范逢春

【關(guān)鍵詞】微腐敗 認(rèn)知困境 監(jiān)督困境 執(zhí)行困境

【中圖分類號(hào)】D262.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“微腐敗”一般是指那些手握小微權(quán)力的基層干部，利用職權(quán)謀取小額私利從而損害群眾利益的腐敗行為。嚴(yán)格來說，腐敗問題在本質(zhì)上是沒有“微”“大”之分的，只是在主觀意愿、涉案金額、惡劣程度、社會(huì)影響等層面有所差異。無論是“微腐敗”還是“大腐敗”“巨腐敗”，其本質(zhì)都是公權(quán)力的濫用行為，是對(duì)公共利益的侵犯?！拔⒏瘮　笔且恍┗鶎狱h員干部腐敗墮落的溫床，同時(shí)也是“大腐敗”“巨腐敗”的開端。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)定不移推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭向基層延伸，大力整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題?；鶎拥摹拔⒏瘮　眴栴}相較于“大腐敗”“巨腐敗”，更容易發(fā)生卻很難防治，如果放任不管或治理不力，就會(huì)產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，最終“損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對(duì)黨的信任”。那么，“微腐敗”治理難，到底難在何處？綜合來看，“識(shí)”不到位、“監(jiān)”難到位、“嚴(yán)”沒到位，是造成“微腐敗”難以防治的三重困境。

“微腐敗”治理的認(rèn)知困境

“微腐敗”現(xiàn)象之所以時(shí)常發(fā)生，與一些公職人員以及社會(huì)公眾的錯(cuò)誤認(rèn)知有直接關(guān)系。在“微腐敗”性質(zhì)及其危害的認(rèn)知上，部分干部出現(xiàn)了“法不責(zé)眾”的群體迷思、“合乎情理”的自我麻痹以及“無傷大雅”的認(rèn)知偏差。一些干部理想信念喪失、法紀(jì)意識(shí)欠缺，是“微腐敗”產(chǎn)生的根本原因。同時(shí)，“微腐敗”產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)與文化土壤仍然存在。

首先是“法不責(zé)眾”的群體迷思?！拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”具有濃重的基層屬性，呈現(xiàn)出“久、多、廣”的特點(diǎn)，出現(xiàn)了“法不責(zé)眾”的群體迷思。所謂“久”，是指“微腐敗”問題長期存在于社會(huì)中，與國家治理相伴相生，具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。講人情、論關(guān)系在中國源遠(yuǎn)流長，也是當(dāng)今社會(huì)運(yùn)行中的痼疾。各種“潛規(guī)則”大行其道，為“微腐敗”提供了厚實(shí)的文化土壤。所謂“多”，是指“微腐敗”涉及的人員多?！拔⒏瘮　标P(guān)聯(lián)的是微權(quán)力，往往具有“塌方分肥”之勢，越往基層越嚴(yán)重。所謂“廣”，是指微腐敗涉及的領(lǐng)域廣，微腐敗涉及的領(lǐng)域、部門非常廣泛，比如，黨政部門公職人員的吃、拿、卡、要，基層人員截留、挪用、貪污，國有企業(yè)人員濫發(fā)獎(jiǎng)金、福利，醫(yī)療領(lǐng)域公辦醫(yī)院的醫(yī)生收取紅包和過度醫(yī)療，教育領(lǐng)域公辦教師在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違規(guī)補(bǔ)課、收受學(xué)生或家長禮品、禮金等，具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。由于微腐敗呈現(xiàn)“久、多、廣”的特點(diǎn)，部分人員存在“大家都這樣”“法不責(zé)眾”的僥幸心態(tài)。

