張錦程,石悅,宋雅萱

大連醫(yī)科大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院,遼寧 大連 116044

1 問題的提出

以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)未來國家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,是解決我國發(fā)展不平衡不充分問題、滿足人民日益增長的美好生活需要的要求[1]。遼寧省人民政府調(diào)度全省各方力量,全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作,在2023年出臺的 《遼寧全面振興新突破三年行動方案(2023-2025)》中,將堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興上實(shí)現(xiàn)新突破作為重點(diǎn)任務(wù)。鄉(xiāng)村振興是全面振興,必須要深刻理解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的健康內(nèi)涵[2],農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容,而以鄉(xiāng)村居民健康權(quán)益保障為發(fā)展基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是農(nóng)村公共服務(wù)體系的重中之重。鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生體系是保障億萬農(nóng)民群眾健康生活的基礎(chǔ)性工程[3]。2022年5月20日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)“十四五”國民健康規(guī)劃的通知》(以下簡稱《通知》)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系達(dá)標(biāo)提質(zhì)建設(shè),促進(jìn)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)范化與高效化列為鄉(xiāng)村振興發(fā)展的一項(xiàng)關(guān)鍵措施,與中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中所提出的要把健康城市和健康村鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)健康中國建設(shè)的重要抓手的理念相互印證,協(xié)同構(gòu)建起為遼寧省鄉(xiāng)村振興工作與健康鄉(xiāng)村建設(shè)助力的政策環(huán)境。

鄉(xiāng)村振興,法治先行,鄉(xiāng)村振興突破的起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)著力于推動健康鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的法治進(jìn)程,也即推動鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生領(lǐng)域的規(guī)范化發(fā)展,保障鄉(xiāng)村居民的健康權(quán)。遼寧省是農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村數(shù)量眾多,全省共有640個鎮(zhèn)201個鄉(xiāng),11 561個行政村,截至2022年末,遼寧省常住人口共4 197萬人,其中鄉(xiāng)村人口1 133萬人,占27.00%,龐大農(nóng)村人口基數(shù)的健康權(quán)益保障必將成為建設(shè)健康鄉(xiāng)村以及全面振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵舉措。對鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生進(jìn)行法律規(guī)制,不僅能夠推動健康鄉(xiāng)村、健康遼寧的建設(shè),為鄉(xiāng)村振興筑牢健康基石,同時(shí)還能夠以鄉(xiāng)村基本公共衛(wèi)生法治化發(fā)展為著力點(diǎn),以點(diǎn)帶面,對于推動遼寧省衛(wèi)生健康法治進(jìn)程,助推遼寧省全面振興突破、助力東北老工業(yè)基地?zé)ㄐ掳l(fā)展具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2 省情發(fā)展現(xiàn)狀與不足

2.1 遼寧農(nóng)村地區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)法治與醫(yī)療雙環(huán)境基礎(chǔ)薄弱

2.1.1 基本公共衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療資源配置不均衡 基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化問題具有時(shí)代緊迫性[4],根據(jù)遼寧省人民政府官網(wǎng)所公布的最新數(shù)據(jù),截至2022年末,遼寧省共有各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)32 679個,其中,村衛(wèi)生室數(shù)量龐大,共有16 202個,占全省醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的49.57%。雖然數(shù)量龐大,但通過對遼寧省內(nèi)大連市、鐵嶺市、丹東市等5個地級市11個村莊的村衛(wèi)生室進(jìn)行抽樣走訪調(diào)查,發(fā)現(xiàn)其在基礎(chǔ)公共衛(wèi)生服務(wù)方面明顯存在優(yōu)質(zhì)醫(yī)療人才、重點(diǎn)醫(yī)療技術(shù)、先進(jìn)健康理念的缺失等問題。主要體現(xiàn)于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源的配置不均衡,鄉(xiāng)村地區(qū)多為縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室和衛(wèi)生所,農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人員主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生及衛(wèi)生員、村衛(wèi)生室和衛(wèi)生所的醫(yī)生及衛(wèi)生員構(gòu)成[5]。此外,2019年國家衛(wèi)生健康委在全國啟動緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)試點(diǎn),根據(jù)遼寧省人民政府發(fā)布的最新數(shù)據(jù),截至2023年7月,遼寧省共建成縣域醫(yī)共體50個,相較于同期的山東省211個以及河南省、河北省等省份差距較大,基層醫(yī)療衛(wèi)生資源的整合程度仍處于起步階段,基本公共衛(wèi)生服務(wù)醫(yī)療資源配置明顯不均衡。

