于濤， 羅來(lái)軍

（中國(guó)南海研究院 海南自由貿(mào)易港研究中心 ，海南 海口 571100）

建設(shè)海南自由貿(mào)易港（簡(jiǎn)稱“海南自貿(mào)港”）是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的改革開放重大舉措[1]，對(duì)所涉重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系是建設(shè)海南自貿(mào)港的重要前提條件和必然要求，事關(guān)海南全面深化改革開放全局。2020年6月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（簡(jiǎn)稱《總體方案》），特別就加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)防控體系和機(jī)制建設(shè)作出部署，指出了風(fēng)險(xiǎn)防控的重大意義和實(shí)施路徑[2]。

風(fēng)險(xiǎn)防控工作事關(guān)海南自貿(mào)港建設(shè)成敗?！犊傮w方案》發(fā)布以來(lái)，相關(guān)學(xué)者對(duì)海南自貿(mào)港風(fēng)險(xiǎn)防控方面的研究主要包括以下四個(gè)方面：第一，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防控的研究。王巧,尹曉波（2021）基于自貿(mào)港金融發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)海南自由貿(mào)易港發(fā)展過(guò)程中應(yīng)避免的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，包括經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、跨境資本套利、貿(mào)易項(xiàng)下跨境套利、交叉?zhèn)魅?、法律監(jiān)管五方面的風(fēng)險(xiǎn)[3]。文穗（2021）探討了自貿(mào)港離岸金融所存在的交易對(duì)手違約、利率、匯率市場(chǎng)化等潛在風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)比境外國(guó)家或地區(qū)的離岸監(jiān)管制度，提出自貿(mào)港在離岸金融制度構(gòu)建過(guò)程中，要對(duì)離岸金融市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入和退出、利率匯率防控、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等各個(gè)環(huán)節(jié)建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制[4]。第二，對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控的研究。李猛（2018）認(rèn)為海南的政策創(chuàng)新在推動(dòng)自貿(mào)港開放的同時(shí)也必將帶來(lái)更為嚴(yán)峻的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，其中主要包括離岸金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)類違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)，要盡快構(gòu)建自貿(mào)港市場(chǎng)監(jiān)管體制[5]。第三，對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的研究。陳綱（2022）認(rèn)為自貿(mào)港存在稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并從增值稅、關(guān)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅四個(gè)方面對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行研究[6]。鄒新凱（2022）認(rèn)為自貿(mào)港簡(jiǎn)稅制落實(shí)時(shí)存在稅制過(guò)于復(fù)雜、過(guò)于簡(jiǎn)約的價(jià)值挑戰(zhàn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此,可以開展稅制“復(fù)雜-簡(jiǎn)化”審查項(xiàng)目[7]。第四，對(duì)授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)防控的研究。劉云亮等（2021）認(rèn)為自貿(mào)港授權(quán)立法的依據(jù)及其權(quán)限、監(jiān)督機(jī)制等方面存在風(fēng)險(xiǎn)，要構(gòu)建相關(guān)的授權(quán)立法程序風(fēng)險(xiǎn)防控體系以及監(jiān)督模式，將立法備案審查、立法監(jiān)督、立法風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究落到實(shí)處，防控授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)[8]。

綜上所述，在探討海南自貿(mào)港風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)問(wèn)題時(shí)，學(xué)者們從金融風(fēng)險(xiǎn)防控、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控、稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、授權(quán)立法風(fēng)險(xiǎn)防控等方面進(jìn)行了研究，但是少有學(xué)者從全局層面對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行系統(tǒng)研究。事實(shí)上，海南自貿(mào)港建設(shè)必須把防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)放在重要位置，充分識(shí)別需防范的各類風(fēng)險(xiǎn)，總結(jié)其性質(zhì)特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建海南自貿(mào)港風(fēng)險(xiǎn)防控體系，在確保不出現(xiàn)重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下穩(wěn)步提升海南自貿(mào)港的開放水平。

一、海南自貿(mào)港建設(shè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型識(shí)別

圍繞海南自貿(mào)港政策和制度體系，結(jié)合境外自由貿(mào)易港建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，海南自貿(mào)港建設(shè)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)可以從貿(mào)易、投資、稅收、金融、數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)、房地產(chǎn)等幾個(gè)方面分析。

（一）貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)

貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)指由貿(mào)易自由便利化引致的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。從貨物貿(mào)易角度看，全島封關(guān)運(yùn)作前的“零關(guān)稅”商品可能導(dǎo)致貨物走私風(fēng)險(xiǎn)，沖擊內(nèi)地市場(chǎng)。例如，早期安排階段的部分設(shè)備、生產(chǎn)資料、交通工具、日用消費(fèi)品以“零關(guān)稅”形式進(jìn)入海南，由于此時(shí)“二線”監(jiān)管體系尚不完善，“零關(guān)稅”商品在島內(nèi)與內(nèi)地之間形成價(jià)差，違法企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)向內(nèi)地走私“零關(guān)稅”貨物，擾亂內(nèi)地市場(chǎng)秩序。從服務(wù)貿(mào)易角度看，實(shí)施跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度，破除阻礙服務(wù)業(yè)發(fā)展壁壘，放寬或取消跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在以及自然人流動(dòng)方面的限制措施，將沖擊海南現(xiàn)有服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管模式。此外，對(duì)服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入管理負(fù)面清單所呈現(xiàn)的“碎片化”特征以及較低的透明度，也將造成對(duì)特定類型的服務(wù)業(yè)外資準(zhǔn)入出現(xiàn)服務(wù)部門的多頭管理，并形成負(fù)面清單的使用地域和范圍的相互沖突問(wèn)題[9]。

