夏聰明　張向達

關(guān)鍵詞：兒童福利政策；福利體制；社會福利政策；歐洲國家

中圖分類號：F061.4；D632.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1000-176X（2024）04-0118-12

一、問題的提出

兒童福利是社會保障體系的重要組成部分，發(fā)展兒童福利能為社會可持續(xù)發(fā)展提供寶貴資源與不竭動力。近年來，中國生育率水平持續(xù)低于更替水平。2022年，中國出生人口規(guī)模與出生率分別僅為956萬人和6. 77‰［1］，同2021年的1 062萬人和7. 52‰相比均有明顯下降?？梢?，中國已進入低生育率陷阱的高風(fēng)險期［2］。究其緣由：首先，隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展和社會全面轉(zhuǎn)型，勞動者的工作強度加大，兒童撫養(yǎng)更加精細化，育兒成本（貨幣、機會和時間成本等） 增加，家庭的育兒負擔(dān)日益加重［3］。其次，囿于思想觀念的轉(zhuǎn)變，女性受教育程度提高，市場參與率提升，需要在家庭與工作之間進行理性選擇，但與男性相比，女性更有可能遭遇就業(yè)歧視，導(dǎo)致其生育意愿顯著下降。此外，空前的人口流動與家庭規(guī)模的縮小使原有家庭結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性逐漸弱化，家庭的照顧功能明顯減弱，尤其是弱勢家庭及其子女會受到不同程度的沖擊［4］。為緩解中國生育率低迷的現(xiàn)狀，提升適齡人群的生育意愿已迫在眉睫，這就要求進一步完善中國的兒童福利政策。

2021年7月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》提出，“實施三孩生育政策及配套支持措施”［5］，積極穩(wěn)妥推進優(yōu)化生育政策，釋放生育潛能。同年9月，國務(wù)院印發(fā)的《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》，對兒童在健康、安全、教育、福利、家庭、環(huán)境和法律保護等領(lǐng)域的權(quán)利作了明確規(guī)定并提出，“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，全面貫徹兒童優(yōu)先原則”［6］。2022年10月，黨的二十大報告提出，“建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”［7］。這進一步凸顯了黨和國家對兒童福利事業(yè)的重視。新時代中國兒童福利的相關(guān)議題已被提上政策議程，逐漸從家庭內(nèi)部走向公共政策領(lǐng)域，成為社會關(guān)注的焦點。

歐洲國家的兒童福利政策發(fā)展較早且較為完備，對現(xiàn)階段中國兒童福利政策的完善具有十分重要的參考價值。由于政治環(huán)境、經(jīng)濟水平和福利體制的不同，歐洲各國在兒童福利政策安排上趨同性和差異性并存，并形成了各具特色且相對成熟的模式。那么，歐洲國家的福利體制究竟有何不同？不同福利體制下的兒童福利政策有哪些趨同性和差異性？歐洲典型國家的兒童福利政策又能為中國提供哪些經(jīng)驗借鑒？這些無疑是值得深思的問題。鑒于此，本文以福利體制和社會福利政策為分析框架，選取英國、德國和瑞典三個歐洲典型國家進行深入剖析，厘清其兒童福利政策的發(fā)展方向和趨勢，為中國兒童福利政策的發(fā)展提供借鑒，這對構(gòu)建適合中國國情的兒童福利政策體系，增進兒童福祉，緩解生育率低迷的現(xiàn)狀，實現(xiàn)人口均衡增長具有重要意義。

二、內(nèi)涵界定及文獻綜述

（一） 兒童福利的內(nèi)涵界定

1950年，聯(lián)合國兒童權(quán)利會議提出，“所有旨在推動兒童身心健全發(fā)展和正常生活的各種努力事業(yè)等都被視為兒童福利”［8］。有學(xué)者將兒童福利的概念分為三大職能方向，即兒童保護、兒童發(fā)展和家庭服務(wù)［9］。另外，學(xué)術(shù)界普遍認為，兒童福利有狹義和廣義之分。狹義的兒童福利主要是為特定兒童和家庭提供的服務(wù)，尤其針對那些在家庭或其他社會機構(gòu)中需求無法獲得滿足的兒童，這些兒童往往處于各種不幸境況［10］，具有片面性、選擇性和局限性。廣義的兒童福利則是指國家和社會為全體兒童提供的各種政策和措施，旨在推動兒童的全面發(fā)展［11］，具有普遍性、社會性和發(fā)展性。除此之外，還有學(xué)者從兒童福利的演變理念和發(fā)展歷程的角度提出，兒童福利的概念有“兩分法”“三分法”“四分法”之分［8］。由此可以看出，兒童福利的各概念間共識與差異同在，并體現(xiàn)出包容性和歷史的延續(xù)性。值得注意的是，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展與兒童福利水平的提高，廣義的兒童福利概念得到學(xué)術(shù)界的推崇。故本文在使用“兒童福利”這一概念時，主要是從廣義上來理解的。

