民以食為天，食以安為先。食品安全一直是我國重視的民生領(lǐng)域，食品安全關(guān)系著廣大群眾的身體健康和生命安全。因此，打擊食品安全違法和犯罪是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的要職。由于食品安全案件往往涉及行政處罰和刑事違法，因此，該案件的銜接機(jī)制需要受到高度重視。2021年9月6日最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，表明我國對行刑銜接制度的重視。在制度的保障下，我國食品安全領(lǐng)域的行刑銜接制度得到一定程度的完善，但仍面臨程序和實體上的挑戰(zhàn)，急需從程序和實體入手解決制度運(yùn)行沖突，以期更有力保障食品安全。

1.現(xiàn)狀

食品藥品領(lǐng)域是重要的民生領(lǐng)域，做好食品安全保障工作，有效打擊食品安全違法犯罪行為，離不開國家政策的保障。

在國家政策的推動下，各地開始探索獨(dú)特的行刑銜接制度。海南省落實了“食藥＋公安”的緊密協(xié)作模式，實現(xiàn)了食藥領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法間的有效銜接。吉林省相關(guān)各部門聯(lián)合出臺了《吉林省食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施細(xì)則》，在實踐方面，吉林省食品藥品監(jiān)督管理局聯(lián)合公檢法及專業(yè)技術(shù)人員組成專家委員會，對棘手案件的性質(zhì)、證據(jù)規(guī)則等進(jìn)行充分論證，為指導(dǎo)基層部門辦案積累了寶貴經(jīng)驗。湖南省主要建設(shè)了“智慧食藥監(jiān)”系統(tǒng)，大力推進(jìn)監(jiān)管信息化建設(shè)，以“智慧食藥監(jiān)”系統(tǒng)為核心，“互聯(lián)網(wǎng)+食藥管理”為路徑，對接省信息平臺。山東省濟(jì)寧市任城區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局率先在省內(nèi)設(shè)立聯(lián)勤聯(lián)動執(zhí)法平臺，探索“無縫隙銜接”的工作新模式，由公安機(jī)關(guān)和食藥監(jiān)部門聯(lián)合組成聯(lián)勤聯(lián)動機(jī)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上不斷探索建立長效機(jī)制。

在實踐過程中，行刑銜接機(jī)制出現(xiàn)了實體不清和程序滯澀的現(xiàn)象。近些年來，中央政府和最高司法機(jī)構(gòu)對此做出了回應(yīng)。

2020年8月7日國務(wù)院新修訂的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》對啟動移送標(biāo)準(zhǔn)要求較寬松，又重點強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)在行刑銜接中的作用。2021年6月15日中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強(qiáng)調(diào)：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。完善檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)法司法信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰依法對接。”2021年9月6日最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（高檢發(fā)辦字 〔2021〕84 號）進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)定行刑案件雙向銜接機(jī)制，突出司法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。2021年12月30日最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋 〔2021〕24 號）要求“區(qū)分案件性質(zhì)，實現(xiàn)精準(zhǔn)打擊”，推動形成“專業(yè)性問題專業(yè)部門解決，法律問題司法機(jī)關(guān)解決”的理念和機(jī)制。

2.挑戰(zhàn)

盡管政策一直在跟進(jìn)實踐，但是食品安全領(lǐng)域的行刑銜接問題研究仍存在不少挑戰(zhàn)，主要存在于程序上和實體上。

2.1程序上機(jī)制粗疏無法暢通

2.1.1雙向移送機(jī)制

行政處罰法第二十七條規(guī)定違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。食品安全法第一百二十一條也強(qiáng)調(diào)了這一點：縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門發(fā)現(xiàn)涉嫌食品安全犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時將案件移送公安機(jī)關(guān)。這兩條明確規(guī)定了案件的正向移送機(jī)制，即當(dāng)行為人的行為涉嫌犯罪，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機(jī)關(guān)，但是條文中的“及時”太過模糊，在實踐中食品監(jiān)督管理部門等行政機(jī)關(guān)沒有明確的移送標(biāo)準(zhǔn)去判斷是否移送案件，從而引發(fā)“有案不移”“有案難移”“以罰代刑”的現(xiàn)象。此外，執(zhí)法人員的專業(yè)化程度不高也促成了這一現(xiàn)象?！吧嫦印币辉~也難以明確。由此可見，概念的模糊阻礙了案件的正向流動。