與貨物和服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)約有六種。一是非設(shè)關(guān)地凍品、“洋垃圾”固廢、毒品等貨物違規(guī)入關(guān)引發(fā)禁限類商品夾藏、偽瞞報(bào)等現(xiàn)象。二是擅自改變“零關(guān)稅”貨物用途，或?qū)ⅰ傲汴P(guān)稅”貨物交給非“零關(guān)稅”申請(qǐng)單位使用，或?qū)ⅰ傲汴P(guān)稅”設(shè)備抵押甚至轉(zhuǎn)讓，或未按照“零關(guān)稅”政策規(guī)定使用“零關(guān)稅”貨物。三是反走私監(jiān)管從過(guò)去“管進(jìn)為主”單向監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹裙苓M(jìn)又管出”雙向監(jiān)管，再逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮艹鰹橹鳌?，?dǎo)致非設(shè)關(guān)地“零關(guān)稅”商品以走私方式流入內(nèi)地市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)加大。四是境外機(jī)構(gòu)可能通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向我國(guó)內(nèi)地提供法律法規(guī)禁止的金融服務(wù)，提供涉及醫(yī)療、教育、影視制作等未經(jīng)過(guò)我國(guó)監(jiān)管部門市場(chǎng)準(zhǔn)入的跨境服務(wù)，或通過(guò)數(shù)字平臺(tái)提供跨境涉黃涉賭等非法服務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致跨境交付風(fēng)險(xiǎn)。五是國(guó)際上技術(shù)和知識(shí)密集型現(xiàn)代服務(wù)業(yè)大量涌入海南后沖擊傳統(tǒng)旅游、運(yùn)輸?shù)葎趧?dòng)密集型服務(wù)業(yè)，長(zhǎng)期看有利于本地勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)提質(zhì)升級(jí)，但短期內(nèi)將會(huì)沖擊對(duì)本地服務(wù)業(yè)市場(chǎng)特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)。六是開放服務(wù)貿(mào)易、給予境外服務(wù)提供者國(guó)民待遇，將對(duì)現(xiàn)有服務(wù)貿(mào)易規(guī)則與監(jiān)管提出挑戰(zhàn)，一旦監(jiān)管缺位、越位或失位必將引發(fā)相應(yīng)的服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)

“非禁即入”是未來(lái)海南自貿(mào)港投資自由便利化的主要特征，但由此引發(fā)的投資風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)海南自貿(mào)港市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)。例如，外商投資負(fù)面清單大幅度縮減后，外商投資更加自由便利，海南自貿(mào)港與境外經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)通，跨國(guó)投資往來(lái)更加頻繁，一些外商企業(yè)可能到港內(nèi)從事非法集資、經(jīng)濟(jì)詐騙等非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

一是準(zhǔn)入承諾引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。信用監(jiān)管系統(tǒng)不完善、備案制度不健全，不法企業(yè)可能通過(guò)虛假承諾，從事非法經(jīng)營(yíng)。假若事中事后監(jiān)管能力有限，不能及時(shí)整頓查處，勢(shì)必?cái)_亂海南自貿(mào)港的市場(chǎng)秩序。二是外資管理風(fēng)險(xiǎn)?？赡艹霈F(xiàn)外資企業(yè)以負(fù)面清單以外的行業(yè)進(jìn)行備案后，違規(guī)通過(guò)各種方式進(jìn)入禁止、限制外資進(jìn)入的行業(yè)，沖擊海南相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并且難以掌握外資實(shí)際流向。三是外資信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。外資因經(jīng)營(yíng)困難、金融危機(jī)爆發(fā)等非法撤資或責(zé)任人逃離，造成中方供應(yīng)商貨款拖欠、員工工資拖欠等問(wèn)題。四是政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁后，在一些政府辦公領(lǐng)域使用國(guó)外設(shè)備可能存在泄密風(fēng)險(xiǎn)。

（三）稅收風(fēng)險(xiǎn)

簡(jiǎn)稅制、低稅率是為海南自貿(mào)港企業(yè)和個(gè)人制定的特殊優(yōu)惠政策，但可能由此引致稅收風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在避稅、偷稅、逃稅方面，可能導(dǎo)致稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，有損海南自貿(mào)港建設(shè)國(guó)際形象，一定程度上影響市場(chǎng)資源配置效率。

較為突出的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括：一是空殼公司注冊(cè)。內(nèi)地實(shí)施15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠主要集中在高新制造業(yè)領(lǐng)域，海南自貿(mào)港所得稅優(yōu)惠將拓展至體育、文化、教育等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，部分企業(yè)可能借機(jī)違規(guī)設(shè)立空殼公司。二是偷逃關(guān)稅。對(duì)特定區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)所需的進(jìn)口設(shè)備等免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅，一些企業(yè)可能通過(guò)清單造假等方式，從國(guó)外進(jìn)口相關(guān)貨物物品，享受“零關(guān)稅”政策，造成稅收流失。三是財(cái)政收支失衡。2025年之前在自貿(mào)港制度早期安排中，擬實(shí)行較低的企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅率，短期內(nèi)可能會(huì)對(duì)財(cái)政收支平衡產(chǎn)生負(fù)面影響。

（四）金融風(fēng)險(xiǎn)

金融風(fēng)險(xiǎn)是影響海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至沖擊全國(guó)金融市場(chǎng)的全局性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。海南自貿(mào)港與境外實(shí)現(xiàn)跨境資金自由便利流動(dòng)，為國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了便利條件，同時(shí)國(guó)際資本也可能利用該渠道惡意做空海南金融市場(chǎng)，在海南與內(nèi)地風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制不健全的情況下，海南自貿(mào)港金融市場(chǎng)波動(dòng)又極易向內(nèi)地其他地區(qū)傳導(dǎo)，形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在20世紀(jì)90年代末的亞洲金融危機(jī)中，國(guó)際資本做空中國(guó)香港資本市場(chǎng)就是前車之鑒。

