熊 偉 曹保磊

(武漢大學 法學院, 湖北 武漢 430072)

將生態(tài)環(huán)境損害納入私法救濟體系是《民法典》的一大進步,為環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等提供了實體法基礎[1]。實踐中,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金由政府用于受損生態(tài)環(huán)境所在區(qū)域的替代修復已經成為一種常態(tài)。然而,該筆資金應當如何支出使用,以實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境功能的恢復,卻不在《民法典》的調整范圍之內。政府如何參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,這是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不可回避的問題。

2021年印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入,影響到政府與致害人關系的定位,也對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的預算管理帶來了新問題。為了確保生態(tài)環(huán)境損害賠償金順利進入一般公共預算,《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》(財資環(huán)〔2020〕6號文)和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》(環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文),將生態(tài)環(huán)境損害無法修復時的賠償金納入政府非稅收入,一定程度上解決了實踐中生態(tài)環(huán)境損害賠償金多頭管理和資金閑置問題,但相關規(guī)范性文件中生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金用途以及預算管理規(guī)則看似明確,實則作為一項新的財政工具,其正當性仍然存疑:其一,納入政府非稅收入管理與未納入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金之間是否存在本質區(qū)別?人為地區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害賠償金的性質和用途是否必要?其二,納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復之間是何種關系?與具體的侵權人之間屬于何種關系?本文圍繞以上問題,重點闡述生態(tài)環(huán)境損害賠償金的正當性。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的內在邏輯

實踐中,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金用于受損生態(tài)環(huán)境的替代修復,不僅符合我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立初衷,也為生態(tài)環(huán)境的修復和治理拓寬了資金來源渠道?！陡母锓桨浮分苯訉⒉糠稚鷳B(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入,雖然解決了部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的合法性問題,但存在一定的隱患。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的實踐效果

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的動因。將部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入是政府介入生態(tài)環(huán)境損害救濟的必然結果,與環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确删葷贫戎g一脈相承。首先,將部分生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入,解決了受損生態(tài)環(huán)境政府替代修復中的預算支出問題。其次,可以解決我國早期環(huán)境民事公益訴訟中生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理分散狀況。實踐中,行政機關、司法機關以及基金會等都可以成為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理主體,由政府統(tǒng)一管理可以有效克服生態(tài)環(huán)境損害賠償金多頭管理的缺陷。再次,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入可以從制度層面上解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金閑置問題。最后,通過授權改革試點的方式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的合法性問題,符合我國當前的法治要求[2]。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復之間的內在聯(lián)系。根據(jù)《民法典》第1234條和第1235條之規(guī)定,生態(tài)環(huán)境能夠修復的,侵權人對其造成的生態(tài)環(huán)境損害承擔修復責任;在侵權人怠于履行修復義務之時,國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織可以代為履行修復義務,所需費用由侵權人承擔;生態(tài)環(huán)境損害無法修復的,則由侵權人承擔賠償責任。理論上,行政代履行和政府替代修復與侵權人直接履行的生態(tài)環(huán)境損害修復責任,在法律效果上無本質區(qū)別,可以視為侵權人生態(tài)環(huán)境修復責任的間接履行方式。若是通過間接履行方式來修復生態(tài)環(huán)境,相應的履行費用則可以通過將等量的生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入或通過行政強制執(zhí)行的方式得到償還。

同時,從《改革方案》的相關規(guī)定來看,生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復之間同樣存在特殊的邏輯聯(lián)系。第一,“環(huán)境有價,損害擔責”是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心原理,生態(tài)環(huán)境損害的責任主體始終為侵權人,在侵權人無法直接修復生態(tài)環(huán)境之時,政府替代修復則成為一種次優(yōu)選擇。第二,《改革方案》在將生態(tài)環(huán)境損害無法修復時的賠償金定性為政府非稅收入的同時,并未改變生態(tài)環(huán)境損害賠償金應?？顚Ｓ玫谋举|特征,從邏輯上講,即應由受損害區(qū)域所在地的政府來負責受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的隱患。通過政治決斷的方式將生態(tài)環(huán)境損害無法修復時的賠償金納入政府非稅收入,固然能解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金的多頭管理缺陷和資金閑置難題,但從生態(tài)環(huán)境賠償金預算管理法治化的角度來看,也具有一定的隱患。第一,侵權人與政府替代修復之間的法律關系不清,可能導致法秩序內部的不協(xié)調。在《民法典》體系下,受損生態(tài)環(huán)境的替代修復一直處于法律責任缺位的狀態(tài)。當生態(tài)環(huán)境無法修復之時,侵權人能否進行替代修復,政府替代修復能否視為行政代履行,《民法典》未予以明確。理論上,侵權人能否替代修復的問題以及政府替代修復的責任性質問題,在公私法二元框架下具有不同的解釋。在私法框架下,政府替代修復可以視為政府在代替侵權人履行其生態(tài)環(huán)境修復義務,侵權人本人自然也可以開展替代修復;而在公法框架下,政府替代修復則應當作為政府的法定職責或財政事權,生態(tài)環(huán)境無法修復時,侵權人只能也只需承擔賠償責任。

