董 娟

(中共廣東省委黨校 中國特色社會主義研究所,廣東 廣州 510053)

近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是革命的產(chǎn)物,至少跨越1840—1949年這樣一段時間?？v觀近現(xiàn)代中國的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu),無論是中華民國臨時政府時期的監(jiān)察所、湖北軍政府時期的稽查員、北洋政府時期的中央監(jiān)察使、北京政府時期的文官懲戒所、審計一廳、二廳、三廳,南京國民政府時期的中央監(jiān)察使,還是中華蘇維埃邊區(qū)政府建立的工農(nóng)檢察部、處、科等,均是監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在近現(xiàn)代革命進(jìn)程中權(quán)衡與實(shí)踐的結(jié)果。為了深入剖析這一歷史現(xiàn)象,有必要將近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)百余年的歷史做一個橫剖面,篩選出影響行為繼而影響歷史的因素,由此繪制出近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的變革圖譜。本文力圖從一個新的視角審視近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變,既不簡單沿用傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為其是傳統(tǒng)專制體制下的附庸品,也不盲目奉承其是現(xiàn)代民主制度下的先驅(qū)者,而是客觀分析其在不同歷史階段所面臨的問題和挑戰(zhàn),以及其所作出的應(yīng)對和調(diào)整,旨在揭示近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)背后的邏輯、特點(diǎn)及影響,從而為當(dāng)前及未來的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革提供經(jīng)驗與啟示。

一、近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的影響因素

烏拉·里斯特哈爾格的因果漏斗(1)斯坦因·U.拉爾森:《政治學(xué)理論與方法》,任曉等譯,上海人民出版社,2006年版,第101頁。是用來說明歷史如何影響行為的一種理論。這一理論的基本思想是:歷史事件會對行為產(chǎn)生不同程度的影響,從大到小,可以分為必要條件、充分條件、影響因素和觸發(fā)因素。這些因素構(gòu)成了一個漏斗形狀的因果結(jié)構(gòu),越靠近漏斗口的因素越重要,越靠近漏斗底的因素越次要。這一理論可以用來闡明為何近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)由皇權(quán)一統(tǒng)體制下的“耳目之司”演變?yōu)椤皬U督裁兵”下的限權(quán)探索,從而對近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)展演進(jìn)獲得一個全面的了解與認(rèn)識。

(一)政治訴求:近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的必要條件

“廢督裁兵”是近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的必要前提。所謂“廢督裁兵”是指為了國家統(tǒng)一,必須通過各種手段與措施廢除地方勢力,強(qiáng)化中央權(quán)力。近現(xiàn)代中國(1840-1949)百余年中,除了13個年份沒有爆發(fā)較大規(guī)模的戰(zhàn)爭外,其余96年里,年年有戰(zhàn)爭,其中較大規(guī)模戰(zhàn)爭爆發(fā)的年份占總年份數(shù)的88.07%。(2)何一民:《近代中國衰落城市研究》,巴蜀書社,2007年版,第418-419頁。列強(qiáng)入侵、內(nèi)戰(zhàn)不斷的同時,民變頻發(fā)。據(jù)張振鶴和丁原英等根據(jù)《清實(shí)錄》及當(dāng)時報刊、專著、地方志等所輯的《清末民變年表》,光緒二十八年(1902年)至宣統(tǒng)三年(1911年)這10年里,各地人民的反抗斗爭為1131次;且由于各地官員的瞞報,實(shí)際發(fā)生的民變數(shù)量會更高。(3)劉江華:《清朝最后的120天》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2021年版,第6頁。兵亂、民變產(chǎn)生的政治和社會動蕩,迫使清政府不得不采取改革措施。1906年,清政府議定《都察院整頓變通章程》,裁撤六科另設(shè)都察院給事中,增地方監(jiān)察十五道為二十道,嚴(yán)格監(jiān)察官選拔標(biāo)準(zhǔn),簡化監(jiān)察程序以加強(qiáng)監(jiān)察,并制定《行政裁判院官制草案》和《審計院官制草案》。(4)劉旺洪:《行政與法治——中國行政法制現(xiàn)代化研究》,南京師范大學(xué)出版社,1998年版,第250-252頁?？梢?清末進(jìn)行的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革本質(zhì)是為了平定兵亂與民變,強(qiáng)化皇權(quán)的一統(tǒng)體制。而辛亥革命后的湖北軍政府設(shè)立總檢察處作為最高監(jiān)察機(jī)關(guān),分置稽查、參議兩部,并頒布《鄂軍政府總監(jiān)察處暫行章程》,則是為了鉗制都督黎元洪并約束漫無紀(jì)律的軍政機(jī)關(guān)(5)王春瑜:《簡明中國反貪史》,九州出版社,2015年版,第254-255頁。,然而,這一舉措對于軍政府的制約形同虛設(shè)?？梢?欲廢督必先裁兵(6)歐陽哲:《容忍比自由更重要——胡適與他的論敵》,時事出版社,1999年版,第259頁。,否則,軍人獨(dú)裁、軍閥割據(jù)永難絕于近現(xiàn)代中國大地。裁兵是為了廢督,倘若只是裁了兵,而都督依然存在,則說明兵未裁。“廢督裁兵”是近現(xiàn)代中國為了實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一和現(xiàn)代化而進(jìn)行的一項重要的政治改革,也是導(dǎo)致近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的必要條件。