2.1.2 基本公共衛(wèi)生服務(wù)法律規(guī)制不健全 健康權(quán)利的平等性不應(yīng)被簡單地認(rèn)識為抽象的平等,而應(yīng)當(dāng)是具體的平等[6]。通過對遼寧省的基層衛(wèi)生政策方針進(jìn)行檢索與研究,發(fā)現(xiàn)遼寧省鄉(xiāng)村地區(qū)的健康公平顯然未公平受到完備的法治保障。近年來,遼寧省鄉(xiāng)村地區(qū)總體基本公共衛(wèi)生的規(guī)范化主要依托于《遼寧省深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動五年行動方案(2021—2025年)》與《健康遼寧行動(2021—2030年)》等衛(wèi)生綜合規(guī)定對于鄉(xiāng)村衛(wèi)生的規(guī)范化要求,省級地方性法規(guī)《遼寧省公共衛(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》(以下簡稱《應(yīng)急管理?xiàng)l例》)從整體來看其規(guī)制的是省、市、縣三級行政區(qū)劃的公共衛(wèi)生工作管理,未對鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生進(jìn)行明確的規(guī)制,一定程度上忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村的能動作用。顯然,目前治理鄉(xiāng)村基本公共衛(wèi)生的法源《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》( 以下簡稱為 《鄉(xiāng)醫(yī)條例》)、《應(yīng)急管理?xiàng)l例》《遼寧省愛國衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中雖有涉及鄉(xiāng)村基本公共衛(wèi)生的規(guī)范,但鑒于省情實(shí)際以及法律位階問題,只有制定高位階專門地方性法規(guī)才能真正解決法治環(huán)境缺失的問題。

2.2 健康鄉(xiāng)村建設(shè)中村民委員會管理鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的法律地位模糊

農(nóng)村基層治理是國家治理的基石,農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化是健康鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。我國村民委員會在法律上定位于基層群眾自治組織,作為名義上的自治型組織以及事實(shí)上的政權(quán)體系的基層辦事機(jī)構(gòu)[7],具有辦理本村公共事務(wù),進(jìn)行民主管理等職責(zé)與權(quán)限,在管理鄉(xiāng)村事務(wù)中起到了非常關(guān)鍵的作用,但對于鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的管理,村民委員會明顯缺乏法定權(quán)限。依照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》規(guī)定,縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理工作,且單位和個人設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門審查批準(zhǔn),取得設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)書,其中,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村個人設(shè)置診所需要遵循《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則(2017年修訂)》第十三條所規(guī)定的由省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生計(jì)生行政部門規(guī)定。由此可見,村衛(wèi)生室屬于基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu),其設(shè)立與運(yùn)行均受縣級以上衛(wèi)生行政部門的監(jiān)督與管理,村民委員會并無法定權(quán)利對其進(jìn)行監(jiān)督與管理。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第一百一十一條與2022年施行的《應(yīng)急管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定,村民委員會應(yīng)當(dāng)設(shè)置公共衛(wèi)生委員會協(xié)助政府及其相關(guān)部門、派出機(jī)關(guān)做好社區(qū)公共衛(wèi)生宣傳教育和健康提示等工作。但實(shí)際上,全國絕大部分地區(qū)的村委會都未按照憲法規(guī)定設(shè)置公共衛(wèi)生委員會[8]?；诖逍l(wèi)生室基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位,村民委員會也可在一定程度上對其進(jìn)行監(jiān)管,但介于村衛(wèi)生室多由個人開辦,以營利為目的,村民委員會只有協(xié)助行政部門宣傳教育與落實(shí)相關(guān)措施的權(quán)利,并未獲得管理與監(jiān)管村衛(wèi)生室的法律確權(quán),其監(jiān)督管理行為顯然不具備強(qiáng)制力。

