鞠茂森，吳宸暉，顧向一，胡文杰

（1.河海大學(xué)河長(zhǎng)制研究與培訓(xùn)中心，210098，南京；2.河海大學(xué)水文水資源學(xué)院，210098，南京；3.河海大學(xué)法學(xué)院，211100，南京；4.江蘇省南京市水務(wù)局，210036，南京）

河湖長(zhǎng)制破解了部門間“九龍治水”的協(xié)同難題，通過結(jié)構(gòu)性協(xié)同實(shí)現(xiàn)了治水權(quán)威的有效整合與配置，通過技術(shù)性協(xié)同為治水權(quán)威提供了“智慧”，在水資源保護(hù)、水域岸線管理和保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等各個(gè)方面均取得了顯著成效，河湖面貌持續(xù)向好。但在跨界河湖治理和管護(hù)問題上，由于其任務(wù)重、要求高、難度大，成為目前河湖長(zhǎng)制持續(xù)深化的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

國(guó)家先后出臺(tái)相關(guān)政策，要求各地加強(qiáng)跨界河湖聯(lián)合治理。國(guó)務(wù)院建立水利部牽頭的全面推行河湖長(zhǎng)制工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，指出要強(qiáng)化水污染流域協(xié)同防治，切實(shí)形成流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、部門聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)關(guān)心參與的河湖管理保護(hù)格局。水利部也先后出臺(tái)了相關(guān)政策，要求各地加強(qiáng)跨界河湖聯(lián)合治理，例如：2021年《河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職規(guī)范（試行）》中指出，明晰河湖上下游、左右岸、干支流地區(qū)的管理責(zé)任，推動(dòng)河湖跨界地區(qū)建立聯(lián)合會(huì)商、信息共享、協(xié)同治理、聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；2021年《河長(zhǎng)制辦公室工作規(guī)則（試行）》中指出，推動(dòng)建立聯(lián)合共治機(jī)制，統(tǒng)一管理目標(biāo)任務(wù)和治理標(biāo)準(zhǔn)，共享河湖管理和保護(hù)信息，聯(lián)合開展執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，著力實(shí)現(xiàn)流域區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治；《2024年河湖管理工作要點(diǎn)》中指出，指導(dǎo)流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)同有關(guān)省份，召開流域省級(jí)河湖長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，研究重大問題，加強(qiáng)議定事項(xiàng)跟蹤督辦，推進(jìn)流域上下游、左右岸、干支流聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，同時(shí)強(qiáng)化重點(diǎn)流域區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

推行聯(lián)合河湖長(zhǎng)制是解決跨界河湖難題的創(chuàng)新舉措，符合環(huán)境協(xié)同防治的要求，可有效調(diào)動(dòng)及合理配置流域內(nèi)各個(gè)區(qū)域的行政資源，并在協(xié)同治理和管護(hù)跨區(qū)域河湖的同時(shí)，還能從統(tǒng)籌安排的角度節(jié)約社會(huì)總成本，從而可持續(xù)地獲得流域水資源的共同利益，推動(dòng)跨界河湖健康發(fā)展。

一、跨界河湖問題及其成因

目前，省際、市際、縣際等各級(jí)各類跨界河湖眾多，且隨著區(qū)域一體化不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的行政區(qū)域分段管制與河湖整體性、生態(tài)系統(tǒng)性的矛盾日漸突出，導(dǎo)致上下層級(jí)協(xié)同不力、跨部門協(xié)同不暢、政社協(xié)同不順?？傮w來說，形成跨界河湖問題原因可歸納為以下幾點(diǎn)。

一是組織體系不完善，上下游、左右岸協(xié)調(diào)困難，難以統(tǒng)籌跨界河湖工作。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，部分地區(qū)以犧牲相鄰地區(qū)環(huán)境為代價(jià)，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生“以鄰為壑”的現(xiàn)象；受屬地管理驅(qū)動(dòng)，政府趨向于優(yōu)先解決本行政區(qū)域內(nèi)的水污染治理等問題。二是跨界河湖問題涉及多方利益，但各方溝通不充分，難以達(dá)成治水共識(shí)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，地方政府只需要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量狀況負(fù)責(zé)，并不需要過多關(guān)注即使是毗鄰區(qū)域的情況，因此環(huán)境治理局限于行政區(qū)域內(nèi)部，不同區(qū)域的環(huán)境治理工作缺乏溝通。三是流域監(jiān)測(cè)體系不完善，各地缺少跨界河湖水量分配方案。各部門掌握的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及信息不能共享，如季節(jié)性的水量增多或減少導(dǎo)致的水體污染問題，從而引發(fā)跨界斷面的矛盾和糾紛。四是跨界河湖水污染難以控制，“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）現(xiàn)象嚴(yán)重?？缃绾雍?lián)防聯(lián)控參與主體單一，缺乏聯(lián)合治水行動(dòng)，難以發(fā)現(xiàn)因長(zhǎng)期排放污染物使得排污總量超過環(huán)境容量的情況，或是難以應(yīng)對(duì)突發(fā)的各類水生態(tài)環(huán)境污染事件。五是跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以落實(shí)和見效?？缌饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象等不明確、難統(tǒng)一，未能充分調(diào)動(dòng)各方積極性。