(二)改革驅(qū)動:近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的充分條件

改革驅(qū)動是近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的充分條件。如果沒有近現(xiàn)代的各項新政與改革,那么便不會有近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的內(nèi)容和形式。近現(xiàn)代中國屢遭外國列強(qiáng)侵略,在客觀上也產(chǎn)生了國人對自身政治體制和治理能力的質(zhì)疑,促使近現(xiàn)代中國政府開始著手監(jiān)察在內(nèi)的各項改革。譬如清末新政時期,清政府在內(nèi)外壓力下進(jìn)行了一系列的變法,其中包括了對監(jiān)察的改革。以諮議局為例,1908年清政府頒布了《諮議局章程》,成立各省諮議局對行政部門進(jìn)行監(jiān)督。(7)劉旺洪:《行政與法治——中國行政法制現(xiàn)代化研究》,第250-252頁。改革雖然沒有根本改變傳統(tǒng)監(jiān)察的性質(zhì)和弊端,但在形式上開創(chuàng)性地按照西方三權(quán)分立理念建立了準(zhǔn)議會監(jiān)察機(jī)構(gòu)(譬如諮政院和各省諮政局的設(shè)立),出現(xiàn)了民主的跡象和政治現(xiàn)代化的氣息,也為后來的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化改革提供了可能性。(8)曾哲:《中國監(jiān)察制度史》,光明日報出版社,2019年版,第259-262頁。此外,1912年至1927年歷經(jīng)15位元首,軍閥混戰(zhàn)政局動蕩,但是清末以來開啟的各項法典及草案不僅沒有中斷反而進(jìn)一步發(fā)展,為后來南京國民政府完成六法體系奠定了基礎(chǔ)。(9)劉玉華:《民國民事訴訟制度述論》,中國政法大學(xué)出版社,2015年版,第41頁。而廣州國民政府時期國民黨中央監(jiān)察委員會及其派駐各地的各級監(jiān)察委員會,是黨的組織,但職能不僅限于黨內(nèi)監(jiān)察,也負(fù)責(zé)政府監(jiān)督與糾違。(10)初尊賢、朱慶芳:《中國公務(wù)員管理實(shí)務(wù)》,中國人事出版社,1995年版,第1298頁?？梢?改革驅(qū)動為近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革提供了充分條件。

(三)外部沖擊:近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的貢獻(xiàn)因素

外部沖擊是近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的影響因素。近現(xiàn)代中國在面對西方列強(qiáng)的沖擊和挑戰(zhàn)時,不僅接受了西方國家的科技和文化,也學(xué)習(xí)了西方國家的政治和制度,其中包括監(jiān)察制度。譬如1906年清末新政時期五大臣出國考察后,戴洪慈作為考察政治的大臣提議改都察院為集議院;又如1911年清朝滅亡前夕,革命黨人宋教仁主張改都察院為懲戒裁判所。(11)錢寧峰等:《監(jiān)察立法史》,東南大學(xué)出版社,2021年版,第64-65頁。盡管上述改革在當(dāng)時均未成行,但其反映了外部沖擊對近現(xiàn)代中國監(jiān)察的影響。孫中山、黃興等中國近現(xiàn)代政治人物都曾到過西方考察學(xué)習(xí),并將國外監(jiān)察制度引入中國或與中國國情進(jìn)行創(chuàng)造性結(jié)合。譬如南京國民政府“憲政”時期主張的“五權(quán)憲政”,是孫中山1906年依據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說以及歐美憲法中的分權(quán)范本,并結(jié)合中國歷史傳統(tǒng)提出的。(12)趙震江:《分權(quán)制度和分權(quán)理論》,四川人民出版社,1988年版,第176頁。客觀而言,西方監(jiān)察思想制度對我國近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革確實(shí)產(chǎn)生了重要影響。

