●胡云江 蔡曉軍

財政乃庶政之母， 現(xiàn)代化的政府治理必須是以現(xiàn)代化的財政治理為基礎(chǔ)。 目前我國政府治理體系正在逐步走向現(xiàn)代化， 不斷推動財政管理為更加先進、更加敏捷、更加為人民服務(wù)的政府治理提供堅實保障， 是應(yīng)當(dāng)久久為功的改革使命。 縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基本單元， 縣一級人民政府是中國政府治理體系的基本單元， 因此縣域現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。 從一定程度上來說， 只有縣一級人民政府治理實現(xiàn)了現(xiàn)代化， 中國政府治理才能完全實現(xiàn)現(xiàn)代化， 縣一級財政的健康運行將為縣域政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供基本保障。

長期以來， 山東省濱州市特別重視基層財政健康運行狀況， 堅決貫徹執(zhí)行黨的重大戰(zhàn)略部署， 不斷加大對縣級財政轉(zhuǎn)移支付力度， 全面提升縣域綜合財政實力。 持續(xù)落實“三?！币?，加強政府債務(wù)管理，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。 特別關(guān)注財政資金分配和使用效益，不斷推進市、縣兩級財政預(yù)算績效管理“三全體系”建設(shè)，確保財政資金用對、用好。 持續(xù)加大對教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、救助、文化等領(lǐng)域的建設(shè)投入， 全面提升濱州市基本公共服務(wù)供給水平，讓人民共享發(fā)展成果，增強人民群眾對于幸福生活的獲得感。 雖然對基層財政運行的支持力度持續(xù)加大，但是不能忽視的是，目前基層財政仍存在較為突出的發(fā)展不充分、 發(fā)展不均衡的問題。

為解決好上述問題，以科學(xué)、有效的方式持續(xù)推動縣級財政健康發(fā)展，濱州市財政局在連續(xù)三年對縣級財政開展財政運行綜合績效評價試點工作的基礎(chǔ)上， 探索構(gòu)建財政運行健康指數(shù)， 嘗試用更加直觀的指標數(shù)據(jù)量化反映縣級財政的健康狀況， 為管理措施的精準施策提供數(shù)據(jù)支撐， 為縣級財政健康發(fā)展、 不斷改進探索了一條新道路。

一、縣級財政運行主要焦點

（一)財政收入發(fā)展進入平臺期

1.經(jīng)濟下行壓力顯現(xiàn)，縣域難以實現(xiàn)收入風(fēng)險對沖。 當(dāng)前，受多種因素的疊加影響， 經(jīng)濟整體呈現(xiàn)較為明顯的下行壓力， 如何保證財政收入的平穩(wěn)和安全就成為政府面臨的最急迫的問題之一。 而自1994年開始實施的分稅制改革， 在不斷調(diào)整中央與地方政府財政關(guān)系的同時， 也有調(diào)動地方政府積極性、發(fā)揮地方政府優(yōu)勢的作用。 以此為驅(qū)動，加上地理空間、歷史變遷等系列原因， 縣域內(nèi)形成了一個或者幾個產(chǎn)業(yè)形態(tài)和模式。 這種產(chǎn)業(yè)形態(tài)下，一旦支柱性產(chǎn)業(yè)受到不穩(wěn)定因素的沖擊，加之經(jīng)濟下行壓力的整體趨勢作用，很容易影響到縣級財政收入的穩(wěn)定發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型尚未結(jié)束，新動能優(yōu)勢尚未體現(xiàn)。 為適應(yīng)新發(fā)展形式的需要，積極響應(yīng)并完成國家戰(zhàn)略部署， 山東省于2018年前后啟動實施新舊動能轉(zhuǎn)換相關(guān)政策。 新舊動能轉(zhuǎn)換是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)概念，即通過新模式代替舊模式，新業(yè)態(tài)代替舊業(yè)態(tài)，新技術(shù)代替舊技術(shù)，新材料新能源代替舊材料舊能源。 實施新舊動能轉(zhuǎn)換中最為突出的就是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)數(shù)量增長型向質(zhì)量增長型、外延增長型向內(nèi)涵增長型、勞動密集型向知識密集型經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變。 2023年以來，山東省在新舊動能轉(zhuǎn)換第一個五年的基礎(chǔ)上繼續(xù)扎實推進工作，雖然取得了耀眼的成績， 但是目前仍處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵期，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的陣痛并沒有完全消失， 很多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動能的發(fā)展成果和福利尚未顯現(xiàn)，加之三年疫情的影響，使得山東省實體經(jīng)濟發(fā)展遭受沉重的打擊。 這直接影響了地方財政收入的健康成長，帶來了較為顯著的持續(xù)性沖擊。

