陳潮輝

(湖南科技學(xué)院 文法學(xué)院,湖南 永州 425199)

在當(dāng)今社會(huì)系統(tǒng)日益分化的背景下,多元規(guī)范在社會(huì)治理實(shí)踐中已然成為現(xiàn)實(shí)。我國(guó)鄉(xiāng)村治理要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型必須發(fā)揮多元規(guī)范及其各自功能優(yōu)勢(shì)。多元規(guī)范是構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村善治格局的本質(zhì)要求,為鄉(xiāng)村治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型提供制度支撐,是鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)行依據(jù)。按照規(guī)范的生成規(guī)則和國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系,鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范可以劃分為“正式規(guī)范”和“非正式規(guī)范”,[1]28前者包括國(guó)家法和政策,后者主要包括村民自治章程、村規(guī)民約等鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)范。這兩種規(guī)范各自發(fā)揮著自身的功能優(yōu)勢(shì),為鄉(xiāng)村治理提供法治保障,共同促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、國(guó)家法在鄉(xiāng)村治理中的功能

國(guó)家法在鄉(xiāng)村治理中起到秩序建構(gòu)、規(guī)范性預(yù)期和權(quán)益保護(hù)的功能,其主要包括憲法、法律法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等正式規(guī)范。其中,憲法、法律法規(guī)和規(guī)章在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具有全局性的作用,而地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等具有地方性的作用。

1.國(guó)家法的秩序建構(gòu)功能

通過(guò)法律的建構(gòu),可以創(chuàng)造出原本根本不可能存在的諸種權(quán)力和社會(huì)關(guān)系,由此突顯法律的秩序建構(gòu)功能。[2]17鄉(xiāng)村秩序的建構(gòu)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化實(shí)施的基礎(chǔ)性工作,國(guó)家法是建構(gòu)鄉(xiāng)村秩序的重要手段和基礎(chǔ)。隨著社會(huì)系統(tǒng)的高度分化,為了維護(hù)鄉(xiāng)村的有效運(yùn)行,必須發(fā)揮國(guó)家法的秩序建構(gòu)功能,使各個(gè)子系統(tǒng)形成一個(gè)治理有序的局面。

我國(guó)《憲法》(第8條、第111條)確立了農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度和基本政治制度,前者指的是“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制”的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制;后者指的是村民自治制度。在鄉(xiāng)村基本經(jīng)濟(jì)制度方面,國(guó)家通過(guò)頒布《農(nóng)村土地承包法》對(duì)《憲法》確立的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制加以具體化,保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),同時(shí),為了推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家通過(guò)頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展納入法治化軌道,由此農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)秩序得以確立。在鄉(xiāng)村基本政治制度方面,國(guó)家通過(guò)頒布《村民委員會(huì)組織法》將《憲法》確立的村民自治制度加以具體化,由此推動(dòng)鄉(xiāng)村政治民主化建設(shè)進(jìn)程,建構(gòu)起鄉(xiāng)村民主政治秩序。另外,在鄉(xiāng)村倫理建設(shè)方面,國(guó)家根據(jù)《憲法》規(guī)定的公民“福利條款”(第45第1款)建立了“新農(nóng)保”和“新農(nóng)合”制度,由國(guó)家和集體承擔(dān)了農(nóng)民的大部分養(yǎng)老和醫(yī)療的費(fèi)用,化解了鄉(xiāng)村獨(dú)生子女家庭的后顧之憂,由此建構(gòu)起鄉(xiāng)村安居樂(lè)業(yè)、老有所養(yǎng)的倫理秩序。[3]30

2.國(guó)家法的規(guī)范性預(yù)期功能

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性的根源,正是這種復(fù)雜性導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理邏輯無(wú)法應(yīng)付“網(wǎng)絡(luò)化”的鄉(xiāng)村社會(huì),鄉(xiāng)村的有效運(yùn)行需要國(guó)家法發(fā)揮著“穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期”的功能,[4]25-26這種功能在鄉(xiāng)村治理中主要體現(xiàn)為對(duì)人們行為的引導(dǎo)作用。

鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性需要發(fā)揮國(guó)家法“穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期”的功能,指引鄉(xiāng)民積極參與到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中來(lái)。在快速城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的背景下,鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性意味著有無(wú)數(shù)的治理要素會(huì)產(chǎn)生無(wú)數(shù)治理連接的可能性。由此,這些治理要素之間往往存在關(guān)聯(lián)的可選擇性,正是因?yàn)檫@種治理上的復(fù)雜性才是鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。[5]138在鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,治理上的復(fù)雜性呈現(xiàn)出高流動(dòng)性、高交往性和高信息性等特征,在整體上鄉(xiāng)村社會(huì)在交流和溝通方面的便捷性促成鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊密網(wǎng)絡(luò)化。由此,與昔日“熟人社會(huì)”相比,當(dāng)前鄉(xiāng)村的社會(huì)模式已經(jīng)向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)化。[6]24-25

溝通上的“隔絕感”要求從認(rèn)知預(yù)期向“穩(wěn)定規(guī)范性預(yù)期”的法律治理方式轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō),現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性需要通過(guò)法律系統(tǒng)的分出加以化約,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的暢通。[4]25-26如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面,為了推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興,促進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)范化經(jīng)營(yíng),政府通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的普法教育,引導(dǎo)鄉(xiāng)民將當(dāng)?shù)氐拿禺a(chǎn)品進(jìn)行商標(biāo)注冊(cè),既保護(hù)了鄉(xiāng)民自身的經(jīng)濟(jì)權(quán)利,同時(shí)也讓鄉(xiāng)民對(duì)仿冒注冊(cè)商標(biāo)所要承擔(dān)的法律后果有個(gè)明確預(yù)期。在社會(huì)發(fā)展方面,為了禁止“六合彩”等賭博活動(dòng)在鄉(xiāng)村泛濫,促進(jìn)鄉(xiāng)民積極投身于如火如荼的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,引導(dǎo)他們參與到健康娛樂(lè)活動(dòng)中去,政府通過(guò)普法教育和專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng),消除和壓制了這種歪風(fēng)邪氣,提升鄉(xiāng)民的法治素質(zhì),促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)發(fā)展。

3.國(guó)家法的權(quán)益保護(hù)功能

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心是農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法治化和治理上的法治化。[7]前言6隨著國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步,我們應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮法律在保障農(nóng)民權(quán)益方面的功能,促進(jìn)法律系統(tǒng)對(duì)農(nóng)民民主政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利等諸多方面的保護(hù)作用。

在基層民主政治權(quán)利的法律保護(hù)方面,《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國(guó)鄉(xiāng)村的基本民主政治制度,并由《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民行使自治權(quán)和選舉權(quán)加以具體規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)權(quán)利的法律保護(hù)方面,《憲法》第13條第1款為公民的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了憲法保護(hù);《民法典》的“物權(quán)編”(第331條、第362條)為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)提供了法律保護(hù);在土地征收和拆遷補(bǔ)償方面,《土地管理法》“補(bǔ)償條款”(第48條第1款)規(guī)定了“公平合理補(bǔ)償原則”,要求向失地農(nóng)民提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的生計(jì)保障,保障失地農(nóng)民的生活水平不因征地拆遷而降低?？傊?我國(guó)在農(nóng)村綜合改革中所取得的治理績(jī)效理應(yīng)通過(guò)國(guó)家法加以確認(rèn),先從立法的源頭上為農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)提供法律保障,使國(guó)家法成為鄉(xiāng)村社會(huì)安全的防護(hù)堤。

二、政策在鄉(xiāng)村治理中的功能

政策在鄉(xiāng)村治理中具有微觀填補(bǔ)和宏觀規(guī)劃的功能,其主要包括黨規(guī)、黨和國(guó)家的規(guī)范性文件、意見(jiàn)等。黨和國(guó)家的政策具有軟法的性質(zhì),在某種程度上發(fā)揮著法律的調(diào)整功能,[8]在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中能起到填補(bǔ)法律漏洞的功能,并對(duì)鄉(xiāng)村未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)具有規(guī)劃指引的功能。

