張 鷺

（吉林建筑大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130119）

加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，建設(shè)一個長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，是關(guān)乎黨的生命和中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)成功的頭等大事。習(xí)近平在黨的十九大報告中將黨的執(zhí)政能力建設(shè)尤其是依法執(zhí)政能力建設(shè)提到了至關(guān)重要的位置。黨的十九屆四中全會又對“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力”進(jìn)行了專門部署。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部是推動依法執(zhí)政的中堅力量，其依法執(zhí)政本領(lǐng)的高低直接決定著黨依法執(zhí)政成效的大小。因此，提升中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政本領(lǐng)的關(guān)鍵就在于提升領(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)政本領(lǐng)。換句話說，在全面依法治國的背景下，提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政本領(lǐng)是新時代黨的執(zhí)政能力建設(shè)的新要求和新特點。就黨的依法執(zhí)政能力建設(shè)這個問題，研究者多從制度治黨、監(jiān)督和制約權(quán)力的角度展開研究，為提高黨的依法執(zhí)政能力建設(shè)提供了有益借鑒。毋庸諱言，制度和法律無疑是約束權(quán)力濫用、督促領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的有效方式，但制度的“硬約束”只是解決“不敢”的問題，而真正要解決“不想”的問題還需要從領(lǐng)導(dǎo)干部主觀個體出發(fā)，從思想能力方面解決問題?；诖苏J(rèn)識，本文擬從領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀因素方面探討如何提升其依法執(zhí)政的本領(lǐng)、如何加強(qiáng)黨的依法執(zhí)政能力建設(shè)問題。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力與依法執(zhí)政的要求不完全適應(yīng)

黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》曾對黨的執(zhí)政能力作了明確闡釋：“黨的執(zhí)政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，有效治黨治國治軍，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的本領(lǐng)?！盵1]272具體到領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力則主要指領(lǐng)導(dǎo)干部能夠認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨和國家的重大部署，能夠依法履職，在人民群眾中發(fā)揮政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)和風(fēng)范引領(lǐng)作用。而依法執(zhí)政能力更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部能夠自覺遵守憲法和法律的規(guī)定，用法治思維和法治方法處理問題、解決問題，提升依法履職、依法用權(quán)和依法辦事的能力。實際上，作為執(zhí)政主體的領(lǐng)導(dǎo)干部既包括黨的干部，也包括國家其他干部，而且現(xiàn)實中二者的身份在多數(shù)情況下是重合的，因而本文對此不做區(qū)分。就目前來看，領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍總體上是值得肯定的，但現(xiàn)實中部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在依法執(zhí)政意識淡薄、法治素養(yǎng)缺乏、依法辦事能力不足等問題，甚至以權(quán)壓法、以言代法的情況時有發(fā)生。這與依法執(zhí)政的要求相悖，與依法治國的目標(biāo)不符。

（一）部分領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政意識淡薄

依法執(zhí)政意識是依法執(zhí)政的思想前提。領(lǐng)導(dǎo)干部具備依法執(zhí)政意識，是黨依法執(zhí)政的理論成果轉(zhuǎn)化為實踐的關(guān)鍵因素。事實上，受傳統(tǒng)執(zhí)政方式、權(quán)力觀念等因素的影響，我國部分領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政觀念并未從根本上轉(zhuǎn)變到依法執(zhí)政上來。