（二） 關(guān)于歐洲兒童福利的相關(guān)研究

迄今為止，歐洲兒童福利始終是學(xué)術(shù)界討論的重要議題。既有研究主要涵蓋以下三個方面：

第一，歐洲兒童福利理念、模式和政策演變。由于兒童保護的價值觀、倫理和實踐方面的復(fù)雜性和特殊性，加之文化和社會觀念存在差異，歐洲各國的兒童保護政策和社會服務(wù)在理念、模式和實踐方法上不盡相同［12］。喬東平和謝倩雯［13］把西方國家兒童福利的演變劃分為兒童救濟、兒童福利和兒童保護、兒童保護和家庭支持結(jié)合三個階段，國家角色從“補充者”“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸С终摺?，投資兒童、支持家庭和強調(diào)預(yù)防的兒童福利政策理念成為主流。張霞和乜勇［14］從政策變遷的角度對芬蘭早期兒童教育和保育政策演變歷程進行探究發(fā)現(xiàn)，該政策經(jīng)歷了初期萌芽、鞏固和拓展、精細化和多元化、現(xiàn)代化和國際化四個階段，其政策演化強調(diào)平等和全面的教育觀念，平衡了兒童本位和社會本位的教育方針，并注重家庭支持和包容的整體發(fā)展的邏輯特征。此外，還有學(xué)者對各國的兒童現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付模式進行區(qū)分，按照是否選擇受益對象與是否對受助對象有行為約束將其劃分為三種類型，即普惠式、有條件瞄準(zhǔn)式和無條件瞄準(zhǔn)式［15］。

第二，對“家庭化”和“去家庭化”的研究。Esping?Andersen［16］引入“家庭主義”與“去家庭化”兩個概念來形容國家對家庭的不同態(tài)度。前者旨在借助對家庭的某種干預(yù)來提升家庭的照顧功能；而后者則是指通過市場或社會組織來提供兒童照顧或相關(guān)社會服務(wù)，以減輕家庭負擔(dān)。Hannah和Henning［17］認為，“去家庭化”是探討兒童非正規(guī)照顧，厘清兒童照顧中政府、家庭和市場之間復(fù)雜關(guān)系的一個重要理論工具。滿小歐和楊揚［18］認為，政策的“去家庭化”程度與家庭所承擔(dān)的責(zé)任呈現(xiàn)反向關(guān)系，“去家庭化”程度越高表明家庭照顧者享有更多的選擇權(quán)。值得注意的是，“家庭化”和“去家庭化”在具體的政策運行中經(jīng)常混合使用，難以涇渭分明。馬春華［19］ 通過對歐洲31個國家兒童照顧的現(xiàn)狀進行分析發(fā)現(xiàn)，東歐各國“去家庭化”程度最低，主要以兒童非正規(guī)照顧為主；而北歐各國“去家庭化”程度最高，兒童非正規(guī)照顧則處在邊緣。另外，朱薈和陸杰華［20］通過對歐洲15個國家的家庭政策與生育決策的關(guān)系研究發(fā)現(xiàn)，擁有“家庭化”特性的現(xiàn)金補貼政策對家庭生育決策并沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果，而擁有“去家庭化”特性的托幼服務(wù)政策對家庭生育決策存在明顯的正向影響。

第三，歐洲兒童福利政策經(jīng)驗總結(jié)及啟示。學(xué)者們多從經(jīng)濟支持政策［21］、服務(wù)政策［22］和時間政策［23-24］三個層面進行剖析。Penne等［25］認為，為緩解兒童貧困，歐洲福利國家紛紛轉(zhuǎn)向以兒童為中心的投資戰(zhàn)略，未來應(yīng)加大對托幼服務(wù)的投入力度。房莉杰和陳慧玲［26］通過對英國、德國、西班牙和瑞典四個國家進行研究發(fā)現(xiàn)，生育支持政策的實施效果主要在于其在多大程度上推動了就業(yè)市場性別平等和有子女的女性就業(yè)，應(yīng)綜合并有所側(cè)重地運用各種政策工具。具體而言，公共資源的分配應(yīng)偏向于服務(wù)類政策，發(fā)揮經(jīng)濟類政策的兜底作用，延長女性的帶薪產(chǎn)假，確保女性的工作權(quán)利。陳仁興［27］通過對美國、英國、法國和瑞典四國的殘障兒童家庭社會支持政策進行梳理發(fā)現(xiàn)，各國政策工具的使用折射出政府、家庭和市場之間的責(zé)任分擔(dān)情況，提出構(gòu)建殘障兒童家庭社會支持體系應(yīng)從家庭照顧者支持體系、家庭基層服務(wù)體系和家庭津貼制度等方面進行完善。

綜上所述，已有研究為進一步探討兒童福利政策奠定了較為扎實的理論基礎(chǔ)，但仍有以下兩個方面值得完善：一方面，針對兒童福利政策進行多維度、全景式的剖析較為鮮見，現(xiàn)有文獻較多地關(guān)注兒童福利的內(nèi)涵，對歐洲兒童福利理念、模式、政策演變和經(jīng)驗借鑒等方面進行分析，多是從單一維度出發(fā)；另一方面，缺乏對不同福利體制國家兒童福利政策的比較研究，現(xiàn)有文獻多集中于對個別福利體制國家兒童福利政策的挖掘，所選取國家不夠全面，未能突出不同福利體制下兒童福利政策的特色。據(jù)此，本文試圖以福利體制理論框架為基礎(chǔ)，選取英國、德國和瑞典三個歐洲典型國家，同時基于社會福利政策四維分析框架對不同福利體制國家的兒童福利政策進行深入探究，找出其兒童福利政策的異同點，為中國兒童福利政策的發(fā)展提供借鑒，以增進兒童福祉，緩解生育率低迷的現(xiàn)狀，實現(xiàn)人口均衡增長。