3.地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，土地財政難以持續(xù)。 近年來， 隨著土地市場的快速發(fā)展和城市化進程的加速推進，土地供應(yīng)逐漸趨于飽和，這為某些土地依賴型地方財政的持續(xù)穩(wěn)定帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。土地出讓金的下降不僅使這些地方政府的財政收入縮水，更意味著土地財政模式正逐漸失去昔日的穩(wěn)定性與可靠性。 從收入結(jié)構(gòu)的角度分析，穩(wěn)定、持續(xù)、均衡的土地出讓收入是健康的， 是有益于城市發(fā)展進程的，同時，在財政收入發(fā)展模式尚未完成轉(zhuǎn)型前，過度限制土地出讓收入，必然會加劇地方財政的困難局面。 因此需要對縣域土地出讓收入的健康發(fā)展進行引導(dǎo)，既不能過度追求土地出讓收入， 形成土地財政依賴，又不能視土地出讓收入為“洪水猛獸”、搞“一刀切”，縣級財政收入需要在穩(wěn)定、持續(xù)的前提下，走向科學(xué)發(fā)展道路。

（二)財政支出質(zhì)量亟待優(yōu)化

1.財政支出結(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化。 財政支出結(jié)構(gòu)從一定程度上反映政府執(zhí)政施政的導(dǎo)向，促進地方財政向功能性財政轉(zhuǎn)型， 優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)是必然的一步，例如將偏重城市發(fā)展建設(shè)的傳統(tǒng)財政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為在生態(tài)文明上持續(xù)投資的支出結(jié)構(gòu)，將偏重人員供養(yǎng)的傳統(tǒng)支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為購買服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)，將維持穩(wěn)定的傳統(tǒng)支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為提升基本公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)。 不同縣區(qū)的歷史發(fā)展情況不同，其支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀亦不相同， 而各個縣區(qū)的發(fā)展階段不同，自然稟賦、歷史稟賦不一樣，決定了應(yīng)當(dāng)采用更適合自身發(fā)展需要的財政支出結(jié)構(gòu)，但是如何實施，如何保障縣級財政支出結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，需要科學(xué)的數(shù)據(jù)分析體系輔助，這就是設(shè)置財政運行綜合績效評價和健康指數(shù)的意義。

2.財政支出績效需進一步提升。 自2018年起，各級財政部門逐步提升對于預(yù)算績效管理工作的重視程度，逐步建立起完善的“三全”預(yù)算績效管理體系，雖然取得了較為突出的成績，但是仍有較大提升改進的空間。 績效管理的源頭是預(yù)算項目的績效目標設(shè)置，針對成本、經(jīng)濟效益和社會效益指標的設(shè)置不夠精確、不夠細致，定量指標較少，未能發(fā)揮真正的管理約束效力，是目前縣級財政預(yù)算績效管理中的常見問題。

3.財政支出規(guī)范需進一步監(jiān)督。 通過建設(shè)實施預(yù)算一體化， 財政的支出管理規(guī)范有了較大程度的提升，但是作為財政支出的實施主體和責(zé)任主體，預(yù)算部門仍存在較大提升改進的空間。 目前，縣級財政支出管理的規(guī)范問題主要表現(xiàn)為項目立項和預(yù)算編制之間缺少有效銜接、項目實施和預(yù)算執(zhí)行之間缺少有效銜接、財政資金的執(zhí)行進度和執(zhí)行效率無法得到保障、預(yù)算對于項目實施和資金執(zhí)行的約束性不強等問題，這也直接或者間接反映在縣級財政運行的綜合情況中。

（三)風(fēng)險防范化解更加困難

1.不確定因素明顯增加，公共風(fēng)險極易財政化。長期以來，為了社會穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，各級政府積極應(yīng)對各類公共風(fēng)險，但是缺少科學(xué)的、體系化的風(fēng)險管理機制，風(fēng)險“硬著陸”成為常態(tài)，這就導(dǎo)致公共風(fēng)險向財政轉(zhuǎn)移成為了社會慣性。 例如，疫情期間各級財政衛(wèi)生健康支出顯著增加，特別是公共衛(wèi)生支出的快速增加， 是公共風(fēng)險與財政風(fēng)險互換的典型體現(xiàn)。從長遠來看， 一些不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢，也會在一定程度上增加公共風(fēng)險。 如人口老齡化、少子化，既影響勞動生產(chǎn)率，也會對社會保障、醫(yī)療服務(wù)等需求產(chǎn)生重要影響，引致公共風(fēng)險，甚至最終轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。 未來，財政將面臨更大的不確定性。