1.政策的微觀填補(bǔ)功能

政策對(duì)鄉(xiāng)村固有矛盾的解決具有微觀填補(bǔ)功能。鄉(xiāng)村治理體系是個(gè)總體性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程,[9]49-50每個(gè)治理子系統(tǒng)均有自身的治理主體,如何形成一個(gè)共建共治共享的鄉(xiāng)村善治格局,到目前為止,包括《憲法》以及《村民委員會(huì)組織法》等在內(nèi)的國(guó)家法均沒(méi)有做出總體性的制度安排。為此,《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(2019.1)專辟一章“鄉(xiāng)村治理”(第6章)對(duì)村支兩委和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等村組織之間的關(guān)系作出規(guī)定,村黨支部是鄉(xiāng)村“一核多元”善治格局的領(lǐng)導(dǎo)核心(第19條第1款)。首先,在村組織關(guān)系上,村黨支部書(shū)記通過(guò)法定程序競(jìng)選兼任其他村組織的負(fù)責(zé)人,實(shí)行村支兩委成員的交叉任職,并要求村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由非村委會(huì)成員的村黨支部成員擔(dān)任(第19條第2款)。由此,村黨支部從組織上對(duì)村組織進(jìn)行全面滲透,促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的實(shí)現(xiàn)。其次,在重大事項(xiàng)的決策和監(jiān)督制度上,通過(guò)建立重大事項(xiàng)“四議兩公開(kāi)”的決策監(jiān)督機(jī)制,由村黨支部對(duì)待決事項(xiàng)提出議題,而后由村支兩委對(duì)待決事項(xiàng)召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行商議,最終交由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議表決通過(guò),同時(shí)要求對(duì)重大事項(xiàng)的決議和實(shí)施結(jié)果實(shí)行公開(kāi),接受村民群眾的監(jiān)督(第19條第3款)。由此,村黨支部既實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),又實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性。[10]20實(shí)際上,該條例所規(guī)定的這些治理機(jī)制是對(duì)鄉(xiāng)村治理固有難題的有效解決,但在所有國(guó)家法中卻難覓其蹤,至于鄉(xiāng)村所產(chǎn)生的新型社會(huì)關(guān)系,國(guó)家法對(duì)他們的調(diào)整更是付之闕如。

政策對(duì)鄉(xiāng)村新型社會(huì)關(guān)系的調(diào)整具有微觀填補(bǔ)功能。社會(huì)保障制度體現(xiàn)的是一種社會(huì)“正義、平等”的治國(guó)理念,但自新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理體制,國(guó)家的社會(huì)保障政策向城市居民傾斜,導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障水平差距巨大。[7]349隨著改革開(kāi)放的深入,黨和國(guó)家通過(guò)深化農(nóng)村社會(huì)保障改革,先后發(fā)布了一系列農(nóng)村社會(huì)保障文件,旨在縮小城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障差距,提升農(nóng)民的獲得感、幸福感。首先,在農(nóng)村醫(yī)療保障制度建設(shè)方面,1997年,國(guó)務(wù)院批復(fù)了衛(wèi)生部等部門提交的《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療若干意見(jiàn)》,之后在改革過(guò)程中確立了“政府拿大頭、農(nóng)民出小頭,報(bào)銷范圍和報(bào)銷額度雙放寬”的“新農(nóng)合”制度。其次,在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面,隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高,2009年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,旨在全國(guó)范圍內(nèi)建立以“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼”的“新農(nóng)?！敝贫取Ｗ詈?在鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定制度建設(shè)方面,2007年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村生活保障制度的通知》,旨在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)全面覆蓋農(nóng)村貧困人口的農(nóng)村最低生活保障制度。正是“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！焙娃r(nóng)村最低生活保障這些政策制度共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村的社會(huì)安全網(wǎng)。實(shí)際上,政策調(diào)整的這種新型社會(huì)關(guān)系有其必然性:即基于國(guó)家的總體戰(zhàn)略方針和農(nóng)村深化改革的復(fù)雜性,鄉(xiāng)村新型社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)生是基于一種試點(diǎn)建設(shè)——制度推廣——政策調(diào)整的建構(gòu)過(guò)程。在法理上,法律的權(quán)威性要求法律應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性,朝令夕改的法律使社會(huì)關(guān)系主體無(wú)所適從,[11]61而政策所具有的靈活性則正好彌補(bǔ)了法律的這種缺陷,待政策確立的制度成熟之后再頒布法律取而代之,由此政策對(duì)鄉(xiāng)村新型社會(huì)關(guān)系的調(diào)整具有填補(bǔ)法律漏洞的功能。

2.政策的宏觀規(guī)劃功能

黨和國(guó)家通過(guò)總結(jié)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),針對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì),結(jié)合執(zhí)政黨的政治需要,對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展所制定的宏觀政策,對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐具有宏觀規(guī)劃功能,主要體現(xiàn)為戰(zhàn)略性指引和黨建引領(lǐng)這兩方面的功能。