依法執(zhí)政作為黨執(zhí)政的基本方式，與傳統(tǒng)執(zhí)政方式的最大區(qū)別在于，要克服執(zhí)政過程中的隨意性，實現(xiàn)黨執(zhí)政的制度化、法治化，其關(guān)鍵點就在于“執(zhí)政”“依法”。目前，有的領(lǐng)導(dǎo)干部對“執(zhí)政”和“依法”的認(rèn)識都存在問題。一是對“執(zhí)政”的認(rèn)識不到位。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為執(zhí)政本身就是目的，黨在全國范圍內(nèi)執(zhí)政就說明已經(jīng)實現(xiàn)了當(dāng)初的奮斗目標(biāo)，因而產(chǎn)生了松懈心理。他們忘記了為最廣大人民謀利益的初心和使命，忽視了黨執(zhí)政之后仍然面臨的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，放松了對自己的要求，不注重提升執(zhí)政本領(lǐng)，反而滋生了各種非正常的心態(tài)和工作生活作風(fēng)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對所執(zhí)政權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識不清，認(rèn)為所執(zhí)政權(quán)是個人的權(quán)力，是通過個人努力得來的。他們忘了手中的權(quán)力是黨和人民賦予的、為人民服務(wù)的，相反卻將職權(quán)當(dāng)作特權(quán)和私權(quán)，其權(quán)力的行使也不是從維護(hù)人民的利益出發(fā)，甚至違背人民的意愿。他們?nèi)匀槐Ａ糁锩鼤r期的領(lǐng)導(dǎo)和工作作風(fēng)，不注重運用和發(fā)揮國家政權(quán)機(jī)關(guān)的作用，而是按照黨組織的管理和運作方式直接處理國家及社會事務(wù)，不注重按照程序辦事，而是通過命令指示辦事，執(zhí)政隨意性較大。有的領(lǐng)導(dǎo)干部堅持錯誤的政績觀，只注重自己的考核，而罔顧廣大人民群眾的利益和國家的利益，急功近利，大搞形象工程。二是對“依法”的認(rèn)識不清晰。依法執(zhí)政強(qiáng)調(diào)“執(zhí)政”要“依法”，這主要是針對黨的執(zhí)政活動和執(zhí)政行為而言的，其目的不僅在于將黨的活動限制在憲法和法律范圍內(nèi)，而且旨在通過依法執(zhí)政推進(jìn)全面依法治國?！耙婪ā钡幕A(chǔ)是職權(quán)法定，任何權(quán)力都是有邊界的，領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)在黨紀(jì)國法中都有明確規(guī)定，但有的領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力邊界意識模糊，認(rèn)為權(quán)大于法，只想享受權(quán)力，不想承擔(dān)法律責(zé)任；“依法”既指依據(jù)憲法和法律行事，也指依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)行事，但有的領(lǐng)導(dǎo)干部忽視法律的平等原則，認(rèn)為自己是黨的干部，只需遵守黨規(guī)黨紀(jì)，他們將法律視為約束普通百姓的工具，而將自身置于憲法和法律之外；“依法”不僅要求依據(jù)黨紀(jì)國法的具體條文行事，還要求依據(jù)法治原則和法治精神行事，但有的領(lǐng)導(dǎo)干部對法的認(rèn)識只停留在法律條文，忽視法治原則和法治精神，更談不上運用法治思維。總之，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的條件下，領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政意識淡薄必然不利于其提升執(zhí)政能力，也不利于鞏固黨的執(zhí)政地位，必將制約全面依法治國的實現(xiàn)進(jìn)程。