其次是“合乎情理”的自我麻痹。“微腐敗”治理難，難在“微腐敗”往往披著“社會(huì)習(xí)俗”“人之常情”和“相互關(guān)心”的外衣，看上去似乎“合乎情理”，具有很強(qiáng)的迷惑性，導(dǎo)致一些公職人員對(duì)其腐敗性質(zhì)缺乏清醒的認(rèn)知，自覺抵制的意識(shí)比較差。一些落后于時(shí)代的思想觀念仍然根深蒂固，一些不符合治理現(xiàn)代化要求的社會(huì)習(xí)俗也仍然在影響著公職人員的日常行為。例如，一些公職人員觀念陳舊，認(rèn)為自己在操辦婚喪喜慶時(shí)，大操大辦順帶收點(diǎn)禮金及貴重禮品，這是地方風(fēng)俗，算不上什么“腐敗”；一些公職人員“官本位”思想嚴(yán)重，認(rèn)為自己手握小權(quán)，干不了大事，“公款吃喝”“公款旅游”“違規(guī)使用公車”等都是自己當(dāng)官應(yīng)該享受的待遇。一些公職人員存在“小腐不算腐敗”的錯(cuò)誤觀念，對(duì)“吃一點(diǎn)、拿一點(diǎn)、要一點(diǎn)”習(xí)以為常，認(rèn)為這既不是貪污，也不是受賄，而只是“人之常情”。還有一些公職人員以“不違反原則”為借口放松心理防線，認(rèn)為搞好工作就需要建立私人情感，需要通過“相互關(guān)心”進(jìn)行人際交往，利用職權(quán)或職務(wù)便利，為自己或特定關(guān)系人謀取利益。一些基層干部打著各種“人情世故”的幌子，將“微腐敗”合情合理化。

最后是“無傷大雅”的認(rèn)知偏差。“微腐敗”治理難，難在“微腐敗”本身具有的“邊緣性”特點(diǎn)，往往給人一種“無傷大雅”的錯(cuò)覺，相對(duì)于“大腐敗”“巨腐敗”而言，一些公職人員以及社會(huì)公眾對(duì)其嚴(yán)重危害缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。作為一種隱性“病變”，“微腐敗”行為多發(fā)生在群眾身邊，游走于規(guī)則和程序的邊緣，直接損害著人民群眾的正當(dāng)權(quán)益和實(shí)際利益。單次的“微腐敗”往往涉案情節(jié)較輕，損害程度相對(duì)較小，夠不上“大案”“要案”，看起來很普通、不起眼，但是“微腐敗”往往發(fā)生數(shù)量多、出現(xiàn)頻次高、持續(xù)時(shí)間長，易發(fā)展為危害基層政治生態(tài)健康的病毒，成長為寄生于基層治理體系上的毒瘤，持續(xù)弱化治理體系的整體效率。在現(xiàn)實(shí)中，部分公職人員“小錯(cuò)”通融，“小事”關(guān)照，“小禮”不辭，認(rèn)為這些小貪小腐不是腐敗，并沒有多少負(fù)罪感，認(rèn)為反腐敗還“輪不到我”，存在“沒啥可查”的無所謂心理。

“微腐敗”治理的監(jiān)督困境

治理“微腐敗”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅要事后“反腐”，更須事前“防腐”。治理“微腐敗”的核心是治理“微權(quán)力”，只有依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，才能從根本上堵塞住“微權(quán)力”的監(jiān)管漏洞。由于基層治理的復(fù)雜性，使得監(jiān)督很難滲透到“微權(quán)力”涉及的各個(gè)領(lǐng)域，這使得一些“微腐敗”現(xiàn)象很難通過正常的監(jiān)督方式達(dá)到監(jiān)管效果。

一是信息不對(duì)稱導(dǎo)致上級(jí)監(jiān)督難?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”監(jiān)督中存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱情況。在各類腐敗事件中，腐敗者本身經(jīng)常都是更具有信息優(yōu)勢的一方。在“微腐敗”事件中，腐敗者的信息優(yōu)勢會(huì)進(jìn)一步放大。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，各類信息、各種事務(wù)由基層干部掌握和辦理的情況十分普遍，由于交通不便、信息閉塞，一些違規(guī)操作不易被發(fā)現(xiàn)，有些“微腐敗”是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的尋租，平時(shí)很難被發(fā)現(xiàn)，加上監(jiān)督本身存在“形式化”問題，導(dǎo)致“微腐敗”隱匿。在一些地區(qū)，資金來源雜、種類多，不同來源、不同種類的資金使用要求不同，上級(jí)對(duì)情況的了解主要依靠基層的信息報(bào)表，基層的具體操作一旦發(fā)生“黑箱化”現(xiàn)象，上級(jí)監(jiān)督管理的難度就極大。在一些基層單位，部分干部為了牟取不正當(dāng)利益，對(duì)上級(jí)部門送報(bào)虛假信息，對(duì)基層群眾則隱瞞國家相關(guān)政策信息。上級(jí)監(jiān)督面臨著嚴(yán)重“信息不對(duì)稱”，出現(xiàn)“雨過地皮濕”的情況，導(dǎo)致“微腐敗”綜合查處率低。囿于監(jiān)督資源的客觀有限性，上級(jí)很難對(duì)所有對(duì)象進(jìn)行全方位監(jiān)督，往往只能進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤、關(guān)鍵突破、“抓大放小”，客觀上造成“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象。

