薄文廣 黃南

提 要：近期央地兩級政府和相關(guān)職能部門出臺了數(shù)量眾多的促企政策，可謂“費了心也盡了力”，但部分促企政策存在著“變化較頻繁、競爭非中性、精準(zhǔn)性欠佳、主動性較差”等四大問題，嚴(yán)重影響了政策效力的發(fā)揮。建議強(qiáng)化制度落實和保障、建立企業(yè)全程協(xié)商參與機(jī)制、加快落實競爭中性原則、政策聚焦問題導(dǎo)向和創(chuàng)新管理、強(qiáng)化數(shù)字賦能助力，更好提升企業(yè)的安全感、可預(yù)期感、公平感、獲得感和便利感，加快推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。

關(guān)鍵詞：預(yù)期；促企政策；問題

為了有效應(yīng)對中國面臨的日益復(fù)雜和不確定的內(nèi)外部環(huán)境、提振企業(yè)預(yù)期，2022年5月，國務(wù)院印發(fā)《扎實穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》，2023年7月和8月相繼出臺《關(guān)于促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的意見》和《加大吸引外商投資力度的意見》。國家部委和各級地方政府積極貫徹和落實中央決策部署，紛紛出臺促企政策，并提出諸多具體舉措來提振民營和外資企業(yè)發(fā)展。近幾個月來國家相關(guān)部委發(fā)布的僅針對民營企業(yè)①的部分政策文件具體如下表所示。

從表中可以看出，相關(guān)部委特別是與民企發(fā)展較為密切的國家發(fā)改委、中國人民銀行等宏觀管理機(jī)構(gòu)，市場監(jiān)管總局、稅務(wù)總局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)，公安、監(jiān)察、法院等司法機(jī)構(gòu)都紛紛出臺促進(jìn)民企發(fā)展政策，并提出了數(shù)目眾多的具體舉措來加以落實，可謂“費了心也盡了力”。但2024年2月份，中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）為49.1%，比上月下降0.1個百分點，仍處于收縮區(qū)間，全國工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格同比下降2.7%，環(huán)比下降0.2%；工業(yè)生產(chǎn)者購進(jìn)價格同比下降3.4%，環(huán)比下降0.2%；人民幣貸款同比少增3600億元。可見，企業(yè)預(yù)期仍然偏弱，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍然面臨著較大挑戰(zhàn)，這也對政策實施效力提出了更高要求。當(dāng)下，部分促企文件政策效力較弱，存在四大急需破解的問題。

一、近期部分促企政策存在“四大”問題

（一）部分促企政策變化較頻繁，影響企業(yè)預(yù)期

當(dāng)前促企政策不可謂不多，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅東部沿海某省份最近幾年出臺的相關(guān)促企政策，光目錄就有800多頁。但許多政策變化較頻繁，有時甚至幾年內(nèi)發(fā)生180度變化，政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。特別是一些限制性的監(jiān)管政策，有時候一個行業(yè)管理部門出臺的僅包含幾頁A4紙的文件就可以對整個行業(yè)帶來嚴(yán)重不利影響。這顯然會影響企業(yè)家的可預(yù)期感，導(dǎo)致企業(yè)不會進(jìn)行（對原始創(chuàng)新日益重要的）長期性的戰(zhàn)略投資，甚至對企業(yè)命運能否由自己掌握都產(chǎn)生較大疑問。當(dāng)前，甚至有部分企業(yè)家選擇無論政府“說什么”和“干什么”，自己均“躺平”，不再擴(kuò)大投資，從而使得政策邊際和長期效果日益減小。

此外，許多政策從出臺到執(zhí)行的時間較短，有時甚至僅有一兩個月時間，沒有給受影響的企業(yè)合理的過渡期和較充足的調(diào)整期。一些地方政府習(xí)慣于實行運動式的“一刀切”，例如一些安全事故發(fā)生后的全行業(yè)整頓或全區(qū)域停產(chǎn)給企業(yè)正常經(jīng)營帶來嚴(yán)重影響。相關(guān)部門在出臺政策之前，是否應(yīng)該進(jìn)行良性的政企互動和政策博弈，而非部門單獨決定，企業(yè)只能被動和機(jī)械地執(zhí)行；如果出臺政策只是某些政府部門的獨占權(quán)力，顯然會嚴(yán)重影響企業(yè)的可預(yù)期感。

