蒙小英　楊昊飛　劉彥琢

摘 要 以北京公布并執(zhí)行的15個(gè)市級城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制人員與執(zhí)行人員為對象，通過問卷調(diào)查、訪談、IPA分析和矩陣算法分析，對導(dǎo)則要素的重要性排序、編制人員對執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度、執(zhí)行人員對導(dǎo)則實(shí)施的滿意度，以及存在的問題展開研究。結(jié)果表明，除交通要素外，編制人員和執(zhí)行人員對界面、景觀、設(shè)施和服務(wù)對象這4個(gè)要素的重要性排序較為接近；編制人員對導(dǎo)則執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度與執(zhí)行人員對導(dǎo)則執(zhí)行環(huán)節(jié)的滿意度呈正相關(guān)；執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制的滿意度與導(dǎo)則涉及的如執(zhí)行彈性與剛性的尺度、導(dǎo)則術(shù)語的專業(yè)化程度等執(zhí)行問題呈正相關(guān)。最后針對上述正相關(guān)要素，提出導(dǎo)則編制的優(yōu)化策略。

關(guān) 鍵 詞 設(shè)計(jì)導(dǎo)則;編制要素;關(guān)注度;滿意度;執(zhí)行友好

文章編號 1673-8985（2024）01-0073-07 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240111

0 引言

作為城市空間管理的一種手段，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則在現(xiàn)代城市的精細(xì)管控中發(fā)揮著越來越重要的作用。近年來，對城市設(shè)計(jì)相關(guān)導(dǎo)則的研究主要集中在導(dǎo)則編制方法和編制內(nèi)容方面。如對美國采用典型斷面作為城市設(shè)計(jì)控制手段的介紹，提出可借鑒精明準(zhǔn)則的方式直接從形態(tài)入手進(jìn)行城市空間管理的導(dǎo)則編寫思路[1]。在對城市設(shè)計(jì)相關(guān)導(dǎo)則編制的規(guī)范化體系探索中，有學(xué)者提出統(tǒng)一城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制格式，將城市設(shè)計(jì)與城市規(guī)劃各個(gè)階段結(jié)合，建立城市設(shè)計(jì)控制要素體系等建議[2]。在總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則內(nèi)容方面，有學(xué)者借鑒美國、日本和英國相關(guān)導(dǎo)則編制的核心內(nèi)容，提出總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則可由編制框架、編制思路和編制核心的導(dǎo)控策略（包括總體布局、開放空間、街道景觀、建筑設(shè)計(jì)、細(xì)部設(shè)計(jì)、特殊場所等）組成[3]。《上海市新城規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》將建設(shè)和運(yùn)營管理寫入編制內(nèi)容[4]。針對城市設(shè)計(jì)缺乏可操作性等問題，總體城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的編制人員探索了將管控要素直接落位到地塊的“城市設(shè)計(jì)系統(tǒng)拼疊法”的編制方法，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)計(jì)管控內(nèi)容與地塊的掛鉤[5]。國內(nèi)對城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則研究文獻(xiàn)最多的是街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則，范圍從城市到市屬的某個(gè)區(qū)或重點(diǎn)地段，甚至是某條主街，內(nèi)容從現(xiàn)狀反思、案例研究、發(fā)展趨勢、方法建議到項(xiàng)目實(shí)踐，其中案例研究占比最高，占38%[6]。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是城市精細(xì)化管理的工具，有學(xué)者指出，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的基礎(chǔ)是可管控要素、量化標(biāo)準(zhǔn)和可執(zhí)行的程序[7]25；現(xiàn)階段大部分導(dǎo)則成果仍然停留在要素設(shè)計(jì)階段，對相關(guān)運(yùn)作機(jī)制及管理制度提及較少[8]58。既有城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的研究缺少對可執(zhí)行程序等的研究，重編制輕實(shí)施是現(xiàn)階段導(dǎo)則普遍存在的現(xiàn)象?，F(xiàn)有城市設(shè)計(jì)相關(guān)導(dǎo)則編制的內(nèi)容95%以上是關(guān)于管控的條款，不到5%的內(nèi)容是關(guān)于導(dǎo)則執(zhí)行和實(shí)施的，且這不到5%的內(nèi)容又多是概括性、程式化的條款，使得導(dǎo)則執(zhí)行人在執(zhí)行過程中面臨條款執(zhí)行的彈性尺度、導(dǎo)則專業(yè)化術(shù)語難理解等問題和挑戰(zhàn)。服務(wù)于精細(xì)化設(shè)計(jì)與管理的導(dǎo)則中的“人本位”，不僅是使用者視角下的城市公共空間創(chuàng)建，也包括導(dǎo)則執(zhí)行人員視角下城市管理工具的應(yīng)用。針對目前導(dǎo)則執(zhí)行過程中面臨的困難和挑戰(zhàn)，同時(shí)基于編制人員和執(zhí)行人員的視角，開展對導(dǎo)則編制內(nèi)容的研究，增強(qiáng)導(dǎo)則的落地性和可執(zhí)行性，探索導(dǎo)則編制的優(yōu)化策略。