二、聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的提出及其主要內(nèi)容

習(xí)近平生態(tài)文明思想強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，即各行政區(qū)域謀求自身生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展時(shí)，兼顧流域內(nèi)其他行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系，把人類活動(dòng)限制在生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，對(duì)河湖進(jìn)行一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。協(xié)同治理和多元共治理論主張打造環(huán)境治理中多元主體共同參與的格局，打造河湖水環(huán)境治理多元共治模式，打破地域界限和突破組織邊界，從屬地治理向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，尋求公共利益和共同體共識(shí)，以有效調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性。為解決跨界河湖問題，依據(jù)國(guó)家河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制要求，提出在跨界河湖實(shí)施聯(lián)合河湖長(zhǎng)制。

1.聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的定義

聯(lián)合河湖長(zhǎng)制是指在河湖跨界地區(qū)通過設(shè)立各級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)，按照河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制的具體要求，負(fù)責(zé)相應(yīng)河湖管理保護(hù)的一種協(xié)作機(jī)制。具體做法是，由省市縣相應(yīng)級(jí)別的跨界河湖的河湖長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任跨界河湖的聯(lián)合河湖長(zhǎng)（鄉(xiāng)村級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)的設(shè)立可根據(jù)相應(yīng)河湖問題的大小參照?qǐng)?zhí)行），省市縣相應(yīng)級(jí)別的河長(zhǎng)辦分別抽派人員共同組成跨界河湖聯(lián)合河湖長(zhǎng)制辦公室（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合河長(zhǎng)辦），統(tǒng)籌跨界河湖協(xié)調(diào)管理和保護(hù)目標(biāo)，明晰河湖上下游、左右岸、干支流地區(qū)的管理責(zé)任，推動(dòng)河湖跨界地區(qū)建立聯(lián)合會(huì)商、聯(lián)合巡查、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合治理、聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，協(xié)同落實(shí)管理和保護(hù)任務(wù)。

推行聯(lián)合河湖長(zhǎng)制順應(yīng)了系統(tǒng)化、全流域治水的科學(xué)規(guī)律，契合相鄰區(qū)域的治水需求，符合環(huán)境協(xié)同防治的要求，是在河湖長(zhǎng)制基礎(chǔ)上發(fā)展的創(chuàng)新成果。

2.聯(lián)合河湖長(zhǎng)的主要職責(zé)及任務(wù)

省市縣相應(yīng)級(jí)別的河湖的河湖長(zhǎng)同時(shí)成為跨界河湖的聯(lián)合河湖長(zhǎng)，聯(lián)合河湖長(zhǎng)的主要職責(zé)包括：協(xié)調(diào)統(tǒng)一河湖管理和保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，組織實(shí)施上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)控，簽訂聯(lián)合共治協(xié)議等。

聯(lián)合河湖長(zhǎng)的主要任務(wù)包括：①審定并組織實(shí)施跨界河湖“一河（湖）一策”方案，組織開展跨界河湖突出問題聯(lián)合專項(xiàng)整治和聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)；②協(xié)調(diào)和督促相關(guān)主管部門制定、實(shí)施跨界河湖管護(hù)和治理規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃落實(shí)中的重大問題；③推動(dòng)建立跨界河湖治理區(qū)域間、部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；④開展跨界河湖聯(lián)合巡查，及時(shí)組織問題整改；⑤組織聯(lián)合會(huì)商，研究解決跨界河湖管理和保護(hù)中的有關(guān)問題；⑥督促協(xié)調(diào)下一級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)及本級(jí)相關(guān)部門處理和解決跨界河湖問題，完成上級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)交辦的任務(wù)。

3.聯(lián)合河長(zhǎng)辦的主要職責(zé)及任務(wù)