政策在鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)略性指引功能。自1982年以來(lái),每年的“中央一號(hào)文件”都對(duì)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題作出規(guī)劃指導(dǎo)。其中,1982年和2018年的中央一號(hào)文件對(duì)鄉(xiāng)村治理體制和治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有劃時(shí)代的意義。首先,1982年1月,中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》提出要對(duì)人民公社實(shí)行“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的經(jīng)濟(jì)體制改革和“政社分設(shè)”的政治體制改革,前者是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的范疇,后者是農(nóng)村政治基礎(chǔ)的范疇。前者為鄉(xiāng)村治理提供物質(zhì)基礎(chǔ),促進(jìn)鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)的分化;后者是鄉(xiāng)村治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必由之路,促使鄉(xiāng)村治理由一元化體制向治理多元化轉(zhuǎn)變。[12]由此,該文件為當(dāng)時(shí)我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理體制指明了方向,具有發(fā)展規(guī)劃的功能。其次,2018年1月,中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,是一個(gè)具有總體性要求、總體性任務(wù)和總體性原則的鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策規(guī)劃,旨在通過(guò)解決鄉(xiāng)村發(fā)展的不平衡不充分的主要社會(huì)矛盾,為兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)夯實(shí)基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)人民共同富裕為政策指向。同時(shí),該意見(jiàn)系統(tǒng)地提出要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨建這六個(gè)方面的系統(tǒng)建設(shè),并對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化提出了系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì),體現(xiàn)了以鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理為問(wèn)題導(dǎo)向的旨?xì)w,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施以及鄉(xiāng)村治理體系和治理能力向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型指明了方向。[13]由此,該文件為當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和治理體系現(xiàn)代化指明了方向,具有發(fā)展規(guī)劃的功能。

政策在鄉(xiāng)村治理中的黨建引領(lǐng)功能。為了確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施,《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第1-3條提出,在鄉(xiāng)村治理中要通過(guò)黨的政治正確性引領(lǐng)和組織的有效滲透,保證黨對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo);黨的基層組織是鄉(xiāng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ),要成為黨在農(nóng)村全部工作的戰(zhàn)斗堡壘。在鄉(xiāng)村治理中要提升黨組織的組織能力,要通過(guò)宣傳黨的主張和貫徹黨的決定,實(shí)現(xiàn)黨要管黨和從嚴(yán)治黨的宗旨;在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理工作中,黨的基層組織要善于團(tuán)結(jié)群眾,調(diào)動(dòng)群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性,踐行黨在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的群眾路線。同時(shí),該條例不但對(duì)鄉(xiāng)村黨組織的設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、黨員隊(duì)伍建設(shè),以及鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和保障作出了全面規(guī)劃指引,而且也對(duì)鄉(xiāng)村黨組織在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、精神文明建設(shè)以及鄉(xiāng)村治理中的要求作出全面部署。由此,該條例是黨的農(nóng)村基層組織實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路線選擇和方針指引的政策,具有黨建引領(lǐng)功能。

三、村民自治章程在鄉(xiāng)村治理中的功能

正式規(guī)范在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中具有獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì),但在構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系中其功能并不能無(wú)限延伸,還需要發(fā)揮非正式規(guī)范村民自治章程的功能優(yōu)勢(shì)。村民自治章程在鄉(xiāng)村治理中具有促進(jìn)村民自治和約束行政權(quán)的功能,作為一種準(zhǔn)法律規(guī)范,能夠起到彌補(bǔ)國(guó)家法律不足的法治功用[14]78和貫徹國(guó)家法和政策的落實(shí)。

1.促進(jìn)村民自治的功能

村民自治章程是鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部制定的“契約”,旨在為村民開(kāi)展管理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)等自治活動(dòng)提供直接依據(jù),[14]78體現(xiàn)了多數(shù)村民在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中的共同意志,對(duì)村莊所有成員均具有約束力,是鄉(xiāng)村基層民主自治實(shí)踐的重要規(guī)則。村民自治章程不但在制定過(guò)程中能夠發(fā)揮促進(jìn)村民自治的功能,而且在具體實(shí)施的過(guò)程中也能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村基層民主自治的實(shí)現(xiàn)。