本文對北京市公布的15個(gè)城市設(shè)計(jì)相關(guān)導(dǎo)則①的編制人員和執(zhí)行人員進(jìn)行點(diǎn)對點(diǎn)的定向問卷調(diào)查和訪談，通過分析問卷數(shù)據(jù)和整理訪談內(nèi)容探尋問題。研究內(nèi)容包括：比較編制人員和執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制要素的重要性排序；針對導(dǎo)則編制中的執(zhí)行問題分別對編制人員和執(zhí)行人員進(jìn)行相關(guān)性分析；運(yùn)用矩陣算法對導(dǎo)則編制人員的關(guān)注度與執(zhí)行人員的滿意度數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析，探究具有可操作性的導(dǎo)則編制優(yōu)化方式，以期為相關(guān)城市設(shè)計(jì)研究和導(dǎo)則編制提供參考。

1 導(dǎo)則的選取及問卷設(shè)置

1.1 導(dǎo)則選取

本文選取《北京街道更新治理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》 《北京歷史文化街區(qū)風(fēng)貌保護(hù)與更新設(shè)計(jì)導(dǎo)則》 《北京市河道規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》 《北京城區(qū)行人和非機(jī)動(dòng)車交通系統(tǒng)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等15個(gè)導(dǎo)則作為研究載體。這些導(dǎo)則均屬于北京市頒布的區(qū)域?qū)t，在交通及地域文化等層面上有同一特征，且方便問卷和訪談的進(jìn)行；此外這些導(dǎo)則在2010—2022年間陸續(xù)出臺(tái)或更新，有12年的時(shí)間跨度，在行業(yè)及社會(huì)上有較高的知名度和影響力。其中，《北京城區(qū)行人和非機(jī)動(dòng)車交通系統(tǒng)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》于2010年出臺(tái)，執(zhí)行廣泛；《北京市河道規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》 《北京街道更新治理城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等導(dǎo)則于近2年出臺(tái)，編制內(nèi)容更加完善，也反映了現(xiàn)行編制模式。

1.2 問卷對象選取

問卷的研究對象設(shè)置為導(dǎo)則執(zhí)行人員和編制人員，并比較兩者對導(dǎo)則理解的異同。當(dāng)前導(dǎo)則的編制人員主要為科研院所、設(shè)計(jì)院等專業(yè)人員，其往往從自身專業(yè)角度出發(fā)組織導(dǎo)則的編制，同時(shí)導(dǎo)則編制負(fù)責(zé)人的意見也是行政審批、導(dǎo)則出臺(tái)的重要依據(jù)。而導(dǎo)則執(zhí)行人員通常是街道辦事處的城建科、城管隊(duì)或交通隊(duì)等基層人員，他們是導(dǎo)則執(zhí)行落地的具體負(fù)責(zé)人。在導(dǎo)則執(zhí)行中，時(shí)常出現(xiàn)對導(dǎo)則內(nèi)容溝通不暢、缺乏部門統(tǒng)籌等情況。本文假設(shè)編制人員對導(dǎo)則執(zhí)行人員需求的了解程度是決定或影響導(dǎo)則能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵。因此，問卷對象選取編制人員和執(zhí)行人員兩方。