行政處罰法第二十七條規(guī)定對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)87da5e0c3296d73b6e4afef56b0b0761dcb74c4a60f3385913d1f7ed9fbe8af0。該條明確了案件的反向移送機(jī)制，即當(dāng)行為人的行為不需要用刑法規(guī)制，但是仍然違法，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送行政機(jī)關(guān)。

食品安全法作了更加細(xì)致的規(guī)定，將上述“不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰”細(xì)化為“沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任”，將“有關(guān)機(jī)關(guān)”細(xì)化為“食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)”，并補(bǔ)充“有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法處理”。該細(xì)化規(guī)定仍存在兩個問題：一是公安機(jī)關(guān)對“沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微判斷”，此種判斷的復(fù)雜性也會阻礙案件回流，更何況案件的反向移送本身就違反了一般的程序走向。二是規(guī)定接受食品安全案件的機(jī)關(guān)有食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)，接受主體尚不明確，導(dǎo)致各部門相互推諉，案件無法反向移送。

除此之外，行政處罰法第二十七條和食品安全法第一百二十一條多次出現(xiàn)“協(xié)調(diào)配合”“協(xié)助”等字眼，可見在案件的移送過程中機(jī)關(guān)間的合作是非常重要的，并且還規(guī)定了“有關(guān)的部門的義務(wù)”，也提及了“完善案件處理信息通報機(jī)制”，但是僅憑上述的闡明是不足以建立食品監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)的溝通的橋梁，還需更為細(xì)致的法律責(zé)任規(guī)定及完善的信息溝通交流機(jī)制的落實。

2.1.2監(jiān)督機(jī)制

為了保證正向移送機(jī)制的順利運(yùn)行，行政處罰法第八十二條規(guī)定對于“有案不移”“有案難移”現(xiàn)象由上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)人員追究行政責(zé)任或者刑事責(zé)任。《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》四至七條規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)主動履行監(jiān)督職責(zé)。具體體現(xiàn)在對于有案不移的情形應(yīng)當(dāng)主動審查；根據(jù)建議或舉報受理或者審查，對于行政機(jī)關(guān)不移送的情形提出監(jiān)察意見，對于公安機(jī)關(guān)不移送的情形開展立案監(jiān)督。

由此可見，目前我國行刑銜接機(jī)制不只有行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，還有檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。對于檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督而言，監(jiān)督手段主要是受理和審查，提出檢察建議和立案監(jiān)督等傳統(tǒng)的監(jiān)督方式。

由于監(jiān)督的內(nèi)容沒有覆蓋案件的反向移送機(jī)制，且檢察機(jī)關(guān)往往由于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)角色身份和定位，容易和食品監(jiān)督管理部門和公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生利益沖突并且獲取的信息較少，這些原因共同造成行刑銜接制度不能順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2實體上法律法規(guī)無法銜接

通過對食品安全法和刑法食品安全條文的分析，可以得出兩者在四個方面的不同。

第一，規(guī)制主體不同。食品安全法的適用主體是食品的生產(chǎn)、加工、經(jīng)營、儲存和安全管理者，而刑法的規(guī)制主體是生產(chǎn)者、銷售者，其往往是單位，可見刑法的規(guī)制主體范圍比食品安全法適用主體范圍更小，打擊范圍更小。

第二，側(cè)重保護(hù)的法益不同。食品安全法保護(hù)的是食品安全，以及公眾身體健康和生命安全。刑法中有關(guān)食品犯罪放置在第三章破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪，可見其側(cè)重保護(hù)的法益是社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，而不是不特定人的身體健康和生命安全。