第二,列入政府非稅收入生態(tài)環(huán)境損害賠償金的資金性質不明,為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支出管理帶來了潛在隱患。在現(xiàn)有規(guī)范性文件中,生態(tài)環(huán)境損害無法修復時的賠償金只是籠統(tǒng)地界定為政府非稅收入,然而屬于何種類型的政府非稅收入并不明確。理論研究中有“國有資源有償使用費”和“行政代履行費用”的觀點[3-4]。不同類型政府非稅收入的支出管理存在較大差異,若是不明確生態(tài)環(huán)境損害賠償金的收入類型,會給生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支出管理帶來隱患。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當性

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當性基礎。隨著生態(tài)文明建設的深入推進,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入具有一定的必然性。首先,源于生態(tài)環(huán)境損害賠償金是生態(tài)環(huán)境修復的重要資金來源。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的初衷即是破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局,由造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權人來承擔生態(tài)環(huán)境損害的修復責任,符合損害擔責的邏輯和原理。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革進程中,不難預見,政府將成為生態(tài)環(huán)境治理的主要責任主體,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入具有一定的必然性。

其次,源于行政機關生態(tài)環(huán)境保護的法定職責以及政府主導生態(tài)環(huán)境保護支出的財政實踐。根據(jù)《環(huán)境保護法》第6條、第8條和第13條之規(guī)定,生態(tài)環(huán)境的保護是國務院和地方各級政府的法定職責之一,縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,并承擔生態(tài)環(huán)境保護的財政支出責任。同時,從政府的工作報告來看,政府每年在生態(tài)環(huán)境保護領域投入了大量財政資金[5],將生態(tài)環(huán)境損害賠償金統(tǒng)籌用于政府的生態(tài)環(huán)境支出,無可厚非。

最后,源于侵權責任規(guī)則本身在生態(tài)環(huán)境損害救濟上的局限性。一是救濟手段上的局限。因生態(tài)環(huán)境損害沒有具體的“被侵權人”,純粹的金錢賠償于生態(tài)環(huán)境損害的救濟無任何意義,金錢賠償并非生態(tài)環(huán)境損害救濟的最佳方式。關于生態(tài)環(huán)境損害的救濟方式在學界存在一定共識,即對生態(tài)環(huán)境損害的救濟應當以生態(tài)環(huán)境損害修復或生態(tài)恢復為主[1][6-9]?！睹穹ǖ洹冯m創(chuàng)設性地將行政代履行機制引入到了生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,賦予了部分行政主體對抗侵權人的修復請求權和代為修復權,但該機制能否真正發(fā)揮作用仍有待實踐檢驗[7]。二是生態(tài)環(huán)境損害難以認定和計量。實踐中,生態(tài)環(huán)境損害一直存在損害認定的技術標準問題以及損害的量化問題,生態(tài)系統(tǒng)本身的穩(wěn)定性、可再生性、舒適性、優(yōu)美性等系統(tǒng)功能的損失不能按照“侵權損害論”的方法加以確定,侵權責任規(guī)則中的損害一般強調與侵權行為的法律相關性以及損害的可救濟性,要著眼于具體權益事實上所遭受的損害,而生態(tài)環(huán)境損害有時只是一種風險判斷[6][8]。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入正當性的理論依據(jù)。生態(tài)環(huán)境賠償金作為侵權人為受損生態(tài)環(huán)境所支付的對價,其歸屬從邏輯上應當從屬于其背后的生態(tài)環(huán)境。政府可以以不同的身份對生態(tài)環(huán)境進行管理,其既是生態(tài)環(huán)境資源的所有者,又是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者,因而自然資源所有權理論、公共信托理論、“公物(或公產)”理論等都可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入正當性的潛在依據(jù)。