(四)具體事件:近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的觸發(fā)因素

具體事件是近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的觸發(fā)因素。如果沒有某些具體的案件或事件的發(fā)生和影響,那么監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)就不會有具體的變革動機(jī)和契機(jī)。近現(xiàn)代中國發(fā)生了許多重大的案件或事件,對監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生了直接或間接的影響。譬如大革命失敗后,革命遭遇危機(jī),混在革命隊伍中的投機(jī)分子紛紛變節(jié)、脫黨、叛變和投敵,黨組織遭受重創(chuàng),革命陷入低谷。中國共產(chǎn)黨為了盡快整合力量,重塑戰(zhàn)斗堡壘,1927年8月召開八七會議,決定建立長江局、北方局和南方局等中央監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu);派出巡視員分赴各地區(qū)進(jìn)行黨組織的恢復(fù)、整頓、指導(dǎo)工作,并陸續(xù)通過會議圍繞黨內(nèi)監(jiān)督、黨的組織建設(shè)頒布《巡視條例》《最近組織問題的重要任務(wù)決議案》等法規(guī)(13)廖秀健、雷浩偉:《黨內(nèi)巡視理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新》,中國商務(wù)出版社,2021年版,第49-50頁。,為后續(xù)的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的制度化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。而謝步升案作為蘇區(qū)反腐第一槍,引起了毛澤東和鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。為了維護(hù)黨的形象和威信,1933年12月,毛澤東簽署了《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為》的第二十六號訓(xùn)令,是我們黨的歷史上的第一個反腐敗法令,是監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行反腐敗工作的一個重要法律依據(jù),為后來紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的制度化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)?？梢?監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在處理重大案件中的作用發(fā)揮不僅關(guān)乎反腐成效,也影響自身發(fā)展走勢?？傊?通過漏斗理論進(jìn)行篩選后不難發(fā)現(xiàn),在政治訴求、改革驅(qū)動、外部沖擊、突發(fā)事件等因素綜合作用下,最終促成了我國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的近現(xiàn)代變革。

二、近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的演進(jìn)特點(diǎn)

監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在近現(xiàn)代中國的政治變革和社會動蕩中,為了加強(qiáng)中央對地方權(quán)力的監(jiān)督和控制,平衡各方利益,在進(jìn)行革命與改良、改革與博弈、探索與妥協(xié)的同時,近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的演進(jìn)呈現(xiàn)出遲緩性、改良性和斷點(diǎn)式等進(jìn)特點(diǎn)。