具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括七種。一是金融新業(yè)態(tài)備案制放寬新金融產(chǎn)品、新金融模式或新業(yè)務(wù)流程進(jìn)入市場(chǎng)的門檻，投機(jī)行為可能增多，導(dǎo)致不成熟的金融新業(yè)態(tài)入市，如果沒(méi)有完善的政策保障以及有效的監(jiān)管措施，投機(jī)性資本極易導(dǎo)致區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，并可能形成溢出效應(yīng)影響內(nèi)地其他地區(qū)。二是金融市場(chǎng)放開后，大量境外復(fù)合型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入海南，不僅可能導(dǎo)致金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，并且這些混業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)兼具銀行、投行、證券等職能，原來(lái)適用于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理體制可能不再有效，造成監(jiān)管真空和套利。三是在海南實(shí)現(xiàn)島內(nèi)和境外資金自由流動(dòng)后，境外資本流動(dòng)復(fù)雜性加劇，其異常流動(dòng)無(wú)論是短期抑或長(zhǎng)期都將對(duì)海南經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響，并可能通過(guò)海南向內(nèi)地市場(chǎng)傳導(dǎo)，沖擊內(nèi)地甚至全國(guó)金融市場(chǎng)。四是資金實(shí)現(xiàn)自由進(jìn)出后，洗錢、恐怖融資等行為更加便捷和隱蔽，海南容易成為國(guó)內(nèi)外資金洗錢通道，境外恐怖機(jī)構(gòu)可能利用離岸賬戶等途徑進(jìn)行恐怖融資，加劇反洗錢和反恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)。五是海南自貿(mào)港逐步實(shí)現(xiàn)非金融企業(yè)外債項(xiàng)下完全可兌換，企業(yè)將根據(jù)實(shí)際融資需求自主決定跨境融資方式、金額和時(shí)機(jī)等，可能造成企業(yè)無(wú)序或盲目對(duì)外舉債而形成突出的償債風(fēng)險(xiǎn)，甚至抬高整體外債水平，影響國(guó)際收支平衡。六是海南國(guó)際貿(mào)易結(jié)算實(shí)現(xiàn)銀行真實(shí)性審核從事前審查轉(zhuǎn)為事后核查，境外資金可能通過(guò)虛假貿(mào)易憑證等方式，流入境內(nèi)進(jìn)行投機(jī)或套利，引發(fā)虛假貿(mào)易結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)，擾亂金融和貿(mào)易市場(chǎng)秩序。七是海南自貿(mào)港內(nèi)合格境外有限合伙人資金可能利用該渠道進(jìn)入我國(guó)內(nèi)地資本市場(chǎng)，造成股市大幅波動(dòng)。短期內(nèi)國(guó)際資本的大量流動(dòng)可能導(dǎo)致金融資產(chǎn)泡沫的形成并引起通貨膨脹，甚至貨幣危機(jī)。

（五）數(shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)日漸成為引領(lǐng)全球與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的先導(dǎo)力量，海南自貿(mào)港推進(jìn)數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)、打造全球數(shù)據(jù)中心勢(shì)在必行，但也可能因此引致安全風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)國(guó)家安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全，但又是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域必須面對(duì)的國(guó)際新型風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)。

一是境外非法數(shù)據(jù)信息可能借助自由貿(mào)易港網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)散進(jìn)入內(nèi)地網(wǎng)絡(luò)?？缇硵?shù)據(jù)承載介質(zhì)多樣、呈現(xiàn)形態(tài)各異、應(yīng)用廣泛，使風(fēng)險(xiǎn)防范難度劇增。二是網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)凸顯。海南面臨網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)竊取等方面風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)增大。三是網(wǎng)絡(luò)空間管理風(fēng)險(xiǎn)上升。一些不法分子可能利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的便利，面向境內(nèi)外開展線上涉賭、涉黃等違法違規(guī)活動(dòng)。

（六）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

中央支持海南建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，鼓勵(lì)海南為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)探索經(jīng)驗(yàn)[10]。海南得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境是自由貿(mào)易港建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。隨著自由貿(mào)易港建設(shè)深入推進(jìn)，海南經(jīng)濟(jì)總量和流量可能迅速增長(zhǎng)，資源環(huán)境承載壓力必然增加。保持全國(guó)乃至全球首屈一指的生態(tài)環(huán)境是海南自貿(mào)港建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)。

首先，海南建設(shè)全球動(dòng)植物種質(zhì)資源引進(jìn)中轉(zhuǎn)基地，從境外入境的生物材料將帶來(lái)生物安全風(fēng)險(xiǎn)，包括高致病性病原微生物菌（毒）種、傳染病、外來(lái)生物入侵等。其中，南繁種業(yè)安全問(wèn)題凸顯，境外非法獲取南海生物資源活動(dòng)可能呈上升趨勢(shì)，包括非法獲取海南特有野生動(dòng)植物物種、南繁種質(zhì)資源等。其次，資源環(huán)境承載壓力風(fēng)險(xiǎn)加大。隨著市場(chǎng)主體大幅增加，能耗、污染物排放總量控制形勢(shì)將更加嚴(yán)峻，開發(fā)利用若超出其承載能力將破壞資源環(huán)境。第三，從境外進(jìn)口危險(xiǎn)化學(xué)品或可用作原料的固體廢物，以及倉(cāng)儲(chǔ)、加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和航運(yùn)發(fā)展可能引發(fā)環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。

（七）房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

從海南發(fā)展歷程來(lái)看，歷次重大政策出臺(tái)都伴隨著投機(jī)炒房風(fēng)波。建設(shè)海南自貿(mào)港必須解決好投資炒房、“賺快錢”等非理性市場(chǎng)行為對(duì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展造成的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括：一是違法違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。隨著海南自貿(mào)港建設(shè)深入推進(jìn)，政策紅利不斷釋放，市場(chǎng)預(yù)期持續(xù)向好，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)變相漲價(jià)、違規(guī)銷售的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必增加。二是房地產(chǎn)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致部分房地產(chǎn)企業(yè)，尤其是中小房地產(chǎn)企業(yè)的銷售下滑，出現(xiàn)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)和貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。三是一旦海南自貿(mào)港的人才房、安居房、廉租房等住房保障體系不能及時(shí)構(gòu)建和完善，將難以妥善解決本地居民和引進(jìn)人才的住房問(wèn)題，增大住房保障困難。

二、海南自貿(mào)港建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

海南作為獨(dú)立的地理單元且經(jīng)濟(jì)總量較小，即便出現(xiàn)某些風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅收入的負(fù)面影響相對(duì)可控，不會(huì)對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)形成嚴(yán)重的溢出效應(yīng)。即便如此，面臨上述各類風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)決策和政策實(shí)施部門還需認(rèn)識(shí)到海南自貿(mào)港建設(shè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)兼具系統(tǒng)性、階段性和差異性。