省市縣相應(yīng)級(jí)別的河長(zhǎng)辦分別抽派人員共同組成跨界河湖的聯(lián)合河長(zhǎng)辦，聯(lián)合河長(zhǎng)辦的主要職責(zé)包括：承擔(dān)聯(lián)合河湖長(zhǎng)制組織實(shí)施的具體工作，充分做好參謀助手和發(fā)揮好橋梁紐帶作用，常態(tài)有效推動(dòng)聯(lián)合河湖長(zhǎng)制落地落實(shí)。

聯(lián)合河長(zhǎng)辦的主要任務(wù)包括：①組織編制并推動(dòng)實(shí)施跨界河湖“一河（湖）一策”；②建立維護(hù)工作交流平臺(tái)，及時(shí)更新調(diào)整聯(lián)合河湖長(zhǎng)及聯(lián)合河長(zhǎng)辦聯(lián)絡(luò)員名單；③設(shè)置聯(lián)合河湖長(zhǎng)制公示牌，在公示牌上標(biāo)明聯(lián)合河湖長(zhǎng)的姓名、單位、職務(wù)、聯(lián)系方式、監(jiān)督舉報(bào)電話以及責(zé)任河湖名稱、長(zhǎng)度或者面積等信息，突出標(biāo)注主要職責(zé)；④做好聯(lián)合河湖長(zhǎng)制相關(guān)基礎(chǔ)保障工作，組織聯(lián)合河湖長(zhǎng)制相關(guān)培訓(xùn)，開展聯(lián)合河湖長(zhǎng)制宣傳；⑤執(zhí)行聯(lián)合河湖長(zhǎng)制工作機(jī)制，組織聯(lián)合會(huì)商、聯(lián)合巡查、聯(lián)合督察、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合評(píng)估等各項(xiàng)日常性工作。

4.聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制

聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制（圖1）應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合河湖長(zhǎng)為中心組織解決跨界河湖問題，由各級(jí)聯(lián)合河長(zhǎng)辦和各級(jí)河湖長(zhǎng)配合溝通協(xié)調(diào)相關(guān)事項(xiàng)，并受民間河長(zhǎng)的監(jiān)督。以聯(lián)合河湖長(zhǎng)為中心是因?yàn)樾姓钊允钱?dāng)前主要的協(xié)同策略，由聯(lián)合河湖長(zhǎng)牽頭協(xié)調(diào)組織可提高跨界河湖治理效果和效率。聯(lián)合河長(zhǎng)辦的設(shè)立則是政府努力建立“合作治理”社會(huì)模式的體現(xiàn)，以彰顯倫理實(shí)質(zhì)的信任去聯(lián)結(jié)服務(wù)精神和合作行為。聘任民間河長(zhǎng)對(duì)官方河湖長(zhǎng)工作進(jìn)行力量補(bǔ)充和監(jiān)督，是為了建立擁有平等內(nèi)涵的治理結(jié)構(gòu)。

圖1 聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制

三、推動(dòng)實(shí)施聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的對(duì)策建議

推行實(shí)施聯(lián)合河湖長(zhǎng)制，順應(yīng)了深化河湖長(zhǎng)制的要求，滿足了跨界河湖治理保護(hù)的需求。新形勢(shì)下，以習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨的二十大精神為指導(dǎo)，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，深化河湖管理工作，促進(jìn)幸福河湖建設(shè)，需要強(qiáng)化跨界河湖共建、共享、共治舉措，全面提升跨界河湖水生態(tài)環(huán)境，提出相應(yīng)對(duì)策建議如下。

1.設(shè)立四級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)及聯(lián)合河長(zhǎng)辦，健全組織體系

組織體系建構(gòu)是聯(lián)合河湖長(zhǎng)制制度創(chuàng)新的首要任務(wù)。建議設(shè)立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)，由跨界河湖雙方相應(yīng)級(jí)別的河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)兼任，形式上可以采取共同聘任的方式。村級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)的設(shè)立可根據(jù)相應(yīng)河湖問題的大小參照?qǐng)?zhí)行。在跨界河湖上成立聯(lián)合河長(zhǎng)辦，由交界區(qū)域的市級(jí)河長(zhǎng)辦聯(lián)合組成。設(shè)聯(lián)合河長(zhǎng)辦聯(lián)絡(luò)員，由各市級(jí)河長(zhǎng)辦有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。區(qū)（縣）級(jí)及以下聯(lián)合河長(zhǎng)辦的設(shè)立，可參照?qǐng)?zhí)行。

2.完善聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，達(dá)成河湖跨界地區(qū)治水共識(shí)