(一)弛緩性

弛緩性是指近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在設(shè)立和運(yùn)行過程中,沒有完全摒棄傳統(tǒng)監(jiān)察制度的遺留問題和弊端。既要顧及中央政府的權(quán)威和統(tǒng)一,又要考慮地方實(shí)力派的利益和訴求,因而采取了一種漸進(jìn)和妥協(xié)的方式,以避免激化矛盾,引發(fā)沖突。譬如黎元洪時期湖北軍政府形同虛設(shè)的總檢察處,以及隨后走馬燈似地流動變化的各類監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu),以及遲遲未能成型的監(jiān)察區(qū)、監(jiān)察使署等均是佐證。據(jù)統(tǒng)計,北洋政府17年間,中央政府僅有3年時間有過監(jiān)察機(jī)構(gòu),且基本形同虛設(shè)。(14)初尊賢、朱慶芳:《中國公務(wù)員管理實(shí)務(wù)》,第1297頁。而袁世凱為了便于獨(dú)裁統(tǒng)治,不斷修憲改約,討價還價。北京政府時期平政院及其派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)立也是各方不斷博弈的結(jié)果。平政院直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé),受總統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo),下設(shè)肅政廳、文官懲戒委員會、審計廳;文官懲戒委員會中央設(shè)一所,各省設(shè)一所作為派駐分支機(jī)構(gòu);審計院由一廳、二廳、三廳構(gòu)成。然而,整體制度僅限中央層面,制度安排缺乏上下銜接,無法下沉,反映了國家長期分裂,只見臨時中央而不見實(shí)際地方的窘?jīng)r。通過對近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)歷史梳理后不難發(fā)現(xiàn),從湖北軍政府時期直屬都督的稽查員、南京臨時政府時期湖北軍政府總監(jiān)察處和南京臨時政府參議院并列的中央監(jiān)察機(jī)關(guān)、北京政府時期直接隸屬于總統(tǒng)的平政院及其中央監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu),近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)整體設(shè)置凌亂且無縱向?qū)?直至南京國民政府時期方才相對初步顯現(xiàn)中央、地方監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置基本框架與體系。因此,凌亂遲緩是近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)發(fā)展演進(jìn)的一大特點(diǎn)。

(二)改良性

改良性是指近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在設(shè)立和運(yùn)行過程中,既要遵循現(xiàn)代法治原則和民主理念,又要借鑒傳統(tǒng)文化和制度資源,因而采取了一種綜合和創(chuàng)新的方式,以適應(yīng)中國社會的復(fù)雜性和多樣性。

首先,我國近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)名稱、設(shè)置等方面都有對中國古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的借鑒與改良。譬如袁世凱之所以設(shè)肅政廳,既有其復(fù)辟帝制的個人野心與陰謀,同時也出于其對中國古代傳統(tǒng)御史制度的認(rèn)同與難以舍棄。(15)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,中國法制出版社,2017年版,第109-111頁。而國民政府時期監(jiān)察區(qū)、監(jiān)察使署的設(shè)置則是充分借鑒我國古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置的成果。譬如國民黨在1928年通過的《監(jiān)察院組織法》中關(guān)于在監(jiān)察區(qū)派駐監(jiān)察使便是對于清代都察院設(shè)15道監(jiān)察御史的借鑒。(16)監(jiān)察院監(jiān)察制度編纂處:《監(jiān)察制度史要》,漢文正楷印書局,1935年版,第49-50頁?？梢?近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)仍然保留了古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的基本框架和原則,即以中央集權(quán)為核心,以垂直獨(dú)立為特征,以監(jiān)督官吏為主要職能,以罷免、彈劾、參劾等為主要手段。盡管這些框架和原則在不同的歷史階段有所調(diào)整和變化,但是沒有發(fā)生根本性的改變。

其次,近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)也是學(xué)習(xí)借鑒西方監(jiān)察法治理念的產(chǎn)物。例如南京國民政府訓(xùn)政時期的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是中國傳統(tǒng)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)與西方的議會并行的產(chǎn)物;1946年制定的《中華民國憲法》則融中西兩種監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置于一爐,監(jiān)察院作為獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān),兼有美式參議院特性。(17)李坤睿:《代議制的嘗試與改良:中國近代國會制度的探索》,商務(wù)印書館,2021年版,第211頁。此外,近現(xiàn)代審計院派駐監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置也頗典型。1914年北京的北洋政府設(shè)立審計院,頒布《審計法》,這是中國歷史上第一部審計法;1928年,南京國民政府設(shè)立審計院,后改為審計部隸屬監(jiān)察院,并引進(jìn)了西方的審計制度,體現(xiàn)了近代“監(jiān)察”“審計”的繼承和發(fā)展。(18)汪振綱:《新編審計學(xué)》,北京郵電大學(xué)出版社,2012年版,第3頁。

最后,近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革是各方勢力博弈與權(quán)衡的結(jié)果。以革命根據(jù)地時期我國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度為例。因我們黨與蘇共的特殊關(guān)系,根據(jù)地時期我們黨的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)及監(jiān)察制度中有蘇共的影子并不奇怪,但是需要注意的是,在革命根據(jù)地監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)及法制建設(shè)的中期,國共合作背景下出于和國民黨合作的需要,根據(jù)地監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)及相關(guān)法律法規(guī)有意識地向國共兩黨的中間區(qū)域靠攏(國民黨領(lǐng)導(dǎo)的國民政府的監(jiān)察制度是以西方議會監(jiān)察制度為底色和藍(lán)本的),因而其中也有西方議會監(jiān)察的影子。(19)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第227頁?？梢?這一時期的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)帶有典型的改良特點(diǎn)。

