關(guān)決定。至于智慧監(jiān)管執(zhí)法、自動(dòng)化行政則涉及算法的運(yùn)用。算法在本質(zhì)上仍然是行政機(jī)關(guān)的行政行為，因此不能將算法歸于不可公開的秘密，而應(yīng)當(dāng)將其可視化，讓民眾了解其中的原則與規(guī)律，尤其是在它遭受質(zhì)疑時(shí)能夠及時(shí)地追溯與追責(zé)。[27]

最后，堅(jiān)持救濟(jì)之治是數(shù)字政府拓展的思維導(dǎo)向。無救濟(jì)則無權(quán)利。在拓展數(shù)字政府廣度與深度的過程中必然產(chǎn)生救濟(jì)的難題。比如內(nèi)地發(fā)生的鄭州“紅碼”事件中，當(dāng)事人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)受限等引發(fā)了各方的爭(zhēng)議。在整體政府的改革理念下，行政主體理論需要重塑，目標(biāo)指向是回歸公共行政場(chǎng)域。[28]而數(shù)字政府背景下在線政務(wù)服務(wù)、智慧監(jiān)管執(zhí)法、自動(dòng)化行政的出現(xiàn)也倒逼行政主體進(jìn)行數(shù)字化創(chuàng)新。為了保障民眾的合法權(quán)益，確定數(shù)字政府的責(zé)任主體特別是跨部門協(xié)調(diào)情形下的責(zé)任主體非常必要，否則民眾狀告無門，所謂數(shù)字權(quán)利就會(huì)成為一紙空文，數(shù)字政府也將喪失合法性。作為澳門數(shù)字政府建設(shè)責(zé)任實(shí)體的行政公職局，在未來數(shù)字政府拓展中所發(fā)揮的作用也需要與其責(zé)任主體地位相適應(yīng)。

（二）區(qū)域合作的數(shù)字化變革

澳門土地面積狹小，區(qū)域合作是促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然之舉?；貧w以來，澳門同內(nèi)地、香港都開展了多樣的合作，如簽署《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）即澳門同內(nèi)地合作的實(shí)質(zhì)性成果。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），為澳門同內(nèi)地、香港的區(qū)域合作指明了新的方向。2021年中共中央、國(guó)務(wù)院正式公布《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》，為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)勾勒了新的藍(lán)圖。其中，《規(guī)劃綱要》提出要建成智慧城市群，探索建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，開放數(shù)據(jù)端口，建設(shè)互通的公共應(yīng)用平臺(tái)，并通過電子化、信息化手段促進(jìn)人員貨物往來便利化。這對(duì)數(shù)字政府的區(qū)域合作提出了新的期待，但在實(shí)踐中也會(huì)遇到種種困難。

