劉宇寬

（平定縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山西 045200）

當(dāng)前，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)已成為實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)、提高糧食綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的重要手段。面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的國際糧食供給形勢(shì)和龐大的國內(nèi)糧食剛性需求，我國糧食安全的壓力越來越大。山西省提出“十四五”末將建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田160 萬hm2以上的目標(biāo)，通過持續(xù)改造提升，全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保有量持續(xù)增加，糧食產(chǎn)能穩(wěn)定在1 350 萬t 以上。然而，面對(duì)全省2/3 以上的山區(qū)丘陵地區(qū)，如何建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田、推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是擺在山西省各級(jí)農(nóng)業(yè)部門面前的一道難題。平定縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在2019 年機(jī)構(gòu)改革后，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)從原五部門各自為政，整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)一實(shí)施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積迅速從0.33 萬hm2增加到0.87 萬hm2，耕地質(zhì)量明顯提升，糧食產(chǎn)量不斷提高。山西省平定縣的實(shí)踐是山區(qū)丘陵地區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的一個(gè)縮影，其經(jīng)驗(yàn)做法值得其他山區(qū)丘陵地區(qū)借鑒，存在的問題是山區(qū)丘陵地區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的共性問題，因此以平定縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)際為例，通過實(shí)踐探究其本質(zhì)，找出解決問題的辦法。

1 平定縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況

平定縣地處山西省中部東側(cè)、太行山中段西麓、陽泉市東南部，總面積1 394 km2，耕地類型多為梯田、溝壩地，地形坡度為5°～23°，梯田化率在90%以上，田坎均為干砌石坎，屬于典型的土石低山丘陵區(qū)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以旱作玉米為主，667 m2產(chǎn)400～500 kg，經(jīng)濟(jì)作物較少。全縣年平均降水量為520.9 mm，水資源總量3.17 億m3，人均占有量僅為664 m3，只有全國人均占有量的27.3%，低于人均1 000 m3的國際標(biāo)準(zhǔn)，屬資源型缺水的縣。

2 山區(qū)丘陵高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)踐歷程

平定縣以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，遵循集中投入、連片開發(fā)、綜合治理、突出重點(diǎn)的原則，按照《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600—2014）等有關(guān)規(guī)定，通過實(shí)地勘察、廣泛征求項(xiàng)目區(qū)廣大農(nóng)民的意見，對(duì)全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)建設(shè)。實(shí)行田、土、路、水綜合配套，重點(diǎn)在土地平整工程、土壤改良工程、田間機(jī)耕道路工程、小型節(jié)水灌溉水利工程等方面加大建設(shè)力度，有效提高耕地地力和質(zhì)量。

平定縣的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作大體分為3 個(gè)階段。第一階段：2011—2018 年。由原國土部門和原農(nóng)業(yè)局牽頭，分別實(shí)施各類農(nóng)田整治項(xiàng)目，其中上圖入庫6 個(gè)項(xiàng)目（原國土部門4 個(gè)、原農(nóng)業(yè)局2 個(gè)）?？傆?jì)上圖入庫面積0.32 萬hm2，總投資2 507 萬元，這個(gè)階段資金投入少，產(chǎn)能提升不明顯，很多高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的工程建設(shè)不能很好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。

第二階段：2019—2022 年。對(duì)原國土、農(nóng)業(yè)、發(fā)改、財(cái)政、水利各部門牽頭實(shí)施的各類農(nóng)田整治項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一整合，由各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。2019 年、2020 年、2021 年和2022 年，平定縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積分別為0.076 萬hm2、0.067 萬hm2、0.067 萬hm2和0.133 萬hm2，總投資分別為1 710 萬元、1 597 萬元、1 500 萬元和3 000 萬元。這個(gè)階段總計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積0.343 萬hm2，總投資達(dá)到7 807 萬元，每667 m2投資在1 500 元以上，基本能夠滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求，但面對(duì)山區(qū)丘陵的特殊地理環(huán)境，資金投入仍然偏少。

第三階段：2023 年以來，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)入快車道，當(dāng)年建設(shè)面積0.19萬hm2（含提質(zhì)增效200 hm2），投資6 200 萬元，新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田每667 m2投入在2 300 元以上。這個(gè)階段的設(shè)計(jì)工程量基本符合現(xiàn)實(shí)，較好地滿足了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。