村民自治章程作為村民自治的直接依據(jù),其在制定和實(shí)施過(guò)程中均具有促進(jìn)村民自治的功能。首先,村民自治章程的制定過(guò)程本身就具有促進(jìn)村民自治的功能?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第27條第1款賦予村民會(huì)議對(duì)村民自治章程的制定權(quán),而第21條第1款則規(guī)定村民會(huì)議由本村全體年滿十八周歲的村民組成,這就意味著村民參與村民自治章程的制定具有廣泛性。在村民自治章程的制定過(guò)程中村民能夠充分表達(dá)自身的訴求偏好,實(shí)現(xiàn)自身的民主權(quán)利,由此協(xié)調(diào)了鄉(xiāng)村多元利益主體的不同訴求。同時(shí),村民自治章程的內(nèi)容涉及村務(wù)公開(kāi)和民主監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)工作管理、社會(huì)生活管理、公益事業(yè)管理等,涵蓋了村民群眾生活的方方面面,[14]79在規(guī)范的制定過(guò)程中能夠充分調(diào)動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。其次,村民自治章程在實(shí)施過(guò)程中能夠促進(jìn)村民自治的功能。村民自治章程是依靠村民的自律和內(nèi)心服從來(lái)實(shí)施的,其規(guī)定了村民的權(quán)利義務(wù),融入法律的要素,“充分發(fā)揚(yáng)村民自治自我管理、自我教育、自我服務(wù)的內(nèi)在功能,較好滿足了本村村民群眾的實(shí)際需求,調(diào)節(jié)農(nóng)村社會(huì)的自治秩序?！盵14]80由此,村民自治章程是基于村民的大多數(shù)同意而對(duì)村民具有普遍約束力,在實(shí)施過(guò)程中能夠通過(guò)村民的自我管理和相互監(jiān)督而得以實(shí)現(xiàn)其治理目的。

2.約束行政權(quán)的功能

村民自治章程貫徹法律原則和法律精神,創(chuàng)設(shè)了村民自治的運(yùn)行規(guī)則和程序,[14]78大多是國(guó)家法和政策的實(shí)施細(xì)則,在村民自治過(guò)程中反映了“國(guó)家和社會(huì)分權(quán),他治和自治抗衡”的現(xiàn)代市民社會(huì)理念,[15]169-175在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中具有約束行政權(quán)干涉村民自治的功能。

村民自治是《憲法》賦予村民的基層民主政治權(quán)利,在性質(zhì)上屬于村民的“固有”權(quán)利,受村民自治章程保護(hù),不受行政權(quán)的不當(dāng)干涉。首先,村民自治在性質(zhì)上屬于村民的“固有”權(quán)利,在基層民主政治權(quán)利的法律保護(hù)方面,《憲法》第111條將村民自治制度確立為我國(guó)在鄉(xiāng)村的基本民主政治制度,并由《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民行使自治權(quán)和選舉權(quán)加以具體規(guī)定,是村民在法治框架內(nèi)的固有權(quán)利,在憲法上應(yīng)當(dāng)具有基本權(quán)利的性質(zhì),[16]34“理論上可以對(duì)抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)?！盵14]80其次,村民行使自治權(quán)利受村民自治章程保護(hù),不受行政權(quán)的不當(dāng)干涉,在實(shí)踐中,村民自治章程涵蓋了村委會(huì)的組成和職責(zé)、村委會(huì)和村民代表會(huì)議的選舉、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的組成、民主管理和民主監(jiān)督以及村民自治規(guī)章制度等內(nèi)容,“在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督(‘四個(gè)民主’)等方面,具有較為明顯的對(duì)抗行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)的功用。”[14]80《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村民自治法定范圍內(nèi)的事項(xiàng)(第5條第1款),否則由上級(jí)政府予以責(zé)令改正(第36條第3款);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)只享有指導(dǎo)權(quán)(第5條第1款)和監(jiān)督權(quán)(第36條第2款),而并非其上級(jí)政府,村委會(huì)并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“二政府”,否則,自治就會(huì)演變成“他治”;村民會(huì)議制定的村民自治章程只要報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案即可,只要不與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就依法不得干預(yù)(第27條)。實(shí)際上,村民自治章程是對(duì)國(guó)家法規(guī)定的“四個(gè)民主”的細(xì)化和落實(shí),規(guī)范了行政權(quán)與自治權(quán)之間的關(guān)系,具有約束行政權(quán)的功能,[14]81起到保護(hù)村民依法行使自治權(quán)利的作用。