二是一些地方政治生態(tài)差導(dǎo)致同級(jí)監(jiān)督難。基層“微腐敗”治理難，難在一些地方政治生態(tài)差，基層權(quán)力配置不夠合理，權(quán)力制約機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致同級(jí)監(jiān)督形同虛設(shè)。政治生態(tài)與腐敗泛濫二者之間互為因果，腐敗是政治生態(tài)最大的“污染源”，而政治生態(tài)惡化也會(huì)導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行得不到規(guī)范，同級(jí)監(jiān)督發(fā)揮不了作用，也是加劇腐敗的重要因素。在工作實(shí)踐中，一些部門“兩個(gè)責(zé)任”落實(shí)不到位，管黨治黨不力，權(quán)力過分集中于領(lǐng)導(dǎo)干部手中，“一言堂”“家長制”盛行，個(gè)人經(jīng)常凌駕于組織之上，科學(xué)決策、民主決策機(jī)制不夠健全，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間沒有形成相互制約，易導(dǎo)致以公權(quán)謀私利。一些部門權(quán)力界限模糊，權(quán)力關(guān)系明晰化、制度化、規(guī)范化明顯不足，自由裁量的空間相對(duì)較大，同時(shí)監(jiān)督主體眾多，監(jiān)督責(zé)任劃分不清，實(shí)施程序錯(cuò)綜復(fù)雜，很難適時(shí)進(jìn)行“精準(zhǔn)監(jiān)督”。部門的內(nèi)部監(jiān)督往往以業(yè)務(wù)監(jiān)督為主，受制于“熟人社會(huì)”的慣性思維，一些地方的紀(jì)檢監(jiān)察部門主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，沒有結(jié)合實(shí)際研究制定配套的制度和具體規(guī)定，存在不善監(jiān)督、不敢監(jiān)督的問題。同時(shí)，一些單位對(duì)于招投標(biāo)、財(cái)務(wù)、審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督相對(duì)到位，但對(duì)于隱藏在水下的“微腐敗”態(tài)度則比較曖昧，認(rèn)為“都是熟人，不好意思提意見”，同級(jí)監(jiān)督存在“軟、寬、松”現(xiàn)象，同級(jí)監(jiān)督的有效性嚴(yán)重不足。

三是維權(quán)能力弱導(dǎo)致群眾監(jiān)督難。一些地方的基層社會(huì)仍處于一個(gè)相對(duì)封閉的“原子化”分散狀態(tài)，多數(shù)年輕人外出務(wù)工，剩下的都是老人、婦女和小孩，由于文化水平低、信息來源少，獲取的信息量有限，維權(quán)能力也較低，利益受損時(shí)的首要選擇往往不是以法維權(quán)、檢舉揭發(fā)，而是忍氣吞聲、自認(rèn)倒霉。一些基層群眾對(duì)基層干部“微腐敗”的容忍度較高，且由于時(shí)間精力有限，也降低了基層干部“微腐敗”被查處的風(fēng)險(xiǎn)。由于“微腐敗”往往貪腐金額不是特別大，一些相關(guān)利益者不易感受到自己的利益受損，加上血緣、地緣關(guān)系的影響，容易忽略了對(duì)相關(guān)人員及其工作的監(jiān)督。同時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)于“微腐敗”關(guān)注度低，加上集體行動(dòng)困境廣泛存在，這也致使“微腐敗”難以被揭發(fā)?；鶎尤罕娋S權(quán)能力弱，把“微腐敗”行為默認(rèn)為見怪不怪的“潛規(guī)則”，這在客觀上縱容了“微腐敗”行為的發(fā)生。

“微腐敗”治理的執(zhí)行困境

治理“微腐敗”，必須要“嚴(yán)”字當(dāng)頭、一“嚴(yán)”到底。隨著全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)，基層“微腐敗”治理必須不斷加強(qiáng)。這就需要通過治理制度、治理機(jī)制與治理方式創(chuàng)新，把“嚴(yán)”的主基調(diào)貫穿于干部選拔任用、日常監(jiān)督、辦事用權(quán)、教育管理、考核評(píng)價(jià)、離任審計(jì)等全過程，從而有效防止“微腐敗”發(fā)生。但是在實(shí)踐中，不敢主動(dòng)揭露矛盾、不敢較真碰硬等情況仍然存在。之所以如此，是由多方面的因素造成的，其中“微腐敗”治理存在執(zhí)行困境是重要原因。