2.宏觀調(diào)控地方化，風(fēng)險化解能力減弱。 2023年，地方財政支出占全國財政支出的比重為86.08%，事權(quán)和支出責(zé)任進一步下移， 加大了基層財政部門的支出負擔(dān)，進一步加劇了基層財政困難，也削弱了風(fēng)險化解能力。 由于經(jīng)濟下行財政短收，疊加疫情沖擊、剛性支出增加以及政府債務(wù)償還高峰等因素， 經(jīng)濟越困難的地區(qū)， 財政越需要加力減收增支， 用更多的財力穩(wěn)增長、促發(fā)展，這就倒逼財政困難地區(qū)不得不更多依賴舉債和其他特殊手段抓收入，導(dǎo)致一些地方陷入“經(jīng)濟困難—財政收入減少—財政減收增支穩(wěn)發(fā)展任務(wù)加大—非常規(guī)手段抓收入—收入不實質(zhì)量不高—調(diào)控質(zhì)量不高—經(jīng)濟困難”的循環(huán)。 在財政緊平衡態(tài)勢下，發(fā)達地區(qū)財政日趨困難，欠發(fā)達地區(qū)財政更甚，“三?！笨哭D(zhuǎn)移支付、“發(fā)展”靠債務(wù)的格局進一步加深。

3.應(yīng)急政策常態(tài)化、中長期財政風(fēng)險增加。 2020年到2023年， 經(jīng)濟運行持續(xù)處于不確定性風(fēng)險之中，導(dǎo)致短期的特殊經(jīng)濟形勢有“被拉長”和“一般化”的趨勢。例如，當(dāng)前存在減稅降費政策常態(tài)化、債券提前發(fā)行和大規(guī)模增發(fā)常態(tài)化等傾向； 受轄區(qū)內(nèi)金融供給偏向國企、民企不景氣、社會資本觀望等因素影響，地方調(diào)控過度依賴公共投資，短期內(nèi)雖可穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤，長期看公共投資收益邊際遞減，逆周期調(diào)節(jié)效果不斷下降。 而這樣的常態(tài)化應(yīng)急政策不斷加碼，會增加財政中長期風(fēng)險，對財政的健康發(fā)展不利。

（四)財政長周期負擔(dān)逐步顯現(xiàn)

1. 財政供養(yǎng)人員負擔(dān)增加明顯。 從全局來看，隨著政府機構(gòu)規(guī)模的不斷擴大，基本公共服務(wù)供給不斷提標擴圍，財政供養(yǎng)人員的負擔(dān)明顯增加。 從目前財政供養(yǎng)人員所處的機構(gòu)體制分析，我國政府機關(guān)的編制管理仍采用終身供養(yǎng)制，即使是由社保管理的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老基金，也是以單獨平衡加財政缺口補貼的方式運行。 也就是說人員雖然退休了，但是只要編制還在，財政的供養(yǎng)負擔(dān)就是不斷擴大的。另一方面，政府購買服務(wù)的興起解決了很多地方基本公共服務(wù)、政府職能履行、城鄉(xiāng)運行維護等工作供給不足、供給質(zhì)量不高的問題，購買服務(wù)解決效率問題，但是歷史編制遺留問題仍給地方財政造成了供養(yǎng)人員負擔(dān)，在局部甚至出現(xiàn)雙向支出、成本急劇擴張的情況。 有的地方政府希望通過推動國有企業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的方式探索解決這一問題的路徑， 但是改革效果參差不齊，需要進一步深入研究。各級單位應(yīng)當(dāng)形成人員供養(yǎng)負擔(dān)的管理理念，只有將“養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鍪隆?，才能真正推動“吃飯”財政向功能性財政轉(zhuǎn)型。