（二）部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)缺乏

“依法執(zhí)政意識”講的是領(lǐng)導(dǎo)干部對“依法執(zhí)政”的認(rèn)知問題，這里所講的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)則指向其能力問題。依法執(zhí)政要求執(zhí)政者必須具備法治素養(yǎng)。一般而言，法治素養(yǎng)至少應(yīng)當(dāng)包含法律知識、法治思維和法治能力三個方面。領(lǐng)導(dǎo)干部作為依法執(zhí)政和依法治國的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)法、懂法、守法、用法的典范。但在現(xiàn)實生活中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏必要的法治素養(yǎng)。一是法律知識匱乏。學(xué)法懂法是用法的前提，但我國領(lǐng)導(dǎo)干部具有法學(xué)背景的只是極少數(shù)。雖然領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)背景需要多樣化，具備法律知識也并非要求領(lǐng)導(dǎo)干部一定學(xué)習(xí)法學(xué)專業(yè)，但至少要系統(tǒng)掌握一定程度的法律知識。對于沒有法學(xué)背景的領(lǐng)導(dǎo)干部而言，通過培訓(xùn)和各種形式的學(xué)習(xí)掌握法律知識是十分必要的。目前，我國領(lǐng)導(dǎo)干部對法律知識的掌握水平可以說是參差不齊，相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部常常忙于政務(wù)，他們學(xué)習(xí)法律知識的積極性不高，學(xué)習(xí)也不到位，其所掌握的法律知識距離依法執(zhí)政的要求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。二是尚未養(yǎng)成法治思維。思維方式?jīng)Q定行動方式，只有養(yǎng)成法治思維才能真正將法治運用到實際工作中。法治思維是一種自覺將法律規(guī)范、法治原則和法治精神作為想問題、辦事情基本準(zhǔn)則的思維方式。法治思維的養(yǎng)成不僅需要掌握法律知識，而且需要一定的法治環(huán)境與長期主動訓(xùn)練。對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，長期形成的人治思維是制約其法治思維養(yǎng)成的最大障礙。奉行憲法和法律至上，還是奉行個人權(quán)威至上，是區(qū)分法治思維與人治思維的根本標(biāo)準(zhǔn)。人治思維在工作中主要體現(xiàn)為不依法決策、不按規(guī)則和程序辦事，而是以收發(fā)文件、下達(dá)指示、服從命令為主要工作方式。有的領(lǐng)導(dǎo)干部形成了嚴(yán)重的“命令與服從”思維，處處事事請求上級指示，對上級指示和安排不加分辨地唯命是從，甚至不把精力花在真抓實干上，反而絞盡腦汁揣摩領(lǐng)導(dǎo)心思，這對執(zhí)政是十分有害的。歷史和實踐證明，不徹底摒棄人治思維，法治思維就難以樹立，不依法決策、不按規(guī)則和程序辦事、以言代法、以權(quán)壓法的弊病就難以根治。三是法治能力不強(qiáng)。法治能力是指運用法治思維和法治方式推進(jìn)工作、解決問題的能力，體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)干部會不會用法以及用法的程度。隨著全面依法治國的推進(jìn)，我國領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力得到了一定程度的提升，但仍存在明顯不足。有的領(lǐng)導(dǎo)干部簡單機(jī)械地適用法條，并未真正領(lǐng)悟法律條文背后體現(xiàn)的法治原則和法治精神，只做到了形式上依法；有的領(lǐng)導(dǎo)干部選擇性適用法律，在適用法律的過程中只選對自己有利的、規(guī)避不利的；有的領(lǐng)導(dǎo)干部法治立場不夠堅定，在遇到政策、指示與法律規(guī)定出現(xiàn)不一致或者矛盾時，就把法律擱置一邊；有的領(lǐng)導(dǎo)干部則在法律面前束手束腳，因害怕承擔(dān)法律責(zé)任而直接不作為。以上都是法治能力不足的體現(xiàn)?？傊?，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的高低直接決定了黨依法執(zhí)政能力的高低，也直接決定了黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國能力的高低，關(guān)涉法治中國建設(shè)的成敗和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，部分領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)缺乏是黨依法執(zhí)政亟待解決的重要問題。

（三）少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部履職不力和權(quán)力濫用問題嚴(yán)重

領(lǐng)導(dǎo)干部在依法執(zhí)政中除存在上述“意識”和“能力”問題，還存在知法、懂法卻不守法、不用法的問題，且這樣的問題更加嚴(yán)重，對執(zhí)政的危害性更大。這樣的問題主要體現(xiàn)在一些領(lǐng)導(dǎo)干部不依法履職、不擔(dān)當(dāng)、不作為，或者濫用職權(quán)、亂作為兩個方面。不依法執(zhí)政并非僅指直接違反了憲法和法律，也包括沒有依法履職的情形。權(quán)力并不是憑空產(chǎn)生的，而是由法律規(guī)定的。黨的執(zhí)政權(quán)雖與國家權(quán)力的授權(quán)渠道有所不同，但權(quán)力的行使同樣受人民的監(jiān)督和法律的約束。但有的領(lǐng)導(dǎo)干部故意逃避責(zé)任，不愿意或者不敢擔(dān)當(dāng)。這種情況在實際工作中主要表現(xiàn)為：在工作中追求安穩(wěn)，抱著“不求有功，但求無過”的心態(tài)，明哲保身，回避問題，不積極作為；急功近利，抱著“怕麻煩”的心態(tài)，完全不顧實際情況，采用簡單粗暴的工作方式，懶作為；心存僥幸，搞“上有政策，下有對策”，應(yīng)付了事，假作為。無論是不積極作為、懶作為或假作為，其實質(zhì)都是懶政。領(lǐng)導(dǎo)干部懶政的危害是全局性的，會使黨和國家的重大部署大打折扣、難以真正落實，損害國家和人民群眾的利益。與履職不力、不作為相反，有一部分領(lǐng)導(dǎo)干部卻濫用手中的權(quán)力，亂作為。在決策權(quán)的行使上，有的領(lǐng)導(dǎo)干部不經(jīng)過實際調(diào)研，靠“拍腦袋”決策；有的領(lǐng)導(dǎo)干部不從人民群眾的實際利益出發(fā)，大搞個人政績工程，胡亂決策；有的領(lǐng)導(dǎo)干部搞“一言堂”，專斷決策；有的領(lǐng)導(dǎo)干部濫用選人用人的權(quán)力，甚至公開“買官賣官”，影響惡劣；有的領(lǐng)導(dǎo)干部利用手中的權(quán)力“吃拿卡要”，甚至“越界”干預(yù)行政、插手司法，擾亂正常辦事秩序，破壞社會公平。不少落馬官員在向黨和人民懺悔時表示，自己并非不懂黨紀(jì)國法，而是知法犯法，未能在權(quán)力和利益面前站穩(wěn)立場、守住初心。事實證明，公權(quán)力只要與個人私利掛鉤就容易被濫用。十八大以來反腐斗爭中被查處問責(zé)的問題官員大多與權(quán)錢交易、權(quán)色交易分不開。