第一，治理制度尚未實(shí)現(xiàn)“無微不至”?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”治理的制度體系不夠健全，導(dǎo)致“微腐敗”治理失之于松。治理“微腐敗”要靠制度來保證，既要完善那些容易產(chǎn)生“微腐敗”的制度，還要制定更多預(yù)防微腐敗的制度，關(guān)鍵還在于必須把這些制度落到實(shí)處。從現(xiàn)狀來看，基層“微腐敗”治理在制度建設(shè)上還存在不夠全面、不夠?qū)嵱?、不夠具體的情況。一些部門制定嚴(yán)密規(guī)章制度的內(nèi)生動(dòng)力不足，不想自找麻煩、自縛手腳，在制定規(guī)定時(shí)常常失之于泛，大量條文不是“高壓線”，而是“橡皮筋”，甚至完全形同虛設(shè)，沒有營造出“法有授權(quán)皆可為，法無授權(quán)不可為”的制度環(huán)境；一些部門制定的舉措非常模糊，在基層落實(shí)過程中有很大的解釋空間，這就為“微腐敗”行為的發(fā)生提供了場域；一些基層單位制度看上去較為健全嚴(yán)格，但在基層末端沒有得到很好執(zhí)行，在制度落實(shí)的時(shí)候搞“你好我好大家好”，為“老同志”搞“例外”，為“身邊人”留“暗門”，為“關(guān)系戶”開“天窗”。制度保障的不足，使得“微腐敗”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

第二，治理機(jī)制尚未實(shí)現(xiàn)“小題大做”?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”治理的運(yùn)行機(jī)制尚未閉環(huán)，導(dǎo)致“微腐敗”治理失之于軟?！拔⒏瘮　敝卫肀仨殹靶☆}大做”，形成防范、懲戒與抑制一體的閉環(huán)運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層干部不敢腐、不能腐、不想腐。當(dāng)前“微腐敗”預(yù)防一定程度上依賴于基層干部自身的政治修養(yǎng)和社會(huì)公序良俗的內(nèi)在約束，在通過權(quán)力公開透明運(yùn)行來減少公職人員權(quán)力尋租機(jī)會(huì)方面有待提升，領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)公開、公共部門“三公”經(jīng)費(fèi)公開、執(zhí)法司法信息公開、涉民利益信息公開、干部檔案信息公開等貫徹得還不夠徹底、不夠全面，“微腐敗”的防范機(jī)制尚未有效建立。懲治力度輕、違法成本低，也是“微腐敗”時(shí)常發(fā)生的一個(gè)重要原因。在對(duì)“微腐敗”的司法懲治實(shí)踐中，對(duì)“微腐敗”懲治力度不足，處理起來往往會(huì)網(wǎng)開一面，存在“小事”關(guān)照關(guān)照、“小錯(cuò)”通融通融等做法，使得“微腐敗”成為法律法規(guī)的薄弱點(diǎn)，導(dǎo)致“微腐敗”進(jìn)一步擴(kuò)散頻發(fā)。一些單位出了問題往往首先想到的是如何減少影響，搞無原則的遷就照顧，以批評(píng)教育代替組織處理，沒有形成震懾力，達(dá)不到處理一個(gè)警示一片的效果，導(dǎo)致“微腐敗”問題在一些單位隱性擴(kuò)散進(jìn)而形成氣候。犯錯(cuò)成本的低廉使得“微腐敗”問題的治理難上加難。同時(shí)，“微腐敗”抑制機(jī)制的功能也尚未得以有效發(fā)揮。部分干部崇尚廉潔的思想基礎(chǔ)尚不牢靠，廉潔文化進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭、進(jìn)企業(yè)還不到位，廉潔教育入腦、入心工作還不到位，“慎小”“慎微”“慎初”的好習(xí)慣還未能培養(yǎng)出來，各級(jí)干部拒腐防變的免疫工程還需要持續(xù)推進(jìn)。