聯(lián)合會(huì)商機(jī)制為交界流域河湖長(zhǎng)之間建立了溝通的橋梁，在聯(lián)合河長(zhǎng)辦的組織下，針對(duì)跨區(qū)域、跨部門的河湖治理管護(hù)重難點(diǎn)問題，通過共商共議的方式，探索最優(yōu)的跨界河湖治理方案，解決相關(guān)難題。

①聯(lián)席會(huì)議會(huì)商。原則上每年組織召開一次聯(lián)合河湖長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議，審議聯(lián)合河湖長(zhǎng)制工作總結(jié)和評(píng)估報(bào)告，討論完善工作規(guī)則、工作機(jī)制等指導(dǎo)性文件，簽訂跨界河湖聯(lián)合共治協(xié)議，確定跨界河湖管理保護(hù)方案，明確目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)和責(zé)任分工。聯(lián)席會(huì)議由聯(lián)合河長(zhǎng)辦成員單位共同負(fù)責(zé)籌備，擬定議題及會(huì)議方案，各城市輪流主辦。

②專題協(xié)調(diào)會(huì)商。需要多方協(xié)調(diào)會(huì)商解決的跨界河湖問題，問題提出方隨時(shí)發(fā)起會(huì)商申請(qǐng)，由本級(jí)聯(lián)合河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào)相關(guān)屬地和部門，組織雙邊（或多邊）專題協(xié)調(diào)會(huì)商，共同研究解決方案，明確責(zé)任分工。

③專家咨詢會(huì)商。成立聯(lián)合河湖長(zhǎng)制專家委員會(huì)，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)河湖長(zhǎng)制研究領(lǐng)域?qū)＜覟槲瘑T會(huì)成員。專家委員會(huì)為聯(lián)合河湖長(zhǎng)制重大決策提供咨詢建議，為協(xié)調(diào)解決跨界河湖重難點(diǎn)問題提供科學(xué)決策支持。

3.搭建信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨界信息互通

信息共享是多元協(xié)商共治的基礎(chǔ)，建議搭建跨界河湖信息共享平臺(tái)，聯(lián)合河湖長(zhǎng)可通過平臺(tái)共享跨界水域的基本情況及污染源情況，聯(lián)合河長(zhǎng)辦及其聯(lián)絡(luò)員可發(fā)布通報(bào)、交互信息，定期交換跨界水域日常水質(zhì)監(jiān)測(cè)成果等，通過數(shù)據(jù)賦能提升協(xié)同治理能力。

①跨界河湖信息共享平臺(tái)。根據(jù)需要建立跨界河湖信息交流群，用于聯(lián)合河湖長(zhǎng)、聯(lián)合河長(zhǎng)辦聯(lián)絡(luò)員和各相關(guān)部門聯(lián)系交流跨界河湖信息?；蛞劳懈鞯噩F(xiàn)有的河湖長(zhǎng)制信息系統(tǒng)，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行互聯(lián)互通，共享跨界河湖相關(guān)信息。

②跨界河湖信息共享方式。跨界河湖信息共享方式應(yīng)包括定期發(fā)布通報(bào)和常態(tài)直通交互兩種。定期發(fā)布通報(bào)指定期通過共享平臺(tái)提供跨界河湖水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染源排查、排口監(jiān)管等信息，原則上每季度聯(lián)合河長(zhǎng)辦發(fā)布一次聯(lián)合通報(bào)，重要情況通過致電、致函等方式互相通報(bào)。常態(tài)直通交互指對(duì)跨界河湖違法違規(guī)行為，突發(fā)水環(huán)境污染問題以及群眾舉報(bào)、媒體曝光和上級(jí)暗訪交辦的問題，通過共享平臺(tái)，保持點(diǎn)到點(diǎn)常態(tài)化直通交互，及時(shí)響應(yīng)處置。

4.加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)河湖協(xié)同共治

聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)是聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的重要保障。聯(lián)合河湖長(zhǎng)之間通過協(xié)商，明確河道管護(hù)主體，劃清界限，明確責(zé)任分工，協(xié)同治理，應(yīng)加強(qiáng)的主要工作及相關(guān)內(nèi)容如下。