自然資源所有權理論認為,政府可以基于自然資源的所有權而享有生態(tài)環(huán)境損害賠償金的所有權。在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點中,政府作為賠償權利人參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,與其自然資源所有者的身份多有重合。例如,二者都將國務院視為當然的公共利益代表,地方政府則是通過國務院授權的方式參與到生態(tài)環(huán)境及其資源的管理之中,因而在生態(tài)環(huán)境損害救濟中,政府是可以以對自然資源的所有權為行權基礎的[10]。

公共信托理論認為,政府可以基于生態(tài)環(huán)境的信托者身份,享有對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支配權和使用權。生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為生態(tài)環(huán)境的“衍生品”,與生態(tài)環(huán)境背后的主體具有同樣的從屬關系,生態(tài)環(huán)境的信托人不局限于政府等公共利益代表,具有專業(yè)技術的管理機構等也可以成為生態(tài)環(huán)境的信托人。因而,無論是政府還是專業(yè)機構,都可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的信托人,不僅可以以信托者身份管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金,也有義務維持生態(tài)環(huán)境的功能和價值,使其免于遭受損害[11]。

公物(或公產)理論上認為,政府可以以“公物(或公產)”管理者身份享有對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支配權和使用權?！肮?或公產)”理論與公共信托理論具有較多共通之處,生態(tài)環(huán)境作為自然公物,為全體人民共同所有,政府等行政機關作為公共利益代表,對生態(tài)環(huán)境上公共目的的實現(xiàn)負有管理職責。因而,政府也可以以“公物(或公產)”管理者的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,從而享有對生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支配權和使用權[12]。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入存在的理論問題。將生態(tài)環(huán)境損害賠償金直接納入政府非稅收入,雖然解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償金的預算管理問題,但卻滋生了新的問題。

一是政府替代修復責任的性質問題。在《民法典》和《改革方案》中,對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復具有不同的法律性質。根據(jù)《民法典》和相關司法解釋,對受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復一般可視作侵權人“私法責任”的延續(xù),對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復可以解釋為生態(tài)修復責任的具體履行方式;而在《改革方案》以及相關規(guī)范性文件中,替代修復的主體默示為政府,即替代修復為政府的“公法責任”,應由政府將生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入并用于替代修復。

二是賠償權利人與生態(tài)環(huán)境損害侵權人之間的法律關系問題。根據(jù)《民法典》第1234條、第1235條之規(guī)定,在《民法典》體系下,受損的生態(tài)環(huán)境公益與侵權人之間具有損害填補的報償關系,生態(tài)環(huán)境損害賠償金即為侵權人為填補生態(tài)環(huán)境損害所支付的對價。生態(tài)環(huán)境能夠修復而侵權人怠于履行生態(tài)環(huán)境修復義務的,生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人可以通過行政代履行的方式來實現(xiàn)對生態(tài)損害的救濟;在生態(tài)環(huán)境無法修復時,侵權人則直接承擔賠償責任。然而,因大多數(shù)環(huán)境污染損害的發(fā)生是源于“不特定多數(shù)發(fā)生源的積蓄”以及“多數(shù)人的無可非難的日常行為的蓄積”,由單個或少數(shù)侵權人來承擔因群體行為所導致的損失或損害,有違社會的公平[13]。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的公共財產權視角

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革進程中,如何高效使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的修復,是目前改革試點中的“硬骨頭”。《改革方案》雖然解決了生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的預算管理問題,但并未解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入并用于替代修復的正當性。