2.3 健康鄉(xiāng)村建設(shè)中鄉(xiāng)村醫(yī)生權(quán)利保障與執(zhí)業(yè)行為缺乏法律規(guī)制

2.3.1 鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)行為規(guī)制不完善 國家時(shí)刻關(guān)注立法的時(shí)代性問題,法律體系必須隨著時(shí)代發(fā)展而發(fā)展[9],法律亦要隨著實(shí)踐發(fā)展而發(fā)展[10]。當(dāng)前鄉(xiāng)村醫(yī)生需要承擔(dān)著廣大農(nóng)村預(yù)防、保健、接診一般疾病的重大工作重?fù)?dān),往往需要一人分飾多角,甚至存在有超出執(zhí)業(yè)范圍的醫(yī)療舉措[11]。對于其違規(guī)操作與違法行為,《鄉(xiāng)醫(yī)條例》第三十八條明確了其需要承擔(dān)的法律責(zé)任,鑒于其行醫(yī)水平與綜合素質(zhì)確與執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師存在差距,其與《醫(yī)師法》中對執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師違反執(zhí)業(yè)規(guī)定的法律責(zé)任量級完全不同。出現(xiàn)了即使其未盡到最基本的告知義務(wù)或者取得患者知情同意也不用承擔(dān)法律責(zé)任的現(xiàn)象,繼而會引發(fā)另一種法治亂象,即對于與鄉(xiāng)村醫(yī)生同在村衛(wèi)生室工作的醫(yī)療衛(wèi)生人員而言,其二者承擔(dān)的醫(yī)療服務(wù)職能基本相同,但其執(zhí)業(yè)行為卻不受同一法律來規(guī)制。這種行為規(guī)制以及承擔(dān)法律責(zé)任的不統(tǒng)一并不利于鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的法治化進(jìn)程,同時(shí)也不利于構(gòu)建以醫(yī)患和諧為基礎(chǔ)的健康鄉(xiāng)村與法治鄉(xiāng)村。

2.3.2 鄉(xiāng)村醫(yī)生權(quán)益法治保障不足 較之于2022年實(shí)施的《醫(yī)師法》,后者顯然是以保障醫(yī)師合法權(quán)益為主要立法目的,反觀《鄉(xiāng)醫(yī)條例》則從立法的理念到具體條文以及配套制度都在一定程度上表現(xiàn)出重規(guī)制輕保護(hù)的傾向[12]遼寧省于2016年2月頒布了《遼寧省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案》,但其效力等級僅僅是省級衛(wèi)生綜合規(guī)定,其效力遠(yuǎn)不及法律保障。目前,在我國現(xiàn)有法律層面,僅有《醫(yī)師法》明確規(guī)定,國家采取措施幫助鄉(xiāng)村醫(yī)生提高技術(shù)能力和水平,并完善其多渠道收入補(bǔ)助機(jī)制與養(yǎng)老政策,除此之外,法律層面對于鄉(xiāng)村醫(yī)生權(quán)益的保障尚為空白。