（二）部分促企政策競爭非中性，影響企業(yè)公平感

由于缺少一些鼓勵基層地方政府“大膽想、創(chuàng)新干、優(yōu)勝劣汰”的相關(guān)制度保障，使得一些地方基層政府在政策具體落實中，常選擇自身風(fēng)險最小化的不作為。例如為了規(guī)避泄密和違反相關(guān)國際組織規(guī)定以及不必要的風(fēng)險，在項目招投標(biāo)和一些行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則制定上常限制外資企業(yè)參與，外企也無法享受產(chǎn)業(yè)扶持、稅收返還和工業(yè)用地優(yōu)惠等支持政策。在普惠金融上，民企和外企得到的金融支持仍然較弱。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年前三季度，人民幣貸款增加19.75萬億元，外幣貸款減少559億美元，但新增人民幣貸款僅有33.9%投向民營企業(yè)（同比上年下降17個百分點），相對于在經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中所占比重（民企占60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值和80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)）滯后很多，且許多貸款都是在銀監(jiān)會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接下達(dá)“壓迫”指標(biāo)下被動完成，民企貸款的抵押標(biāo)準(zhǔn)、貸款利率和貸款期限等條件比國企要苛刻很多。

在內(nèi)需不足和出口疲軟的背景下，雖然政府加大了“鐵公基”以及新型基礎(chǔ)設(shè)施等新基建投資力度，但許多合同均主要由央企和地方國企獲得，并在經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包后由民企具體完成。當(dāng)前促企政策的競爭非中性，嚴(yán)重影響了民企和外企的公平感，甚至萌發(fā)不是“自己人”的挫敗感。

（三）部分促企政策精準(zhǔn)性欠佳，影響企業(yè)獲得感

實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多促企政策更多是部門主觀的“供”，并不是市場主體所“需”。例如疫情期間實施的“擴(kuò)大實施社保費緩繳政策”，中小微企業(yè)對該類政策響應(yīng)程度不高，主要原因在于企業(yè)需求不強(qiáng)。特別是在當(dāng)前地方財政收支壓力較大背景下，許多促企政策無法有效兌現(xiàn)。例如給重點引資企業(yè)的稅收返還，一些企業(yè)所在地政府由于經(jīng)濟(jì)增長趨緩以及給企業(yè)減稅降費造成的財政收入減少和剛性支出之間的矛盾日益顯現(xiàn)，導(dǎo)致其承諾的配套資金較難兌現(xiàn)。

此外，一些部門出臺的政策文本表述模糊，缺少有效落實的抓手。其更多是從“態(tài)度”上支持、鼓勵、引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，但在具體如何支持、如何鼓勵、怎樣引導(dǎo)、怎樣促進(jìn)等方面，則并未詳細(xì)回答，導(dǎo)致基層在執(zhí)行時無所適從，有時不得不“以文件落實文件”和“以會議落實會議”。在落實一些涉及多部門相互協(xié)調(diào)的政策時，也常存在空位（無明確責(zé)任部門）、缺位（部門間分工不合理）和錯位（部門間一些規(guī)定自相矛盾）現(xiàn)象，使得部分促企政策空轉(zhuǎn)而得不到有效落實，政府政策成為“擺設(shè)”，大大降低了政府公信力。

（四）部分促企政策出臺的主動性較差，影響企業(yè)便利感

當(dāng)前，各地出臺的一系列促企政策的平臺和信息發(fā)布渠道相對分散和雜亂，主要包括發(fā)改、經(jīng)信、商務(wù)、科技、住建、國土、環(huán)保、安監(jiān)等主管部門。這些平臺主管單位不同，服務(wù)對象和內(nèi)容不同，發(fā)布時間和提供的信息也不相同，企業(yè)難以準(zhǔn)確分辨和便利使用。另外，由于沒及時做好政策梳理、宣傳、解讀，常導(dǎo)致企業(yè)未必都能知曉和掌握相關(guān)政策。根據(jù)一項對杭州市446家中小企業(yè)進(jìn)行的抽樣調(diào)查顯示，政策綜合知曉率僅為47.23%，超過半數(shù)企業(yè)不知道有哪些惠企政策、在哪里申報、怎么申報，從而無法享受相關(guān)政策。