從平定縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)歷程來看，資金投入不斷增多、建成面積不斷增加。在第一階段，由于投資偏少，有的村建一個(gè)水池或者修幾條田間路，就把全村上千畝耕地都劃定成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，這與實(shí)際情況嚴(yán)重不符，造成虛假高標(biāo)，農(nóng)田單產(chǎn)水平并沒有有效提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然維持原狀；在第二階段，平定縣按照集中連片、統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，編制了“十四五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位選擇每年的建設(shè)區(qū)域，以期達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。隨著建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量持續(xù)提升，農(nóng)田防災(zāi)減災(zāi)能力明顯增強(qiáng)，糧食產(chǎn)能明顯提高。在第三階段，2023 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于做好逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田方案編制有關(guān)工作的通知》，投入繼續(xù)增加，同時(shí)針對(duì)部分以前劃定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行了提質(zhì)增效，為今后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)指明了方向。

3 山區(qū)丘陵高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的做法和經(jīng)驗(yàn)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是指集中連片、土壤肥沃、設(shè)施完善、田塊平整、易機(jī)作業(yè)、節(jié)水高效、農(nóng)電配套、生態(tài)友好、抗災(zāi)能力強(qiáng)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的耕地，具體來說有“三高”。1）產(chǎn)出能力高。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地平整、土肥沃、田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連，每667 m2糧食產(chǎn)能較普通田地增加10%以上。2）農(nóng)田質(zhì)量高。通過平整土地、改良土壤等措施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田平均耕地質(zhì)量可提高約1 個(gè)等級(jí)，保土、保肥、保水能力顯著增強(qiáng)。3）資源利用效率高。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田通過農(nóng)業(yè)資源節(jié)約集約利用，顯著提升水、肥、藥利用效率，節(jié)本增收效果明顯。

平定縣位于山西省中部東側(cè)，屬太行山向華北平原過度的傾斜山麓地段，境內(nèi)群山連綿，溝壑縱橫，全縣80%屬于山地、15%屬于丘陵，僅在縣城周邊和陽勝河、桃河兩側(cè)有少量平地，水資源匱乏且開發(fā)利用難度大。因此，縣委縣政府針對(duì)特殊的地理特點(diǎn)確定了分區(qū)分類、因地制宜的原則和水土保持的主攻方向，主要采取的工程措施如下。

1）通過土地平整措施，進(jìn)行田塊整理，重點(diǎn)是整修梯田、修建田坎，以防治水土流失。①土地平整，主要是耕地“小塊變大塊”。合理調(diào)配土方，挖填平衡，同時(shí)要與水土保持、土壤改良相結(jié)合。土方工程針對(duì)每個(gè)不同的田塊進(jìn)行田面高程設(shè)計(jì)，以地形起伏較小、挖填土方量最合理為原則，進(jìn)行土地平整。田塊設(shè)計(jì)主要考慮項(xiàng)目區(qū)建設(shè)后，要有利于農(nóng)作物的生長發(fā)育，滿足田間機(jī)械化作業(yè)的要求。②干砌石田坎修筑。梯田外坡要求在確定材質(zhì)和坎高的前提下，保證梯田的安全穩(wěn)定，并盡可能少占地、少用工。結(jié)合當(dāng)?shù)赝临|(zhì)情況，平定縣梯田外坡取60°～75°。根據(jù)實(shí)際情況，個(gè)別地段因地制宜適當(dāng)調(diào)整田坎高度，確保實(shí)施地段田坎的穩(wěn)定性，以達(dá)到防止水土流失的目的。

2）通過整修田間路和生產(chǎn)路，對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的各級(jí)道路進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃和完善，以利于合理組織田間作業(yè)，提高項(xiàng)目區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸效率。按照《土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)要求，道路建設(shè)既要對(duì)內(nèi)滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)的需要，又要保證能與外界便捷聯(lián)系，以便農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的輸入。項(xiàng)目實(shí)施以前，各村田間道路不成系統(tǒng)，斷斷續(xù)續(xù)，土質(zhì)路面崎嶇不平；規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)結(jié)合村民的意見予以取直或延伸，以形成道路網(wǎng)絡(luò)。