(一)公共財產權視角下生態(tài)環(huán)境損害賠償金與政府替代修復的關聯(lián)性

1.公共財產權體系下生態(tài)環(huán)境損害賠償金的理論解構。生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為新型的政府非稅收入,是存在一定的理論爭議的。反對的主要觀點認為,生態(tài)環(huán)境損害賠償金雖具有公共性質,但不同于政府非稅收入,應當作為公共信托資金,交由專業(yè)機構等信托人來管理[11];支持的有“國有資源有償使用費”和“行政代履行費用”等觀點,認為可以直接納入政府非稅收入[3-4]。然而,生態(tài)環(huán)境作為“社會公共財產”的特殊權利構造,決定了上述觀點并不可取。首先,在《改革方案》將部分生態(tài)環(huán)境環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入之后,反對的觀點已與實踐相悖。其次,因生態(tài)環(huán)境不能為“國有自然資源”概念所涵射,以及憲法上生態(tài)環(huán)境“社會公共財產”的特殊權利構造,決定了政府不能基于自然資源的國有而取得生態(tài)環(huán)境損害賠償金的所有權,因而“國有資源有償使用費”的觀點不可取。最后,“行政代履行費用”的觀點雖具有一定的理論可行性,但生態(tài)環(huán)境損害賠償金不能等同于“行政代履行費用”,替代修復并非侵權人的法定義務,應當將政府的替代修復與侵權人的修復責任予以區(qū)分。

政府以賠償權利人的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害救濟,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金視為“社會公共財產”,并以“社會公共財產”管理者的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中,更為符合我國的法治實踐?！拔覈鳛榇箨懛ㄏ祩鹘y(tǒng)國家,難以全面引進英美國家的公共信托制度”,因而公共信托理論給予的啟示更多是觀念性的,也不宜作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹贫纫罁?jù)[14]。根據(jù)《憲法》第12條“社會主義公共財產神圣不可侵犯”之規(guī)定,除專屬國家的自然資源之外的“社會公共財產”,必須實現(xiàn)其公共功能,不能隨意轉讓,“政府只能維護其資源和財富的狀態(tài)和可用性,以確保民眾可以平等地按照其公共用途加以使用”[14]。

政府并非生態(tài)環(huán)境的所有者,不適合以自然資源所有者身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的救濟之中。生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值不僅難以為憲法上“自然資源國有”的概念所涵蓋,空氣、水、土壤等自然因素的生態(tài)價值也不能用所有權或物權來涵射[10]。生態(tài)環(huán)境作為“社會公共財產”,不同于一般意義上的財產,“生態(tài)價值不是通過實體價值與形態(tài)為人類服務,而是以脫離其載體的一種相對獨立的形式存在并滿足人類的需要”[15]。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的特別理據(jù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產”的特殊權利構造,在一定程度上也意味著政府在社會范圍內對“社會公共財產”進行支配和管理的正當性[15]。首先,生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產”納入政府非稅收入,并不改變生態(tài)環(huán)境損害賠償金“社會公共財產”的本質屬性。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理者,僅是代為管理“社會公共財產”,其基于生態(tài)環(huán)境保護或其他公共目的將之用于受損生態(tài)環(huán)境的替代修復之后,則可以使其發(fā)揮更大的生態(tài)環(huán)保價值,供公眾使用。

其次,從預算管理的角度來看,將生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產”列入政府非稅收入,在不改變生態(tài)環(huán)境損害賠償金公共性質的同時,又可以解決生態(tài)環(huán)境損害賠償金的預算管理問題,具備可行性。政府等公共機構雖然可以將對受損生態(tài)環(huán)境的修復列入一般公共支出,但卻無法直接將生態(tài)環(huán)境損害賠償金列入一般公共收入。一旦將生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為“社會公共財產”,則當然可以納入政府非稅收入。

最后,政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的賠償權利人,不僅對造成生態(tài)環(huán)境損害的侵權人享有索賠的權利,同時也具有保護自然生態(tài)環(huán)境、確保公眾能夠按照公共目的從生態(tài)環(huán)境中受益的義務。生態(tài)環(huán)境損害賠償金的背后沒有具體的權利人,應當有具體的主體來支配和管理生態(tài)環(huán)境損害賠償金。政府作為賠償權利人,應當按照公共資金對生態(tài)環(huán)境損害賠償金進行支出管理。

3.政府生態(tài)環(huán)境損害替代修復責任的理論證成。理論上,無論由政府還是由侵權人承擔生態(tài)環(huán)境損害的替代修復責任,都具備法律上的可行性。如果由政府承擔受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復職責,替代修復即可以轉化為政府的一項法定職責或財政事權,即政府的公法責任;如果由侵權人承擔受損生態(tài)環(huán)境的替代修復責任,替代修復即可以解釋為侵權人修復責任的具體履行方式,其本質仍為私法責任。

