范少華

（濱州水達(dá)項目運營管理有限公司，山東 濱州 256603）

1 前言

2014 年初，習(xí)近平總書記在北京考察時明確強(qiáng)調(diào)“城市發(fā)展要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則”[1]。2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上提出要堅持“四水四定”原則，“有多少湯泡多少饃”，明確要求把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求。2021年10月22日，習(xí)近平總書記在深入推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上又強(qiáng)調(diào)“全方位貫徹‘四水四定’原則，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路”。

山東省積極探索“四水四定”實現(xiàn)路徑，2021 年12 月17 日，山東省印發(fā)《山東省“十四五”推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，要求堅定實施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，突出構(gòu)筑黃河安瀾屏障，突出集約節(jié)約用水，突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)。隨后，又編制印發(fā)《山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水利專項規(guī)劃》，并將其納入省級“1+N+X”規(guī)劃政策體系，要求開展水資源剛性約束研究，突出水資源剛性約束的指標(biāo)體系；統(tǒng)籌開展水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害協(xié)同治理[2]。

2022 年11 月7 日，濱州市召開“四水四定強(qiáng)引領(lǐng)五水并舉謀發(fā)展”解放思想大討論動員會議，并引導(dǎo)各級各部門進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念、凝聚合力，增強(qiáng)科學(xué)用水意識，全力推進(jìn)水資源集約節(jié)約利用。隨后，編制印發(fā)《濱州市黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實施方案》，要求堅持“四水四定”原則，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，做好“源水、用水、留水、節(jié)水、管水”五水并舉。因此，落實“四水四定”原則，是對“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”十六字治水思路的深刻把握，是對黃河流域高質(zhì)量發(fā)展路徑的準(zhǔn)確判斷，也是推動水資源集約節(jié)約利用、破解濱州市水資源制約瓶頸的關(guān)鍵舉措。

2 濱州市水資源現(xiàn)狀

2.1 水資源概況

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸。全市多年平均降水量573.1 mm，平均蒸發(fā)量1 216.2 mm。當(dāng)?shù)厮Y源總量10.21億m3，人均水資源量265 m3，不足全國平均水平的1/8，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。全市具有“春旱、夏澇、晚秋又旱”的水文氣象規(guī)律，且有“十年九旱”之說。全市各級河（渠）道共544條，總長4 900 km，其中省級河（渠）道8條，包括黃河、徒駭河、小清河、德惠新河、馬頰河、漳衛(wèi)南運河、膠東調(diào)水輸水干線、南水北調(diào)工程山東段輸水干線；市級河（渠）道18條，包括簸箕李干渠、小開河干渠、韓墩干渠、支脈河、孝婦河、秦口河、沙河、杏花河、潮河、北支新河、預(yù)備河、白楊河、張肖堂干渠、西沙河、新立河、道旭干渠、南環(huán)河、北環(huán)河。全市建有河道攔水閘348 座、山區(qū)小水庫20 座、塘壩103座。全市55%國土面積地下水為咸水。全市水資源可利用量7.1億m3。

2.2 外調(diào)客水情況

全市外調(diào)水指標(biāo)每年10.08 億m3，其中黃河水8.57 億m3、長江水1.505 億m3。全市現(xiàn)有引黃閘14處，南水北調(diào)分水口2 個，調(diào)蓄外調(diào)水水庫36 座，總庫容4.09億m3。

2.3 水資源利用情況

全市有農(nóng)村供水任務(wù)的水廠19 處，農(nóng)村供水覆蓋5 165 個村，約309 萬人。全市承擔(dān)城市供水任務(wù)企業(yè)12 個，設(shè)計總供水規(guī)模101.1 萬m3/d。全市城市污水處理廠13 座，總設(shè)計規(guī)模75.5 萬m3/d。全市現(xiàn)有機(jī)井2.93萬眼。近3 a，全市年均實際供水總量16.04 億m3，其中地表水（雨洪水）1.61 億m3、地下水1.1 億m3、黃河水12.4 億m3、長江水0.18 億m3、其他水源0.71 億m3；年均農(nóng)業(yè)用水9.45 億m3，工業(yè)用水4.03億m3，生活用水1.56億m3，環(huán)境及生態(tài)用水1億m3。

從年度雨水分布角度來看，濱州市降水量年際變化大，年內(nèi)分配不均勻，每年6—9 月降水量約占全年降水量的75.6%。雨量的高度集中以及自然地理、地質(zhì)地貌、氣象水文、極端天氣等因素的影響，造成了濱州市“春旱、夏澇、晚秋又旱”“旱澇災(zāi)害易發(fā)、旱澇急轉(zhuǎn)頻發(fā)”等特點。一方面濱州市引水嚴(yán)重依賴黃河水（占用水總量的77.5%），另一方面濱州市承受著漳衛(wèi)新河、徒駭河、潮河等山東省重要排澇河道大量上游雨洪水和本地澇水，難以留存利用。在此背景下，堅定落實“四水四定”原則是切實落實黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的必然舉措。