（一）系統(tǒng)性

海南自貿(mào)港防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)需樹立全局意識(shí)，自貿(mào)港建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及貿(mào)易、投資等領(lǐng)域里的任一要素發(fā)生危機(jī)，都極有可能自發(fā)形成一條傳導(dǎo)傳播鏈條進(jìn)而危害其他領(lǐng)域或要素，導(dǎo)致引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，盡管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)常指金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于海南對(duì)標(biāo)全球最高水平開放形態(tài)建設(shè)自貿(mào)港而言，其系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)絕不僅僅局限在金融領(lǐng)域。

從習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中強(qiáng)調(diào)的堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局這一要求來(lái)看，為確保實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全發(fā)展，必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五大方面所涉及風(fēng)險(xiǎn)的防范化解作為一個(gè)有機(jī)整體系統(tǒng)性推進(jìn)。一是政治建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在海南建設(shè)中國(guó)特色自由貿(mào)易港必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和從嚴(yán)治黨，時(shí)刻警惕和抵制海南處于改革開放前沿所可能面臨的不良風(fēng)氣對(duì)黨內(nèi)生活侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)。政治安全是海南自貿(mào)港維護(hù)國(guó)家安全的首要根本，核心是政權(quán)安全和制度安全，從而確保良好的政治秩序。二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)安全是海南自貿(mào)港維護(hù)國(guó)家安全的關(guān)鍵基礎(chǔ)，通過(guò)構(gòu)建以旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、熱帶特色高效農(nóng)業(yè)為四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系不斷提高經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力，要重點(diǎn)關(guān)注銀行信貸、非法集資、大型企業(yè)債務(wù)可能引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范。三是文化建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。文化安全是海南自貿(mào)港維護(hù)國(guó)家安全的有力保障，核心是以踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀為精神食糧，堅(jiān)持“文化自信”，在民族團(tuán)結(jié)和精神傳承領(lǐng)域成為新時(shí)代改革開放中文化繁榮的示范，講好海南自貿(mào)港建設(shè)故事，要聚焦境內(nèi)外新聞出版物傳播、文化演藝行業(yè)等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域可能出現(xiàn)“自由化”方面的安全風(fēng)險(xiǎn)防范。四是社會(huì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)安全是海南自貿(mào)港維護(hù)國(guó)家安全的重要載體，涉及社會(huì)治理、公共服務(wù)、維護(hù)穩(wěn)定和打擊犯罪等多個(gè)方面，與廣大人民群眾的切身利益緊密相關(guān)。核心是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，依托《海南自由貿(mào)易港法》，確保重大改革于法有據(jù)，用足用好自貿(mào)港立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、地方立法權(quán)打造穩(wěn)定可預(yù)期的法治環(huán)境，要致力消除或有效防控直接威脅社會(huì)公共秩序和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的治安、刑事、暴恐事件、較大規(guī)模群體性事件等。五是生態(tài)文明建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)安全是海南自貿(mào)港維護(hù)國(guó)家安全的必要條件，核心是踐行綠水青山就是金山銀山的“兩山”理念，把海南自貿(mào)港打造成我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)。要遵循“陸海統(tǒng)籌、山海聯(lián)動(dòng)”的原則，推動(dòng)實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)制度和規(guī)劃管理體系。要聚焦外來(lái)物種入侵、農(nóng)作物重大病蟲害、轉(zhuǎn)基因生物污染本地生物基因、重大疫病、洋垃圾、空氣、土壤和水資源等方面的安全風(fēng)險(xiǎn)防范。總之，改革環(huán)節(jié)相互關(guān)聯(lián)，所涉風(fēng)險(xiǎn)相伴而生，各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)不能孤立、割裂看待，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，有效防范化解以上五個(gè)方面涉及的風(fēng)險(xiǎn)方能確保海南自貿(mào)港政治清廉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)良好，推動(dòng)海南自貿(mào)港建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）階段性