2.“攤煎餅”式使用資金，出現(xiàn)時間性疊加負擔(dān)。隨著財政支出壓力不斷加大，財政資金日益緊張，加之項目管理制度缺位和項目立項審查不嚴等一系列問題，基層政府或多或少出現(xiàn)了“攤煎餅”式開展項目的情況。采用分期付款或者多年償付項目建設(shè)資金的方式，推動項目開展，可以在短時間內(nèi)快速開展數(shù)量更多、體量更大的建設(shè)項目，有效促進地方發(fā)展。但這樣的項目實施管理方式也透支了未來財力，較為突出地影響了基層財政健康可持續(xù)發(fā)展，變相增加了項目實施成本，損害政府信用和政府形象。 而這樣的情形也在一定程度上蔓延到上級財政轉(zhuǎn)移支付項目中。從一級財政預(yù)算管理、國庫資金管理的角度看，對閑置和尚無支出計劃的財政資金進行統(tǒng)籌管理和使用，是有效盤活存量資金的手段，但需要在年度財政平衡的前提下開展，如果打破了這種平衡，有效的管理手段就變成了“拆東墻補西墻”的被迫應(yīng)對之法，財政部門也就成為籌措資金的“救火隊員”。

3.地方債務(wù)進入償債高峰期。受政策調(diào)整和經(jīng)濟周期的影響， 一些10年期、5年期的地方債務(wù)在2022年到2024年集中到期，地方政府債務(wù)正式進入償債高峰期。 從長周期視角來看，主要情形有三點：一是地產(chǎn)市場受經(jīng)濟周期和政策影響，持續(xù)低迷，地方債務(wù)償付周期受到波動性影響， 這樣的波動性影響與財政支出擴張慣性累加， 出現(xiàn)地方債務(wù)償付缺口。 二是2020年以來，受疫情以及國際形勢影響，國內(nèi)經(jīng)濟增長出現(xiàn)較大波動，在此背景下，逆周期調(diào)節(jié)舉措積極發(fā)力，包括上調(diào)赤字率、發(fā)行特別國債、大幅調(diào)整專項債新增額度等， 這些舉措在穩(wěn)增長的同時，也使得地方顯性債務(wù)規(guī)模不斷提升，一定程度上增加了地方政府的債務(wù)付息壓力。 2017年至2019年， 地方政府債務(wù)率一般穩(wěn)定在90%以下；2020年，地方政府債務(wù)余額快速上升， 地方政府債務(wù)率升至93.6%；2021年，新增專項債規(guī)模繼續(xù)維持高位，地方政府債務(wù)率達100%以上， 國際上通行的標準在100%到120%之間；2022年，在3.65 萬億新增專項債的基礎(chǔ)上， 還追加使用了5000 億結(jié)存限額， 推動2022年地方政府債務(wù)率突破120%的債務(wù)警戒線；2023年，新增地方政府專項債務(wù)限額3.9 萬億元，比上年增加1000 億元。 三是隱性債務(wù)化解政策趨嚴，從2023年城投債融資形勢來看，城投債凈融資仍有待修復(fù)，截至2023年底，全國城投債發(fā)行6.91 萬億元， 發(fā)行總額同比上升22.99%， 凈融資方面處于低位，弱資質(zhì)的城投企業(yè)后續(xù)償債壓力凸顯，2015年以來，城投債償還規(guī)模逐年上升，2022年城投債償還規(guī)模達3.5 萬億元，2023年償還規(guī)模3.9 萬億元， 為近十年的峰值。 城投的到期償付壓力也增加了地方財政支出的壓力，直至2026年，城投債到期償還規(guī)模仍處于高位。

4.財政資金投入缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)沉淀，收益能力不足。 無論是一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入還是債務(wù)收入，最終在投入和使用環(huán)節(jié)可以被統(tǒng)稱為財政資金，在過去大發(fā)展、大建設(shè)的過程中，政府的財政資金投入主要有幾個方面： 一是人員供養(yǎng)，前文已進行闡述，而從產(chǎn)出角度可以將人員供養(yǎng)的投入定義為對政府主導(dǎo)的人力資源持續(xù)投資，但是其產(chǎn)出和效益尚未有明確的顯現(xiàn)。 二是城市發(fā)展，特別是以土地出讓金為主的政府性基金收入，主要用于城市發(fā)展過程中的基礎(chǔ)設(shè)置、 配套設(shè)施建設(shè)，而以現(xiàn)階段的管理水平和發(fā)展水平，這樣的建設(shè)投入難以形成有效的資金循環(huán)， 經(jīng)濟效益亦不明顯。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財政資金參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要有兩種模式，一種是直接投資，以股權(quán)的方式對投資預(yù)期收益， 如果以財政體系解構(gòu)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的話，收益效果基本呈倒金字塔型，即優(yōu)質(zhì)的資源分層分級向上集中，縣一級財政可以持有的產(chǎn)權(quán)較少，此類投入的經(jīng)濟效益不明顯；另一種是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持性和補貼性資金投入，雖然有部分項目的實施效果較好，但是規(guī)模和收益有限，無法直接為增強地方財政實力貢獻力量。四是民生保障，近年來，我國各級政府民生保障類的資金支出不斷提標擴圍，主要有兩種支出，一類是建設(shè)類投入，例如修建學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等；另一類是補貼類投入，主要目標是讓全民共享發(fā)展成果，提升人民幸福感，切實解決人民對于各類生活保障的迫切需求，屬于對社會發(fā)展和社會穩(wěn)定的長期投資，除了部分已經(jīng)產(chǎn)業(yè)化的項目之外，無論是建設(shè)類還是補貼類，都難以產(chǎn)生直接的經(jīng)濟收益。 五是要素投入，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施為中心的各類涉農(nóng)、惠農(nóng)資金支出，往往是以要素投入和要素保障為基本思路執(zhí)行的，例如高標準農(nóng)田建設(shè)，就是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)的要素投入， 而這類投入往往對于經(jīng)濟效益的預(yù)期不高，難以形成有效的經(jīng)濟回報。