四、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的功能

村規(guī)民約除了與村民自治章程一樣具有促進(jìn)村民自治的功能之外,在鄉(xiāng)村治理中還發(fā)揮著促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和德治的功能。作為鄉(xiāng)村自生自發(fā)性的社會(huì)規(guī)范,其是鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行的固有依據(jù),是人們?cè)谝欢▍^(qū)域內(nèi)通過(guò)長(zhǎng)期社會(huì)交往而一致認(rèn)同的且被區(qū)域內(nèi)共同體所共同遵守的行為規(guī)范。[17]21

(一)促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的功能

村規(guī)民約將法律的現(xiàn)代性與鄉(xiāng)土規(guī)范的傳統(tǒng)性融為一體,對(duì)國(guó)家法和政策在村民自治實(shí)踐中鞭長(zhǎng)莫及之處能夠起到彌補(bǔ)他們功能不足的作用,是當(dāng)代鄉(xiāng)村多元利益表達(dá)與協(xié)調(diào)的制度性安排,起到促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的功能。

村規(guī)民約是通過(guò)民主協(xié)商程序制定的行為規(guī)范,充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村共同體的多元利益訴求,對(duì)各方利益表達(dá)的平衡作出了制度性安排,全體村民應(yīng)當(dāng)自愿接受其約束。村規(guī)民約在表現(xiàn)形式上是村民自生自發(fā)性的“契約”,其內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是國(guó)家法和政策的具體實(shí)施細(xì)則。首先,在村莊權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中,村民自治組織在處理宅基地、承包地和土地補(bǔ)償?shù)戎T多事項(xiàng)時(shí)習(xí)慣于直接以村規(guī)民約為依據(jù)。村民如果認(rèn)為村委會(huì)作出的決定侵害其合法權(quán)益,可以依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第36條第1款之規(guī)定訴諸法院請(qǐng)求以撤銷,法庭在審理這類案件時(shí)也要按照該法第27條第2款之規(guī)定審查村規(guī)民約是否與憲法、法律法規(guī)和國(guó)家政策的規(guī)定相抵觸。其次,在處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛過(guò)程中,基于村莊是個(gè)“熟人社會(huì)”,糾紛解決之后仍然要面臨“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”的尷尬。由此,對(duì)于細(xì)微的糾紛村民一般都愿意私了,交由村干部依據(jù)村規(guī)民約處理,爭(zhēng)取盡快“定分止?fàn)帯薄＿@種通過(guò)調(diào)解或者和解結(jié)案的民間糾紛,既節(jié)約了司法資源,又能促進(jìn)鄉(xiāng)村基層社會(huì)和諧穩(wěn)定,這就為村規(guī)民約在處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛方面提供了廣闊的空間。另外,在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安方面村規(guī)民約已經(jīng)形成較為完備的制度、規(guī)范和執(zhí)行機(jī)制。[18]107由此,村規(guī)民約在鄉(xiāng)村“熟人社會(huì)”里能夠發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)的功能。

(二)促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能

村規(guī)民約是介于國(guó)家法與鄉(xiāng)村習(xí)慣之間的鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)范,既有契約性和傳統(tǒng)性的一面,又有規(guī)范性和時(shí)代性的成分,對(duì)國(guó)家法和政策與鄉(xiāng)村習(xí)俗之間的沖突起到緩沖的作用,在鄉(xiāng)村治理中可以作為國(guó)家法和政策的重要補(bǔ)充,發(fā)揮著促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能優(yōu)勢(shì)。

在鄉(xiāng)土“自在秩序”中村規(guī)民約是國(guó)家法和政策的重要補(bǔ)充,發(fā)揮著鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能。由于受到封建思想的長(zhǎng)期影響,當(dāng)代鄉(xiāng)村社會(huì)依然存在著男尊女卑和重男輕女的現(xiàn)象,尤其在土地承包、宅基地分配和集體分紅方面對(duì)出嫁女和入贅婿產(chǎn)生嚴(yán)重的歧視問(wèn)題。[19]3同時(shí),隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,鄉(xiāng)民在辦理紅白事、祭祖和拜神等活動(dòng)中存在相互攀比、鋪張浪費(fèi)的普遍現(xiàn)象,破壞了鄉(xiāng)村原有的良善風(fēng)俗和淳樸風(fēng)氣。然而,在鄉(xiāng)村習(xí)俗的沿革過(guò)程中,國(guó)家法不可能觸碰鄉(xiāng)村社會(huì)的這些“細(xì)枝末節(jié)”,換言之,對(duì)于鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)來(lái)說(shuō)法律并非“萬(wàn)能”的主宰。這無(wú)疑與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的運(yùn)行邏輯有相似之處,即在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中法律只是作為“后盾”而具有象征意義的存在物而已,由鄉(xiāng)村自生自發(fā)性的社會(huì)規(guī)范調(diào)控鄉(xiāng)村的“自在秩序”。[20]45但與傳統(tǒng)村規(guī)民約不同,當(dāng)代的村規(guī)民約已經(jīng)融入了國(guó)家法的元素,經(jīng)過(guò)民主協(xié)商程序而產(chǎn)生,其內(nèi)容大多是根據(jù)國(guó)家法和政策對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、社會(huì)公德、鄰里關(guān)系和家庭倫理等問(wèn)題而制定的規(guī)范,實(shí)際上是國(guó)家法和政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的有效延伸,發(fā)揮著促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的功能。