二、制約領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政能力提升的主觀因素

領(lǐng)導(dǎo)干部身上呈現(xiàn)出的依法執(zhí)政能力不足問題，其存在既有現(xiàn)實的原因，也有社會歷史文化的原因。分析制約領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政能力提升的主觀因素，深入挖掘問題背后的原因，有助于從根源上解決問題。

（一）傳統(tǒng)“官本位”意識的影響

所謂“官本位”意識，是指在中國封建社會形成的一種以官為本、以官為貴的價值觀念?！肮俦疚弧币庾R在官員群體中體現(xiàn)為特權(quán)思想和官僚作風(fēng)，即官員高高在上，擺官架子，耍官威，不關(guān)心民眾疾苦，反而在民眾面前耀武揚威；而在民眾中則表現(xiàn)為“臣民”心理、敬官畏官心理。在皇權(quán)至上、等級森嚴(yán)的封建社會，民眾處于社會最底層，他們只能臣服于權(quán)力，并且期盼有“青天大老爺”可以“為民做主”。此外，無論書香門第還是寒門學(xué)子，都認(rèn)為只有“入仕”才能報國，只有做官才能光耀門楣、改變命運。全社會服從于封建等級權(quán)威，遵循“三綱五?！保允欠駷楣?、官階高低為價值評判標(biāo)準(zhǔn)，以“升官發(fā)財”為人生目標(biāo)。“官本位”意識以儒家思想為其深厚的理論根基、以皇權(quán)為核心的封建等級制度為其制度保障，在全社會的影響廣泛且根深蒂固。并且，思想文化的長期性、穩(wěn)定性決定其影響不可能在短時期內(nèi)消除。因此，即使我國封建制度已經(jīng)廢除很多年，但是“官本位”意識仍然存在，有時甚至比較凸顯。這種“官本位”意識在當(dāng)下最直接的影響就體現(xiàn)在部分領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力的濫用，表現(xiàn)在社會上許多人對做官和權(quán)力的推崇。

（二）傳統(tǒng)人情關(guān)系的影響

社會學(xué)界普遍認(rèn)為，中國傳統(tǒng)社會是一個由血緣和地緣關(guān)系造就的典型的“人情社會”或“情理社會”[2]?！叭饲椤边@一概念在中國有特別的含義。中國人重視人情交往，人情往來在社會關(guān)系中起著重要作用，往往成為維系人與人之間互助合作的紐帶?！八腿饲椤薄扒啡饲椤薄斑€人情”素來成為人們交往的常態(tài)，反之，“不近人情”或者“不通人情世故”往往會使人際關(guān)系疏離。親屬之間的相互依靠以及鄉(xiāng)鄰之間的互幫互助，人情相互交叉、相互依賴，不僅維持了人與人之間融洽和諧的關(guān)系，同時也在制度和規(guī)則之外形成了一種不成文的社會運行秩序。一遇到事情，人們總是想著“求情”和“求人幫忙”，由此形成了托關(guān)系辦事情的習(xí)慣。人情常常與道德聯(lián)系在一起，作為交換的“人情”在一定程度上代表一種“恩惠”。這種“恩惠”有的是從出生就被賦予的，如“父母之恩”“手足之情”，有的是后天成長中接受他人幫助或饋贈所欠之情，而這份“人情”會在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)給以回饋。由于深受儒家文化的影響，中國人十分重視道德評價，而且這種道德評價有時會促使一些人沖破規(guī)則的限制。當(dāng)然，這并不是說道德和法律是沖突的，但不可否認(rèn)，在面對沖突的時候，有些人寧可違背規(guī)則，也不愿被指責(zé)忘恩負(fù)義，不愿背負(fù)道德的罵名。伴隨著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，法治逐漸成為治國理政的基本方式，但是傳統(tǒng)人情關(guān)系不可能完全消失，如不同階段的同學(xué)圈、工作圈、朋友圈都可能存在人情交往。人情交往本應(yīng)該是純粹的交往關(guān)系，但有不少人卻將人情交換當(dāng)作交易，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)為自己謀取利益。如果在權(quán)力行使中不能排除人情的干擾，勢必會造成權(quán)力濫用。“青海木里礦區(qū)非法采煤案”中，馬少偉通過人情關(guān)系對文國棟的感情經(jīng)營長達(dá)30 年，文國棟最終因人情放棄了政治原則?！皩O小果案”中，孫小果之父作為一個區(qū)的城管局局長，其權(quán)力是有限的，但是卻輾轉(zhuǎn)通過多方人情關(guān)系，最終將判死刑立即執(zhí)行的孫小果成功“復(fù)活”。這反映了中國人情關(guān)系的力量。這種力量有可能是正面的，也有可能是反面的。人情交往如果成為純粹的利益交換，甚至越過法律的邊界，就會成為權(quán)力濫用的重要誘因。權(quán)力的行使要求公平公正，而人情關(guān)系有親疏遠(yuǎn)近，如在權(quán)力的行使中摻雜人情，必然會有失偏頗。