(三)斷點(diǎn)式

斷點(diǎn)式是指近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在設(shè)立和運(yùn)行過程中,由于受到政治動亂和戰(zhàn)爭沖突的影響,經(jīng)常出現(xiàn)中斷和停滯的現(xiàn)象,因而呈現(xiàn)出一種間歇和不連續(xù)的方式,也反映了近現(xiàn)代中國社會的動蕩和不穩(wěn)定。1916年,袁世凱死后,北洋政府分裂,各省軍閥割據(jù),中央監(jiān)察使的派遣和監(jiān)督工作基本停頓。1928年,張作霖的北洋軍政府瓦解,此前設(shè)立的中央監(jiān)察使隨之廢除。1937年,日本發(fā)動全面侵華戰(zhàn)爭,國民政府遷都重慶,中央監(jiān)察委員會也隨之遷移。由于戰(zhàn)爭的影響,中央監(jiān)察委員會的工作受到了很大限制,只能在少數(shù)幾個省份進(jìn)行派駐監(jiān)察工作。此外,近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在改革進(jìn)程中受到內(nèi)外環(huán)境、突發(fā)事件影響的同時,還受來自地方軍閥、官僚、貪官等的干擾?？梢娫诮F(xiàn)代軍閥割據(jù)混戰(zhàn)局面下,“軍紳政權(quán)”“省籍意識”“軍紳分治”“士紳分化”“軍政合一”導(dǎo)致博弈加劇(20)李坤睿:《北洋時期的地方軍政關(guān)系與軍紳博弈——以1920-1921年湖北政潮為例》,《安徽史學(xué)》2019年第4期。,無法形成中央監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)對于地方的有效監(jiān)督。綜上所述,近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的斷點(diǎn)式變革便不難理解了。

總之,近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)整體的發(fā)展較為簡單草率,形同虛設(shè),既是國民政府始終未能實(shí)現(xiàn)國家真正意義上統(tǒng)一的結(jié)果,也是最終未能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要原因之一。因為權(quán)力與腐敗的因果鏈條是雙向的:權(quán)力導(dǎo)致腐敗,而腐敗導(dǎo)致權(quán)力。(21)布魯斯·布爾諾德·梅斯奎塔、阿爾斯泰爾·史密斯:《獨(dú)裁者手冊》,駱偉陽譯,江蘇文藝出版社,2014年版,第189頁。國民政府自身的衰亡走向直至最終消失足以說明這一點(diǎn)。而監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在此背景下何去何從,顯然已經(jīng)成為整個國家制度宏觀敘事中的一個重要部分。面對當(dāng)時內(nèi)憂外患的形勢,對孫中山和革命黨人來說,辛亥革命是失敗的,政權(quán)落到袁世凱和北洋軍閥手中,民主政體的原則無法實(shí)現(xiàn),建立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也簡單粗放,且很快隨著新政府的上臺而消亡。近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革的遲緩性、改良性和斷點(diǎn)式特點(diǎn),體現(xiàn)了社會動蕩不安和政治制度頻繁更迭對監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。

三、近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的歷史功能

新舊交替的時代裂變造就了近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)制度的變遷與再造,同時造就了這種派駐機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的正反兩面。因此,對于近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的影響應(yīng)持理性態(tài)度,全面客觀評價。

(一)近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的局限

近現(xiàn)代特殊的發(fā)展階段與轉(zhuǎn)型需要,使得這一時期我國的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)發(fā)展不可避免帶有時代和階段特點(diǎn),在改革過程中也受到了自身的局限和缺陷影響,導(dǎo)致了改革的不完善和不規(guī)范。這些局限主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