①聯(lián)合監(jiān)測(cè)。聯(lián)合河湖長(zhǎng)應(yīng)共同確定水量、水質(zhì)等跨界河湖監(jiān)測(cè)方案，統(tǒng)一整合水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，統(tǒng)一明確監(jiān)測(cè)內(nèi)容。應(yīng)明確聯(lián)合監(jiān)測(cè)頻次，定期召開河湖環(huán)境監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)污染源進(jìn)行排查分析，推進(jìn)治理工作，形成常態(tài)化聯(lián)合監(jiān)測(cè)機(jī)制，并逐步在污染排放、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等更多領(lǐng)域開展監(jiān)測(cè)合作，可依據(jù)生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）印發(fā)的《跨界（省界、市界）水體水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》。

②聯(lián)合編制政策方案。以河湖整體為單元，聯(lián)合河湖長(zhǎng)應(yīng)共同開展河湖保護(hù)規(guī)劃、幸福河湖評(píng)價(jià)、“一河（湖）一策”編制等工作，聯(lián)合審定相關(guān)政策方案，并經(jīng)雙方聯(lián)合發(fā)文后共同組織實(shí)施。

③聯(lián)合防汛抗旱。聯(lián)合河湖長(zhǎng)應(yīng)在主汛期前制定聯(lián)合防汛抗旱計(jì)劃，在水旱災(zāi)害防御、綜合應(yīng)急搶險(xiǎn)等領(lǐng)域建立監(jiān)測(cè)、防御、應(yīng)急、處置一體化的聯(lián)合調(diào)度體系。

④聯(lián)合調(diào)度水資源?？缃绾雍姆姥纯购当Ｕ?、水資源保護(hù)利用、突發(fā)涉水事件應(yīng)對(duì)等工作，應(yīng)通過聯(lián)合河湖長(zhǎng)制共享平臺(tái)及時(shí)交互信息以開展聯(lián)合調(diào)度。聯(lián)合河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)跟蹤了解掌握情況，制定聯(lián)合調(diào)度計(jì)劃和處置預(yù)案，提請(qǐng)聯(lián)合河湖長(zhǎng)牽頭組織。

⑤聯(lián)合應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。針對(duì)可能的邊界突發(fā)水環(huán)境污染事件，由聯(lián)合河湖長(zhǎng)牽頭編制應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)案，聯(lián)合處置突發(fā)性水污染事故，并定期開展邊界水環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)監(jiān)測(cè)和處置演練活動(dòng)。

⑥其他需持續(xù)開展的聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)。定期或不定期開展跨界河湖聯(lián)合巡查并聯(lián)合簽發(fā)問題交辦單；在跨界河湖的保潔養(yǎng)護(hù)、排污口整治、清疏修繕、岸坡整治、漂浮物清理等方面聯(lián)合管護(hù)；針對(duì)突出的河湖違法違規(guī)問題開展跨界聯(lián)合專項(xiàng)整治和聯(lián)合執(zhí)法打擊行動(dòng)；以幸福河湖建設(shè)為契機(jī)，聯(lián)合開展跨界幸福示范河湖和水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)。

5.建立完善流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是聯(lián)合河湖長(zhǎng)制發(fā)力的引擎，且補(bǔ)償機(jī)制必須與足夠力度的懲罰機(jī)制相互配合，才可能使上下游地區(qū)間產(chǎn)生穩(wěn)定的污染協(xié)同治理行為。借鑒歐洲萊茵河流域的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，即由傳統(tǒng)的單一水資源為主導(dǎo)的流域管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)補(bǔ)償協(xié)同管理為目標(biāo)的公共管理，建立完善流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，不僅能夠提升聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的制度生命力，還能夠促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

①補(bǔ)償主體。基于“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則，上游對(duì)跨界河湖治理保護(hù)力度較大、投入較多的，下游要補(bǔ)償上游；因上游工作不到位、給下游造成損失的，上游要賠償下游。

②補(bǔ)償方式。鼓勵(lì)各地探索更多橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式，通過設(shè)立補(bǔ)償基金、成立綠色發(fā)展基金、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)、購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式，實(shí)現(xiàn)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)良性互動(dòng)。例如可通過“高位主導(dǎo)”型協(xié)同路徑和“輻射帶動(dòng)”型協(xié)同路徑實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償橫向協(xié)同，具體補(bǔ)償方案可在上級(jí)聯(lián)合河湖長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下平等協(xié)商確定。

四、實(shí)踐案例

全國(guó)各地積極開展聯(lián)合河湖長(zhǎng)制探索實(shí)踐，南京都市圈、江浙滬、川渝等地區(qū)的嘗試取得了顯著成效。

1.南京都市圈聯(lián)合河湖長(zhǎng)制

南京都市圈是以江蘇省南京市為中心的經(jīng)濟(jì)區(qū)域帶，涉及33個(gè)市轄區(qū)、11個(gè)縣級(jí)市和16個(gè)縣，圈內(nèi)有長(zhǎng)江、滁河、石臼湖、水陽江、句容河等多條重要跨省市邊界河湖。在行政區(qū)劃的剛性切割下，河湖治理碎片化，各地的單一管理難以滿足南京都市圈生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的需要，進(jìn)而影響南京都市圈的整體發(fā)展進(jìn)程。