全島封關(guān)運(yùn)作前后的風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)應(yīng)有所側(cè)重。從時(shí)間的維度來(lái)看，海南自貿(mào)港將分步驟分階段安排，并分別部署了2025年前和2035年前的重點(diǎn)任務(wù)，這導(dǎo)致海南自貿(mào)港建設(shè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)具有鮮明的階段性特點(diǎn)，各項(xiàng)政策的逐步推出以及相應(yīng)的監(jiān)管模式的變化將導(dǎo)致各類風(fēng)險(xiǎn)階段性矛盾的出現(xiàn)。對(duì)此，各部門應(yīng)避免對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等同視之，堅(jiān)持全面研判、綜合施治、定向發(fā)力、精準(zhǔn)管控。全島封關(guān)運(yùn)作實(shí)行“一線”放開、“二線”管住的進(jìn)出口管理制度，以海南自貿(mào)港“二線”培育過(guò)程為例，在2025年之前的早期安排階段，此階段的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)，一是“一負(fù)三正”零關(guān)稅清單管理模式實(shí)施，引發(fā)的企業(yè)零關(guān)稅生產(chǎn)設(shè)備、交通工具、生產(chǎn)原輔料所涉及的貨物、物品走私風(fēng)險(xiǎn)；二是的離島免稅購(gòu)物額度提升至10萬(wàn)元后，引發(fā)的套代購(gòu)免稅商品風(fēng)險(xiǎn)；三是低稅率政策在部分領(lǐng)域、部分區(qū)域先行實(shí)施引發(fā)的避稅、偷稅、逃稅風(fēng)險(xiǎn)。四是機(jī)場(chǎng)、港口的對(duì)外開放口岸設(shè)施設(shè)備升級(jí)改造、“二線口岸”查驗(yàn)設(shè)施設(shè)備建設(shè)項(xiàng)目等硬件、軟件配套設(shè)施在2025年前不能高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量按進(jìn)度完成而引發(fā)的工作時(shí)序進(jìn)度滯后風(fēng)險(xiǎn)。五是海南岸線非設(shè)關(guān)地長(zhǎng)期存在風(fēng)險(xiǎn)。海南島毗鄰北部灣海域，區(qū)位上輻射越南和國(guó)內(nèi)的兩廣，其衍生潛在的風(fēng)險(xiǎn)包括海上走私、海上非法作業(yè)、海上偷渡以及海上販毒等。全島封關(guān)運(yùn)作后，“二線”經(jīng)過(guò)充分的壓力測(cè)試，對(duì)各類走私風(fēng)險(xiǎn)已制定相對(duì)成熟的管控措施，總體上風(fēng)險(xiǎn)可控。與此同時(shí)，隨著“一線”全面放開，此階段的風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)，一是進(jìn)口征稅商品目錄以外的所有進(jìn)口商品免征進(jìn)口關(guān)稅引發(fā)的各類貨物、物品的走私風(fēng)險(xiǎn)將加大。二是簡(jiǎn)并稅制引發(fā)的銜接風(fēng)險(xiǎn)。全島封關(guān)運(yùn)作的同時(shí)，現(xiàn)行的增值稅、消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加等稅費(fèi)將依法依規(guī)簡(jiǎn)并，取而代之的是在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，做好與內(nèi)地稅制落差的銜接風(fēng)險(xiǎn)管控將凸顯。稅制改革創(chuàng)新必須兼顧稅制設(shè)計(jì)與稅收征管的配套實(shí)施，否則稅制改革的設(shè)計(jì)將面臨銜接困難的風(fēng)險(xiǎn)。三是“一線”管控需聚焦的各類安全風(fēng)險(xiǎn)。包括意識(shí)形態(tài)安全、口岸公共衛(wèi)生安全、國(guó)門生物安全、食品和產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面的風(fēng)險(xiǎn)都不容忽視。四是市場(chǎng)承諾即入引發(fā)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。全島封關(guān)運(yùn)作后將原則上取消許可和審批并建立健全備案制度，市場(chǎng)主體承諾符合要求并提交相關(guān)材料進(jìn)行備案后即可開展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，體現(xiàn)在事中事后的監(jiān)管審查需聚焦真實(shí)性方面的風(fēng)險(xiǎn)。五是“一線”放開引發(fā)的大量人流、物流、資金流開始快進(jìn)快出，與人員、數(shù)據(jù)和資金等相關(guān)的生產(chǎn)要素流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)則開始階段性呈現(xiàn)。因此，把握這些風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的階段性特征，科學(xué)預(yù)見形勢(shì)發(fā)展走勢(shì)和隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，不僅是嚴(yán)密防范可以預(yù)見的“灰犀?！笔录年P(guān)鍵，更是高度警惕“黑天鵝”事件的要領(lǐng)。

（三）差異性

就共性風(fēng)險(xiǎn)而言，自由便利化的制度設(shè)計(jì)是自由貿(mào)易港的鮮明特征，其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)也具有普遍性。因此，更需借鑒國(guó)外自貿(mào)港建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。比如，2007年前后，歐洲香煙走私猖獗，走私香煙在海上“化整為零”，英國(guó)、烏克蘭等國(guó)深受其苦，研究制定多種防控手段后才最終得以將其遏制。海南建設(shè)自由貿(mào)易港要從這些案例中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免走彎路。還比如，國(guó)際形勢(shì)轉(zhuǎn)變、突發(fā)性公共衛(wèi)生等領(lǐng)域安全事件、嚴(yán)重自然災(zāi)害等非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)高企，也可能是難以預(yù)測(cè)的共性風(fēng)險(xiǎn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，海南的特有風(fēng)險(xiǎn)與海南的現(xiàn)有基礎(chǔ)、地域特點(diǎn)、人文歷史等因素密切關(guān)聯(lián)。比如，海南改革開放30多年“大起大落”的歷史教訓(xùn)，以及與之相關(guān)的房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)都是海南面臨的地區(qū)性風(fēng)險(xiǎn)。海南建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)初期，因規(guī)劃調(diào)控能力不強(qiáng)和市場(chǎng)監(jiān)管缺位，炒地皮、炒項(xiàng)目、炒樓花導(dǎo)致嚴(yán)重房地產(chǎn)泡沫，爛尾樓遍布全島。20世紀(jì)90年代末至2007年，歷時(shí)十年時(shí)間才基本完成房地產(chǎn)泡沫的風(fēng)險(xiǎn)化解處置工作;海南房地產(chǎn)泡沫破滅后,1998年海南發(fā)展銀行關(guān)閉，2002年渣打銀行和住友銀行撤出海南，海南曾經(jīng)是區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)重災(zāi)區(qū)。還比如，交通瓶頸仍是海南與內(nèi)地要素流通的關(guān)鍵制約因素，不利于海南自貿(mào)港打造國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的交匯點(diǎn)。從國(guó)際看，多數(shù)國(guó)家與大陸間隔三十公里左右的島嶼經(jīng)濟(jì)體，均基本通過(guò)橋梁或隧道實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的連接，20世紀(jì)90年代日本先后完成了4大主島的橋隧貫通，特別是20世紀(jì)70年代建設(shè)的連接本州和北海道的青函海底隧道長(zhǎng)達(dá)40公里，成為大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的示范。丹麥與瑞典之間的厄勒海峽通道、英吉利海峽隧道等大型跨海通道工程，都有力促進(jìn)了各國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[11]。目前，航空和水路仍然是進(jìn)入海南的主要方式，但面對(duì)日益增加的人流、物流規(guī)模，原有基礎(chǔ)設(shè)施體系承受的壓力越來(lái)越大。2018年春節(jié)假期后，曾出現(xiàn)上萬(wàn)車輛和數(shù)萬(wàn)旅客滯留海南的情況。海南對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的依存度較高，單汽車輪渡過(guò)海約5至8小時(shí)、火車輪渡耗時(shí)2小時(shí)以上，表面看起來(lái)最短距離僅18公里的瓊州海峽，耗時(shí)卻相當(dāng)于汽車公里正常行駛約六七百公里以上。自貿(mào)港建設(shè)不可能在高物價(jià)或高物流成本的條件下順利推進(jìn)，建設(shè)瓊州海峽跨海公路鐵路海底隧道通道工程的必要性日益突出。總之，海南自貿(mào)港既面臨國(guó)際自由貿(mào)易港的共性風(fēng)險(xiǎn)，也面臨歷史背景和當(dāng)前形勢(shì)下的特有風(fēng)險(xiǎn)。