3 “四水四定”的概念內(nèi)涵

“四水四定”是對城市水資源發(fā)展戰(zhàn)略的綜合判定，要把水資源作為剛性約束條件，通過底線約束來確定人口規(guī)模，引導(dǎo)城市用地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展[3]?！八乃亩ā钡暮诵膬?nèi)涵是，在維持區(qū)域水資源系統(tǒng)自然循環(huán)、保障生態(tài)環(huán)境需水的前提下，以水資源作為最大剛性約束，對區(qū)域可用水量在“城地人產(chǎn)”協(xié)調(diào)發(fā)展中進(jìn)行優(yōu)化分配，從而支撐區(qū)域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展[4]。

“以水定城”是針對城市無序擴(kuò)張問題，要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境、水資源等約束和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，防止城市“攤大餅”式無序擴(kuò)張[5]。為此，必須將水資源作為編制國土空間規(guī)劃的重要前提條件，通過水資源剛性約束確定城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模和擴(kuò)張速度，控制城鎮(zhèn)邊界；同時，加強(qiáng)對城市各類水問題的綜合治理，實現(xiàn)人、城、水和諧共生，關(guān)鍵指標(biāo)包括城市可利用水資源總量和人均用水量等[6]。

“以水定地”是指根據(jù)水資源情況對土地規(guī)劃用途進(jìn)行嚴(yán)格控制，首先保證基本農(nóng)田、建設(shè)用地規(guī)模要適應(yīng)區(qū)域水資源剛性約束。水對耕地分布和規(guī)模的控制作用的關(guān)鍵指標(biāo)包括農(nóng)業(yè)灌溉可用水資源量和農(nóng)業(yè)灌溉用水定額。水資源與土地資源的平衡還體現(xiàn)在水對建設(shè)用地的利用方式、布局和開發(fā)速率的影響上，關(guān)鍵指標(biāo)包括可供城鎮(zhèn)的用水量和相應(yīng)的單位用地用水指標(biāo)。

“以水定人”是指人口規(guī)模和人口城鎮(zhèn)化率問題，根據(jù)可供水資源量和可供居民生活用水量確定城市各階段的人口規(guī)模和人口分布格局，建立人口發(fā)展與水資源之間的聯(lián)系。

“以水定產(chǎn)”是指區(qū)域發(fā)展產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要適應(yīng)水資源的剛性約束，把水資源作為產(chǎn)業(yè)、項目、工程論證的關(guān)鍵因素，加快淘汰“三高”企業(yè)，走綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路。通過明確三產(chǎn)總可供水資源量，確定三產(chǎn)規(guī)模及三產(chǎn)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)方向，推動用水總量下降、用水效率提高。

4 “四水四定”落實措施建議

4.1 加強(qiáng)政策引領(lǐng)

開展包括水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災(zāi)害等在內(nèi)的水綜合論證，在制定城市發(fā)展、人口發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等相關(guān)規(guī)劃尤其是各級國土空間規(guī)劃時，把水（水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害）作為核心因素，充分考慮其限制性和承受力。劃定和守護(hù)水生態(tài)水空間紅線，最大限度地有效保護(hù)生物水生態(tài)環(huán)境和水生生物多樣性。開展海綿城市建設(shè)，對降水錯峰調(diào)蓄，實現(xiàn)“滲滯蓄凈用排”良性循環(huán)，改善恢復(fù)城市自然生態(tài)平衡。實行最嚴(yán)格水資源管理制度，實行取用水總量管控，根據(jù)人口、產(chǎn)業(yè)等因素對可利用水資源總量進(jìn)行科學(xué)分配。對高耗水行業(yè)、用水大戶實行用水效率管控，以點帶面推動全社會節(jié)約用水。強(qiáng)化用水定額管理，明確用水定額、執(zhí)行用水定額，有計劃地分配水資源總量、限制用水量、提高用水效率。

4.2 挖掘水資源保障潛力

深入挖掘多重水資源保障潛力，擴(kuò)展自身水資源總量，強(qiáng)化濱州市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水資源支撐。①用好長江水。抓緊推進(jìn)綜合水價改革，統(tǒng)一用水價格，促進(jìn)長江水足額利用；搶抓南水北調(diào)二期機(jī)遇，積極爭取新增引江水指標(biāo)。②用足雨洪水。加快推進(jìn)現(xiàn)代水網(wǎng)建設(shè)，實施水系連通工程，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)引河灌區(qū)。在河道逐步實施沿河泵站的新建、擴(kuò)建和維修改造工程，實施管道化節(jié)水灌溉，恢復(fù)引河灌區(qū)，壓減引黃灌溉面積，降低對黃河水源的依賴。濱州境內(nèi)有13 條骨干河道，過境河道客水總量11.95×108m3，客水資源比較豐富。近年來國家加大了水污染治理，河道水質(zhì)明顯改善，根據(jù)《2017 年濱州環(huán)境質(zhì)量公報》，在黃河以北7條河道中，Ⅱ類水質(zhì)2個，Ⅳ類水質(zhì)4 個，Ⅴ類水質(zhì)2 個，能夠滿足農(nóng)業(yè)灌溉要求。③用好淺層水。做好政策引導(dǎo)，在黃河補(bǔ)源區(qū)鼓勵機(jī)井灌溉，以河補(bǔ)源，以井保豐。④增加非常規(guī)水利用量。實施污水深度處理、管網(wǎng)升級改造、提標(biāo)排放，推進(jìn)再生水、中水、海水淡化利用。