以“健康碼”為代表的區(qū)域合作治理為例。2020年初新冠疫情快速蔓延，粵港澳三地通關(guān)也因此出現(xiàn)障礙。內(nèi)地率先推出“健康碼”作為數(shù)字化防控手段并實(shí)現(xiàn)在內(nèi)地的全范圍互通，加快了內(nèi)地復(fù)工復(fù)產(chǎn)的步伐。但香港、澳門兩地卻因跨域而無法同步進(jìn)行。澳門隨后于2020年5月推出“澳康碼”，并與廣東“粵康碼”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換；香港卻遲遲難以推動(dòng)。有學(xué)者從事務(wù)性驅(qū)動(dòng)力、領(lǐng)域性驅(qū)動(dòng)力和區(qū)域性驅(qū)動(dòng)力的角度進(jìn)行原因分析，提出協(xié)作進(jìn)程引發(fā)了“木桶效應(yīng)”。[29]而驅(qū)動(dòng)力的背后反映的是區(qū)域法治的不協(xié)調(diào)問題。第一，粵港澳大灣區(qū)數(shù)字政府合作的法律基礎(chǔ)不明確。既有的《規(guī)劃綱要》無法直接產(chǎn)生約束力，故大灣區(qū)的法律制度供給需要另尋他處。協(xié)同立法、示范法等都成為學(xué)界熱議的形式，[30]但目前相關(guān)內(nèi)容的闕如使得數(shù)字政府合作只能依賴于各方的主動(dòng)，其間存在面臨合法性質(zhì)疑，無法接受立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等部門監(jiān)督的問題。第二，粵港澳大灣區(qū)數(shù)字政府合作的組織機(jī)構(gòu)不明確。在以“健康碼”為代表的合作治理中，存在國(guó)務(wù)院、廣東省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)等多個(gè)主體，同時(shí)還存在相應(yīng)的政府與衛(wèi)生部門的聯(lián)系，當(dāng)進(jìn)行合作時(shí)各方的職權(quán)與職責(zé)不明晰。同理，在數(shù)字政府的其他領(lǐng)域合作中也面臨上述問題。第三，粵港澳大灣區(qū)數(shù)字政府合作的權(quán)利保障方式不協(xié)調(diào)。數(shù)字政府在提升行政和服務(wù)民眾效率的同時(shí)也加速了個(gè)人信息流通。當(dāng)三地對(duì)以隱私權(quán)為代表的基本權(quán)利的認(rèn)知不一致、對(duì)隱私權(quán)等基本權(quán)利的保障方式不一致時(shí)，跨境合作的阻力會(huì)倍增。

因此，盡管澳門特別行政區(qū)圓滿解決了“健康碼”通關(guān)問題，但在推進(jìn)數(shù)字政府區(qū)域合作上仍然需要進(jìn)行法治化構(gòu)建與完善。尤其在橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)背景下，數(shù)字政府區(qū)域合作的法治化構(gòu)建更顯緊迫。橫琴粵澳深度合作區(qū)執(zhí)行委員會(huì)作為負(fù)責(zé)合作區(qū)具體開發(fā)建設(shè)工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，亦應(yīng)當(dāng)成為推進(jìn)橫琴數(shù)字政府建設(shè)的主導(dǎo)力量。但橫琴與澳門分屬不同層級(jí)，兩地?cái)?shù)字政府合作屬于“跨層協(xié)調(diào)”，[31]其合法性問題仍然難以完滿解決。在用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的基礎(chǔ)上，中央亦有必要對(duì)橫琴的法律地位與職權(quán)職責(zé)再次予以明確，這有助于粵澳橫琴數(shù)字政府合作機(jī)制的進(jìn)一步健全。

五、結(jié)? 語

澳門數(shù)字政府建設(shè)以電子化為起點(diǎn)，并順應(yīng)時(shí)代和科技發(fā)展趨勢(shì)，逐步形成電子服務(wù)、線上政務(wù)、智慧執(zhí)法等多種方式并存的新局面。20余年來，澳門數(shù)字政府建設(shè)步伐逐步加快。盡管與內(nèi)地相比，澳門數(shù)字技術(shù)運(yùn)用仍然相對(duì)落后，但從法治化的視角來看，澳門數(shù)字政府建設(shè)仍有可供借鑒之處。如：始終遵循有法可依的基本原則，確保公權(quán)力始終在法治的前提下運(yùn)行；以權(quán)利保障為核心的價(jià)值追求給予民眾自愿且有尊嚴(yán)的方式選擇；行政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)行政機(jī)構(gòu)實(shí)施數(shù)字政府行為的多重監(jiān)督有力確保了理由之治的實(shí)現(xiàn)；等等。澳門數(shù)字政府的法治化路徑并非完美，在新的時(shí)代背景下亦存在諸多亟須解決的難題，而這些未盡的內(nèi)容給內(nèi)地?cái)?shù)字法治政府建設(shè)帶來了新的契機(jī)?；浉郯拇鬄硡^(qū)數(shù)字政府的建設(shè)或許正是理論與實(shí)踐有機(jī)融合的試驗(yàn)田和新陣地。

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