首先,派駐監(jiān)督不受重視,監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)通常被視為“冷衙門”。例如,清末“新政”先天不足,加上時局緊迫,對都察院官制的調(diào)整雖然在一定程度上改變了其司法、行政不分的狀況,但只是枝節(jié)性的修修補(bǔ)補(bǔ)。(22)焦利:《清末監(jiān)察制度改造中的“耳目之任”》,《中國社會科學(xué)報》2015年6月24日第5版。辛亥革命爆發(fā)后,革命黨人迅速成立了湖北軍政府,且在1912年1月1日前,代表中華民國中央臨時政府行使職權(quán),湖北軍政府在成立后便組建起包括監(jiān)察制度在內(nèi)的一系列機(jī)構(gòu)。(23)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第50-51頁。這一時期建立的政府表象是由總統(tǒng)直接統(tǒng)轄的軍政合署政府,實(shí)則是由掌握兵權(quán)的軍人組建的軍事獨(dú)裁機(jī)構(gòu)。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)被置于排擠且不受重視的尷尬境地。譬如革命黨人劉公負(fù)責(zé)監(jiān)察工作,實(shí)際是被排擠出實(shí)權(quán)軍政府主導(dǎo)的官僚體系之外的典型表現(xiàn)。盡管湖北軍政府迫于輿論及各方壓力,隨后修訂例法,并設(shè)置稽查員協(xié)助都督。但在當(dāng)時背景下,稽查員作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)功能形同虛設(shè)。

其次,機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué),導(dǎo)致了監(jiān)察工作的低效和混亂。譬如國民政府時期的監(jiān)察院作為最高監(jiān)察機(jī)構(gòu),同立法、司法、行政、考試等四院地位同等且相互獨(dú)立,不設(shè)地方監(jiān)察機(jī)構(gòu),實(shí)行中央監(jiān)察院派駐地方體制(24)中國方正出版社編:《新編紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)教材》(上),中國方正出版社,2009年版,第60頁。,即將全國劃分為若干監(jiān)察區(qū)、每監(jiān)察區(qū)由中央派駐監(jiān)察使署負(fù)責(zé)監(jiān)察所轄區(qū)域行政機(jī)關(guān)和公共事業(yè)機(jī)關(guān)以及公務(wù)員活動。(25)劉林祥:《紀(jì)檢監(jiān)察辦案程序、方法與案件處理實(shí)務(wù)全書》,科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2003年版,第137頁。國民政府監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置只見中央,不見地方的割據(jù)式發(fā)展與“強(qiáng)干弱枝”結(jié)構(gòu),既是內(nèi)部派系林立的結(jié)果,也是其內(nèi)部腐敗進(jìn)一步加劇的原因。

最后,缺乏有效的監(jiān)督制約,監(jiān)督形同虛設(shè)。辛亥革命后,北洋軍閥統(tǒng)治下的中華民國,在各省設(shè)立了監(jiān)察院等機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對地方行政長官進(jìn)行監(jiān)督,并向中央報告。這些機(jī)構(gòu)雖然名義上屬于中央派駐,但實(shí)際上受到地方軍閥的控制和干預(yù),無法有效發(fā)揮監(jiān)察作用。而南京國民政府的“黃金公債案”和蔣經(jīng)國上?！按蚧ⅰ眲t是國民政府中央監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)淪為笑柄的又一佐證。1942年時任國民政府行政院副院長孔祥熙帶頭貪污的“美金公債案”,引發(fā)轟動,國民政府不得不委派財政部長俞鴻鈞進(jìn)行查辦,但最終由于蔣介石包庇,草草結(jié)案。1948年8月21日,蔣介石派俞鴻鈞為上海經(jīng)濟(jì)管制督導(dǎo)員駐上?！按蚧ⅰ?實(shí)則由副督導(dǎo)員蔣經(jīng)國擔(dān)綱,并派駐機(jī)構(gòu)人員到江蘇、浙江、安徽實(shí)施管制,然其在指控孔令侃的揚(yáng)子公司存在經(jīng)濟(jì)犯罪后,引起了孔家和宋美齡不滿,只得無功而返;凡此種種,不勝枚舉。換言之,蔣介石為首的國民政府對貪腐行為雖有所制約,但一旦牽涉到統(tǒng)治集團(tuán)的高層,最終均不了了之。(26)龐靜:《民國反腐不敢“打虎”只敢抓“魚蝦”》,《四川黨的建設(shè)》(城市版)2015年第2期。