三、構(gòu)建和實(shí)施海南自貿(mào)港建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建議

《總體方案》第一部分“總體要求”的第二方面“基本原則”提到，要求堅(jiān)持底線思維，加強(qiáng)重大風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，建立健全風(fēng)險(xiǎn)防控配套措施[12]。《總體方案》第二部分的第十一方面“風(fēng)險(xiǎn)防控”則對(duì)總體要求進(jìn)行了細(xì)化和具體化，要求制定實(shí)施有效措施，有針對(duì)性防范化解貿(mào)易、投資、金融、數(shù)據(jù)流動(dòng)、生態(tài)和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系。立足總體要求，結(jié)合海南自貿(mào)港建設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)借鑒國(guó)際通行規(guī)則，本文提出的構(gòu)建海南自貿(mào)港風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策如下。

（一）防范化解貿(mào)易自由便利化引發(fā)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

一是堅(jiān)持法治先行。監(jiān)管是海南自貿(mào)港風(fēng)險(xiǎn)防控體系的關(guān)鍵，需從法律、職能、科技、國(guó)際合作等多個(gè)層面統(tǒng)籌考慮，尤其是應(yīng)加緊完善適應(yīng)海南自貿(mào)港建設(shè)的法律法規(guī)。在全面貫徹落實(shí)《海南省反走私暫行條例》《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》等法規(guī)文件過(guò)程中，壓實(shí)市縣的反走私綜合治理主體責(zé)任，以法治化手段確保相關(guān)人員沒(méi)有參與走私或?yàn)樽咚教峁┍憷倪`法空間。針對(duì)境外機(jī)構(gòu)管理，要求商業(yè)存在嚴(yán)格遵守海南在稅收、反洗錢、環(huán)境保護(hù)等方面的要求，并高度關(guān)注境外資源、勞務(wù)用工、宗教和文化習(xí)俗等方面對(duì)業(yè)務(wù)開展可能造成的影響。二是注重制度集成創(chuàng)新。筑牢“打防管控”全方位立體式反走私防線需要統(tǒng)籌好海警、海關(guān)、公安、交通、煙草等相關(guān)力量，廣泛發(fā)動(dòng)基層群眾，發(fā)揮警軍民聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，增加海關(guān)機(jī)構(gòu)和口岸檢查查驗(yàn)人員編制，打破“信息孤島”實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。比如，以全島64個(gè)反走私綜合執(zhí)法站為重要抓手，明確公安和海警力量的執(zhí)法邊界，對(duì)海岸線、近海實(shí)行分段負(fù)責(zé)、網(wǎng)格化管理。三是依托科技支撐。結(jié)合“智慧海南”建設(shè)，加大信息化和科技裝備投入力度，完善全島“人流、物流、資金流”監(jiān)管系統(tǒng)，借助大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)，提升反走私科技水平，構(gòu)筑近海、岸線、島內(nèi)“三道防線”，實(shí)施全天候動(dòng)態(tài)監(jiān)控和精準(zhǔn)打擊[13]。四是推動(dòng)監(jiān)管模式與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。要確保監(jiān)管措施的動(dòng)態(tài)平衡，動(dòng)態(tài)調(diào)整縮短跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，建立健全跨境服務(wù)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、分析跨境服務(wù)貿(mào)易運(yùn)行情況。依托海南省政法委牽頭建設(shè)的社會(huì)管理信息化平臺(tái)，探索在數(shù)字環(huán)境下實(shí)現(xiàn)跨境交易可追溯。推進(jìn)跨境聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法，打擊非法跨境金融服務(wù)活動(dòng)。

與此同時(shí)，防范化解貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，建議海南國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、商務(wù)廳、市場(chǎng)監(jiān)督管理局等部門會(huì)同海南13個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)以線上線下相結(jié)合的手段，利用好我駐外使領(lǐng)館、海外華人商會(huì)、智庫(kù)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、中資企業(yè)資源及網(wǎng)絡(luò)，派遣專業(yè)化招商人員在重點(diǎn)國(guó)家和地區(qū)常駐招商并宣介海南自貿(mào)港貿(mào)易自由便利化領(lǐng)域的政策安排，引導(dǎo)企業(yè)合法合規(guī)地享受已出臺(tái)的貨物貿(mào)易“零關(guān)稅”3張清單管理模式、服務(wù)貿(mào)易“既準(zhǔn)入又準(zhǔn)營(yíng)”負(fù)面清單監(jiān)管模式等高含金量?jī)?yōu)惠政策。

（二）積極防范境內(nèi)外投資風(fēng)險(xiǎn)

一是突出地方金融監(jiān)管。建議依托海南省地方金融監(jiān)督管理局，建立海南自貿(mào)港資本市場(chǎng)交易實(shí)施的監(jiān)測(cè)監(jiān)控機(jī)制，建立科學(xué)的境外資本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處理系統(tǒng)，對(duì)國(guó)資、民資、外資一視同仁，全部集中統(tǒng)一地納入平臺(tái)化管理，力爭(zhēng)全面、高效、準(zhǔn)確掌握各種資金投資資本市場(chǎng)的最新情況。二是完善信息披露機(jī)制。海南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局、發(fā)展改革委等部門應(yīng)確保信息披露的內(nèi)容、系統(tǒng)架構(gòu)和責(zé)任制度，定期公示企業(yè)社會(huì)責(zé)任信息。三是加強(qiáng)事后監(jiān)管。海南省銀保監(jiān)局需加大監(jiān)管力度，督促銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大經(jīng)常項(xiàng)和直接投資項(xiàng)下資金收支活動(dòng)與實(shí)際貿(mào)易行為真實(shí)性審核力度，強(qiáng)化對(duì)跨境資金交易及使用情況的監(jiān)測(cè)分析，嚴(yán)格監(jiān)控虛假貿(mào)易、虛假租賃和虛假投資等活動(dòng)。四是避免投資浪費(fèi)。堅(jiān)持全省一盤棋、全島同城化，以海南“多規(guī)合一”為引領(lǐng)，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，明確市縣和區(qū)域的發(fā)展功能定位，防止各地盲目招商引資上項(xiàng)目和重復(fù)建設(shè)，最大限度發(fā)揮各地資源稟賦，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和差異化發(fā)展。