然而,允許政府和私人同時開展對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復,需要考慮是否真的有利于環(huán)境公共利益的保護。從推進法治建設的角度而言,“政府活動的一項規(guī)則就是有義務以避免產生任何混亂的方式來組織和支配公共服務”,替代修復作為對受損生態(tài)環(huán)境公共利益救濟的最后一環(huán),應當由政府負責生態(tài)環(huán)境損害的替代修復[16]。正如馮·巴爾所言,“生態(tài)損害實質上涉及的是公法問題,只不過在這類公法中保留了一些私法概念”[17]。相較于侵權人,政府對區(qū)域或流域環(huán)境質量狀況更為了解,也更有能力組織受損生態(tài)環(huán)境的替代修復,由政府及其行政部門或其指定的機構來負責受損生態(tài)環(huán)境的替代修復,并對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復效果負責,能夠實現(xiàn)更好的生態(tài)修復效果。

(二)生態(tài)環(huán)境損害救濟中政府與致害者之間的公法報償關系

生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生,其修復成本或治理費用往往十分高昂,僅靠侵權人承擔的生態(tài)環(huán)境損害賠償金,不僅難以滿足生態(tài)環(huán)境損害替代修復中的資金需求,也可能對經營者的自由權產生不當干預[18]?！吧鷳B(tài)環(huán)境修復更多體現(xiàn)的是環(huán)境法的整體主義思維、風險預防和公眾參與原則、技術與法律的協(xié)同等理念和制度”,應當在政府與生態(tài)環(huán)境損害的所有致害者之間建立公法上的報償關系,由造成生態(tài)環(huán)境損害的所有致害者來承擔生態(tài)環(huán)境損害的替代修復費用[8]。

1.生態(tài)環(huán)境損害救濟中公法報償關系的主體。在政府與生態(tài)環(huán)境損害的致害者之間的報償關系中,政府通過直接參與生態(tài)環(huán)境損害救濟的方式來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的功能恢復,而相應的費用則在生態(tài)環(huán)境損害的致害者之間分擔。第一,受損生態(tài)環(huán)境替代修復的主體為政府,主要為省地級地方政府。政府作為生態(tài)環(huán)境的管理者,不僅有生態(tài)環(huán)境保護的職責,也有義務確保公眾按照公共目的使用或利用生態(tài)環(huán)境。在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生之后,政府不僅享有對造成生態(tài)環(huán)境損害侵權人的索賠權,也有義務實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境功能恢復的義務。第二,生態(tài)環(huán)境損害賠償金對應的義務人不限于生態(tài)環(huán)境損害的侵權人,也包括正常向環(huán)境排放污染物質以及使用生態(tài)環(huán)境資源的致害人。根據(jù)《民法典》第1234條之規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害的侵權人并不包括按照法律規(guī)定正常排放污染物質以及使用自然資源的行為人,然而《民法典》在將一些合法行為排除在生態(tài)環(huán)境損害責任承擔的范圍之外的同時,也將大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害的原因者排除在生態(tài)環(huán)境損害的責任主體之外。在政府與生態(tài)環(huán)境損害致害者之間公法上的報償關系中,即使是按照法律或法規(guī)規(guī)定正常排放污染物質或使用自然資源的行為,只要造成了生態(tài)環(huán)境損害,即應承擔相應的修復費用。