第三，處罰事由不同。食品安全法規(guī)定的處罰事由為未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可，生產(chǎn)不符合食品安全法規(guī)定的食品或者食品原料，檢驗不符合規(guī)定；未按要求進(jìn)行食品貯存、運(yùn)輸和裝卸的；進(jìn)出口食品不符合相關(guān)規(guī)定，食品的虛假宣傳等。刑法規(guī)定的處罰事由是生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或者有毒有害的食品?？梢娦谭ǖ奶幜P范圍小于食品安全法的管制范圍。

第四，法律責(zé)任不同。食品安全法規(guī)定的處罰類型有民事賠償責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任。行政責(zé)任包括行政處分、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、撤銷行政資格、行政拘留和吊銷許可證。

3.解決路徑

3.1完善程序機(jī)制

3.1.1明確正向移送標(biāo)準(zhǔn)，完善反向移送機(jī)制

為了解決“及時”“涉嫌犯罪”等表述操作性不強(qiáng)的問題，政府部門需要進(jìn)一步明確正向移送標(biāo)準(zhǔn)。移送標(biāo)準(zhǔn)可以以刑法上的構(gòu)成要件為初步的判斷機(jī)制，如主體是否涉及生產(chǎn)者和銷售者，主觀方面是否故意或者過失，客體是否侵犯了市場經(jīng)濟(jì)秩序，客觀方面是否實施了生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或者有毒有害產(chǎn)品。當(dāng)然，這里并不是要求食品藥品監(jiān)管部門做出法院那樣細(xì)致精準(zhǔn)的判斷，而是需要該部門具有行政違法上升為刑事犯罪的意識。當(dāng)該行為明顯不屬于食品安全法的規(guī)制范圍時而有涉嫌犯罪的可能，需要及時移送案件給公安機(jī)關(guān)。

為了解決反向移送機(jī)制的問題，首先，需要對于危害食品安全行為“出罪”構(gòu)建明確的思考方向，一方面是行為人沒有食品犯罪的主觀惡性，另一方面是行為人的危害食品安全的行為不具有社會危害性，或者是符合食品犯罪構(gòu)成要件，但是存在免責(zé)事由。對于符合其中上述一項都不構(gòu)成刑事犯罪，不應(yīng)受到刑法處罰。其次，應(yīng)當(dāng)明確案件反向移送的接受主體，明確食品藥品監(jiān)督管理、質(zhì)量監(jiān)督等部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)的接受范圍和責(zé)任。比如，涉及質(zhì)量監(jiān)督問題的食品安全案件移送至質(zhì)量監(jiān)督部門，涉及管理食品安全部門負(fù)責(zé)人貪污腐敗的移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)，其余的案件由食品藥品監(jiān)督管理部門接收。只有如此才能打破案件正向移送的慣性，讓反向移送機(jī)制得以落實。

在行刑雙向銜接機(jī)制的運(yùn)行中，專業(yè)人才和信息平臺共建就像機(jī)器運(yùn)行的潤滑劑，運(yùn)用得當(dāng)能使機(jī)制運(yùn)行順暢，助力食品安全監(jiān)督機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的合作。

根據(jù)機(jī)制設(shè)計理論，對于專業(yè)化人才的培養(yǎng)，不只在于各機(jī)關(guān)之間的開會溝通交流，而且要將激勵相容與“行刑銜接”的主體責(zé)任相結(jié)合。對于機(jī)關(guān)中的個人而言，各式各樣的會議和制度本身是一種隱形的負(fù)擔(dān)，因此需要正向行為正向激勵，負(fù)向行為負(fù)向激勵，由此改變固有的行為驅(qū)動機(jī)制，助力食品安全領(lǐng)域的行刑銜接制度的運(yùn)行。具體措施可設(shè)置具體化績效指標(biāo)，設(shè)置線上監(jiān)督平臺責(zé)任追究機(jī)制。

對于信息平臺共建，在國外，為了給“行刑銜接”創(chuàng)造條件，美國由聯(lián)邦政府出面，將民政、住房、國土、交通、稅務(wù)等部門的零散信息進(jìn)行統(tǒng)一整合，形成全國性的信息共享平臺；法國建立中央到地方的一體化信息平臺，此平臺既是辦案平臺，又是公眾查詢平臺。在國內(nèi)，《最高人民檢察院關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》第十六條規(guī)定人民檢察院對建立信息共享平臺的配合義務(wù)以及補(bǔ)充通報方式暢通信息交流。食品安全監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等多部門通力合作，利用技術(shù)建立食品安全案件信息共享機(jī)制，打通信息壁壘，切除信息溝通痼疾，用信息共享擴(kuò)大機(jī)制效果。