與此同時(shí)，防范化解投資風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，建議依托新設(shè)立的海南省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)廳，通過(guò)制度創(chuàng)新和完善信用體系建設(shè)，確保各類所有制市場(chǎng)主體在要素獲取、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面享受平等待遇，以“非禁即入”激發(fā)各類市場(chǎng)主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，打造公開、透明、可預(yù)期的投資環(huán)境。

（三）多措并舉打擊逃稅避稅行為

關(guān)稅和其余稅收制度創(chuàng)新是海南自貿(mào)易港的建設(shè)重點(diǎn)。就稅制而言，國(guó)際高水平自貿(mào)港完全實(shí)行零關(guān)稅制度，域內(nèi)企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅實(shí)行優(yōu)惠政策，甚至在指定階段內(nèi)免收企業(yè)與個(gè)人所得稅[14]。而由此帶來(lái)的逃稅避稅則需要?jiǎng)?chuàng)新措施予以精準(zhǔn)解決。一是優(yōu)化強(qiáng)化監(jiān)管制度，著力建立企業(yè)和個(gè)人誠(chéng)信管理檔案，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)、騙取稅收優(yōu)惠的異常企業(yè)和個(gè)人實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管。二是壓實(shí)園區(qū)管理的主體責(zé)任，有效甄別空殼企業(yè)。按照實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所在地和價(jià)值創(chuàng)造地原則，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)監(jiān)控，強(qiáng)化基礎(chǔ)信息摸查，用好發(fā)票監(jiān)管的抓手，交叉比對(duì)企業(yè)物流、資金流的變動(dòng)，準(zhǔn)確掌握企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況。三是加強(qiáng)國(guó)際合作，積極參與國(guó)際稅收征管合作和《稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移行動(dòng)計(jì)劃》，加強(qiáng)涉稅情報(bào)信息共享和聯(lián)合防控，防止企業(yè)與境外組織聯(lián)手逃稅。四是進(jìn)行智慧化識(shí)別管控，對(duì)進(jìn)出海南島的人流信息進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過(guò)人臉識(shí)別等技術(shù)手段精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)其在海南的居住時(shí)間，達(dá)不到規(guī)定天數(shù)的，不予享受個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策，并且也有利于防范因人員自由流動(dòng)可能帶來(lái)的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[14]。

與此同時(shí)，防范化解稅收風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，建議海南省財(cái)政廳、稅務(wù)局、發(fā)展改革委以組織企業(yè)培訓(xùn)、定期更新出臺(tái)鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄并盡早實(shí)施負(fù)面清單管理等方式，推動(dòng)納稅企業(yè)和個(gè)人更好的理解稅收領(lǐng)域的政策安排，引導(dǎo)企業(yè)依法依規(guī)最大限度地享受自貿(mào)港鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)和個(gè)人“雙15%”所得稅稅收優(yōu)惠政策。要積極爭(zhēng)取中央財(cái)稅等部門支持，加快制定出臺(tái)海南“五稅合一”簡(jiǎn)稅制具體改革實(shí)施方案，并推動(dòng)在儋州洋浦等地先行先試和充分開展壓力測(cè)試。

（四）引導(dǎo)跨境資金自由流動(dòng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是建立健全人民幣跨境流通監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理機(jī)制，提高洗錢風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和監(jiān)測(cè)分析效率[15]，同時(shí)加強(qiáng)反洗錢、反恐怖融資和反逃稅審查，研究建立洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，定期評(píng)估洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)[16]。二是建立跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理體系。實(shí)現(xiàn)海南自貿(mào)港對(duì)各類金融市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品、工具和交易結(jié)算行為等金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)監(jiān)控的全覆蓋。三是建立跨境資本監(jiān)測(cè)與預(yù)警體系。加強(qiáng)對(duì)跨境資金交易背景真實(shí)性、合規(guī)性審查，強(qiáng)化對(duì)異常和可疑資金跨境流動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警分析，加強(qiáng)本外幣協(xié)同監(jiān)管。四是充分發(fā)揮“電子圍網(wǎng)”的作用。通過(guò)金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網(wǎng)”，為海南自貿(mào)港與境外實(shí)現(xiàn)跨境資金自由流動(dòng)提供基礎(chǔ)條件，防止政策外溢及海南自貿(mào)港金融市場(chǎng)波動(dòng)向境內(nèi)其他地區(qū)傳導(dǎo)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

與此同時(shí)，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，秉承制定自貿(mào)港金融政策要以更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的基本原則，在總體設(shè)計(jì)上宜采取漸進(jìn)模式，先試點(diǎn)后推廣。在著力提升海南省地方金融監(jiān)管局和“一行兩會(huì)一局”的監(jiān)管效率的同時(shí)，支持海南自由貿(mào)易港金融發(fā)展中心等機(jī)構(gòu)和“海南自貿(mào)港金融論壇”定期機(jī)制化地在境內(nèi)外宣介海南金融政策，引導(dǎo)海內(nèi)外資本集聚，分享海南建設(shè)能源、航運(yùn)、產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、結(jié)算等交易場(chǎng)所的發(fā)展紅利。

（五）確保數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)