1.3 問卷設(shè)計(jì)及基本信息

問卷填寫采取網(wǎng)絡(luò)填寫方式，內(nèi)容包括3部分。第一部分是導(dǎo)則編制人員和執(zhí)行人員的基本信息。第二部分為編制人員和執(zhí)行人員對導(dǎo)則要素重要性的排序。本文在城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則編制文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上，將導(dǎo)則要素分為交通要素、界面要素、景觀要素、設(shè)施要素、服務(wù)對象要素和執(zhí)行要素6大類（見圖1）。其中，前5類參考王嘉琪[9]對7個(gè)街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則的研究成果，屬于“空間布局”類要素。進(jìn)一步將5大類空間布局要素細(xì)化為26個(gè)評價(jià)子項(xiàng)，最終形成問卷的32個(gè)評價(jià)指標(biāo)，以對比編制人員與執(zhí)行人員在不同要素重要程度評價(jià)上的異同。第三部分是對導(dǎo)則中涉及的執(zhí)行內(nèi)容的調(diào)查，即編制人員對執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度以及執(zhí)行人員在執(zhí)行中對導(dǎo)則的滿意度。在問卷問題的選擇上主要結(jié)合既往研究中對導(dǎo)則編制、導(dǎo)則執(zhí)行過程中的問題進(jìn)行歸納，包含執(zhí)行彈性與剛性、導(dǎo)則中術(shù)語的專業(yè)化程度、部門統(tǒng)籌協(xié)作的方式方法等[10]30，分析編制人員、執(zhí)行人員對導(dǎo)則內(nèi)容中執(zhí)行問題所呈現(xiàn)的內(nèi)部相關(guān)性，以及編制人員對執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度和執(zhí)行人員對導(dǎo)則的滿意度之間的相關(guān)性。本文采用調(diào)查問卷與主觀訪談相結(jié)合的方法，共訪問了18名導(dǎo)則編制人員。其中，導(dǎo)則控制對象尺度為城市級的11人、分區(qū)級的5人、地段級的2人。同時(shí)，線上訪問了17名導(dǎo)則執(zhí)行人員，其中，導(dǎo)則控制對象尺度為城市級的6人、分區(qū)級的8人、地段級的3人。

1.4 問卷信度分析

用SPSS 25.0軟件對收集的問卷進(jìn)行信度檢驗(yàn)，編制人員和執(zhí)行人員填寫的問卷的克朗巴哈系數(shù)（Cronbach's alpha）分別為0.674和0.848（見表1），問卷信度均大于0.6，分析的結(jié)果滿足信度要求，可以進(jìn)行深入分析。

2 問卷內(nèi)容分析

2.1 編制人員和執(zhí)行人員對要素重要性的排序

在要素的重要性排序中，要素越重要，其數(shù)值越大。編制人員和執(zhí)行人員對交通要素的重要性排序差異較大（見圖2），編制人員認(rèn)為人行道最重要，非機(jī)動(dòng)車道次之，機(jī)動(dòng)車道排在最后；執(zhí)行人員認(rèn)為人行道最重要，非機(jī)動(dòng)車道第二，無障礙設(shè)施排在最后。在界面和景觀要素中，編制人員與執(zhí)行人員對要素的重要性排序相似（見圖3-圖4）。兩類人員對設(shè)施要素的重要性排序差異較大（見圖5），編制人員認(rèn)為標(biāo)識及引導(dǎo)設(shè)施最重要，安全設(shè)施次之，環(huán)衛(wèi)設(shè)施最不重要；執(zhí)行人員認(rèn)為安全設(shè)施最重要，標(biāo)識及引導(dǎo)設(shè)施第二，環(huán)衛(wèi)設(shè)施排在最后。兩類人員對服務(wù)對象要素的重要性排序差異較?。ㄒ妶D6），兩類人員均認(rèn)為行人（包含游客）最重要，但對最不重要的要素的排序不同。