在南京市河長(zhǎng)制辦公室的推動(dòng)下，南京都市圈成員之間積極尋求建立聯(lián)合治水工作機(jī)制。2020年11月，南京市與安徽省馬鞍山市、宣城市、滁州市和江蘇省揚(yáng)州市、鎮(zhèn)江市商定建立跨界河湖聯(lián)合河湖長(zhǎng)工作機(jī)制，印發(fā)了《關(guān)于建立寧鎮(zhèn)揚(yáng)聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的通知》《關(guān)于建立聯(lián)合河湖長(zhǎng)制的通知》等。2020年12月，南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議召開，重點(diǎn)推進(jìn)跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控，南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江等十地聯(lián)合簽訂《南京都市圈水務(wù)（水利）框架協(xié)議》。2022年7月，南京市河長(zhǎng)辦與南京都市圈七市河長(zhǎng)辦會(huì)商建立聯(lián)合河長(zhǎng)制機(jī)制，編制完成《南京都市圈聯(lián)合河湖長(zhǎng)制工作規(guī)則》，推動(dòng)建立長(zhǎng)江、水陽江、滁河等10條省骨干河湖聯(lián)合共治機(jī)制。2022年12月，南京都市圈兩省九市河長(zhǎng)辦共同審議并聯(lián)合印發(fā)了《南京都市圈聯(lián)合河湖長(zhǎng)制工作規(guī)則》和《南京都市圈聯(lián)合河湖長(zhǎng)制2023年度工作要點(diǎn)》，聯(lián)合河湖長(zhǎng)制在南京都市圈取得了顯著成效。2023年11月24日，在南京都市圈聯(lián)合河湖長(zhǎng)制第二次聯(lián)席會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，南京、馬鞍山、揚(yáng)州、蕪湖、鎮(zhèn)江、常州、淮安、滁州、宣城等南京都市圈九城市圍繞主要邊界河湖簽訂了14份“共治”協(xié)議。

南京都市圈聯(lián)合河湖長(zhǎng)制取得了初步成效。在跨區(qū)域水資源調(diào)度方面，牽動(dòng)蘇皖兩省的石臼湖控制工程——當(dāng)涂閘工程前期研究目前正在加緊推動(dòng)；南京市江寧區(qū)和馬鞍山市博望區(qū)開展水務(wù)一體化合作試點(diǎn)，2022年已實(shí)現(xiàn)一體化示范區(qū)30 km2供水體系互聯(lián)互通。在跨界水體治理方面，蘇皖兩省三區(qū)一縣達(dá)成了“跨界聯(lián)防聯(lián)控、共同治理保護(hù)、協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議”共識(shí)；滁河（浦口段）2021年入選國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，2022年通過南京市幸福河湖創(chuàng)建。在聯(lián)合執(zhí)法方面，南京市與上游的馬鞍山市、滁州市及下游的鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市都簽訂了《市際交界水域水行政執(zhí)法巡查聯(lián)合聯(lián)動(dòng)協(xié)議》；會(huì)同馬鞍山市全面取締石臼湖湖面圍網(wǎng)養(yǎng)殖，依法劃定石臼湖區(qū)域禁養(yǎng)區(qū)范圍，持續(xù)對(duì)石臼湖湖區(qū)5個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位和13條入湖河道開展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，并進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和共享。

2.江浙滬聯(lián)合河湖長(zhǎng)制

江蘇省蘇州市吳江區(qū)是典型的江南水網(wǎng)地區(qū)，與上海、浙江水系交錯(cuò)相通，跨界河湖近50個(gè)，其中包括大運(yùn)河、太浦河、淀山湖等重點(diǎn)水域，但由于行政區(qū)劃壁壘，跨界河湖管理職責(zé)不清、執(zhí)法尺度不一等問題日益凸顯，部分水體交界斷面水質(zhì)波動(dòng)較大，跨界污染糾紛難以得到有效解決。