2.4 鄉(xiāng)村地區(qū)愛國衛(wèi)生運(yùn)動缺乏與時(shí)俱進(jìn)的地方性法規(guī)與監(jiān)督管理制度

鄉(xiāng)村地區(qū)是愛國衛(wèi)生運(yùn)動開展的主陣地,同時(shí)也是公共衛(wèi)生體系中最薄弱的一環(huán),存在基層職能部門法定權(quán)責(zé)不明晰、監(jiān)管制度存在弊端與現(xiàn)行地方性法規(guī)無法適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等法律問題。根據(jù)國務(wù)院頒布的《關(guān)于愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會及其辦事機(jī)構(gòu)若干問題的規(guī)定》規(guī)定,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組成愛國衛(wèi)生運(yùn)動委員會,負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)愛國衛(wèi)生運(yùn)動的開展,結(jié)合2010年修訂的《遼寧省愛國衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,也就是說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會均無權(quán)獨(dú)立組織開展本轄區(qū)內(nèi)的愛國衛(wèi)生運(yùn)動,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府只能指定人員負(fù)責(zé)愛國衛(wèi)生工作,既不具備體系化管理能力也不具備法定權(quán)責(zé)。同時(shí),根據(jù)《遼寧省愛國衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定,縣以上愛衛(wèi)會在其工作人員中聘任愛國衛(wèi)生監(jiān)督員,履行愛國衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé);鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和有關(guān)部門聘任的愛國衛(wèi)生檢查員,履行愛國衛(wèi)生檢查職責(zé),協(xié)助愛國衛(wèi)生監(jiān)督員工作。由此可見,本行政區(qū)劃的愛國衛(wèi)生監(jiān)督員產(chǎn)生于負(fù)責(zé)本行政區(qū)劃愛國衛(wèi)生工作的行政部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與有關(guān)部門聘任的愛國衛(wèi)生檢查員的監(jiān)督職責(zé)依附于協(xié)助愛國衛(wèi)生監(jiān)督員而產(chǎn)生,出現(xiàn)了“自己監(jiān)管自己”的監(jiān)管弊端,勢必會導(dǎo)致愛國衛(wèi)生工作開展監(jiān)管不力,據(jù)此可見,《遼寧省愛國衛(wèi)生運(yùn)動管理?xiàng)l例》已無法適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

3 遼寧省健康鄉(xiāng)村建設(shè)的法治建議

3.1 完善鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生法治,構(gòu)建醫(yī)療均衡、法制完備之健康鄉(xiāng)村環(huán)境

3.1.1 加快構(gòu)建緊密型縣域醫(yī)共體,促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源向鄉(xiāng)村下移 優(yōu)化配置鄉(xiāng)村醫(yī)療資源是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)的題中應(yīng)有之義[13]。首先,在緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)過程中,需要積極發(fā)揮數(shù)字化在衛(wèi)生健康領(lǐng)域的作用,尤其是需要改變傳統(tǒng)重醫(yī)輕防的觀念,樹立醫(yī)防并重的理念[14]。其次要實(shí)現(xiàn)運(yùn)營一體化,加強(qiáng)醫(yī)共體整體運(yùn)營一致與資源流通一致,從而引導(dǎo)醫(yī)療資源、醫(yī)務(wù)人員以及患者流向下級醫(yī)療機(jī)構(gòu);最后,省衛(wèi)健委應(yīng)當(dāng)大力支持構(gòu)建鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系,優(yōu)化城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與村衛(wèi)生室的疾病預(yù)防職責(zé),構(gòu)建“城鄉(xiāng)全覆蓋、功能互補(bǔ)、連續(xù)協(xié)同”的公共衛(wèi)生服務(wù)體系[15]。

3.1.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)村地區(qū)公共衛(wèi)生立法,以法治手段保障鄉(xiāng)村地區(qū)健康公平的實(shí)現(xiàn) 實(shí)現(xiàn)健康公平是健康鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的關(guān)鍵一環(huán),健康公平的實(shí)現(xiàn)依靠法治保障。強(qiáng)化鄉(xiāng)村地區(qū)公共衛(wèi)生法治保障,必須堅(jiān)持立法先行,發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用[16],遼寧省政府應(yīng)當(dāng)推動鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生領(lǐng)域地方性立法進(jìn)程,對《應(yīng)急管理?xiàng)l例》進(jìn)行修正,明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村的權(quán)責(zé),賦予鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生治理過程中的主體地位。同時(shí),預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)最有效的健康策略[17],遼寧省衛(wèi)生健康委員會應(yīng)當(dāng)貫徹“預(yù)防為主”這一重要衛(wèi)生工作開展原則,大力開展鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定工作,加快制訂遼寧全面振興新突破進(jìn)程中鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),各縣級衛(wèi)生健康主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本轄區(qū)實(shí)際情況制定具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 明晰村民委員會權(quán)責(zé),賦予村民委員會法定權(quán)利