3）通過土壤改良工程，增加土壤肥力，提高單產(chǎn)水平[1]。平定縣主要采用秸稈還田、增施有機(jī)肥、深翻耕等措施，提高土壤肥力水平和農(nóng)田水分利用效率。此外，通過實(shí)施小型水源工程和田間排灌工程措施，保蓄自然降水，節(jié)水灌溉，提高補(bǔ)充灌溉的保障能力。農(nóng)業(yè)灌溉工程的建設(shè)一定程度上改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)條件，促進(jìn)了結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為促進(jìn)全縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的支撐[2]。

截至2022 年，平定縣累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田0.85 萬hm2，占耕地總面積的1/3，建成后的田間路、梯田梗的利用率都較高，特別是通過田間路建設(shè)，山區(qū)道路通達(dá)率在90%以上，許多多年的撂荒地都實(shí)現(xiàn)了農(nóng)用車通達(dá)，獲得廣大農(nóng)民的一致好評(píng)。

4 山區(qū)丘陵高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

4.1 早期建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田欠賬較多

2011—2018 年平定縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)方向和重點(diǎn)不突出，各部門各自為政，工程目標(biāo)有的是生態(tài)綠化，有的是科技推廣，而不以地力提升為目的。由于不是整村推進(jìn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積認(rèn)定極其不合理，形成的歷史欠賬較多。很多項(xiàng)目范圍劃定時(shí)，涉及項(xiàng)目村只是拿出距離近、立地條件好的地塊搞建設(shè)，加上投入嚴(yán)重不足，因此虛假“高標(biāo)”的情況較為嚴(yán)重。例如，平定縣柏井鎮(zhèn)等4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)柏井一村等23 村高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整理項(xiàng)目每667 m2的投資少到只有184.55 元。全縣近0.33 萬hm2的田地雖被劃定成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，但項(xiàng)目實(shí)施前后地力提升并不明顯，糧食產(chǎn)能也沒有大幅增加，有待進(jìn)一步提質(zhì)改造。

4.2 資金投入與實(shí)際需求相差較大

2019 年以來，平定縣高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程預(yù)算定額主要依據(jù)《土地整治項(xiàng)目工程量計(jì)算規(guī)則》（TD/T 1039—2013）、《土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（財(cái)綜〔2011〕128 號(hào)），定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低，如田埂修筑等工程，甲類工定價(jià)51.04 元，乙類工定價(jià)38.84 元，與實(shí)際相差較大。從實(shí)踐中看，667 m2投資1 500 元的標(biāo)準(zhǔn)雖然較以前有所提高，但遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。例如，2021 年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)面積0.07 萬hm2，總投資1 500 萬元，在勘測設(shè)計(jì)后，根據(jù)實(shí)際需要投資4 000 萬元，在不增加資金投入的情況下只能削減工程量。

4.3 農(nóng)業(yè)灌溉工程利用率較低

農(nóng)業(yè)灌溉工程是實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要措施之一，是建設(shè)旱澇保收高產(chǎn)田的重要手段。平定縣是典型的北方雨養(yǎng)型農(nóng)業(yè)區(qū)，水源匱乏，農(nóng)業(yè)灌溉工程只能利用小川小水建設(shè)。2019 年以來，平定縣累計(jì)建設(shè)節(jié)水灌溉高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田588.54 hm2，分別為2019 年134.67 hm2、2020 年233.87 hm2、2021 年40.00 hm2、2023 年180.00 hm2。從實(shí)施情況來看，山區(qū)丘陵建設(shè)農(nóng)業(yè)灌溉難度大、成本高、利用率低。1）水源條件差。農(nóng)業(yè)用水多從小型水庫、過境小流域或深井取水，水量受季節(jié)氣候影響較大，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中無法保證充足供水。2）施工難度大。由于山區(qū)丘陵的地形特點(diǎn)，管道鋪設(shè)不是爬坡就是過坎，施工難度大，且后續(xù)維護(hù)成本高，開挖遇到青石等的情況也較為常見，工程量增加變更較多。3）農(nóng)業(yè)電價(jià)偏高，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)灌溉的推廣和實(shí)施。平定縣地處土石山區(qū)，小型泵站多，揚(yáng)程大，灌溉電費(fèi)是灌溉費(fèi)用中的主要構(gòu)成部分，農(nóng)業(yè)電價(jià)偏高嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)灌溉的推廣實(shí)施。4）因水源、電價(jià)等因素制約，建成的農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施利用率很低，甚至有的建成后就成了擺設(shè)，沒有投入使用，再加上設(shè)施建后管護(hù)不到位，個(gè)別損毀嚴(yán)重，因此不能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