(三)促進(jìn)鄉(xiāng)村德治的功能

村規(guī)民約是調(diào)整鄉(xiāng)村道德行為的社會(huì)規(guī)范。隨著城鎮(zhèn)化的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,鄉(xiāng)民的生產(chǎn)生活方式、思維方式和交往溝通方式也隨著發(fā)生了巨大的改變,同時(shí),鄉(xiāng)村固有的淳樸民風(fēng)和良善風(fēng)俗不斷遭受來(lái)自享樂(lè)主義、拜金主義和個(gè)人極端主義的沖擊,鄉(xiāng)民在家庭觀念、公共意識(shí)、公德意識(shí)和倫理道德等方面出現(xiàn)不同程度的滑坡。為此,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下必須遵循黨的十九大報(bào)告所指引的,挖掘和發(fā)揮道德規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的功能,以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)制定鄉(xiāng)村道德規(guī)范,使村規(guī)民約的德治內(nèi)容在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮文化傳承和弘揚(yáng)道德教化等功能。

1.推動(dòng)鄉(xiāng)村文化傳承

村規(guī)民約所蘊(yùn)含的道德規(guī)范是在鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的不斷演化和對(duì)人們生產(chǎn)生活經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)基礎(chǔ)上所形成的,具有鄉(xiāng)村文化的屬性和標(biāo)志,是新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村文明建設(shè)的重要載體。村規(guī)民約所承載的鄉(xiāng)村道德文化通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)民潛移默化的影響,發(fā)揚(yáng)中華民族“崇尚道德、重視操守”的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化,發(fā)揮著推動(dòng)鄉(xiāng)村文化傳承的功能。

黨和國(guó)家歷來(lái)重視鄉(xiāng)村道德文化的傳承,要求發(fā)揚(yáng)鄉(xiāng)村道德文化在鄉(xiāng)村治理中的功能。首先,依據(jù)《憲法》第24條第1款規(guī)定之意旨,國(guó)家通過(guò)在鄉(xiāng)村制定和執(zhí)行村規(guī)民約等各類鄉(xiāng)村社會(huì)規(guī)范,推動(dòng)鄉(xiāng)村道德教育等社會(huì)主義精神文明建設(shè)在鄉(xiāng)村治理中的作用。實(shí)際上,鄉(xiāng)村社會(huì)整體上的和諧穩(wěn)定首先要取決于全體鄉(xiāng)民的道德文化素質(zhì)水平,如果沒(méi)有良好的道德文化建設(shè)、向上向善的價(jià)值觀和道德倫理的堅(jiān)守,“就沒(méi)有社會(huì)文明大廈的基石,”[21]107鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就沒(méi)有了根基。由此,《憲法》圍繞社會(huì)主義核心價(jià)值觀所提出的鄉(xiāng)村道德建設(shè)指引,對(duì)提升鄉(xiāng)民道德素質(zhì)和倫理教育具有根本價(jià)值取向。其次,依據(jù)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》規(guī)定之意旨,深挖鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化,結(jié)合新時(shí)代價(jià)值觀創(chuàng)新鄉(xiāng)村道德激勵(lì)和約束的機(jī)制,引導(dǎo)鄉(xiāng)民發(fā)揚(yáng)孝老愛(ài)親、勤儉持家、向上向善和重義守信的優(yōu)良品德,提升村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的能力,促進(jìn)鄉(xiāng)村鄰里和諧、家庭和睦和干群融洽的有效實(shí)現(xiàn)。重視高尚的道德操守一直以來(lái)是我國(guó)鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)美德,村規(guī)民約所蘊(yùn)含的優(yōu)秀道德文化根植于中國(guó)大地,承載著中華民族傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的底蘊(yùn)。[21]107故而,當(dāng)代的村規(guī)民約要結(jié)合新時(shí)代精神,適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的要求,用先進(jìn)的道德文化武裝農(nóng)民群眾,從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村社會(huì)的歪風(fēng)邪氣,使孝老愛(ài)親、勤儉持家、向上向善和重義守信等優(yōu)良品德在鄉(xiāng)村大地生根發(fā)芽,讓村規(guī)民約能夠更好地發(fā)揮推動(dòng)鄉(xiāng)村文化傳承的功能。