(二)近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的意義

近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的探索、實(shí)踐客觀上在古代與當(dāng)代之間發(fā)揮了承上啟下的功能,為當(dāng)代中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的形成奠定了基礎(chǔ)。

首先,監(jiān)察法的創(chuàng)新。近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)創(chuàng)新中盡管存在諸多不足,然而,客觀而言,較之于前期,仍有其值得肯定的意義,譬如南京國民政府時期的監(jiān)案法制定于中國歷史上古代社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型期。這一時期內(nèi)憂外患、軍閥割據(jù),這就給國民政府的維穩(wěn)提出了特殊要求。在孫中山等人的監(jiān)察思想指導(dǎo)下,監(jiān)察權(quán)作為“五權(quán)”(立法、司法、行政、監(jiān)察、考試)中的獨(dú)立一權(quán),在監(jiān)察院等監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行了制度設(shè)置,曾在一定程度上對國民黨內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督產(chǎn)生了一定的作用。然而,由于當(dāng)時國民黨領(lǐng)導(dǎo)的南京國民政府并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國統(tǒng)一,沒有真正實(shí)現(xiàn)對國家權(quán)力的掌控,加之國民黨內(nèi)部派系林立、爭權(quán)奪利,從而使得當(dāng)時制定的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在很大程度上并未真正發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督、反腐功能,反而一度異化為派系斗爭的奪權(quán)工具。即便如此,這一時期對于監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的探索,尤其對于探索形成的監(jiān)察法,“不同于中國歷史上任何一個時代的監(jiān)察法,這一時期的監(jiān)察法帶有明顯的創(chuàng)新色彩”(27)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第195-198頁。,這一點(diǎn)是值得肯定的。

其次,二元行訴模式的摸索。北京政府時期平政院的設(shè)立標(biāo)志著二元行政訴訟模式在中國的首次嘗試。(28)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第118頁。二元行訴制度是近現(xiàn)代中國內(nèi)憂外患環(huán)境下軍閥割據(jù)背景下的特殊產(chǎn)物,其特殊性在一定意義上也充分體現(xiàn)了制度作為環(huán)境產(chǎn)物本身的特殊與矛盾性。北京政府建立起來的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)存在最大的問題在于平政院等監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)只設(shè)立于中央一級,沒有建立起地方監(jiān)察機(jī)關(guān)和相應(yīng)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu),從而令其在實(shí)際監(jiān)督、反腐運(yùn)作中面對全國性事物經(jīng)常顯得力不從心。(29)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第84頁。北京政府時期的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)就制度本身而言,是對于整個中國監(jiān)察制度傳統(tǒng)與現(xiàn)代的承上啟下。然而,這一制度是特定環(huán)境下應(yīng)激反應(yīng)的產(chǎn)物。除卻這一制度設(shè)計與實(shí)踐中的諸多不足之外,應(yīng)看到當(dāng)時建立的以平政院為核心的監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派駐機(jī)構(gòu)不僅標(biāo)志著二元行政訴訟在中國的首次嘗試,更是西方分權(quán)思想的接納,以及中國傳統(tǒng)御史經(jīng)驗的改良,并以此奠定了其后南京國民政府的監(jiān)察理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。(30)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第118頁。