三、分析框架：福利體制與社會福利政策

福利體制是指在總體福利產(chǎn)品生產(chǎn)與提供上，政府、家庭和市場間的制度性分工。Esping?Andersen［28］按照福利受益人身份的“分層化”特點與勞動力“去商品化”程度，把福利國家分為三類模式，即自由主義福利國家、保守主義福利國家和社會民主主義福利國家。①他認為判斷福利國家的類型應(yīng)確定以下原則，即非商品化、非階層化以及政府、家庭和市場之間的關(guān)系。一個國家的福利體制將在不同程度上影響該國的社會福利和社會政策。因此，三種福利體制下的兒童福利政策形態(tài)各異。在實踐中，這三種模式的福利國家對兒童福利有著不同的政策邏輯和制度安排。具體而言，自由主義福利國家強調(diào)市場機制的作用，非商品化效應(yīng)最低，并提倡通過家庭和市場來滿足兒童的基本需求，讓政府發(fā)揮補缺性功能［29］，當(dāng)家庭照顧功能失靈時，政府會進行后置性干預(yù)［30］。保守主義福利國家深受法團主義和教會的影響，對既有的階層分化進行保護，重視傳統(tǒng)的家庭關(guān)系，鼓勵女性主動承擔(dān)兒童照顧的責(zé)任，國家發(fā)揮輔助性作用，當(dāng)家庭無法滿足兒童需求時，國家會進行干預(yù)。社會民主主義福利國家則認為國家是兒童福利的主要提供者，其將市場排除在外，主張家庭成本社會化，強調(diào)所有兒童均可以平等地享受兒童福利［29］。

社會福利政策分析框架是由Gilbert和Terrell［31］提出的，在福利分配框架中，社會福利政策可以被視為決策什么福利（what）、為誰提供（who）、如何輸送（delivered） 和如何籌集資金（financed） 之間的選擇。在該框架中，本文利用以下四個問題來界定選擇維度，即社會福利的分配基礎(chǔ)是什么？社會福利的供給內(nèi)容是什么？提供這些福利的輸送策略是什么？籌資方式是什么？需要說明的是，分配基礎(chǔ)、供給內(nèi)容、輸送策略和籌資方式四個維度都有各自的選擇范圍，但它們在大部分社會福利政策制定中密不可分，不僅是社會福利政策的各項要素和階段，還是社會福利政策分析的主要架構(gòu)，涵蓋了社會福利政策制定中的基本問題［31］?？梢哉f，作為一項完整的福利設(shè)計，社會福利政策分析框架能夠系統(tǒng)、全面地剖析世界各國兒童福利政策的演進，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，該框架都具有一定的適用性。具體而言，分配基礎(chǔ)是指采取選擇性或普遍性原則把福利分配給兒童及其家庭，其決定了社會中的哪些兒童或家庭具有享受該福利的資格。其中，選擇性是指福利依據(jù)個人需求進行分配，通常由收入審查來決定；而普遍性則是指所有人均有享受該福利的基本權(quán)利。供給內(nèi)容是指在兒童福利給付的類型與內(nèi)容間的選擇，如津貼、實物（服務(wù)和物品） 以及其他的權(quán)利、機會等。輸送策略要解決的是如何提供兒童福利的問題，具體涉及政府、家庭和市場之間的責(zé)任分擔(dān)。籌資方式即兒童福利資金來源，主要來自政府財政、個人捐贈和混合籌資等，也是兒童福利政策落實中需要回應(yīng)的關(guān)鍵問題。

基于上述分析，本文旨在將福利體制與社會福利政策分析框架相結(jié)合，選取英國、德國和瑞典三個歐洲典型國家作為切入點，并基于社會福利政策的四個維度對這三個歐洲典型國家的兒童福利政策進行深入剖析，厘清其兒童福利政策的發(fā)展方向和趨勢，進而為中國兒童福利政策的發(fā)展提供借鑒。

四、選擇維度：歐洲典型國家兒童福利政策比較

本文將福利體制與社會福利政策分析框架相結(jié)合，重點對英國、德國和瑞典的兒童福利政策進行分析。其中，英國是世界上第一個福利國家，其兒童福利政策發(fā)展最早且相當(dāng)完備，具有自由主義福利模式的顯著特征；德國擁有悠久的社會保險制度，尤其注重家庭的照顧功能；而瑞典則是北歐福利國家的代表，強調(diào)國家應(yīng)在兒童照顧中承擔(dān)主要責(zé)任，具有深厚的社會民主傳統(tǒng)。另外，需要說明的是，英國和瑞典除了分別是自由主義福利體制和社會民主主義福利體制外，還共同采用了福利國家型的社會保障模式。不可否認的是，在福利國家模式下兩國的兒童福利供給主體和政策內(nèi)容存在一些差異［32］。故本文選取英國、德國和瑞典這三個歐洲國家有一定的代表性。

（一） 分配基礎(chǔ)：堅持普惠性原則

目前英國、德國和瑞典兒童福利政策的分配基礎(chǔ)都堅持普惠性原則。前工業(yè)化時期，英國兒童福利政策呈現(xiàn)補救性的特征，其服務(wù)對象主要局限于困境兒童和各種不幸兒童。隨著工業(yè)化和城市化的推進，英國兒童虐待、兒童犯罪等現(xiàn)象普遍存在，傳統(tǒng)的兒童福利已無法滿足整個社會的需求。通過不斷革新，英國最終建立了積極的兒童福利政策。此時，英國的兒童福利政策面向所有的兒童，并堅持“每個兒童都重要”的原則，提出兒童應(yīng)獲得與成人同等的權(quán)利，不再被動地接受社會保護、救助等，而是主動地參與家庭生活、社會生活。

為確保不同群體間最大程度的平等，德國構(gòu)建了“普惠性和特惠性”相結(jié)合的兒童福利政策雙層架構(gòu)。其中，普惠性福利是全體兒童均能夠享有的福利，以保證他們的基本需求得到滿足。特惠性福利則是采取選擇性原則來確定受益對象，選擇的原則主要包括兒童及其家庭的人口學(xué)特點或家庭的經(jīng)濟情況，保證那些最需要幫助的兒童能優(yōu)先獲得照顧［33］。針對部分弱勢兒童，政府會在普惠性福利項目的基礎(chǔ)上適當(dāng)加入特惠性福利的元素。