村民委員會是鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事業(yè)治理的關(guān)鍵力量,應(yīng)當(dāng)在一定程度上賦予其法定權(quán)限。《村委會組織法》和地方人大制定的相關(guān)法律對村民自治的民主性強(qiáng)調(diào)較多,但沒有明確自治章程、民主審議等具體程序內(nèi)容,致使村民在鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生自治實(shí)施程序法治的保障不足,這也是村民自治組織不能有效參與到鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事業(yè)管理的原因所在。在現(xiàn)行法治體系之下,通過國家立法機(jī)關(guān)之外的其他主體制定的規(guī)范性文件,對村委會的參與路徑予以明確,是本階段所倚重的一種法治優(yōu)化進(jìn)路[18]。因此,需將對鄉(xiāng)村地區(qū)基層公共衛(wèi)生的治理與對該事業(yè)的監(jiān)督管理列入村民委員會的法定權(quán)責(zé):在《應(yīng)急管理?xiàng)l例》等省地方性法規(guī)中賦予村民委員會對本行政村轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的監(jiān)管權(quán)責(zé),并規(guī)定具體程序要求。即明確村民自治組織管理鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的職能范圍,區(qū)分自治事務(wù)與行政事項(xiàng),加強(qiáng)對村民自治組織自治行為的程序性控制,如村民自治組織對村衛(wèi)生室的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)僅限于其承擔(dān)社會公益義務(wù)的開展情況與醫(yī)療廢物的處理監(jiān)督,對于其經(jīng)營程序以及經(jīng)營事務(wù)無權(quán)干涉。

3.3 加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè),完善相關(guān)法律制度

3.3.1 根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際完善地方立法,加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生權(quán)益保障 地方立法具有針對性、實(shí)效性和創(chuàng)造性等優(yōu)勢,是實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理能力現(xiàn)代化的主力軍[19]。不符鄉(xiāng)村實(shí)際要求鄉(xiāng)村醫(yī)生承擔(dān)與基本公共衛(wèi)生服務(wù)卻不能提供與之相匹配的待遇保障是違反客觀規(guī)律的做法,省政府應(yīng)切實(shí)把握遼寧省鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生的實(shí)際情況制定有關(guān)于鄉(xiāng)村醫(yī)生的政策與法律。因此,正確的立法導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是貫徹上位法《中華人民共和國醫(yī)師法》的規(guī)定,采取措施幫助鄉(xiāng)村醫(yī)生提高醫(yī)學(xué)技術(shù)能力和水平,進(jìn)一步完善對鄉(xiāng)村醫(yī)生的服務(wù)收入多渠道補(bǔ)助機(jī)制和養(yǎng)老等政策。提高《遼寧省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)實(shí)施方案》的法律位階,使其從國務(wù)院規(guī)范性文件上升至地方性法規(guī)的法律位階地位。

3.3.2 完善鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)規(guī)制與監(jiān)督機(jī)制 根據(jù)我國《鄉(xiāng)醫(yī)條例》與《醫(yī)師法》規(guī)定,對于同在村衛(wèi)生室工作的鄉(xiāng)村醫(yī)生與執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師而言,其所受到的執(zhí)業(yè)規(guī)制是不同的,當(dāng)其違反相同行醫(yī)規(guī)范后所承擔(dān)的法律后果也是不同的,不利于構(gòu)建以醫(yī)患和諧為基礎(chǔ)的健康鄉(xiāng)村建設(shè)。因此,省政府應(yīng)當(dāng)頒布地方立法來提高對鄉(xiāng)村醫(yī)生行醫(yī)的規(guī)范要求,首先應(yīng)當(dāng)制定健全的鄉(xiāng)村醫(yī)生準(zhǔn)入制度,結(jié)合省情制定較為嚴(yán)格的選拔標(biāo)準(zhǔn)[20];其次應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施方案》中對于鄉(xiāng)村醫(yī)生行醫(yī)規(guī)范的要求,在充分考慮其綜合素質(zhì)與執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師不同的情況下適當(dāng)增加對其行為規(guī)制。除此之外,還應(yīng)提高鄉(xiāng)村的基層衛(wèi)生監(jiān)督力量,制定與農(nóng)村實(shí)際情況相符合的新型衛(wèi)生監(jiān)督管理體系和規(guī)范,加大財(cái)政支持,為鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督工作的開展提供制度、設(shè)施、裝備的保障[21],在提升基層衛(wèi)生院競爭力的同時(shí)優(yōu)化基層衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的資源配置[22]。