（三）革命戰(zhàn)爭時期形成的軍事思維的影響

軍事思維是指中國共產(chǎn)黨在長期領(lǐng)導(dǎo)中國革命過程中形成的一套軍事化看待事物和處理事情的思維方式和思維習(xí)慣。這種思維具有集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、聞令而動、處置迅速等特點，這是由革命的殘酷性、對抗性、不確定性和時限性所決定的。軍事思維在革命戰(zhàn)爭年代是取得革命勝利的重要保證，一些軍事策略和方法也并非不能運用于社會主義建設(shè)。但是，建設(shè)畢竟不同于革命，和平建設(shè)時期繼續(xù)沿用戰(zhàn)爭年代的軍事思維治國理政顯然是不合時宜的。遺憾的是，革命時期形成的軍事思維仍然在一定程度上影響著黨的執(zhí)政活動，如有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于通過命令指示、批示和發(fā)文件等方式指導(dǎo)工作，而不是依靠制度和法律；有的領(lǐng)導(dǎo)干部過分注重結(jié)果和效率，要求過急過快；有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣以突擊式和政治運動式的治理方式開展工作；有的領(lǐng)導(dǎo)干部只對上負(fù)責(zé)，而不對人民群眾負(fù)責(zé)；有的領(lǐng)導(dǎo)干部為了“看得見”的政績，不惜勞民傷財搞“面子工程”；有的領(lǐng)導(dǎo)干部工作粗糙，使人民群眾的問題和難題得不到真正解決。

三、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政能力的主觀因素

徒法不足以自行。人的因素尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部在依法執(zhí)政中起著關(guān)鍵性作用。只有在不斷加強(qiáng)制度建設(shè)的同時，提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政的意識和能力，才能夠切實提升黨依法執(zhí)政的成效和水平。

（一）積極樹立依法執(zhí)政理念

執(zhí)政理念是執(zhí)政黨圍繞執(zhí)政目標(biāo)所確立的基本理論原則和行為準(zhǔn)則。執(zhí)政理念一旦形成，便會貫穿于黨的全部執(zhí)政活動中，外化為黨的決策方針，進(jìn)而影響國家和社會。依法執(zhí)政理念決定著依法執(zhí)政實踐的總體方向和最終成效，只有樹立依法執(zhí)政的理念，才能指導(dǎo)和推進(jìn)依法執(zhí)政的實踐。在此需要說明的是，我們著重強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政理念而非依法執(zhí)政意識，是因為理念比意識有更高的目標(biāo)和要求。理念是指上升到理性高度的觀念，高于意識，且不同于一般觀念，包含對某種價值取向的高度認(rèn)同。同時需要注意的是，我們這里強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立依法執(zhí)政的理念而非樹立法治理念，這并非指領(lǐng)導(dǎo)干部不需要樹立法治理念，而是因為依法執(zhí)政理念是對領(lǐng)導(dǎo)干部的特定要求，具有特殊性。從依法執(zhí)政的提出到新時代黨依法執(zhí)政的不斷推進(jìn)，依法執(zhí)政在黨和國家層面已經(jīng)得到足夠重視，但針對部分領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在依法執(zhí)政意識淡薄的問題，須進(jìn)一步增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)政意識，進(jìn)而樹立依法執(zhí)政理念。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部樹立依法執(zhí)政理念應(yīng)著重增強(qiáng)以下三個方面的意識。