2017年，吳江區(qū)與浙江省嘉興市秀洲區(qū)聯(lián)合簽署交界區(qū)域水環(huán)境保潔工作機(jī)制協(xié)議，并互聘聯(lián)合河長(zhǎng)，在全國(guó)首創(chuàng)跨界治水聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。2018年11月，根據(jù)水利部太湖流域管理局《關(guān)于推進(jìn)太湖流域片率先全面建立河長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，吳江與秀洲建立聯(lián)合河湖長(zhǎng)制，提出了跨省協(xié)同治水新模式。2019年6月，吳江和嘉興桐鄉(xiāng)市、湖州南潯區(qū)三地共同創(chuàng)立了聯(lián)合河湖長(zhǎng)制，聘任80位長(zhǎng)三角區(qū)域省際交界河湖聯(lián)合河長(zhǎng)，共同開展巡河、治河、護(hù)河工作。2019年12月，江蘇省與浙江省、上海市共同建立太湖淀山湖湖長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制，審議通過《太湖淀山湖湖長(zhǎng)協(xié)作機(jī)制規(guī)則》，統(tǒng)籌推進(jìn)太湖、淀山湖以及入湖河道和周邊陸域的綜合治理和管理保護(hù)。2020年6月，水利部太湖流域管理局聯(lián)合滬蘇浙三地河長(zhǎng)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)河湖長(zhǎng)制 加快建設(shè)幸福河湖的指導(dǎo)意見》，江蘇吳江與上海青浦、浙江嘉善探索建立省際邊界聯(lián)合河長(zhǎng)制，并建立聯(lián)合巡河、聯(lián)合保潔、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合治理“五大機(jī)制”。2020年10月，水利部太湖流域管理局與蘇浙滬三地在省級(jí)層面推動(dòng)建立聯(lián)合河湖長(zhǎng)制，聯(lián)合制定《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點(diǎn)跨界水體聯(lián)保專項(xiàng)方案》，構(gòu)建了規(guī)范化聯(lián)合機(jī)制。2022年7月，兩省三縣（浙江省、江蘇省，桐鄉(xiāng)市、南潯區(qū)、吳江區(qū)）聯(lián)合河長(zhǎng)制工作室在浙江省桐鄉(xiāng)市烏鎮(zhèn)揭牌成立，打破了行政區(qū)域壁壘。2023年2月，青浦、吳江、嘉善三地河長(zhǎng)辦聯(lián)合簽發(fā)《示范區(qū)聯(lián)合河湖長(zhǎng)制2023年工作要點(diǎn)》，進(jìn)一步深化信息互聯(lián)互通、污染聯(lián)防聯(lián)控、事故共監(jiān)共管工作。2023年5月9日，吳江區(qū)、桐鄉(xiāng)市、南潯區(qū)、德清縣共同簽署《2023年桐鄉(xiāng)-南潯-德清-吳江四地跨界河湖聯(lián)合治理協(xié)議書》，這是湖州市德清縣首次加入跨界河湖聯(lián)防聯(lián)治，標(biāo)志著江浙兩省流域水系共治范圍再擴(kuò)大，河湖管護(hù)向上游再延伸。2023年5月16日，長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)會(huì)同水利部太湖流域管理局，兩省一市三級(jí)八方水利（水務(wù)）部門，聯(lián)合發(fā)布《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)聯(lián)合河湖長(zhǎng)制工作規(guī)范》，形成了可復(fù)制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。

江浙滬地區(qū)自建立聯(lián)合河湖長(zhǎng)制以來，一批存在多年的跨界河湖治理難題得到迅速解決。2018年年初，蘇州吳江區(qū)和嘉興秀洲區(qū)兩地鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)合河長(zhǎng)在聯(lián)合巡河時(shí)發(fā)現(xiàn)清溪河淤積嚴(yán)重，向各自上級(jí)河長(zhǎng)匯報(bào)后，兩區(qū)于6月便簽訂清溪河聯(lián)合治理合作協(xié)議，雙方共同出資1億元，同步開展清淤疏浚。其中，吳江區(qū)負(fù)責(zé)6.95 km河道59.8萬m3，秀洲區(qū)負(fù)責(zé)3.515 km河道40.85萬m3，沉積40多年的河道淤泥在短短幾個(gè)月得以清除，該案例作為江蘇省蘇州市河長(zhǎng)制工作經(jīng)驗(yàn)成功入選由中組部組織編選的《貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅(jiān)克難案例》。此外，三地跨界水體水質(zhì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定改善，如太浦河跨省界斷面水質(zhì)自2020年以來連續(xù)3年年均值達(dá)到Ⅱ類以上，淀山湖、元蕩湖等重點(diǎn)跨界水域已經(jīng)提前達(dá)到2025年水質(zhì)功能目標(biāo)，跨界河湖面貌煥然一新，已成為不少居民的出行新選擇，群眾的獲得感、幸福感明顯增強(qiáng)。