最后,紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的局部探索與實(shí)踐。中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的探索與嘗試對于當(dāng)代中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的形成奠定了極為重要的基石。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)在學(xué)習(xí)借鑒蘇共經(jīng)驗基礎(chǔ)上,在根據(jù)地實(shí)踐中創(chuàng)造性地形成了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的制度雛形,并進(jìn)行局部實(shí)踐。由于新中國成立以前,我們黨還沒有實(shí)現(xiàn)全國政權(quán)的執(zhí)掌,僅在邊區(qū)進(jìn)行局部執(zhí)政。因此,這一特殊歷史時期,中國共產(chǎn)黨根據(jù)內(nèi)外環(huán)境、自身需要、學(xué)習(xí)借鑒蘇共經(jīng)驗,創(chuàng)造性對黨內(nèi)監(jiān)督國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行了理論與實(shí)踐探索。列寧認(rèn)為,“把工農(nóng)檢察院和中央監(jiān)察委員結(jié)合起來,對兩個機(jī)關(guān)都有好處,只有采取把黨內(nèi)最有經(jīng)驗的力量集中于關(guān)鍵部門的辦法才能完成改善國家機(jī)關(guān)這一重要任務(wù),而工農(nóng)檢查人民委員部在當(dāng)時就是一個關(guān)鍵部門。因此,列寧一直希望把黨的機(jī)關(guān)和蘇維埃機(jī)關(guān)結(jié)合起來”(31)張晉藩:《中國近代監(jiān)察制度與法制研究》,第224頁。。譬如黨內(nèi)監(jiān)督國家監(jiān)察合署辦公,合力反腐的理論便是學(xué)習(xí)列寧監(jiān)察理論的產(chǎn)物,并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造性形成了各級工農(nóng)檢察部?？梢?共產(chǎn)國際對中國共產(chǎn)黨乃至中國革命的特殊歷史作用,蘇共的監(jiān)察派駐理論與經(jīng)驗也被我們黨根據(jù)自身需要進(jìn)行了借鑒。同時,創(chuàng)造性形成了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的制度雛形,并為其在當(dāng)代的發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

中華蘇維埃共和國建立以后,基本按照蘇聯(lián)監(jiān)察模式建立起工農(nóng)民主政權(quán)的監(jiān)察制度,其名稱、職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置都有諸多的相似之處,雖然存在這樣或那樣的不足,但至少開啟了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)探索建立人民監(jiān)察制度的先河。(32)郭春生:《權(quán)力監(jiān)督:蘇聯(lián)政治制度建設(shè)的嘗試——評蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的兩次權(quán)力監(jiān)督監(jiān)察制度建設(shè)》,《社會科學(xué)研究》2011年第3期。中國共產(chǎn)黨在近現(xiàn)代革命實(shí)踐中,將蘇共監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗與中國實(shí)際相結(jié)合,創(chuàng)造性地形成了革命根據(jù)地的省、縣工農(nóng)檢察部、工農(nóng)檢察委員會、工農(nóng)監(jiān)察院、省、縣工農(nóng)監(jiān)委會、專員公署、派出巡視機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)及相關(guān)法律法規(guī)?？傊?中國共產(chǎn)黨早期對于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的探索性實(shí)踐,創(chuàng)造性地開啟了監(jiān)察派駐到紀(jì)檢監(jiān)察派駐的新模式,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的中國化,為新中國成立后中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了基石。

(三)近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革的啟示

近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革在古代傳統(tǒng)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與當(dāng)代中國的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)之間發(fā)揮了承上啟下的歷史功能,為后來的監(jiān)察制度改革提供了經(jīng)驗和借鑒;在近現(xiàn)代中國社會轉(zhuǎn)型和制度變革的過程中起到了一定的監(jiān)督和制衡作用,促進(jìn)了政治清廉和法治建設(shè);在近現(xiàn)代中國民族解放和民主革命的進(jìn)程中發(fā)揮了一定的推動和參與作用,反映了人民群眾的利益和訴求。通過對近現(xiàn)代中國監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)變革過程的分析,能夠為當(dāng)前及后來的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革提供一些啟示。當(dāng)前及未來的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該注意以下幾點(diǎn):一是要堅持以人民為中心,以保障人民權(quán)益和滿足人民需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);二是要堅持以法治為基礎(chǔ),以完善法律法規(guī)和規(guī)范程序為保障和依據(jù);三是要堅持以創(chuàng)新為動力,以適應(yīng)時代發(fā)展和社會變化為目標(biāo)和方向;四是要堅持以協(xié)調(diào)為原則,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的有效溝通和合作為手段和條件。只有這樣,才能使監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)更好地履行其職責(zé),更好地服務(wù)于國家和社會的發(fā)展。

總之,因我國近現(xiàn)代的特殊境遇,近現(xiàn)代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在發(fā)展進(jìn)程中始終受制于裁兵、廢督、統(tǒng)一三大因素影響,也客觀造就了其遲緩、改良、斷點(diǎn)等行為特點(diǎn),付出了高昂的代價,歷經(jīng)“廢督裁兵”“舊邦新造”最終“吐故納新”,實(shí)現(xiàn)改良、創(chuàng)新的同時,為當(dāng)代中國紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)發(fā)展起到了承接的歷史功能。