二、濱州市財政運行綜合績效評價試點情況

下級財政運行綜合績效評價工作是政府績效評價的有益探索，中國財政普遍采用向上負責(zé)制，這也導(dǎo)致了財政管理的上級兜底制，即下級財政運行風(fēng)險往往是由上級財政承擔(dān)。 因此，對下級財政運行狀況開展績效評價和及時監(jiān)控就顯得尤為重要，可以有效地構(gòu)建財政運行風(fēng)險防范和預(yù)警機制，對于可能發(fā)生的財政風(fēng)險及時介入， 以追求地方財政發(fā)展的穩(wěn)定、可持續(xù)。

（一)顯著成效

濱州市在過去三年，通過以點帶面、以評促建的開展模式，選擇縣區(qū)財政開展對下財政運行綜合績效評價試點工作，實現(xiàn)了評價指標、評價制度和結(jié)果應(yīng)用的從無到有。區(qū)別于項目支出績效評價和部門整體支出績效評價， 財政運行綜合績效評價更加宏觀，主要觀察、 測算和評價一級政府財政運行的整體狀況，通過開展財政運行綜合績效評價對財政收入評價進行了有益探索，彌補了傳統(tǒng)模式中只關(guān)注支出績效的不足，使績效管理應(yīng)用于財政收支平衡的全過程。 除對應(yīng)開展收入評價工作之外，在財政運行綜合績效評價實施過程中，同時將轉(zhuǎn)移支付、“三?！?、預(yù)算管理規(guī)范、地方債務(wù)管理等納入績效評價指標體系和評價范圍，切實在財政管理改革中發(fā)揮績效作用。

（二)主要問題

通過試點工作，濱州市已基本搭建完成財政運行綜合績效評價的框架， 并探索了實施的可行路徑，但仍存在一些問題，主要有三個方面。

1.指標體系偏向宏觀，不易定量。 財政運行綜合績效評價是宏觀性的績效評價工作， 指標體系設(shè)置時更多地反映宏觀數(shù)據(jù)情況， 難以直接通過定量方式進行分析， 例如在項目支出績效評價中反映資金執(zhí)行情況的預(yù)算執(zhí)行率指標是典型的定量指標，但在財政運行綜合績效評價中， 預(yù)算執(zhí)行率指標就缺少實際意義， 而借鑒財政宏觀統(tǒng)計的赤字率等指標很難直接反映一級財政的管理問題。 這樣的問題反映在財政運行綜合績效評價各個指標中， 在傳統(tǒng)評價模式下，一般采用賦分法對難以定性的評價指標進行分值量化，其對評價結(jié)果的科學(xué)性影響較大，并不是最優(yōu)的選擇。

2.比較性指標較多，評價結(jié)果客觀性不強。 對財政運行綜合績效指標體系進行對比分析發(fā)現(xiàn)，與項目支出績效評價和部門整體支出績效評價不同，財政運行綜合績效很難設(shè)置標準值和目標值，無法通過科學(xué)測量和估計的手段確定一級財政運行的年度目標值和中長期目標值，這也給財政運行綜合績效評價的具體實施增加了難度。 因比較性指標較多，如何對分值進行轉(zhuǎn)化就成了必須要面對的問題。以財政收入規(guī)模類指標為例，最直接的指標就是比較各縣市區(qū)財政收入規(guī)模絕對值，而這種規(guī)模的絕對值又受人口、地緣和歷史因素等影響；如果消除人口因素的話就可以比較人均財政收入， 但是又無法消除歷史因素的影響；也可以使用增長值率等指標進行比較，但基數(shù)大的區(qū)域又會受到增長絕對值大但增長率小的特殊情況困擾，不同指標計算方法的選擇會直接導(dǎo)致不同的計算結(jié)果。 同樣的問題也反映在不同指標間的數(shù)值計算上，使用權(quán)重法對不同指標進行整合，可以確保評價結(jié)果全面、科學(xué)和客觀，但是指標內(nèi)和指標間的單位不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致指標間權(quán)重計算出現(xiàn)偏差，也會影響評價的客觀性。