2.2 編制人員和執(zhí)行人員指標(biāo)滿意度IPA模型分析

根據(jù)滿意度指標(biāo)IPA分析模型（見圖7），將分析結(jié)果分別落入4個(gè)象限。落入第Ⅰ象限的指標(biāo)共14個(gè)，要素分布類型比較平均；這類因子是編制人員重點(diǎn)關(guān)注的，且執(zhí)行人員關(guān)注度也較高。落入第Ⅱ象限的指標(biāo)共4個(gè)，占總評價(jià)指標(biāo)的12.25%；這些指標(biāo)雖未得到執(zhí)行人員關(guān)注，但編制人員對其關(guān)注度高，建議繼續(xù)維持。落入第Ⅲ象限的指標(biāo)共10個(gè)，主要分布在景觀要素、設(shè)施要素，以及服務(wù)對象要素的機(jī)動(dòng)車使用人員和執(zhí)行人員3個(gè)方面；對于這類指標(biāo)，后期可以進(jìn)行有針對性的更新與改善。落入第Ⅳ象限的指標(biāo)共4個(gè)，這些指標(biāo)雖然執(zhí)行人員比較重視，但編制人員重視程度低，主要集中于交通的機(jī)動(dòng)車、公交車、停車設(shè)施等要素部分；建議將這些指標(biāo)作為提升導(dǎo)則要素整體滿意度的切入點(diǎn)，予以足夠的重視?？傮w而言，編制人員與執(zhí)行人員對指標(biāo)的評價(jià)與各要素重要性排序較一致，大部分要素評價(jià)指標(biāo)處于Ⅰ、Ⅲ象限中，重要性與滿意度基本一致。導(dǎo)則編制時(shí)應(yīng)把握編制人員關(guān)注度低而執(zhí)行過程中執(zhí)行人員關(guān)注度高的要素，對其進(jìn)行重點(diǎn)改進(jìn)，從而提高執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制的滿意度。

2.3 編制人員對導(dǎo)則編制中執(zhí)行問題的關(guān)注度分析

從編制人員角度分析導(dǎo)則編制中執(zhí)行問題的5個(gè)方面內(nèi)部是否存在相關(guān)性。從調(diào)查分析來看，導(dǎo)則執(zhí)行彈性與剛性的尺度與導(dǎo)則要素內(nèi)容的量化程度、導(dǎo)則落實(shí)的程度之間存在顯著相關(guān)性，達(dá)到P＜0.01的顯著水平（見圖8）。這說明當(dāng)編制人員在關(guān)注導(dǎo)則的彈性與剛性尺度同時(shí)，還關(guān)注了導(dǎo)則要素的量化程度；而編制人員對于導(dǎo)則編制中各執(zhí)行問題的關(guān)注度沒有明顯關(guān)系。

2.4 執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制中執(zhí)行問題的滿意度分析

從執(zhí)行人員角度分析導(dǎo)則編制中執(zhí)行問題的5個(gè)方面內(nèi)部是否存在相關(guān)性。從調(diào)查分析來看，導(dǎo)則要素內(nèi)容的量化程度與導(dǎo)則編制中執(zhí)行環(huán)節(jié)的各個(gè)問題的滿意度之間存在顯著相關(guān)性。執(zhí)行人員對導(dǎo)則內(nèi)容編制中執(zhí)行彈性與剛性的尺度的滿意度及執(zhí)行人員對導(dǎo)則中術(shù)語的專業(yè)化程度的滿意度、執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制的關(guān)注度之間存在顯著相關(guān)性。同時(shí)導(dǎo)則執(zhí)行的滿意度與導(dǎo)則編制中執(zhí)行環(huán)節(jié)的各個(gè)問題均有相關(guān)性（見圖9）。這說明執(zhí)行人員認(rèn)為導(dǎo)則要素內(nèi)容的量化程度會(huì)影響導(dǎo)則執(zhí)行中對遇到問題的解決；執(zhí)行人員對導(dǎo)則彈性與剛性內(nèi)容的滿意度受導(dǎo)則術(shù)語專業(yè)化程度和對導(dǎo)則編制的關(guān)注度的影響；導(dǎo)則編制中對執(zhí)行問題的有效解決能提升執(zhí)行人員對導(dǎo)則的滿意度。