一是提升基礎(chǔ)設(shè)施水平。引導(dǎo)移動(dòng)、電信、聯(lián)通及鐵塔公司投資建設(shè)國(guó)際海底光纜及登陸點(diǎn)，海南省自然資源和規(guī)劃廳及市縣在用地用海方面給予支持，滿足自貿(mào)港通信業(yè)務(wù)開放和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的硬件需求。二是優(yōu)化海南省網(wǎng)信辦和綜合社管平臺(tái)監(jiān)管體系，建立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)安全綜合監(jiān)控系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的“合法行為可證明、非法行為可追溯”，緊急情況下可對(duì)危害社會(huì)安全的數(shù)據(jù)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)及時(shí)制止的“秒級(jí)切換”。三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。對(duì)與國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的數(shù)據(jù)采取“先放后審”的管理模式，建立數(shù)據(jù)進(jìn)出境安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)企業(yè)信用管理機(jī)制，完善數(shù)據(jù)進(jìn)出境安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)進(jìn)出境白名單機(jī)制和審查機(jī)制等。四是連接國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)僅限特定區(qū)域和特定人員。企業(yè)實(shí)行“一企一號(hào)”的管理體制，采用專用光纜與國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)連接；個(gè)人基于“身份驗(yàn)證＋審計(jì)”模式訪問(wèn)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)，外國(guó)游客采用“境外手機(jī)號(hào)認(rèn)證”等模式，以固定應(yīng)用白名單為訪問(wèn)策略。

與此同時(shí)，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，建議積極推動(dòng)設(shè)立海南國(guó)際通信出入口局，研究出臺(tái)對(duì)標(biāo)《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則的壓力測(cè)試清單方案彰顯海南的數(shù)據(jù)開放特色，比如，取消外資股比限制、促進(jìn)增值和基礎(chǔ)電信業(yè)業(yè)務(wù)高水平有序開放，通過(guò)大力培育發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)營(yíng)造數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的生態(tài)環(huán)境。

（六）保護(hù)生態(tài)安全

一是強(qiáng)化法治保障。海南省人大及其常委會(huì)可進(jìn)一步充分利用好海南的自貿(mào)港立法權(quán)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)、地方立法權(quán)，構(gòu)建最嚴(yán)格的環(huán)境安全準(zhǔn)入保障條例和法規(guī)，堅(jiān)決禁止“洋垃圾”等外來(lái)有害物質(zhì)的輸入，確保海南水資源和土壤資源不受到破壞。二是建立健全環(huán)境污染“黑名單”制度。海南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳等部門需持續(xù)優(yōu)化環(huán)保信用評(píng)價(jià)等級(jí)與市場(chǎng)準(zhǔn)入、金融服務(wù)的關(guān)聯(lián)機(jī)制。三是注重制度集成創(chuàng)新。整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源督察、市場(chǎng)監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、海關(guān)、海警等各方監(jiān)管力量，打破部門利益固化的藩籬，建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，打造外來(lái)有害生物、外來(lái)物種生態(tài)安全和基因安全的監(jiān)測(cè)、評(píng)估及預(yù)警體系。

與此同時(shí)，防范化解生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，建議完善生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)制度，聚焦建立差別化的自然生態(tài)空間用途管制體系，推動(dòng)自然資源產(chǎn)權(quán)制度和有償使用制度的改革創(chuàng)新。以探索“藍(lán)碳”“綠碳”生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和建設(shè)好海南熱帶雨林國(guó)家公園為示范，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、百姓獲益的生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展模式。

（七）引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展

一是防止房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。重點(diǎn)城市實(shí)施“一城一策”，強(qiáng)化市縣主體責(zé)任，海南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳應(yīng)優(yōu)化調(diào)控評(píng)價(jià)考核機(jī)制，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。二是突出制度集成創(chuàng)新。加大對(duì)違法違規(guī)行為查處力度，建立土地、規(guī)劃、建設(shè)、房管等部門聯(lián)合查處的工作機(jī)制，加強(qiáng)房源信息公示公開。精準(zhǔn)打擊變相漲價(jià)、虛假宣傳、投機(jī)炒房等行為，將違規(guī)銷售的房地產(chǎn)企業(yè)及中介機(jī)構(gòu)納入誠(chéng)信黑名單。三是防范化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目處置，通過(guò)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)投資收購(gòu)基金和不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），收購(gòu)盤活資金鏈存在問(wèn)題的中小房企項(xiàng)目，以市場(chǎng)化的機(jī)制防范化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，防范化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的更重要方式是，自貿(mào)港居民實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的住房需求不能靠全面商品化解決，要完善住房保障體系,加快人才房、安居房、廉租房的試點(diǎn)建設(shè)，發(fā)展和規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，建立租購(gòu)并舉的住房制度，建議全島封關(guān)運(yùn)作后取消限購(gòu)等調(diào)控政策，實(shí)行住房供給雙軌制。

四、結(jié) 語(yǔ)

統(tǒng)籌兼顧“放得開”與“管得住”的關(guān)鍵在于研判如何實(shí)施“管得住”。防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)是海南自貿(mào)港建設(shè)必須面對(duì)和解決的重要難題，在構(gòu)建海南自貿(mào)港風(fēng)險(xiǎn)體系實(shí)踐中，一是要系統(tǒng)提升政府治理能力，包括網(wǎng)絡(luò)安全保障能力、風(fēng)險(xiǎn)早期研判能力、及時(shí)處置能力等，并通過(guò)健全的法制體系提供系統(tǒng)保障。二是要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，科學(xué)預(yù)見形勢(shì)發(fā)展和隱藏其中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，未雨綢繆、防微杜漸。三是要提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，分析原因、打擊要害，凝聚建設(shè)海南自貿(mào)港各方力量形成處置風(fēng)險(xiǎn)的合力。四是要完善和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，包括風(fēng)險(xiǎn)研判機(jī)制、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任機(jī)制。但更重要的是，要全力引導(dǎo)企業(yè)享受自貿(mào)港各項(xiàng)優(yōu)惠政策，體現(xiàn)海南的“開放”特色，寓管理于服務(wù)之中。因此，在風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)方面，海南自貿(mào)港也應(yīng)積極發(fā)揮自身制度設(shè)計(jì)特色和先行先試優(yōu)勢(shì)，形成創(chuàng)新性的政府-市場(chǎng)協(xié)調(diào)模式和監(jiān)管機(jī)制，以此防范和抵御各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。