3.1.2完善以檢察院為主導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制

上述政策強(qiáng)調(diào)檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位及司法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位。針對上述監(jiān)督困境，可以從以下幾個方面突破。對于監(jiān)督手段而言，除了運(yùn)用傳統(tǒng)的監(jiān)督手段，還需要建立常態(tài)化的日常溝通機(jī)制，派遣人員進(jìn)行食品安全行刑銜接案件的深度調(diào)研、學(xué)習(xí)和討論。對監(jiān)督時段而言，不僅要有正向移案的監(jiān)督還需要有反向移案的監(jiān)督，而監(jiān)督的前提在于對案件的了解。如在肖某蟹黃魚翅案中，檢察機(jī)關(guān)受邀提前介入案件，相城區(qū)檢察院立即抽調(diào)辦案骨干成立專家組，多次與執(zhí)法人員共同研判線索，經(jīng)對照“兩高”司法解釋相關(guān)條款，認(rèn)定該行為涉嫌食品安全犯罪。公安機(jī)關(guān)立案偵查后，相城區(qū)檢察院派員介入偵查取證。完善以檢察院為主導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制有利于行刑銜接制度的運(yùn)行，保證人民舌尖上的安全。

3.2實現(xiàn)實體法間的協(xié)調(diào)

對于行刑實體上的銜接，部分學(xué)者主張將刑法的規(guī)制范圍擴(kuò)大，以和食品安全法相適應(yīng)，并認(rèn)為應(yīng)將食品相關(guān)犯罪的位置從市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪移至危害公共安全犯罪一章，以體現(xiàn)重點保護(hù)法益和食品安全法一致。

也有學(xué)者主張指定行刑銜接法，在立法上將實體問題進(jìn)行整合，以此化解不同機(jī)關(guān)適用不同法律所帶來的沖突。

筆者反對擴(kuò)大犯罪，秉持刑法謙抑性的立場。刑法不能任意擴(kuò)張和調(diào)整，不能單純?yōu)榱顺绦蛏系你暯尤ヒ?guī)定更多的罪名，這是不符合人權(quán)保障的。與此同時，不能單純?yōu)榱诵行谭ㄒ嫦噙m應(yīng)去調(diào)整食品犯罪所處章節(jié)的位置。立法者當(dāng)初的法益設(shè)定，是經(jīng)過反復(fù)的調(diào)研討論，不能任意推翻，除非有更強(qiáng)有力的論證。另外，雖然食品犯罪重點保護(hù)的法益是市場經(jīng)濟(jì)秩序，但是也兼顧保護(hù)公民的身體健康，生命安全等法益。

對于行刑銜接法，筆者認(rèn)為，短期內(nèi)實現(xiàn)實體法的協(xié)調(diào)還是在既有的法律框架內(nèi)做更為細(xì)致的規(guī)定更為高效。因為立法是一項長期工程，不可能一蹴而就，程序的復(fù)雜性導(dǎo)致所需時間成本很高，但是現(xiàn)有的行刑銜接制度正在運(yùn)行中，為了讓其發(fā)揮更好的作用，應(yīng)在現(xiàn)有的食品安全法和刑法相關(guān)的法律法規(guī)中的實體部分進(jìn)行銜接處理。

于上述觀點基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，以刑法中的罪名為標(biāo)準(zhǔn)，將食品安全法中有關(guān)生產(chǎn)有毒有害、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)實體部分認(rèn)定調(diào)整為一致，讓食品監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)在案件移送中更為順暢。

食品安全領(lǐng)域的行刑銜接制度縱使存在程序和實體方面的困境，仍然存在相應(yīng)的解決路徑，筆者嘗試性地進(jìn)行了梳理和分析，以期能助力行刑銜接制度的完善，更好地保障公眾舌尖上的安全。