2.5 執(zhí)行人員滿意度和編制人員關(guān)注度的相關(guān)矩陣研究

問卷同時(shí)涉及導(dǎo)則內(nèi)容執(zhí)行的相關(guān)問題，如導(dǎo)則編制內(nèi)容中對執(zhí)行的剛性與彈性的關(guān)注度和滿意度、導(dǎo)則術(shù)語專業(yè)化程度的關(guān)注度與滿意度等，以及編制人員對導(dǎo)則執(zhí)行的關(guān)注度和執(zhí)行人員對導(dǎo)則執(zhí)行的滿意度相關(guān)性分析（見表2）。結(jié)果表明，編制人員對導(dǎo)則執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度和執(zhí)行人員對導(dǎo)則執(zhí)行環(huán)節(jié)的滿意度具有相關(guān)性，相關(guān)性具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（R=0.582，P=0.039）。即編制人員在編制時(shí)如果對執(zhí)行環(huán)節(jié)有較高的關(guān)注度，其所編制的導(dǎo)則在執(zhí)行中的效果會(huì)相應(yīng)更好。

2.6 小結(jié)

綜上所述，在導(dǎo)則要素中編制人員和執(zhí)行人員對交通要素的重要性評價(jià)差異明顯。導(dǎo)則要素內(nèi)容的量化程度影響著編制人員對導(dǎo)則編制中執(zhí)行彈性與剛性的尺度的關(guān)注度，同時(shí)也影響著執(zhí)行人員對導(dǎo)則執(zhí)行問題的滿意度。這個(gè)結(jié)論與任小蔚等[7]25對導(dǎo)則內(nèi)容要有量化標(biāo)準(zhǔn)一致。導(dǎo)則編制中對管控內(nèi)容的執(zhí)行彈性與剛性的尺度也影響執(zhí)行人員對導(dǎo)則中專業(yè)術(shù)語的滿意度，也就是明確的剛性尺度能增加執(zhí)行人員對導(dǎo)則的理解和執(zhí)行，滿意度隨之升高。這里的剛性尺度等同于量化的或可操作性極強(qiáng)的手段、措施等，與滿意度呈正相關(guān)。

從導(dǎo)則執(zhí)行角度分析，剛性的管控內(nèi)容可以直接照搬執(zhí)行，減少了對其涉及的專業(yè)術(shù)語的多義理解，這是其與滿意度呈正相關(guān)的原因。有受訪者表示并不一定所有導(dǎo)則管控內(nèi)容都要有彈性尺度與剛性尺度。不同執(zhí)行人員在執(zhí)行中遇到的實(shí)際情況有差異，應(yīng)剛彈相濟(jì)，適地而生。前文分析數(shù)據(jù)也表明，執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制的滿意度與導(dǎo)則執(zhí)行中所遇問題的有效解決呈正相關(guān)。這說明導(dǎo)則編制時(shí)若能回應(yīng)執(zhí)行中的實(shí)際問題，并將其納入編制內(nèi)容，則執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制的滿意度就高。這一分析結(jié)果可為導(dǎo)則執(zhí)行篇章的內(nèi)容提供參考，建議將執(zhí)行人員在執(zhí)行彈性與剛性的尺度、導(dǎo)則術(shù)語的專業(yè)化程度、促進(jìn)部門統(tǒng)籌協(xié)作等方面的需求納入編制內(nèi)容中。根據(jù)相關(guān)矩陣分析，編制人員對導(dǎo)則執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度與執(zhí)行人員對導(dǎo)則執(zhí)行環(huán)節(jié)的滿意度呈正相關(guān)。從編制人員與執(zhí)行人員的滿意度差異性看，如果在導(dǎo)則編制過程中，編制人員同執(zhí)行人員進(jìn)行有效溝通，將溝通成果納入導(dǎo)則內(nèi)容（如非機(jī)動(dòng)車道、公交車道等交通要素，以及內(nèi)容的量化程度、執(zhí)行彈性與剛性的尺度等相關(guān)問題），將有利于提升執(zhí)行人員對導(dǎo)則執(zhí)行的滿意度。