3.4 優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)愛國衛(wèi)生工作權(quán)責(zé)歸屬,制定合理監(jiān)管制度

3.4.1 明確基層群眾自治組織法定權(quán)責(zé) 修訂省級愛國衛(wèi)生法規(guī)規(guī)章,將實(shí)踐中《遼寧省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期愛國衛(wèi)生運(yùn)動的實(shí)施意見》與《遼寧省深入開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動五年行動方案(2021—2025年)》行之有效的辦法提升為法律制度?；貧w愛國衛(wèi)生運(yùn)動本位也即“預(yù)防為主”工作原則[23],推進(jìn)愛國衛(wèi)生工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。具體體現(xiàn)在重新修訂《遼寧省愛國衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,將愛衛(wèi)會的設(shè)置底線由縣級人民政府下調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)愛衛(wèi)會負(fù)責(zé)開展全鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村莊愛國衛(wèi)生運(yùn)動的工作,負(fù)責(zé)定期召開愛國衛(wèi)生工作專題會議,制定年度工作計(jì)劃,并在部門設(shè)置、職能調(diào)整、人員配備、經(jīng)費(fèi)投入等方面予以保障。原負(fù)責(zé)愛國衛(wèi)生工作的指定人員并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)愛衛(wèi)會管理,同時(shí)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會開展愛國衛(wèi)生工作的職責(zé)要求以及單位和個人的責(zé)任義務(wù)。

3.4.2 制定合理監(jiān)管制度 首先,應(yīng)當(dāng)對《遼寧省愛國衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中關(guān)于履行愛國衛(wèi)生監(jiān)督工作的愛國衛(wèi)生監(jiān)督員的產(chǎn)生機(jī)制進(jìn)行修正。愛國衛(wèi)生監(jiān)督員應(yīng)由本級愛衛(wèi)會的上級部門產(chǎn)生,即將“縣以上愛衛(wèi)會在其工作人員中聘任愛國衛(wèi)生監(jiān)督員”修改為“省愛衛(wèi)會在其工作人員中聘任愛國衛(wèi)生監(jiān)督員,負(fù)責(zé)全省各市的愛國衛(wèi)生監(jiān)督工作,依次下行至縣級愛衛(wèi)會,省市縣愛衛(wèi)會可組織下級愛衛(wèi)會愛國衛(wèi)生監(jiān)督員進(jìn)行下級間互查?！庇纱丝捎行Ц淖冞|寧省愛國衛(wèi)生工作開展監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。其次,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化愛國衛(wèi)生運(yùn)動工作的法規(guī)建設(shè)和社會監(jiān)督[24],完善監(jiān)管考察制度,制定出臺全國層面的愛國衛(wèi)生法規(guī),為深化愛國衛(wèi)生運(yùn)動發(fā)展提供法制保障[25],從而提升愛國衛(wèi)生運(yùn)動依法行政水平和依法辦事能力,加快實(shí)現(xiàn)愛國衛(wèi)生工作規(guī)范化、科學(xué)化、法制化[26]。省愛衛(wèi)辦要會同有關(guān)部門加強(qiáng)督導(dǎo)檢查,督促鄉(xiāng)村地區(qū)愛國衛(wèi)生工作有序開展,并將其開展情況納入該鄉(xiāng)村所在縣鄉(xiāng)政府的績效考核指標(biāo)。

利益沖突無