第三，治理方式尚未實(shí)現(xiàn)“科學(xué)有效”?；鶎印拔⒏瘮　敝卫黼y，難在“微腐敗”治理的方式方法相對(duì)滯后，導(dǎo)致“微腐敗”治理失之于寬。“微腐敗”需要推進(jìn)“常態(tài)化”治理。當(dāng)前實(shí)踐工作中，在“?！薄伴L”二字上面下功夫不足。一些基層單位對(duì)于“微腐敗”的監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)經(jīng)?；c制度化，難以持久發(fā)揮遏制腐敗、打擊腐敗的有效作用?！拔⒏瘮　毙枰七M(jìn)“長效化”治理?！拔⒏瘮　敝卫砑纫爸螛?biāo)”，更要“治本”，最終實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”。目前“微腐敗”治理在“治本”方面還著力不夠。例如，在重要決策、政策制定、干部選拔任用、審批監(jiān)管、執(zhí)法司法等權(quán)力制約上還不到位，一些干部仍然有大量的腐敗機(jī)會(huì)；不敢腐、不能腐、不想腐的各項(xiàng)舉措之間的關(guān)聯(lián)性和耦合性還需要提升，“全周期管理”意識(shí)還不夠強(qiáng)?！拔⒏瘮　毙枰七M(jìn)“精準(zhǔn)化”治理。當(dāng)前，針對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”“重點(diǎn)領(lǐng)域”“重要環(huán)節(jié)”的監(jiān)管制度建設(shè)還存在不足，監(jiān)管技術(shù)也不能很好滿足新要求；“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)推廣還不夠徹底，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)“微腐敗”行為的攔截還不到位，對(duì)于涉及面比較廣、流程相對(duì)復(fù)雜、自由裁量權(quán)較大的業(yè)務(wù)流程，尚難做到全業(yè)務(wù)、全流程的信息化監(jiān)管；包括大數(shù)據(jù)在內(nèi)的技術(shù)反腐手段的運(yùn)用尚有欠缺，“互聯(lián)網(wǎng)+‘微腐敗治理”的實(shí)時(shí)監(jiān)控和有效預(yù)警作用發(fā)揮不明顯，現(xiàn)代科技監(jiān)督的領(lǐng)域尚需進(jìn)一步拓展和深化。這些都需要進(jìn)一步完善提升。

“微腐敗”有“微”的特征，卻有“腐”的本質(zhì)，如果不加以治理、任其發(fā)展，就會(huì)弱化治理效率、惡化政治生態(tài)、動(dòng)搖執(zhí)政根基，最終帶來“敗”的結(jié)果。要深化對(duì)“微腐敗”的認(rèn)識(shí)，不斷健全各項(xiàng)制度，抓好“微腐敗”治理這項(xiàng)系統(tǒng)工程。一是推動(dòng)“微腐敗”預(yù)防教育工作的常態(tài)化，筑牢思想根基，厚植廉政底色。把基層干部思想建設(shè)作為預(yù)防“微腐敗”的第一道防線，發(fā)揮教育引導(dǎo)的“水滴石穿”功效，突出基層“微腐敗”的源頭治理。二是推動(dòng)“微腐敗”治理制度體系的科學(xué)化，夯實(shí)制度保障，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督。堅(jiān)持預(yù)防為先，通過建立小微權(quán)力清單制度，規(guī)范基層權(quán)力使用約束，做到“關(guān)口前移”；堅(jiān)持持續(xù)加壓用力，通過出臺(tái)更具操作性的制度規(guī)范，做到違法必究、違規(guī)必查，實(shí)現(xiàn)“壓力傳導(dǎo)”；綜合運(yùn)用各種監(jiān)督形式，形成協(xié)同監(jiān)督，發(fā)揮好監(jiān)督“探照燈”與“顯微鏡”作用，讓“微權(quán)力”始終在正確的軌道上行使。三是推動(dòng)“微腐敗”查糾手段的現(xiàn)代化，結(jié)合“微腐敗”的特點(diǎn)創(chuàng)新治理手段，做到見微知著，實(shí)現(xiàn)防微杜漸。完善群眾意見表達(dá)渠道，方便群眾對(duì)身邊“微腐敗”舉報(bào)，鼓勵(lì)民眾參與到微腐敗監(jiān)督中來；優(yōu)化社會(huì)力量參與機(jī)制，使其成為“微腐敗”治理的重要力量；探索利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等手段進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)和關(guān)聯(lián)分析，助力發(fā)現(xiàn)“微腐敗”問題，為“微腐敗”治理提供更加有效的“工具箱”。

（作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系主任、教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家社科基金項(xiàng)目“基于多源大數(shù)據(jù)的縣域政治生態(tài)監(jiān)測體系與集成治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22BZZ073）和四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“四川省市域社會(huì)治理現(xiàn)代化水平的測度標(biāo)準(zhǔn)與提升策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SCJJ23ND28）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①尹音頻、閆勝利：《反腐敗長效機(jī)制與從源治理腐敗——基于國家治理現(xiàn)代化視角的分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2019年第1期。

責(zé)編/于洪清 美編/李祥峰