作為高福利國家，瑞典兒童福利政策遵循平等普及的原則，所有擁有本國國籍的兒童都可以享有兒童福利。瑞典實施了一系列策略，對低收入家庭、年輕家庭、病患、失去勞動能力的人和其他社會弱勢群體進行適當(dāng)?shù)难a助，使得所有居民能夠平等地享有各階段教育、低成本的兒童看護和醫(yī)療保健等服務(wù)，旨在讓所有兒童，不論其社會經(jīng)濟背景如何，均能平等地享有各類社會福利與服務(wù)［34］。

（二） 供給內(nèi)容：形式多樣且豐富

盡管歐洲各國的歷史文化、經(jīng)濟水平和價值觀念等存在差異，但其兒童福利的供給內(nèi)容均包括經(jīng)濟支持、時間和服務(wù)政策?？梢哉f，這三種政策工具并行不悖、互為補充，都能在一定程度上減輕家庭的兒童照顧負擔(dān)，幫助女性在家庭與工作之間取得平衡。然而，囿于各項政策的導(dǎo)向與組合迥異，其效果大相徑庭。

⒈英國兒童福利政策內(nèi)容

第一，經(jīng)濟支持政策。其主要表現(xiàn)在以下四個層面：一是兒童福利金。1997年，英國開始實行兒童福利金制度。2013年以前，該制度的對象主要包括16歲以下的兒童，以及正在接受全日制非高等教育的16—19歲兒童。自2013年1月開始，由于財政負擔(dān)沉重，英國政府決定對兒童福利金的領(lǐng)取資格進行限定，將其從普遍性福利轉(zhuǎn)為以家庭審查為基礎(chǔ)的福利制度。針對有子女的家庭，如果其中一位父母的年收入超過5萬英鎊，那么他們只能獲得部分兒童福利金；年收入超過6萬英鎊的家庭將無法獲得這一福利。二是兒童個人儲蓄賬戶。2011年，英國推出了兒童個人儲蓄賬戶，以替代以前的兒童信托基金。所有18歲以下的兒童都有資格開設(shè)個人儲蓄賬戶，政府不提供初始資金，而是父母定期向該賬戶存入資金。該賬戶有別于普通儲蓄賬戶，不僅能進行現(xiàn)金儲蓄，還能進行股票投資，其賬戶所有的投資收益都免稅。三是稅收減免。為幫助低收入家庭減輕養(yǎng)育子女的經(jīng)濟負擔(dān)，英國政府依據(jù)家庭收入、子女?dāng)?shù)量和父母是否退休等因素，提供不同程度的稅收減免。四是監(jiān)護人津貼。政府為父母雙亡兒童的監(jiān)護人提供津貼。

第二，時間政策。2000年，英國依據(jù)《生育保護公約》提出女性可享有52周產(chǎn)假，其中，12.8周為帶薪產(chǎn)假［35］。自此之后，英國不斷延長女性帶薪產(chǎn)假的時間，并增加男性帶薪陪產(chǎn)假時長。2007年，英國提出將女性帶薪產(chǎn)假延長至39周，同時男性也能享有兩周的帶薪陪產(chǎn)假，以保證兒童照顧方面的性別平等。2010年，英國又提出若女性產(chǎn)后回歸職場，男性能夠享有20周陪產(chǎn)假。

第三，服務(wù)政策。其主要涉及家庭寄養(yǎng)制度、兒童教育和兒童心理健康服務(wù)三個方面。一是家庭寄養(yǎng)制度。英國建立了較為完善的家庭寄養(yǎng)制度，將棄兒、孤兒和受虐兒童等安置在普通家庭中，寄養(yǎng)家庭能享受兒童福利金和稅收減免等福利。在這類兒童被寄養(yǎng)之前，政府會委托專門的社會組織對寄養(yǎng)家庭進行評估，并定期進行后續(xù)訪問。二是兒童教育。1998年，英國推行了“確保開端”計劃，旨在為困境兒童提供服務(wù)，從他們出生開始便享有家庭支持、兒童養(yǎng)護和早期教育相結(jié)合的服務(wù)。英國還推出了“延展學(xué)?！庇媱潱笾袑W(xué)每天應(yīng)在8—18時向?qū)W生開放，放學(xué)后學(xué)生能參加各類活動，并享受照料服務(wù)。三是兒童心理健康服務(wù)。英國非常重視兒童的心理健康，由專業(yè)團隊為其提供各種心理咨詢和幫助。

⒉德國兒童福利政策內(nèi)容

第一，經(jīng)濟支持政策。德國規(guī)定父母能代表未滿18歲的兒童，選擇領(lǐng)取兒童津貼或享受稅收減免的優(yōu)惠［36］。為進一步強化對家庭照顧的支持，德國于2007年提出父母津貼制度，以代替之前的兒童看護津貼制度。父母津貼制度的給付標(biāo)準(zhǔn)與兒童出生前父母的收入密切相關(guān)，并取消了對領(lǐng)取者家庭收入的限制。父母總計最多可領(lǐng)取12個月的津貼，若雙方一起申請，領(lǐng)取期限可延長至14個月，支付標(biāo)準(zhǔn)為兒童出生前父母工資的67%，領(lǐng)取津貼范圍為300—1 800歐元。隨后，德國又建立了“父母津貼+”“合作育兒獎勵”等制度，各類津貼項目可以自由組合。其中，“父母津貼+”每月支付標(biāo)準(zhǔn)的最高額為產(chǎn)后休假狀態(tài)時父母津貼標(biāo)準(zhǔn)的一半，領(lǐng)取時長是以前的兩倍，父母能在更長的時間內(nèi)兼顧家庭與工作。與此同時，為促進兒童照顧中的性別平等，德國建立了“合作育兒獎勵”制度，該制度提出若產(chǎn)后父母連續(xù)4個月平均每周工作25—30小時，他們將分別額外享有4個月的“父母津貼+”領(lǐng)取時長［36］。除此之外，考慮各家庭實際情況的不同，德國的父母津貼制度采用了差異化的彈性支付標(biāo)準(zhǔn)。