2.弘揚(yáng)鄉(xiāng)村道德教化

道德教化就是通過(guò)教育感化的形式所實(shí)行的一種柔性治理方式,是有效化解社會(huì)矛盾的根本途徑。[22]152村規(guī)民約所蘊(yùn)含的傳統(tǒng)優(yōu)秀道德文化是中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的重要組成部分,它注重淳樸民風(fēng)、揚(yáng)善懲惡的道德教化功能,通過(guò)道德褒貶機(jī)制規(guī)范鄉(xiāng)民的行為,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)形成一個(gè)良好的文化氛圍,為鄉(xiāng)村治理體系的有效運(yùn)行奠定文化基礎(chǔ)。

黨和國(guó)家向來(lái)重視發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的道德教化功能,通過(guò)融入新時(shí)代精神和現(xiàn)代法律的元素,使村規(guī)民約實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)與規(guī)范的有機(jī)結(jié)合,在鄉(xiāng)村治理中有效發(fā)揮道德教化的功能。首先,《新時(shí)代公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》(2019.10)開(kāi)宗明義指出,我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主義道德體系包涵馬克思主義對(duì)人類社會(huì)美好理想的引領(lǐng)和對(duì)中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承發(fā)揚(yáng)這兩方面的內(nèi)容。第1部分強(qiáng)調(diào)要將道德教化融于法治建設(shè)之中,通過(guò)立法和法律的有效實(shí)施引導(dǎo)人們向上向善的觀念,促進(jìn)法治建設(shè)對(duì)道德實(shí)施的有效保障作用。第6部分第3點(diǎn)規(guī)定要健全和完善包括鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)的各類社會(huì)準(zhǔn)則,發(fā)揮道德規(guī)范對(duì)人們行為舉止的規(guī)范、調(diào)節(jié)和評(píng)價(jià)作用。其次,《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2018.12)明確提出,村規(guī)民約的制定要有利于規(guī)范人們的日常行為和引導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)民俗等五個(gè)方面的作用,同時(shí)對(duì)教育和引導(dǎo)鄉(xiāng)民樹(shù)立文明新風(fēng)和改變陳規(guī)陋習(xí)作出了具體的規(guī)定,并規(guī)定了違反道德規(guī)范的具體懲戒措施。同時(shí),要求縣級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)、農(nóng)村基層組織和婦女組織要密切配合,共同促進(jìn)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中有效發(fā)揮道德教化的功能。顯然,村規(guī)民約所蘊(yùn)含的道德規(guī)范通過(guò)引導(dǎo)和強(qiáng)化鄉(xiāng)民的道德自律,使其成為鄉(xiāng)村主流文化,是鄉(xiāng)民生產(chǎn)生活和溝通交往的重要規(guī)則。因而,新時(shí)代鄉(xiāng)村道德建設(shè)要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)村規(guī)民約淳樸民風(fēng)、揚(yáng)善懲惡的教化功能,將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的優(yōu)秀道德文化與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相結(jié)合,形成鄉(xiāng)村道德教化的新內(nèi)容,促進(jìn)鄉(xiāng)民形成新時(shí)代的道德觀念。[21]107

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,有效性目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治,鄉(xiāng)村善治首先要求治理有序,治理有序必然要求實(shí)行良法之治。為此,鄉(xiāng)村治理需要運(yùn)用包涵國(guó)家法和政策在內(nèi)的正式規(guī)范以及包涵村民自治章程和村規(guī)民約在內(nèi)的非正式規(guī)范協(xié)調(diào)共治,通過(guò)多元化調(diào)控的路徑,并充分發(fā)揮多元規(guī)范及其各自的功能優(yōu)勢(shì),促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系運(yùn)行的制度化和規(guī)范化,為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。