3.川渝跨省河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室

川渝地區(qū)共處長(zhǎng)江上游，地脈相連，水系相通，生態(tài)相依，但行政區(qū)劃的割裂阻礙了跨界河湖治理，行洪、污水偷排、直排、亂排以及亂占、亂采、亂堆、亂建等河湖管理保護(hù)問題突出，流域水環(huán)境質(zhì)量不穩(wěn)定，生態(tài)補(bǔ)償也難以落實(shí)。

自河長(zhǎng)制推行以來，川渝兩省市就跨界河流聯(lián)防聯(lián)控不斷溝通交流，加深合作。2018年6月，兩省市在省級(jí)層面簽訂了《川渝兩省市跨界河流聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，通過搭建“信息互通、聯(lián)合監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)防聯(lián)治”工作平臺(tái)，建立了區(qū)域河長(zhǎng)定期聯(lián)席會(huì)商等9項(xiàng)聯(lián)合機(jī)制。2020年4月，兩省市發(fā)布川渝跨界河流管理保護(hù)聯(lián)合宣言，提出共同筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障，搶抓成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，壓實(shí)河長(zhǎng)責(zé)任，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌上下游、左右岸，共同保護(hù)水資源，防治水污染，改善水環(huán)境，修復(fù)水生態(tài)，把川渝每一條河流都打造為造福人民的幸福河。2020年6月，川渝兩地設(shè)立跨省河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室，每年互派3名干部掛職交流，專職研究解決川渝地區(qū)跨區(qū)域、跨流域、跨部門重難點(diǎn)問題，實(shí)現(xiàn)了“一盤棋”謀劃、“一條心”推進(jìn)。2022年7月，川渝兩省市以河湖長(zhǎng)制為抓手，以流域?yàn)閱卧ㄟ^建章立制、全面推進(jìn)、強(qiáng)化治理，共同打造川渝河長(zhǎng)制合作3.0版本。

自川渝設(shè)立跨省河長(zhǎng)制聯(lián)合推進(jìn)辦公室以來，雙方全面排查跨界河流妨礙行洪突出問題，開展跨界河流聯(lián)動(dòng)清漂保潔，進(jìn)一步加強(qiáng)事故共監(jiān)共管。雙方在川渝跨界河流水系圖的基礎(chǔ)上，將重慶“智慧河長(zhǎng)”平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、線上預(yù)警、污染溯源、河長(zhǎng)工作提醒等功能與四川河長(zhǎng)制平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有機(jī)融合，探索建立川渝跨界河流河長(zhǎng)制信息“模塊”，并以瓊江為試點(diǎn)建設(shè)跨區(qū)域的河湖管理信息化平臺(tái)，進(jìn)一步加強(qiáng)信息互聯(lián)互通。雙方聯(lián)合制定跨界河流“一河一策”及其年度任務(wù)清單，至2022年7月共簽署河長(zhǎng)制領(lǐng)域合作協(xié)議102個(gè)，常態(tài)化開展跨界河流聯(lián)合集中巡河、暗訪巡河、交叉巡河130余次，整治突出問題510余個(gè)，川渝跨界河流25個(gè)國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)率實(shí)現(xiàn)100%，較聯(lián)合治水前提高4%，取得了顯著的生態(tài)效益。

其他地區(qū)也開展了有益的嘗試。例如安徽省阜陽市潁東區(qū)與潁泉區(qū)河長(zhǎng)制辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立潁東區(qū)、潁泉區(qū)跨界河流聯(lián)合河長(zhǎng)制的通知》，圍繞潁河、茨淮新河、濟(jì)河、阜蒙河等跨界河流設(shè)立聯(lián)合河長(zhǎng)，加強(qiáng)信息共享，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控；河南省永城市河長(zhǎng)辦、永城市檢察院與安徽省濉溪縣建立“兩縣（市）跨界河流聯(lián)合河長(zhǎng)、聯(lián)合檢察長(zhǎng)制”，在聯(lián)合巡查、保潔、治理、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)以及統(tǒng)籌河流管護(hù)目標(biāo)、協(xié)調(diào)河流管護(hù)措施、設(shè)立聯(lián)合公示牌等方面開展長(zhǎng)期合作；湖南省郴州市探索建立跨界河流部門和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推出聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管等一系列舉措，推進(jìn)交界地區(qū)跨界河流管護(hù)與治理。