1. 強(qiáng)化依法執(zhí)政主體意識

執(zhí)政主體意識即執(zhí)政主體對自身所處身份地位的感知和認(rèn)識。強(qiáng)化執(zhí)政主體意識，是針對現(xiàn)實中不少領(lǐng)導(dǎo)干部在掌握權(quán)力后“忘本”問題而提出來的。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政主體意識并非強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部手中握有權(quán)力就高人一等。恰恰相反，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅不享有任何特權(quán)，反而身上肩負(fù)更重要的職責(zé)。具體而言，執(zhí)政主體意識至少包含群眾基礎(chǔ)意識、服務(wù)意識、自律意識和帶頭意識。群眾基礎(chǔ)意識，是指領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)時刻牢記自身來自于人民，手中的權(quán)力是人民賦予的，人民的信任、擁護(hù)和支持是執(zhí)政的根本基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)做到從群眾中來到群眾中去，不應(yīng)該以領(lǐng)導(dǎo)干部自居而疏離人民群眾。服務(wù)意識，是指領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)牢記權(quán)力是用來為廣大人民謀利益的，要有執(zhí)政為民的職責(zé)和使命感，為人民用好權(quán)、辦好事，對人民負(fù)責(zé)，不能用權(quán)力為個人謀取私利，更不可以恣意濫用。自律意識，是指領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)自覺在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，主動將執(zhí)政行為調(diào)整到法律框架和法治精神的軌道上來，并且要受比法律更加嚴(yán)格的紀(jì)律約束。帶頭意識，是指領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)以身作則，發(fā)揮模范帶頭作用，以自身行為引導(dǎo)廣大人民群眾。總之，領(lǐng)導(dǎo)干部只有強(qiáng)化依法執(zhí)政主體意識，才能明確其自身地位和職責(zé)，更好地為人民執(zhí)政掌權(quán)。

2. 強(qiáng)化依憲執(zhí)政意識

黨的十八大以來，憲法在治國理政中發(fā)揮的重要作用越來越凸顯，憲法的貫徹實施也進(jìn)入一個全新的階段。黨是領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和推進(jìn)憲法實施的主體，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。憲法具體規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位、國家政權(quán)體系及其運作機(jī)制等，是黨執(zhí)政的基本行為準(zhǔn)則。這就要求具體行使執(zhí)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺樹立憲法意識，具體包括遵守憲法規(guī)范，自覺依憲用權(quán)和辦事，遵循一切權(quán)力屬于人民、權(quán)力制約與監(jiān)督等憲法基本原則，并且要在實踐中與各種違反憲法、破壞法治的行為做堅決斗爭，捍衛(wèi)憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。

3. 增強(qiáng)程序和規(guī)則意識

法治是規(guī)則之治，程序是法治的保障。權(quán)力既非私權(quán)，也非特權(quán)，權(quán)力的行使有嚴(yán)格的程序規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)養(yǎng)成程序思維和規(guī)則意識，在行使權(quán)力的過程中，以憲法和法律為依據(jù)，按照國家政權(quán)機(jī)關(guān)運作的體制機(jī)制，遵循特定的程序和規(guī)則，堅決維護(hù)制度和法律的尊嚴(yán)與權(quán)威；要杜絕一切違反程序和公平原則而“搞特殊”的思想和行為，既不能越權(quán)干預(yù)自己不該干預(yù)的事，也不能放棄自身的原則和立場；要按照程序和規(guī)則想問題、辦事情，不能事事請求上級指示，也不能依靠發(fā)號施令的方式開展各項工作；要克服執(zhí)政的隨意性，既不能不作為，也不能選擇性作為、胡亂作為。權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)排除人情、利益等各種干擾，領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中要以身作則、主動避嫌，做到鐵面無私、一視同仁。權(quán)力的行使有一定的邊界，執(zhí)政權(quán)和其他權(quán)力一樣都應(yīng)受到制約和監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)時刻保持清醒，將紀(jì)律和法律作為不能逾越的“紅線”和“底線”，不能以身試法，更不能以言代法、以權(quán)壓法。

（二）發(fā)揮學(xué)法、守法、用法的示范作用

依法執(zhí)政重在依法。領(lǐng)導(dǎo)干部是執(zhí)政興國的骨干，其行為具有表率作用。如果他們不知法懂法、守法用法，依法執(zhí)政便無從談起。相對普通群眾而言，依法執(zhí)政對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)提出了更高要求。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭做學(xué)法、守法、用法的典范，在全社會發(fā)揮示范作用。