3 導(dǎo)則編制優(yōu)化策略：基于對編制人員和執(zhí)行人員的調(diào)研

結(jié)合問卷內(nèi)容分析結(jié)果和對編制人員與執(zhí)行人員的訪談內(nèi)容的整理歸納，可發(fā)現(xiàn)定量和定性的分析都客觀地反映出“個(gè)體”（身份不同的編制人員與執(zhí)行人員）對導(dǎo)則的影響和認(rèn)知的差異性。因?qū)t部分要素管控原則缺少執(zhí)行人員和管理人員，所制定的工作流程也與相關(guān)決策部門脫節(jié)，增加了導(dǎo)則管理工作的難度[8]59。要用好導(dǎo)則這一城市管理的利器，對導(dǎo)則執(zhí)行中的執(zhí)行人員的關(guān)注是必要的且不可或缺的。本文研究顯示，導(dǎo)則編制過程中對執(zhí)行人員和執(zhí)行環(huán)節(jié)給予更多的關(guān)注，可大力提升執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制和執(zhí)行的滿意度，從而提升導(dǎo)則對城市建設(shè)的指引和精細(xì)化管控成效。

本文提出的導(dǎo)則編制優(yōu)化策略以問卷和訪談結(jié)果為依據(jù)，具體涉及導(dǎo)則編制方法、內(nèi)容、導(dǎo)則易讀性等方面。

3.1 重視執(zhí)行環(huán)節(jié)和可操作性的考量

實(shí)施執(zhí)行是導(dǎo)則編制內(nèi)容的必要組成部分，是導(dǎo)則落實(shí)和產(chǎn)生成效的關(guān)鍵步驟。本文所研究的15個(gè)導(dǎo)則幾乎都有機(jī)制保障與專項(xiàng)治理篇章，針對實(shí)施執(zhí)行給出條款，但內(nèi)容多為宏觀機(jī)制建構(gòu)，對執(zhí)行人員實(shí)施時(shí)的指引程度和作用各不相同。研究表明，編制人員在編制時(shí)若對執(zhí)行環(huán)節(jié)有過深入思考或較高關(guān)注度，其所編制的導(dǎo)則在執(zhí)行中的效果也會(huì)對應(yīng)更順利，且問題少，也就是編制時(shí)對執(zhí)行環(huán)節(jié)的關(guān)注度與導(dǎo)則執(zhí)行成效呈正相關(guān)。導(dǎo)則編制總體思路中增強(qiáng)對導(dǎo)則可操作性和執(zhí)行成效的考慮，是優(yōu)化導(dǎo)則編制方法的策略。

3.1.1 增加與執(zhí)行部門或潛在執(zhí)行人員的交流，聚焦執(zhí)行問題，提升管控成效

目前多數(shù)導(dǎo)則編制主要是審批單位和編制組織單位與編制人員之間的交流，缺少編制人員與未來可能的執(zhí)行人員之間的對話。為獲得編制人員和執(zhí)行人員對導(dǎo)則在執(zhí)行中存在問題的關(guān)注是否趨同，筆者對其訪談問題的回復(fù)進(jìn)行詞云分析。導(dǎo)則、部門是出現(xiàn)頻次最高的詞匯，其次是設(shè)計(jì)、協(xié)作等次高頻詞匯。部門協(xié)作是編制人員和執(zhí)行人員共同關(guān)心和重視的問題。這一結(jié)果中的“部門”“協(xié)作”與相關(guān)文獻(xiàn)[10]31對導(dǎo)則編制與執(zhí)行存在問題的關(guān)鍵詞是相似的。此外編制人員考慮的內(nèi)容更加全面，風(fēng)貌、設(shè)施、場景等關(guān)于導(dǎo)則編制內(nèi)容的詞語會(huì)出現(xiàn)，也會(huì)有政策、審查、模式化等關(guān)于導(dǎo)則運(yùn)作方式問題的提出（見圖10）。相較之下，執(zhí)行人員處于導(dǎo)則實(shí)際應(yīng)用的環(huán)節(jié)，更關(guān)心導(dǎo)則的落實(shí)情況（見圖11）。其中有語境、用語、專業(yè)化等詞語在詞云中出現(xiàn)，又有大量針對部門協(xié)作的詞匯，如部門、權(quán)益、權(quán)屬、協(xié)作、對接等。