第二，時間政策。德國的《產(chǎn)婦保護法》規(guī)定，女性享有產(chǎn)前6周和產(chǎn)后8周的產(chǎn)假。當(dāng)女性出現(xiàn)早產(chǎn)或多胞胎等情況，產(chǎn)假將延長4周。同時，德國政府規(guī)定兒童出生后父母可享有3年的育嬰假，并確保勞動者尤其是女性在休假結(jié)束后能重返工作崗位。父母既能一次享受所有假期，也可以分開使用，在此期間雇主不得解雇員工，除非出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)、員工嚴重違規(guī)等特殊情況。

第三，服務(wù)政策。為有效解決生育低迷與勞動力供給不足的困境，德國在兒童托育服務(wù)方面進行了革新。2008年，德國出臺的《兒童促進法》規(guī)定，自2013年8月開始，所有滿1歲的兒童都有權(quán)進入日托機構(gòu)或配備專業(yè)的保育員，入托照顧被正式納入兒童的法定權(quán)利范圍［33］。另外，德國還通過各類資助加大對兒童照管機構(gòu)人員的招聘與培訓(xùn)，并計劃于2025年引入小學(xué)生全日制照管的請求權(quán)［37］。

⒊瑞典兒童福利政策內(nèi)容

第一，經(jīng)濟支持政策。20世紀中期，瑞典推出了一項普惠性的兒童津貼制度，覆蓋了所有未滿16歲的兒童以及20歲以下的在校學(xué)生，不需要進行家庭經(jīng)濟審查，每月都有資格領(lǐng)取政府提供的兒童津貼。針對有兩個及兩個以上子女的家庭，除了子女可以領(lǐng)取兒童津貼外，每月還有資格額外獲得家庭補充津貼。政府還為低收入家庭和多子女家庭提供住房津貼，為患病兒童或殘疾兒童的家庭提供家計審查式的照顧津貼。同時，政府每月會向由于父母分居而遭遇生活困難的兒童提供額外的補助。倘若父母一方或雙方去世，兒童有權(quán)獲得政府提供的撫養(yǎng)金，同時仍享有其他津貼待遇的權(quán)利。若丈夫去世后，單親母親繼續(xù)撫養(yǎng)未滿16歲的孩子，則可以領(lǐng)取額外補助。政府還針對擁有多子女的家庭實行稅收遞減制度，以減輕該類家庭的兒童照顧負擔(dān)。

第二，時間政策。自1974年開始，瑞典的新生兒父母都有權(quán)利享受帶薪假期，即親職假。同時，該政策還保證在休假結(jié)束之后，父母可以重新回到原來的工作崗位或相似的崗位。自2002年開始，瑞典的每個家庭有480天的帶薪假期，其中，每位父親享有60天的配額，且不可轉(zhuǎn)讓給母親，否則視為棄權(quán)。2016年，瑞典把“父親配額”延長至90天，以鼓勵男性分擔(dān)家庭事務(wù)［35］。

第三，服務(wù)政策。其包括托育服務(wù)、教育服務(wù)和健康服務(wù)。就托育服務(wù)而言，瑞典規(guī)定學(xué)齡前兒童（未滿6歲） 可進入不同形式的托兒所，但大多數(shù)父母會選擇公共機構(gòu)提供的托育服務(wù)。此外，由于父母工作和學(xué)習(xí)等原因而需要兒童照顧的家庭，每天可以免費獲得至少3小時的托育服務(wù)。截至2014年，瑞典0—2歲兒童正式日間照顧參與率達46. 9%。就教育服務(wù)而言，瑞典于2008年推出提高日間照顧的教育質(zhì)量改革，3—6歲的兒童每周可免費享有15小時的托育服務(wù)。同時，在瑞典，中小學(xué)教育是完全免費的，學(xué)生在校可以免費使用各類文具，并享受學(xué)校提供的免費午餐。此外，對于已經(jīng)滿16歲并完成義務(wù)教育的青年，倘若他們決定繼續(xù)深造，就有資格獲得學(xué)習(xí)津貼。就健康服務(wù)而言，瑞典的所有公民都享有免費醫(yī)療的權(quán)益，他們在醫(yī)院就診僅需支付掛號費用。學(xué)齡前的兒童和中小學(xué)生在兒童保健中心和學(xué)校衛(wèi)生所就醫(yī)是完全免費的，但如果他們需要去醫(yī)院就診，則需要像成年人一樣支付掛號費用［34］。

（三） 輸送策略：多元主體共擔(dān)

長期以來，英國的社會政策理念普遍認為，兒童照顧屬于家庭內(nèi)部事務(wù)，政府應(yīng)較少干預(yù)，因而兒童福利在整個社會福利體系中并未占據(jù)重要位置［38］。直到1997年工黨上臺以后，這種局面才得以改變。布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨對英國的兒童福利政策進行了大幅度的改革，制定了“國家兒童托育戰(zhàn)略”，政府開始介入兒童的早期照顧，強調(diào)市場機制的作用，采取公私合作的形式建立新的幼托機構(gòu)，提高各類機構(gòu)對兒童照顧服務(wù)的參與率。除此之外，英國政府部門、私營機構(gòu)和志愿組織承擔(dān)了3—4歲兒童的學(xué)前教育服務(wù)。