1. 要做崇法、敬法的榜樣

尊崇法治、敬畏法律是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的基本素質(zhì)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要始終對法律懷有敬畏之心，帶頭弘揚社會主義法治精神并樹立堅定的社會主義法治信仰。對此，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)法治意識、提高法治素養(yǎng)，首先要解決好崇法、敬法的問題，要把崇法、敬法放在第一位[3]121。這是因為只有內(nèi)心尊崇法治，其在行為上才可能遵守法律。當(dāng)然，對法律的敬畏并非一種單純的懼怕心理，而是一種發(fā)自內(nèi)心的對法律的尊重、認(rèn)同情感及價值信念。除對法律懷有敬畏之心，領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)全面依法治國實踐中更要以身作則，帶頭維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和威嚴(yán)，自覺在憲法和法律框架內(nèi)調(diào)整和規(guī)范自身的言行，通過具體的立法、司法、執(zhí)法活動樹立并維護(hù)社會主義法制權(quán)威。

2. 要做學(xué)法、懂法的先鋒

領(lǐng)導(dǎo)干部的言行舉止對普通黨員和廣大人民群眾具有重要影響。依法執(zhí)政要求領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)法、用法上注重發(fā)揮自身的先鋒模范作用，不能因為自己身處高位就放松對法律的學(xué)習(xí)，相反要投入更多的時間和精力，做到先學(xué)一步、高出一籌。領(lǐng)導(dǎo)干部如果不學(xué)法、不懂法，就不會依法用權(quán)，就會對權(quán)力的邊界缺乏清晰的認(rèn)識，容易犯錯誤。當(dāng)然，并非學(xué)法、懂法，就一定能夠保證不違法，但領(lǐng)導(dǎo)干部至少可以通過學(xué)法逐步培養(yǎng)法治意識和法治思維，有效減少違法現(xiàn)象的發(fā)生。對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，只有將法律作為行使權(quán)力的依據(jù)、作為不可觸碰的紅線和底線，才能正確開展工作。學(xué)法也并非要求領(lǐng)導(dǎo)干部的法律知識都要達(dá)到法學(xué)專業(yè)水平，但領(lǐng)導(dǎo)干部至少應(yīng)當(dāng)掌握最基本的法律知識。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法至少包含以下方面：一是要系統(tǒng)學(xué)習(xí)中國特色社會主義法治理論，厘清我國法治的基本問題，把握我們黨處理法治問題的立場、原則和方法；二是要學(xué)習(xí)憲法，不僅要掌握憲法的條文，更要領(lǐng)會其蘊(yùn)含的法治精神；三是學(xué)習(xí)同自己所擔(dān)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)工作密切相關(guān)的法律法規(guī)。此外，對于黨員干部和其他黨員而言，還要將學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)作為學(xué)法的重要任務(wù)。只有領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)各項法律法規(guī)，才能引導(dǎo)全體人民學(xué)法、用法，才能真正維護(hù)人民的各項權(quán)益。

3. 要做守法、護(hù)法的表率

我國憲法規(guī)定，法律面前人人平等。因此，無論是什么級別的領(lǐng)導(dǎo)干部，在遵守法律的問題上都不應(yīng)有任何差別。法律的權(quán)威需要全體人民的守護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該充當(dāng)守法、護(hù)法的先行者，要自覺嚴(yán)格按照憲法和法律檢驗工作；要注意引導(dǎo)身邊的親屬、下屬和朋友等嚴(yán)守法律；對于身邊出現(xiàn)的違法行為，要敢于正面亮劍，對于各種詆毀憲法和法律的言論要極力批駁，對一切違反憲法和法律的行為要堅決予以糾正，堅決捍衛(wèi)憲法和法律的權(quán)威。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部要遵守比法律更嚴(yán)格的紀(jì)律。但“嚴(yán)于”不等于“高于”，黨紀(jì)嚴(yán)于國法，是指黨的紀(jì)律對黨組織和黨員的要求標(biāo)準(zhǔn)比國法要求更高、尺度更嚴(yán)，這是黨的先進(jìn)性和模范性所決定的。