3.多口徑數(shù)據(jù)來源，評價結(jié)果可應(yīng)用性不強。 近年來，我國的財政管理改革持續(xù)推進，各種改革措施紛紛落地實施。 這期間，財政管理出現(xiàn)了多口徑的管理數(shù)據(jù)，而對地方政府考核的指示性引導(dǎo)使這一現(xiàn)象日趨嚴重。 試點工作中一個指標不同口徑、多個數(shù)據(jù)值的情形，給評價工作的開展帶來了難題，也對財政運行綜合績效評價的最終結(jié)果應(yīng)用產(chǎn)生了阻力，建立統(tǒng)一的、準確的、真實的財政管理歷史數(shù)據(jù)庫對財政運行綜合績效評價工作開展尤為重要，特別是對結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)， 真實的數(shù)據(jù)可以反映真實的評價結(jié)果，只有真實的評價結(jié)果才能有效應(yīng)用， 真正發(fā)揮管理作用，達成評價工作的預(yù)期目標。

三、“健康指數(shù)”創(chuàng)新思路

（一)更加直觀，評價指標全面“定量”化

在設(shè)置財政運行健康指數(shù)時，濱州市將指數(shù)計算的直觀性作為首要目標，即可以直接通過對數(shù)據(jù)的計算得出評價指標分析結(jié)果，不需要再進行二次轉(zhuǎn)化和定義，實現(xiàn)評價指標的全面“定量”。相比定性指標，定量指標是比較客觀、有效的考核指標。一般來說，定量指標有兩種制定評價標準的方法： 一種是加減分法，另一種是規(guī)定范圍法，財政運行健康指數(shù)是使用標準化數(shù)據(jù)處理方法計算直接得出分析結(jié)果的計算方法，但同時規(guī)定了分值范圍是0 到100，屬于規(guī)定范圍法的應(yīng)用范疇，但模式上又區(qū)別于一般方法，從試點評價結(jié)果來看，規(guī)定范圍法是比較科學(xué)、合理的，因為用加減分法設(shè)計評價標準，一般都是線性函數(shù)，而在財政運行綜合績效評價中，不同情形可能需要不同的激勵效應(yīng)函數(shù)，因此評價標準設(shè)計為指標在不同區(qū)間對應(yīng)不同分數(shù)更具合理性。

（二)突破限制，寬口徑長周期分析數(shù)據(jù)

在試點工作中，財政運行綜合績效評價往往只分析一年的樣本數(shù)據(jù)，最多延展至三年的數(shù)據(jù)進行縱向?qū)Ρ确治?，或者對于具有比較意義的指標數(shù)據(jù)，進行單一指標、單一年度的數(shù)據(jù)對比。 而財政運行健康指數(shù)的樣本數(shù)據(jù)來自于濱州市所有縣級財政10年累計的管理數(shù)據(jù)， 通過建立財政運行綜合績效管理數(shù)據(jù)庫，形成管理數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有效沉淀，使績效評價和分析更具科學(xué)性。 在積累數(shù)據(jù)年限的基礎(chǔ)上，同時突破不同財政管理口徑間的差異，使用“系統(tǒng)+公開”的疊加數(shù)據(jù)模式，多口徑匯總分析數(shù)據(jù)，直面分析不同口徑間數(shù)據(jù)差異的現(xiàn)實情況，讓評價結(jié)果真正發(fā)揮管理作用。

（三)科學(xué)分析，應(yīng)用統(tǒng)計學(xué)數(shù)據(jù)處理方法

在財政運行健康指數(shù)的構(gòu)建過程中， 濱州市借鑒其他經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域使用的指數(shù)計算方式，首次應(yīng)用了極差法、平均差法、標準差法進行數(shù)據(jù)處理。 其中，極差法是指使用數(shù)據(jù)組中的最大值減去最小值作為評價對象的分母， 而評價對象的當(dāng)前數(shù)據(jù)作為分子，進行標準化處理，通過正負關(guān)系，用做反映“越大越好”和“越小越好”的指標數(shù)據(jù)；平均差法是指將分母更換為總體各單位標志值對其算術(shù)平均數(shù)的離差絕對值的算術(shù)平均數(shù)，用做反映“越平穩(wěn)越好”的指標數(shù)據(jù)；而標準差法是將分母替換為隨機變量各個取值偏差平方的平均數(shù)的算術(shù)平方根，用做范圍“越平均越好”的指標數(shù)據(jù)。