1990年之前，德國的保守主義文化傳統(tǒng)與父權(quán)制思想根深蒂固，“男性養(yǎng)家”的家庭分工模式被社會普遍接受。在處理兒童照顧問題時，通常將其視為家庭內(nèi)部事務(wù)，政府和非營利組織的角色僅限于提供輔助支持。只有在家庭無法滿足兒童需求的情況下，政府和專業(yè)機構(gòu)才會介入并采取干預(yù)措施。這一時期德國兒童福利的政策設(shè)計呈現(xiàn)“顯性家庭主義”特征，發(fā)展尤為緩慢，最終導(dǎo)致生育率低迷和勞動力供給嚴重不足。因此，進入21世紀后，為扭轉(zhuǎn)該局面，德國在兒童福利的政策安排方面進行了革新，從推崇“男性養(yǎng)家”模式逐漸向“雙職工”模式轉(zhuǎn)變。家庭依然被視為兒童福利的直接提供者，但政府出臺了一系列的經(jīng)濟支持、時間和服務(wù)政策來保障家庭的照顧功能，分擔(dān)家庭的育兒責(zé)任和成本。與此同時，德國政府還鼓勵社會組織、企業(yè)等主體積極參與兒童福利事務(wù)。

瑞典的兒童福利政策強調(diào)政府是兒童福利的主要提供者，主張將家庭成本社會化，確保所有兒童均可平等地享受兒童福利。瑞典政府在兒童福利領(lǐng)域的介入是強而有力的，該政策的實施采取了國家干預(yù)形式。在兒童保護方面，瑞典政府同志愿部門建立了一種合作伙伴關(guān)系，致力于在國家、社會和市場之間形成一種混合福利經(jīng)濟模式［12］。相較于其他福利國家，瑞典在兒童福利方面更加強調(diào)政府行政管理的責(zé)任，注重地方政府的服務(wù)，并致力于有效實施家庭政策［12］。此外，瑞典的兒童福利由中央與地方分級管理。中央政府主要負責(zé)兒童福利政策的制定與經(jīng)費的撥付，而地方各級政府則負責(zé)具體實施兒童福利政策，并有較大的自主權(quán)。

（四） 籌資方式：政府主導(dǎo)下的混合籌資

就任何社會福利項目來說，資金無疑是一個舉足輕重的因素，而資金來源更對福利供給產(chǎn)生重要影響。一般而言，兒童福利水平越高，家庭所支付的費用就越低。

英國兒童福利的資金籌集主要來源于政府。盡管英國一直鼓勵拓寬兒童福利的社會籌資渠道，但政府仍承擔(dān)了兒童福利的大部分費用。需要說明的是，英國政府很少向私營機構(gòu)提供財政補助。以托育服務(wù)為例，其資金主要來源包括政府財政、慈善援助和家庭付費等。其中，中央政府為公共性質(zhì)的托育機構(gòu)提供資金支持，并為地方政府提供財政撥款，然而只有公共托育機構(gòu)才能全部得到財政支持，私立托育機構(gòu)僅能獲得部分費用補助［39］。截至2011年，英國在家庭政策方面的各項支出幾乎翻了一番，已成為OECD國家中這方面支出最高的國家之一［40］。

在德國，政府也基本承擔(dān)了兒童福利的各類保障資金和社會服務(wù)費用。津貼類項目的資金多源自聯(lián)邦財政，其中，兒童津貼和父母津貼由聯(lián)邦財政獨自籌資，而服務(wù)類項目的資金主要由地方政府承擔(dān)，州和聯(lián)邦財政會給予相應(yīng)的補貼［33］。這意味著德國兒童福利服務(wù)的多數(shù)費用是由公共財政承擔(dān)，家庭往往僅需支付較少的費用甚至免費。以托育服務(wù)為例，其資金主要來源于州、聯(lián)邦政府和地方政府，其中，聯(lián)邦政府提供的資金支持較少［39］。各地區(qū)家庭所付費用不等，但總體不超過家庭收入的10%，對于低收入的家庭則不需要支付日托費用。當(dāng)然，也有一些地方已經(jīng)實現(xiàn)全部兒童免費入托，家庭僅需支付一定的餐費。

瑞典的各類兒童照顧機構(gòu)主要由地方政府承擔(dān)資金支持，大約有90%的托育機構(gòu)由地方政府直接運營，父母所花費的兒童照顧費用不超過家庭收入的3%。當(dāng)?shù)胤秸荒苤苯犹峁┓?wù)時，其可以購買營利機構(gòu)或其他地方政府的服務(wù)，以確保家庭的服務(wù)需求得到滿足。同時，政府出資并與公共機構(gòu)合作提供嬰幼兒托育服務(wù)，地方政府也會提供一定的財政支持。此外，瑞典的學(xué)前教育服務(wù)也主要依靠公共財政支持。2011年，瑞典幼兒園的經(jīng)費中僅有7%源自家長繳納的保教費，而剩余的部分則是由市政府承擔(dān)［41］。

五、歐洲兒童福利政策對中國的啟示

完善的兒童福利政策不僅能促進兒童健康成長，還可以減輕家庭的育兒負擔(dān)，為緩解生育率低迷現(xiàn)狀與實現(xiàn)人口均衡增長作出積極貢獻。在大力推行“三孩政策”的背景下，應(yīng)結(jié)合中國實際，借鑒歐洲兒童福利政策的可取之處，設(shè)計出適合中國國情的兒童福利政策，通過完善兒童福利政策為生育開啟“機會之窗”，并消除兒童福利需求與兒童福利供給之間的現(xiàn)實難題，彌補兒童照顧的缺口，從而提升適齡人群的生育意愿。