4.3 優(yōu)化水價值杠桿

從水價、水資源費、水資源稅、污水處理費、水權(quán)交易等多方面入手，靈活發(fā)揮水價值杠桿作用，促進(jìn)水資源有償使用，推進(jìn)水資源市場配置，抑制污水排放，提高水環(huán)境質(zhì)量[7]。2001 年，濱州市城區(qū)制定自來水價格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。以濱城區(qū)為例，居民生活用水第一檔水價為2.95 元/m3，第二檔水價為3.75 元/m3，第三檔水價為6.15 元/m3；非居民用水為3.80 元/m3；特種用水為5.20 元/m3。隨著近年來自來水經(jīng)營企業(yè)各項生產(chǎn)成本增加，現(xiàn)行價格已無法確保相關(guān)企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，企業(yè)成本上的壓力也將傳導(dǎo)至用戶端。建議按照國家和省級相關(guān)政策規(guī)定，建立健全補(bǔ)償成本、合理盈利、激勵提升供水質(zhì)量、節(jié)約用水的價格形成和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索建立完善供水價格與原水價格等上下游聯(lián)動機(jī)制。

4.4 大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水

全市年均實際用水總量16.04 億m3，其中年均農(nóng)業(yè)用水9.45 億m3，農(nóng)業(yè)用水占總用水量的59%，做好農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力巨大。①加快推進(jìn)大中型灌區(qū)節(jié)水配套改造工程建設(shè)，在有效采取渠道防滲、管道化改造等措施減少輸配水過程中的滲漏和損失基礎(chǔ)上，完善灌溉供水計量設(shè)施，全面落實農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理制度。同步落實取水許可制度，依據(jù)“灌溉一張圖”，以取水許可水量為依據(jù)，將用水權(quán)分配到用水單元，提升灌溉用水效率和效益。②推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉等項目建設(shè)，形成從水源到田間完整的灌排工程體系。③大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程措施與農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝、生物等措施的結(jié)合，推廣噴灌、滴灌、肥水一體化等節(jié)水灌溉技術(shù)，堅決遏制“大水漫灌”現(xiàn)象。④大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)，尤其加大推廣成熟的機(jī)械深耕、機(jī)械深松等技術(shù)，充分利用好雨水、雪水資源，減少農(nóng)業(yè)灌溉用水量。

4.5 有針對性地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

抓好再生水利用和工業(yè)節(jié)水減耗。嚴(yán)控高耗水項目，逐步淘汰高耗水產(chǎn)能；實施廢水深度處理，通過獎補(bǔ)政策促進(jìn)發(fā)電企業(yè)、工業(yè)企業(yè)再生水利用不低于規(guī)定比例。調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，壓減高耗水農(nóng)作物面積，引進(jìn)推廣低耗水作物和節(jié)水品種，做到農(nóng)業(yè)高效用水與作物品質(zhì)、產(chǎn)量相兼顧，提高抗旱穩(wěn)產(chǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水能力。

4.6 探索水權(quán)改革

為解決全市工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水問題，從盤活存量入手，探索水權(quán)改革，使水資源成為有價有償?shù)南∪鄙唐罚纬少Y源有價、使用有償?shù)闹贫葯C(jī)制，激活水資源增值內(nèi)生動力。推進(jìn)水資源確權(quán)，實行水資源取用精確計量，完善配置水權(quán)交易配套政策和管理制度，促使新增用水水權(quán)通過交易獲得，減少政府影響，形成以市場調(diào)節(jié)為主的水權(quán)市場。

4.7 持續(xù)加強(qiáng)節(jié)水宣傳

大力宣傳搭建節(jié)水宣傳平臺，印發(fā)水資源明白紙，多角度、全方位開展系列節(jié)水宣傳活動，使廣大群眾充分了解濱州市水資源的現(xiàn)狀、家底，增強(qiáng)節(jié)水意識；大力宣傳水資源的商品屬性，向廣大群眾普及節(jié)水方面的政策和理念，營造愛水護(hù)水惜水節(jié)水的社會氛圍，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。積極推進(jìn)節(jié)水宣傳進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村。推廣居民生活使用節(jié)水型器具，培養(yǎng)節(jié)水習(xí)慣，開展家庭節(jié)水評先樹優(yōu)活動。高校、醫(yī)院用水人數(shù)多、用水總量大，屬于典型的用水大戶，在高校、醫(yī)院中遴選一批節(jié)水標(biāo)桿單位，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。