四、“健康指數(shù)”體系解析

（一)整體結(jié)構(gòu)：二級指數(shù)加權(quán)法

為保證財政運行健康指數(shù)設(shè)置的科學(xué)性和體系化，財政運行健康指數(shù)整體采用二級指數(shù)加權(quán)法進行設(shè)置，即將100 分的分值按照重要程度的差異，分為8個方面指數(shù)，每個方面指數(shù)再按照指數(shù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的差異分為詳細的分項指數(shù)，各個方面指數(shù)的分項指數(shù)的權(quán)重和皆為100%，而每個加權(quán)指數(shù)通過極差法、平均差法或者標準差法進行數(shù)據(jù)處理后，其指數(shù)數(shù)據(jù)區(qū)間皆在0 到100 之間， 這就保證了每個分項指數(shù)、方面指數(shù)和財政運行健康指數(shù)間在指數(shù)數(shù)值的直接反映上，程度是相同的。

（二)方面指數(shù)設(shè)置

財政運行健康指數(shù)在方面指數(shù)設(shè)置上共分為財政收入穩(wěn)健指數(shù)、財政支出優(yōu)化指數(shù)、財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)、 債務(wù)可持續(xù)指數(shù)、 社?；鹂沙掷m(xù)指數(shù)、預(yù)算管理規(guī)范指數(shù)、國有資本運行指數(shù)和基本公共服務(wù)指數(shù)8 個方面指數(shù)。 具體權(quán)重和定義可以參閱表1。

表1 財政運行健康指數(shù)

（三)各方面指數(shù)詳細解析

1.財政收入穩(wěn)健指數(shù)解析。 財政收入穩(wěn)健指數(shù)共包含6 個分項指數(shù)， 其中人均財政收入為正向指數(shù)，占比40%；人均財政收入領(lǐng)先程度為正向指數(shù)，同時為比較性指數(shù)，占比20%；稅收收入占比為正向指數(shù)，占比10%；大稅占比為正向指數(shù)，占比10%；土地出讓收入平穩(wěn)程度和土地出讓收入占比為負向指數(shù)，各占比10%。 詳情見表2。

表2 財政收入穩(wěn)健指數(shù)

2.財政支出優(yōu)化指數(shù)解析。 財政支出優(yōu)化指數(shù)共包含8 個分項指數(shù)， 其中人均財政支出為正向指數(shù)，占比30%，支出結(jié)構(gòu)性指數(shù)下設(shè)5 個子分項指數(shù)，占比60%， 除行政管理為負向指數(shù)， 其余指數(shù)均為正向指數(shù)， 指數(shù)內(nèi)權(quán)重分別為27%、27%、22%、12%和12%。市內(nèi)縣區(qū)財政支出均衡化水平為負向指數(shù)， 占比10%。 詳情見下頁表3。

表3 財政支出優(yōu)化指數(shù)

3.財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)解析。 財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)共包含4 個分項指數(shù)，公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)占比、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資占比、促進產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）發(fā)展支出占比、 地方可用于發(fā)展支出占比皆為正向指數(shù)，各占比25%。 詳情見下頁表4。

表4 財政助力高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)

4.債務(wù)可持續(xù)指數(shù)解析。 債務(wù)可持續(xù)指數(shù)共包含4個分項指數(shù)，其中顯性債務(wù)率為負向指數(shù)，占比40%；一般債務(wù)利息負擔(dān)率為負向指數(shù)，占比15%；專項債利息負擔(dān)率為負向指數(shù)，占比15%；債務(wù)依存度為負向指數(shù)，占比30%。 詳情見表5。

表5 債務(wù)可持續(xù)指數(shù)

5.社保基金可持續(xù)指數(shù)解析。 社保基金可持續(xù)指數(shù)共包含3 個分項指數(shù)，其中，養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比為負向指數(shù)，占比33.4%，養(yǎng)老保險基金盈余率和醫(yī)療保險基金盈余率均為正向指數(shù)，各占比33.33%。詳情見表6。

表6 社保基金可持續(xù)指數(shù)