（一） 大力發(fā)展適度普惠型兒童福利兒童福利

涉及每個兒童及其家庭的切身利益，對整個社會的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。尊重和保護每個兒童的權(quán)益是落實兒童優(yōu)先國家戰(zhàn)略的必然要求。如前文所述，目前英國、德國和瑞典的兒童福利政策均面向全體兒童，并堅持“每個兒童都重要”“平等普及”的原則。新時代中國兒童福利逐漸從家庭內(nèi)部走向公共領(lǐng)域，成為社會關(guān)注的焦點。遺憾的是，中國現(xiàn)行的適度普惠型兒童福利仍帶有明顯的“補缺性”色彩，主要覆蓋孤兒、棄嬰、殘疾兒童等困境兒童，多是借助社會救助的形式表現(xiàn)出來，絕大部分兒童被排除在該制度之外，缺乏對普通兒童的保護與關(guān)懷，本質(zhì)上仍是救助型兒童福利［42］，這與當(dāng)前中國生育率低迷的現(xiàn)狀是極不相符的。因此，為增進兒童福祉，提升兒童福利水平，應(yīng)大力發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配的適度普惠型兒童福利。一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，積極落實兒童優(yōu)先理念。作為國家的未來，兒童應(yīng)成為社會投資的首要關(guān)注對象。近年來，向兒童投資的理念在世界范圍內(nèi)備受推崇。國家對兒童的公共支出能夠產(chǎn)生正外部性。中國應(yīng)順勢而為，著力踐行兒童優(yōu)先理念，提高對兒童福利事業(yè)的投資，將普通兒童作為一個重要的投資群體，以達到個人與國家雙贏的目標(biāo)，實現(xiàn)福利效益共享。另一方面，應(yīng)加快兒童福利立法。推進兒童養(yǎng)育從家庭向社會化的轉(zhuǎn)變，并通過立法建立和完善中國的兒童福利制度，進而將國家的責(zé)任轉(zhuǎn)化為法律上的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范，以滿足兒童福利需求［43］。

（二） 完善經(jīng)濟支持、時間和服務(wù)政策

為實現(xiàn)政策目標(biāo)，政策設(shè)計時需提供足夠的政策工具［44］。歐洲國家兒童福利政策內(nèi)容呈現(xiàn)高水平、多樣化的特征，其兒童福利不僅為兒童提供津貼，父母更可以享有補貼、稅收支持、產(chǎn)假和育兒假等福利，還通過公共托育、兒童托管等服務(wù)幫助父母減輕育兒壓力。然而，中國現(xiàn)有的兒童福利政策內(nèi)容仍處于殘補式、碎片化階段，需進一步的制度推動。

⒈健全經(jīng)濟支持政策，減輕家庭兒童照顧的經(jīng)濟負擔(dān)

首先，應(yīng)盡快建立普惠性的兒童津貼制度。歐洲國家建立了較為完善的普惠性兒童津貼制度。現(xiàn)階段中國的適度普惠性兒童福利的覆蓋面還比較窄，僅有困境兒童才能享有兒童津貼，如孤兒生活費、艾滋病感染兒童津貼等。為此，應(yīng)盡快建立覆蓋0—6歲兒童的普惠性兒童津貼制度。針對不同數(shù)量兒童的家庭，建議采取遞進式的方式提供現(xiàn)金補貼，即隨著生育孩子數(shù)量的增加，補貼金額也會相應(yīng)提高［45］。2021年，中國“三孩政策”實施后，攀枝花率先出臺了支持政策，對生育兩個及以上孩子的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，一直到孩子3歲［46］。這是中國首個采取普惠性兒童津貼政策的城市。其次，應(yīng)積極推行稅收減免政策。目前，中國已將子女教育、嬰幼兒照護納入個人所得稅專項附加扣除。實際上，子女教育和嬰幼兒照護附加扣除標(biāo)準(zhǔn)都較低，其優(yōu)惠力度相較于家庭育兒成本而言，可以說是杯水車薪，并不能起到實質(zhì)效果。除此之外，子女教育附加扣除項目對多孩家庭、不同教育階段兒童等的扣除標(biāo)準(zhǔn)未能體現(xiàn)差異化。這些可以借鑒英國的經(jīng)驗，根據(jù)家庭收入水平、兒童數(shù)量等因素提供不同額度的稅收減免。未來應(yīng)進一步提高子女教育和嬰幼兒照護項目的扣除標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置差異化的扣除標(biāo)準(zhǔn)，切實降低家庭育兒成本。

⒉科學(xué)設(shè)置時間政策，解決家庭精力不足的難題

首先，延長并統(tǒng)一產(chǎn)假制度。歐洲國家實行了慷慨的產(chǎn)假制度，其中，英國在2000年就提出女性勞動者享有52周產(chǎn)假。中國現(xiàn)行的全國性法定產(chǎn)假僅有98天，難以滿足女性照顧幼兒以及母乳喂養(yǎng)的需求。盡管各省份均根據(jù)自身情況適度延長了產(chǎn)假，但為避免地域性歧視，國家應(yīng)考慮延長并統(tǒng)一產(chǎn)假制度。其次，建立男性護理假與父母育兒假制度。兒童照顧制度不僅涉及國家和家庭之間的責(zé)任分擔(dān)，更直接影響父母雙方在育兒方面的責(zé)任分配。這就意味著兒童照顧不應(yīng)只是女性獨有的責(zé)任，男性同樣擁有育兒的義務(wù)。男性護理假和父母育兒假的引入讓男性能夠在孩子嬰幼兒時期回歸家庭，履行照顧妻子和孩子的責(zé)任與義務(wù)，促使兒童照顧領(lǐng)域的性別平等，改善女性在就業(yè)市場中的弱勢地位，避免職場中性別歧視現(xiàn)象。最后，要設(shè)定父母育兒假的配額，特別是針對父親的配額。因為女性在兒童成長，特別是在嬰幼兒階段扮演著無可替代的角色，倘若沒有具體的時間限制，育兒假中的“ 父親假”將會失去實際意義，最終導(dǎo)致女性難以平衡家庭與工作［47］。針對這一問題應(yīng)科學(xué)設(shè)置時間政策，諸如，2016年，瑞典把“父親配額”延長至90天，以鼓勵男性分擔(dān)家庭育兒事務(wù)。