3.1.2 對導(dǎo)則剛性與彈性認(rèn)識的統(tǒng)一

導(dǎo)則管控內(nèi)容的剛性與彈性是導(dǎo)則編制端與執(zhí)行端都面臨的難題，各說不一，各有其詞。對北京市15個(gè)導(dǎo)則問卷與訪談的分析顯示，現(xiàn)階段執(zhí)行人員對導(dǎo)則剛性與彈性的滿意度確實(shí)影響執(zhí)行人員對導(dǎo)則編制的滿意度，但這并不意味著剛性越高越滿意。對于剛性與彈性內(nèi)容在導(dǎo)則中的適宜比例，編制人員與執(zhí)行人員的看法也不一致（見圖12）?？傮w上，執(zhí)行人員身份的被訪談?wù)咧С謱?dǎo)則內(nèi)容彈性高。但編制人員和執(zhí)行人員兩方對于剛性與彈性的界定并不一致。在訪談中，有四成人員（包括編制人員和執(zhí)行人員）認(rèn)為導(dǎo)則制定過細(xì)、管控缺乏度與量的彈性；而另外六成人員認(rèn)為管控的彈性邊界模糊且導(dǎo)則在使用中的剛性不足。編制人員更注重執(zhí)行的靈活性，認(rèn)為導(dǎo)則主要起指導(dǎo)作用，剛性成分比重小；執(zhí)行人員更注重執(zhí)行的可行性，因?yàn)閷?dǎo)則中非法定管控的比例高，實(shí)施起來更為困難。執(zhí)行人員也提出違法處罰缺乏執(zhí)行依據(jù)或相關(guān)約束等問題，如有執(zhí)行人員認(rèn)為城市色彩制定的主觀因素影響大，不應(yīng)算作彈性內(nèi)容。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則是對上位政策文件和指導(dǎo)性文件的補(bǔ)充。在實(shí)際工作中，因沒有明確的法定地位，往往不足以約束城市建設(shè)的發(fā)展。例如，《北京城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則》中提出的建筑設(shè)計(jì)分類引導(dǎo)管控有重點(diǎn)和一般的區(qū)別，如果能給出重點(diǎn)管控和一般管控的具體指引，可能更有利于執(zhí)行人員操作。在導(dǎo)則的編制中，編制人員應(yīng)對控制要素剛性與彈性的界限進(jìn)行把握。導(dǎo)則在實(shí)施執(zhí)行階段需要對具體問題進(jìn)行具體分析，可給予導(dǎo)則一定的靈活性，鼓勵(lì)執(zhí)行人員在實(shí)踐中靈活運(yùn)用，為未來發(fā)展的變化留出足夠的空間和彈性；在涉及安全等重要指標(biāo)中堅(jiān)持底線原則，以法規(guī)和相關(guān)規(guī)范為依據(jù)進(jìn)行要素的量化，必要時(shí)輔以圖示，使其有據(jù)可依，并制定相應(yīng)的懲罰措施。

3.2 細(xì)化機(jī)制保障中的具體執(zhí)行措施

多部門協(xié)作是導(dǎo)則執(zhí)行中的難題。本文涉及的編制人員對這一問題的關(guān)注度高達(dá)88.89%，但仍有41.17%的執(zhí)行人員對此感到一般或不滿意。導(dǎo)則的實(shí)施并非僅依靠規(guī)劃行政力量，其中許多細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)需要不同部門的協(xié)作。在導(dǎo)則實(shí)施中，僅交通類要素就需要市交管局、市路政局、區(qū)城管委、公聯(lián)等部門協(xié)同工作，在其他各要素中，園林綠化局、水務(wù)局、環(huán)保局等部門也參與其中。各部門負(fù)責(zé)內(nèi)容不同，實(shí)施環(huán)節(jié)脫節(jié)導(dǎo)致部門協(xié)作效率不高。例如，《北京首都核心區(qū)街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》提出街道治理的“一庫兩平臺(tái)”（街道治理專項(xiàng)基金和項(xiàng)目庫、街道管理平臺(tái)和使用維護(hù)平臺(tái)），其中色彩導(dǎo)則建議建立色彩綜合治理體系、濱水導(dǎo)則建議融合管理機(jī)制和深化公眾參與等，都從體系上建構(gòu)了導(dǎo)則有效落地的框架，但從提升執(zhí)行效率出發(fā)，導(dǎo)則編制時(shí)還需在機(jī)制保障中細(xì)化具體執(zhí)行措施。