4. 要做善于用法的楷模

學(xué)法的目的在于用法。用法即將法治理念、學(xué)法的成效外化于行的過程。對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，就是要依法用權(quán)和辦事。即是說，遵循“法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，依法律行使權(quán)力，用法律約束權(quán)力，既做到不破法律邊界，又做到不規(guī)避法律責(zé)任。體現(xiàn)在日常工作中，就是養(yǎng)成法治思維，養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，做到在法治之下想問題、做決策、辦事情。當(dāng)然，用法還要領(lǐng)會法律背后的法治理念和法治精神，避免機(jī)械用法。

（三）提高運用法治思維和法治方式處理問題的能力

提升廣大領(lǐng)導(dǎo)干部尤其高級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式處理問題的能力，對于依法執(zhí)政的持續(xù)推進(jìn)具有至關(guān)重要的作用，這是新時代黨依法執(zhí)政對領(lǐng)導(dǎo)干部提出的核心要求。按照通說，法治思維一般是指按照現(xiàn)行法律規(guī)定思考問題，屬于認(rèn)知層面的法治化；而法治方式則是運用法治思維解決實際問題的工作方式，屬于行動層面的法治化。領(lǐng)導(dǎo)干部提升法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵要做到以下三點。

1. 在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的過程中提升運用法治思維和依法辦事的能力

從世界各國的經(jīng)驗看，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定是最公平、最有效、最長久的社會治理模式。目前的中國，由于價值觀念和利益追求多元化，社會矛盾頻發(fā)。領(lǐng)導(dǎo)干部在化解社會矛盾時，要根據(jù)法律的規(guī)定處理問題，對屬于可以調(diào)解的社會矛盾積極給予調(diào)解，并通過司法的方式確認(rèn)調(diào)解方案，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行的效力；而對不屬于調(diào)解或者沒有調(diào)解可能的社會矛盾，則要通過法定的行政復(fù)議程序、行政訴訟程序或者其他司法程序進(jìn)行處理，不可一味簡單地用暴力鎮(zhèn)壓與權(quán)力強(qiáng)制?？傊?，領(lǐng)導(dǎo)干部在解決社會矛盾時要爭取經(jīng)得起法治的檢驗。只有經(jīng)得起法治的檢驗，才能最終得到社會公眾的認(rèn)可；得到社會公眾的認(rèn)可，才能進(jìn)一步維護(hù)社會的穩(wěn)定。

2. 在全面深化改革的過程中提升運用法治思維和依法辦事的能力

在改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期的背景下，一方面，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的改革決策要符合法定程序，不可隨意做出改革的決策，尤其是要發(fā)揮民主程序的約束作用，更不能打著改革的旗號直接做出和現(xiàn)有法律規(guī)定相違背的事項，必要時要取得全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會的改革試點授權(quán)，做到“重大改革于法有據(jù)”；另一方面，在改革取得一定成效的情況下，要善于將改革的成果及時通過制度化、法律化的方式加以確認(rèn)，鞏固改革成果，實現(xiàn)從改革經(jīng)驗到法律規(guī)范的轉(zhuǎn)化。

3. 在推動可持續(xù)發(fā)展的過程中提升運用法治思維和依法辦事的能力

法治具有穩(wěn)定性、普遍性和可預(yù)期性等特點，能夠以其特有方式為新的發(fā)展提供制度基礎(chǔ)。社會進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)時代，可持續(xù)發(fā)展離不開生態(tài)法治的助力。廣大領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)自覺地努力提升運用法治思維審視可持續(xù)發(fā)展問題、破解可持續(xù)發(fā)展難題的能力和水平，進(jìn)一步推動與當(dāng)前社會發(fā)展階段相匹配的法律體系的建立健全，在《環(huán)境保護(hù)法》《長江保護(hù)法》《生物安全法》等現(xiàn)有環(huán)境法律體系的基礎(chǔ)之上，加快推進(jìn)環(huán)境法典的編纂以及《黃河保護(hù)法》《國家公園法》《公益訴訟法》等法律的立法進(jìn)程；通過運用民法典等法律原則處理好發(fā)展和社會正義之間的關(guān)系，保障社會公眾的文化權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會權(quán)利和環(huán)境權(quán)益，為經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供法治保障。

綜上，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)既是新時代黨的建設(shè)的要求，也是全面依法治國的要求，更是建設(shè)長期執(zhí)政的馬克思主義政黨的要求。在全面依法治國的背景下，提高黨的依法執(zhí)政能力是加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的關(guān)鍵，而增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)政能力更是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。因此，黨必須堅定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，在堅持制度“硬約束”的同時，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、社會實踐等方式不斷提升領(lǐng)導(dǎo)干部的依法執(zhí)政理念及其法治能力和素養(yǎng)。