⒊加快普惠托育服務(wù)體系建設(shè)，確保兒童健康成長

首先，發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)，增加兒童正規(guī)照顧供給。目前中國學(xué)齡前兒童照顧赤字過大，特別是3歲以下正規(guī)照顧供給嚴重短缺，而這類兒童日托服務(wù)的供給缺口主要由昂貴的市場服務(wù)彌補［48］。在此背景下，要加強對家庭照顧的支持與指導(dǎo)，鼓勵家庭互助、隔代照顧等模式，增強家庭科學(xué)育兒能力。同時，要重視普惠托育服務(wù)的基礎(chǔ)作用，推動建設(shè)多種形式的托育服務(wù)機構(gòu)，完善社區(qū)嬰幼兒活動場所與服務(wù)設(shè)施，支持具備條件的用人單位為員工提供福利性托育服務(wù)。另外，還應(yīng)引導(dǎo)和規(guī)范市場化托育服務(wù)發(fā)展，倡導(dǎo)有條件的幼兒園向2—3歲幼兒提供托育服務(wù)，推進托幼服務(wù)一體化建設(shè)。實際上，多數(shù)發(fā)達國家均在積極推行“托幼一體化”服務(wù)模式，未來該模式將是托幼服務(wù)發(fā)展的必然趨勢。其次，提高托育服務(wù)質(zhì)量。為確保照顧質(zhì)量，不僅需要有足夠的照顧人員，還需要他們具備專業(yè)素養(yǎng)和高度的道德責(zé)任感［49］。德國早就提出通過各類資助加大對兒童照管機構(gòu)人員的招聘與培訓(xùn)。中國也需盡快培養(yǎng)托育服務(wù)相關(guān)的專業(yè)人才，發(fā)揮潛在人力資本的作用，打造一支同兒童數(shù)量相匹配且能夠滿足兒童需求的專業(yè)隊伍。與此同時，還應(yīng)制定統(tǒng)一的托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并對托育機構(gòu)進行規(guī)范和監(jiān)管，促使托育服務(wù)質(zhì)量得以全面提升。

（三） 建立多元主體共同參與的混合照顧體系

從歐洲國家兒童福利政策的實踐不難看出，構(gòu)建一個由政府、家庭、社會和市場共同參與的兒童照顧體系已勢在必行。首先，要繼續(xù)強調(diào)家庭在兒童照顧領(lǐng)域的基礎(chǔ)地位。中國傳統(tǒng)文化向來重視家庭，家庭在整個社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。因此，在兒童福利事業(yè)發(fā)展中應(yīng)體現(xiàn)家庭視角，增強家庭育兒功能，將家庭建設(shè)和服務(wù)納入兒童福利政策的整體架構(gòu)中，而不能只依賴社會化的兒童福利，甚至排斥家庭在育兒中的功能。其次，要明確政府主導(dǎo)地位。英國、德國和瑞典的兒童福利的輸送系統(tǒng)均強調(diào)發(fā)揮政府作用。政府應(yīng)完善頂層設(shè)計，綜合運用多種政策工具，調(diào)動各主體積極參與兒童福利事業(yè)。最后，社會和市場也是兒童福利供給的重要力量，能夠有效彌補家庭與政府在兒童福利供給中的不足。市場可以充分調(diào)動社會資源滿足家庭的托育服務(wù)需求，但鑒于市場失靈的存在，需要政府對其加以監(jiān)管和干預(yù)，并制定具體的行業(yè)規(guī)范。與此相對應(yīng)，要大力發(fā)展非營利性托育服務(wù)，發(fā)揮社區(qū)與非營利組織在兒童照顧服務(wù)供給中的作用，以滿足家庭多樣化、靈活化的兒童照顧需求。

（四） 拓寬兒童福利籌資渠道

籌資方式影響著兒童福利政策的穩(wěn)健運行。兒童福利政策本質(zhì)上就是一種社會投資，對兒童的公共支出能夠產(chǎn)生正外部性。歐洲各國兒童福利政策的籌資方式有所差異，但整體上，都強調(diào)政府的主導(dǎo)地位，并鼓勵個人與社會參與。英國嬰幼兒托育服務(wù)不僅享有中央政府的財政支持，也得到了廣泛的慈善援助，更有家庭的支持。然而，中國現(xiàn)行的兒童福利資金主要來源于公共財政與社會保險基金，公益性資金嚴重缺乏。其中，公共財政對兒童福利事業(yè)的持續(xù)投入，將導(dǎo)致政府背上沉重的財政負擔(dān)，這也是現(xiàn)階段歐洲福利國家所面臨的問題；而社會保險基金的覆蓋面較小，受益面也較窄，不利于兒童福利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)鼓勵地方政府吸納社會資本進入兒童福利行業(yè)，形成國家投資、地方籌資和社會融資相結(jié)合的多元化、多渠道和多層次的兒童福利共建模式，實現(xiàn)資金的專項化，確保?？顚Ｓ茫越?jīng)費保障兒童福利的發(fā)展。