針對上述問題，編制人員在導(dǎo)則編制中可以明確管理內(nèi)容的所屬部門，列出空間要素管控的不同部門，形成責(zé)權(quán)圖譜，方便導(dǎo)則執(zhí)行人員在遇到具體協(xié)同問題時(shí)按圖索驥。導(dǎo)則執(zhí)行需要各部門的協(xié)作，可通過責(zé)權(quán)圖譜構(gòu)建信息平臺(tái)，明晰各部門職責(zé)并簡化程序，實(shí)現(xiàn)導(dǎo)則實(shí)施各環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，促進(jìn)城市設(shè)計(jì)管控的落實(shí)。

3.3 增加導(dǎo)則內(nèi)容的易讀性和可讀性

導(dǎo)則執(zhí)行人員包括設(shè)計(jì)人員、責(zé)任規(guī)劃師、管理人員、居民等，并不全是專業(yè)人員，且具有多樣化、數(shù)量多的特點(diǎn)。導(dǎo)則的終極目標(biāo)是執(zhí)行，導(dǎo)則的易讀性和可讀性非常關(guān)鍵，這也是導(dǎo)則實(shí)施和執(zhí)行的重要保障。盡管不少市級導(dǎo)則都通過公眾手冊進(jìn)行簡明的科普宣傳，但其內(nèi)容和數(shù)量較為簡略，缺少對導(dǎo)則落實(shí)的行為指引。

本次問卷調(diào)查的執(zhí)行人員身份由責(zé)任規(guī)劃師、城建部門人員和設(shè)計(jì)師組成，均屬有一定專業(yè)背景的人員。執(zhí)行人員普遍感到對部分導(dǎo)則用語的理解存在困難，其中有23.53%的執(zhí)行人員對導(dǎo)則用語專業(yè)化問題感覺一般或不滿意，非專業(yè)人士對專業(yè)術(shù)語理解的難度大。部分編制人員在訪談時(shí)指出，導(dǎo)則內(nèi)容編制的關(guān)鍵在于是否易于準(zhǔn)確理解。

增加導(dǎo)則內(nèi)容的易讀性和可讀性，建議一方面設(shè)置術(shù)語的專章，采用精準(zhǔn)、易懂的語言對專業(yè)用詞進(jìn)行解釋。另一方面，通過直觀的圖解方式，以圖示手冊等形式使導(dǎo)則更易于閱讀和理解，以提升導(dǎo)則實(shí)施的高效性。

4 結(jié)語

近年來，北京市出臺(tái)的多項(xiàng)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則促進(jìn)了城市精細(xì)化治理。導(dǎo)則編制環(huán)節(jié)和內(nèi)容設(shè)計(jì)逐漸趨于完善。相較而言，導(dǎo)則執(zhí)行卻處于導(dǎo)則編制—執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)。問卷調(diào)查顯示，編制人員和執(zhí)行人員在導(dǎo)則交通要素、設(shè)施要素和服務(wù)對象要素等方面重要性的認(rèn)識還存在著較大差異。這可能一定程度上影響了導(dǎo)則的執(zhí)行。同時(shí)導(dǎo)則內(nèi)容的量化程度也影響著導(dǎo)則的執(zhí)行。編制人員與執(zhí)行人員對導(dǎo)則存在的執(zhí)行問題關(guān)注度不同，導(dǎo)則實(shí)施時(shí)彈性與剛性的把握、導(dǎo)則專業(yè)術(shù)語理解難、導(dǎo)則落實(shí)部門協(xié)作難等問題仍困擾著執(zhí)行人員。這些問題的解決或許需要編制人員從執(zhí)行人員角度出發(fā)，在導(dǎo)則框架、編制內(nèi)容設(shè)計(jì)時(shí)多關(guān)注執(zhí)行環(huán)節(jié)；或者導(dǎo)則編制團(tuán)隊(duì)中加入有經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)行人員參與，從而使城市精細(xì)化設(shè)計(jì)與管理真正落地。

（感謝問卷調(diào)查和訪談中每部導(dǎo)則的編制人員與執(zhí)行人員給予本文研究數(shù)據(jù)收集的大力支持，以及對導(dǎo)則編制與執(zhí)行關(guān)鍵問題的指導(dǎo)和建議。）

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