5 山區(qū)丘陵高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)策

5.1 補(bǔ)齊短板，解決舊賬

進(jìn)入“十四五”以后，我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻堅(jiān)期。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)涉及區(qū)域廣、建設(shè)周期長，必須采取有力措施，加快補(bǔ)齊短板，尤其是面對(duì)以前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的舊賬欠賬，要以地力提升、增加產(chǎn)量為首要目標(biāo)，切實(shí)抓好改造提升。1）把早期投入標(biāo)準(zhǔn)偏低的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田逐步納入提質(zhì)改造的建設(shè)規(guī)劃中，按照“填齊補(bǔ)全”的原則，進(jìn)行工程建設(shè)[3]。2）把以前未列入工程的田間道路修建、土壤改良和田坎修復(fù)作為改造提升的重點(diǎn)[4]。要與新建項(xiàng)目協(xié)同發(fā)展，按照整村推進(jìn)、集中連片的原則統(tǒng)一建設(shè)，彌補(bǔ)以前的欠賬；以永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

5.2 加大資金投入

山區(qū)丘陵耕地條件較差，改造難度大，投入成本高，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要切合實(shí)際，不能貪大求洋，要把錢花在刀刃上。平定縣梯田占比較高，以目前的材料成本和工資水平估算，建設(shè)0.07 hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田需要4 000～5 000 元，然而受財(cái)力限制，平定縣每667 m2實(shí)際投資僅在2 000 元左右。隨著建設(shè)的深入推進(jìn)，待建設(shè)的農(nóng)田位置更加偏遠(yuǎn)，相應(yīng)的運(yùn)費(fèi)成本和勞動(dòng)力成本更高，投資缺口更大。破解資金難題，要發(fā)揮政府投入的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，創(chuàng)新投融資模式，采取財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、投資補(bǔ)助等多種方式支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；同時(shí)應(yīng)考慮各地自然稟賦不同、市場價(jià)格變化等因素，細(xì)化不同區(qū)域投入標(biāo)準(zhǔn)。在加大財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)市場配置生產(chǎn)要素的功能，積極探索構(gòu)建多元化籌資機(jī)制，探索新型經(jīng)營主體參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和管護(hù)的模式，通過籌資投勞等方式，參與農(nóng)田建設(shè)運(yùn)營，分享政策收益。

5.3 科學(xué)謀劃灌溉工程

在山區(qū)丘陵地區(qū)建設(shè)農(nóng)業(yè)灌溉工程要因地制宜，在水資源缺乏的山區(qū)丘陵實(shí)施灌溉工程不能搞一刀切，更不能下指標(biāo)。針對(duì)水源不穩(wěn)定的具體情況，要注重前期規(guī)劃，從設(shè)計(jì)之初就要廣泛征求當(dāng)?shù)卮迕褚庖姡磸?fù)論證工程建設(shè)的科學(xué)性、合理性；要加大小型引水樞紐工程建設(shè)力度，特別是過境河流小型引水工程及小水庫下游村莊實(shí)施灌溉工程的建設(shè)投資；針對(duì)施工難度大的問題，設(shè)計(jì)和施工單位要密切配合，現(xiàn)場辦公，在土方開挖和埋設(shè)管道的過程中要根據(jù)施工現(xiàn)場具體情況進(jìn)行施工，設(shè)計(jì)方案不符合實(shí)際的要及時(shí)調(diào)整，要以嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的態(tài)度進(jìn)行工程建設(shè)，切忌為趕進(jìn)度而不求實(shí)際、瞎干蠻干；針對(duì)農(nóng)業(yè)電價(jià)偏高的問題，要實(shí)行灌溉電價(jià)補(bǔ)貼制，有效激發(fā)農(nóng)民參與建設(shè)農(nóng)業(yè)灌溉工程的熱情；針對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施利用率低的問題，要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出上做文章，積極引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)業(yè)收益，有效地引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉[5]。

6 結(jié)語

平定縣的山區(qū)丘陵高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式是因地制宜、科學(xué)規(guī)劃的結(jié)果。隨著建設(shè)的深入推進(jìn)，種植模式、經(jīng)營模式的不斷創(chuàng)新，還有國家農(nóng)業(yè)政策的助力，山區(qū)丘陵地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田也能為國家糧食安全保駕護(hù)航，山區(qū)丘陵地區(qū)的農(nóng)民也能依靠自己力量端牢飯碗。