2.生態(tài)環(huán)境損害救濟中公法報償關系的適用原則。在生態(tài)環(huán)境損害救濟公法上報償關系中,致害者的生態(tài)環(huán)境損害費用繳納義務,應當受原因者負擔原則、法律保留原則和費用涵蓋原則等的拘束。首先,在生態(tài)環(huán)境損害救濟公法報償關系中,應當適用的是原因者負擔原則而非損害擔責原則,因具體生態(tài)環(huán)境損害認定較為復雜、損害難以量化、行為人與生態(tài)環(huán)境損害之間因果關系較為隱蔽等因素,嚴格適用損害擔責原則,難以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的有效救濟。對于因正常排放污染物質以及使用生態(tài)環(huán)境資源的行為人,如果其行為已經給生態(tài)環(huán)境帶來損害,按照原因者負擔原則,其應當承擔生態(tài)環(huán)境損害的救濟費用。其次,生態(tài)環(huán)境損害救濟公法上的報償關系應受法律保留原則的拘束。在政府與致害者的公法報償關系中,在一定程度上是在生態(tài)環(huán)境損害的致害者群體之間分配生態(tài)環(huán)境損害的替代修復費用,其本質是對致害者財產權的干預,因而在生態(tài)環(huán)境損害替代修復費用在致害者群體之間的分配中,應當明確資金的目的和用途并受法律保留原則的限制。最后,生態(tài)環(huán)境損害的替代修復費用在致害者群體之間分配亦應受費用涵蓋原則的拘束。生態(tài)環(huán)境損害的致害者,無論其行為是否違法,皆應承擔因其行為導致的生態(tài)環(huán)境損害修復費用,而不應由社會公眾或某個侵權人個體來承擔生態(tài)環(huán)境損害的修復費用。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入管理的完善建議

生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為具有公共目的和用途的資金,有別于現(xiàn)有的政府非稅收入類型。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償金的管理者,應基于公共目的支配、管理和使用生態(tài)環(huán)境損害賠償金。實踐中,財資環(huán)〔2020〕6號文雖搭建了生態(tài)環(huán)境損害賠償金作為政府非稅收入的征管框架,但部分制度內容仍需進一步完善。

(一)以“社會公共財產收入”擴充生態(tài)環(huán)境損害賠償金的范圍

財資環(huán)〔2020〕6號文件和環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文件雖然都對納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的范圍進行了限定,但其內容也有差別。根據(jù)環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文第30條,作為政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金僅指生態(tài)環(huán)境損害無法修復時賠償義務人繳納的資金。而根據(jù)財資環(huán)〔2020〕6號文第2條之規(guī)定,納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金包括三類:一是生態(tài)環(huán)境損害無法修復時,賠償義務人繳納的資金;二是生態(tài)環(huán)境損害無法完全修復時,賠償義務人繳納的資金;三是賠償義務人不履行義務或者不完全履行義務修復義務時繳納的資金。鑒于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的來源較為復雜,不應拘泥于生態(tài)環(huán)境損害賠償金的概念來限制“社會公共財產收入”的資金來源。建議將“社會公共財產收入”的范圍擴充到所有具有公共目的或用于生態(tài)環(huán)境修復的資金,包括但不限于生態(tài)環(huán)境損害無法完全修復時的賠償金,“賠償義務人”不履行生態(tài)環(huán)境修復責任繳納的修復費用,行政機關追繳的前期調查、防止損害擴大、治理污染等的“代履行”費用,環(huán)境污染刑事案件被告人被判處罰金或沒收的財產,社會捐贈的用于特定生態(tài)環(huán)境修復的資金,政府的財政撥款、其他收入等。

(二)完善政府主導的受損生態(tài)環(huán)境替代修復機制

作為“社會公共財產”管理者,政府來主導受損生態(tài)環(huán)境的替代修復,不僅可以彌補生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的正當性不足,也更有利于實現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的生態(tài)功能以及價值的恢復。

第一,明晰侵權人的生態(tài)環(huán)境修復責任與政府替代修復責任的界限。建議以受損生態(tài)環(huán)境能否修復為界限,區(qū)分侵權人的生態(tài)環(huán)境修復責任與政府的替代修復責任,生態(tài)環(huán)境損害能夠修復的,侵權人有義務將受損生態(tài)環(huán)境修復至生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生前的基線水平;生態(tài)環(huán)境損害無法修復的或侵權人怠于履行其修復責任的,則可以由政府來承擔受損生態(tài)環(huán)境的替代修復責任,侵權人則承擔生態(tài)環(huán)境損害的賠償責任或替代修復費用?！睹穹ǖ洹芬?guī)定的生態(tài)環(huán)境修復責任是侵犯環(huán)境公益后需要承擔的侵權責任形式為《民法典》179條“恢復原狀”的特別適用條款,其以受損生態(tài)環(huán)境能夠修復為前置條件,旨在達到恢復原狀的效果,并不包括對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復[19]。因而,侵權人對生態(tài)環(huán)境的修復責任應當止于對特定受損生態(tài)環(huán)境的修復,即將其所造成的損害恢復至損害發(fā)生前的狀態(tài)。而對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復則屬于公共問題,應當按照符合生態(tài)環(huán)保目的或公共目的的方式和程序由公眾集體或代表公共利益的法律主體進行替代修復。