6.預(yù)算管理規(guī)范指數(shù)解析。預(yù)算管理規(guī)范指數(shù)只設(shè)置1 個分項指數(shù)——財政支出預(yù)決算偏離幅度， 為負向指數(shù)，占比100%。 詳情見表7。7.國有資本運行指數(shù)解析。國有資本運行指數(shù)共包含3 個分項指數(shù)， 其中國有資本資產(chǎn)負債率為負向指數(shù)，占比40%；國有資本經(jīng)營收益率為正向指數(shù)，占比40%；國有資本經(jīng)營收入規(guī)模為正向指數(shù)，占比20%。詳情見表8。

表7 預(yù)算管理規(guī)范指數(shù)

表8 國有資本運行指數(shù)

8.基本公共服務(wù)指數(shù)解析。 基本公共服務(wù)指數(shù)共包含8 個分項指數(shù)，其中義務(wù)教育生師比為負向指數(shù)，占比15%，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、人均圖書館藏書量和每千人口民政機構(gòu)床位數(shù)3 個分項指數(shù)為正向指數(shù)，各占比15%，公路密度、每千人口公益性場館面積和每千人口公園綠地設(shè)施面積3 個分項指數(shù)為正向指數(shù)，各占比10%，基本公共服務(wù)市內(nèi)領(lǐng)先水平為比較性指數(shù)，同時為正向指數(shù)，占比10%。 詳情見表9。

表9 基本公共服務(wù)指數(shù)

五、“健康指數(shù)”應(yīng)用展望

（一)構(gòu)建財政智慧管理“大模型”

財政運行健康指數(shù)是一次將管理意愿直接轉(zhuǎn)化成數(shù)據(jù)分析應(yīng)用的實踐探索，雖然內(nèi)容還需要進一步完善、細化和補充，但是模型和思路已經(jīng)基本成型，可以進行簡單的應(yīng)用。為了應(yīng)對更加復(fù)雜多變的經(jīng)濟形勢、社會問題，財政需要更加敏捷、更加智慧的管理體系和管理工具，而財政運行健康指數(shù)就提供了一個很好的思路和實踐證明，通過構(gòu)建財政管理行為和財政管理數(shù)據(jù)的邏輯關(guān)系， 探索開發(fā)應(yīng)用財政智慧管理“大模型”，實現(xiàn)財政管理的數(shù)智化。

（二)完善監(jiān)測評價方式方法

“財政運行健康指數(shù)模型”能夠比對的績效目標和標桿有限，確定指標的權(quán)重、設(shè)置科學(xué)合理的標準值成為突破的關(guān)鍵， 對此可以考慮綜合運用指數(shù)評價、功效系數(shù)、定性與定量結(jié)合等方法優(yōu)化相關(guān)指標及權(quán)重，完善縣級財政部門績效自評和市級財政評價相結(jié)合的評價機制。市級財政部門制定下發(fā)年度評價方案，縣級財政部門組織開展自評工作，撰寫自評報告。 在自評工作的基礎(chǔ)上，市級財政部門組織評價工作組，對各地上報數(shù)據(jù)信息、佐證資料、績效自評情況進行審核， 同時獲取與評價相關(guān)的統(tǒng)一口徑數(shù)據(jù)，采用科學(xué)合理的方法，對下級財政運行健康情況進行綜合評定，形成監(jiān)測評價結(jié)果。 必要時可委托第三方機構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c， 提高結(jié)果的客觀性和公正性。通過“財政運行健康指數(shù)模型”推動各級政府全過程預(yù)算績效管理，實現(xiàn)政府預(yù)算與財政運行綜合績效管理一體化。

（三)推動財政運行綜合績效多層次發(fā)展

財政運行綜合績效管理因其綜合性和宏觀性，無法完全仿照項目支出績效管理進行績效目標的設(shè)置和事前績效評估的開展，這樣就導(dǎo)致了財政運行綜合績效評價應(yīng)用的局限性，難以真正作用于一級政府的財政管理工作中。 通過構(gòu)建財政運行健康指數(shù)，形成敏捷化數(shù)據(jù)分析體系，在結(jié)果分析的基礎(chǔ)上，探索財政管理監(jiān)測指標的預(yù)期估計和測算，為發(fā)展目標設(shè)置和施政措施提供科學(xué)的財政意見。 一旦這樣的預(yù)測分析體系建設(shè)完成， 財政運行綜合績效的發(fā)展會進一步實現(xiàn)大的提升， 助推財政運行綜合績效評價從單一的事后評價向運行監(jiān)測和事前估計方向多層次發(fā)展， 從源頭發(fā)揮財政運行綜合績效的管理作用。