第二,建議將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復確定為所在區(qū)域地方政府的法定職權。對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復屬于公共問題,政府作為“社會公共財產”的管理者,應當按照公共事務的決策程序來實施受損生態(tài)環(huán)境的替代修復?！陡母锓桨浮穼⑹屑壱陨险O定為生態(tài)環(huán)境損害賠償中賠償權利人,并將生態(tài)環(huán)境損害無法修復時的賠償金納入政府非稅收入,且由政府來主導受損生態(tài)環(huán)境損害的替代修復,已經指明了受損生態(tài)環(huán)境替代修復的未來進路,即應當將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復列入政府的法定職責或財政事權。一是將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復列入地方政府的財政事權。《改革方案》雖然未明確將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復作為地方政府的財政事權,但環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文則明顯傾向于將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復列入地方政府的公共職能。環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文規(guī)定,地方政府及其職能部門要根據(jù)磋商協(xié)議和判決要求并結合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開展替代修復,不僅要確保替代修復過程中的公眾參與、接受公眾監(jiān)督、相關信息向上級報告并向社會公開,而且要負責對替代修復的效果進行評估,相關工作也納入了地方政府及其職能部門的生態(tài)環(huán)保目標責任制考核。在生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的前提下,將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復列入地方政府的財政事權勢在必行,否則勢必影響后續(xù)的政府及其職能部門替代修復的預算編制及執(zhí)行。二是應當將對受損生態(tài)環(huán)境的替代修復進一步確定為地方政府的法定職權,其據(jù)此可以向侵權人征繳政府非稅收入,并在所在區(qū)域內統(tǒng)籌開展生態(tài)環(huán)境的替代修復工作。鑒于我國沒有專門的公物立法,可以依據(jù)《環(huán)境保護法》第6條和第8條之規(guī)定,通過修改財資環(huán)〔2020〕6號文的方式或通過制定《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理條例》的方式將受損生態(tài)環(huán)境的替代修復確定為地方政府的法定職權。

(三)完善生態(tài)環(huán)境損害賠償金納入政府非稅收入的征管機制

《改革方案》雖然明確納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金實行國庫集中收繳,但財資環(huán)〔2020〕6號文第6條與環(huán)法規(guī)〔2022〕31號文第24條還是規(guī)定了不同的征收機制。前者規(guī)定了兩種執(zhí)收機制,即由政府及其職能部門執(zhí)收生態(tài)環(huán)境賠償協(xié)議確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金,由法院執(zhí)收由生效判決確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金;后者僅規(guī)定了由法院執(zhí)收由生效判決和經司法確認的賠償協(xié)議確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。然而,作為“社會公共財產收入”形態(tài)存在的生態(tài)環(huán)境損害賠償金,如果在政府的替代修復與侵權人之間成立的僅是私法上的報償關系,由人民法院來執(zhí)收生態(tài)環(huán)境損害賠償金自無不可,但隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的深入,在政府的替代修復與侵權人之間成立的則應當是公法上的報償關系,通過公法在“致害者”之間公平地分配生態(tài)環(huán)境損害替代修復成本或費用,由行政部門負責執(zhí)收顯然更為合適。在現(xiàn)階段改革試點的進程中,可以在財資環(huán)〔2020〕6號文兩種執(zhí)收機制的基礎上逐步轉化為行政部門負責執(zhí)收的單一機制。同時,在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的后續(xù)改革中,也可根據(jù)實踐需要將生態(tài)環(huán)境損害賠償金的征管職能移交給稅務部門。

納入政府非稅收入的生態(tài)環(huán)境損害賠償金的支出使用作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的重要一環(huán),保護生態(tài)環(huán)境是其核心目的之一。政府等公共機構不僅要作為“賠償權利人”的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和磋商等程序中,也要以“社會公共資產”管理者的身份參與到生態(tài)環(huán)境損害的替代修復中。建立由政府等公共機構主導的生態(tài)環(huán)境損害替代修復機制,不僅符合生態(tài)環(huán)境損害賠償金用于生態(tài)環(huán)境保護目的的用途限制,也符合我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革實踐。