此外，企業(yè)要想獲得政策兌現(xiàn)，一般都需要根據(jù)主管部門要求，填寫相應(yīng)申請，提交相關(guān)資料，由職能部門審核后，經(jīng)專家評審和公示，最后由財政部門兌現(xiàn)，時間跨度最少半年，有時甚至超過一年。有的地區(qū)職能部門也嘗試?yán)么髷?shù)據(jù)等新科技讓政策兌現(xiàn)便利化，但這一模式仍在局部探索，未大范圍推廣。

二、有效提升促企政策效力的建議

（一）強(qiáng)化制度落實和保障，提升企業(yè)安全感

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)面臨困難的一個重要原因是企業(yè)家和百姓對未來缺少信心，企業(yè)紛紛壓減投資，個人減少不必要支出，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入收縮狀況，循環(huán)無法高效進(jìn)行。因此，如無“底座”的信心，其他微觀政策就如同“海市蜃樓”。民營企業(yè)是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決大眾就業(yè)問題的重要市場主體，無論是外企還是民企，都是中國經(jīng)濟(jì)大家庭的一分子，甚至都不用刻意區(qū)分國企和民企，應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對不同類型企業(yè)“一視同仁”，而不應(yīng)“差別對待”。

在國企和民企關(guān)系上，國家提出堅持“兩個毫不動搖”；在外企發(fā)展上，國家提出要堅持推進(jìn)高水平對外開放。建議要把上述中央確定的提法真正落實好，并使其制度化和法制化。政府相關(guān)部門特別是國家部委在出臺波及全行業(yè)或全國層面的涉企監(jiān)管性政策前，必須交由上級法制部門進(jìn)行合法性審議，以便打破部門利益以及不同部門同時“發(fā)力”可能引起的“合成謬誤”問題。

此外，國家也應(yīng)從宣傳和輿論上鼓勵支持民營經(jīng)濟(jì)和外企發(fā)展壯大，對一些刻意歪曲黨的民營經(jīng)濟(jì)政策的別有用心的自媒體進(jìn)行懲處；選擇一些有代表性的重大科研課題和重大國家戰(zhàn)略項目，在不涉及國家安全前提下，向民營企業(yè)和外企傾斜。國家相關(guān)部門也應(yīng)依法保護(hù)包括民企和外企在內(nèi)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益，對一些代表性的法律爭議案件進(jìn)行公開審理，通過“行動”而非“口號”來更好提升企業(yè)家安全感。

（二）建立企業(yè)全程協(xié)商參與機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)預(yù)期

當(dāng)前政策制定部門在出臺政策時，有許多都是“自拉自唱”，市場主體參與程度不夠，企業(yè)發(fā)展的“痛點”和“難點”等真實需求未能傳達(dá)到供給端。因此，應(yīng)利用國家發(fā)改委民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展局成立的契機(jī)，抓緊構(gòu)建包括利益表達(dá)、利益博弈以及利益保障等在內(nèi)的企業(yè)家利益群體的全過程協(xié)商參與機(jī)制，把國家發(fā)改委和商務(wù)部針對民企和外企的溝通交流機(jī)制制度化、常態(tài)化，并擴(kuò)展到地級市一級。特別是在出臺影響全行業(yè)的涉及數(shù)據(jù)、安全、隱私、標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管或限制性政策時，多傾聽企業(yè)家的“聲音”，提升政策透明度，并依據(jù)“小步慢走”而非“大步急走”原則進(jìn)行相關(guān)政策的漸進(jìn)調(diào)整，更好保證政策穩(wěn)定性和連續(xù)性。

此外，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對政策制定后的監(jiān)督、評價和調(diào)整完善。建議定期委托國內(nèi)外有公信力的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)政策效力評估，把結(jié)果向全社會公開；積極引導(dǎo)地方以評促建、以評促改、以評促優(yōu)，對企業(yè)關(guān)注的重點政策定期進(jìn)行專項督查，更好推動政策落地生效。

（三）落實競爭中性原則，提升企業(yè)公平感

競爭非中性是民企和外企當(dāng)前公平感缺乏的重要來源，要把倡導(dǎo)“競爭中性”提升為市場主體制度的基礎(chǔ)理念。特別是要進(jìn)一步消除地區(qū)的行政性壟斷造成的市場分割和地方保護(hù)，打通制約經(jīng)濟(jì)高效循環(huán)的關(guān)鍵堵點；加快由市場開放轉(zhuǎn)向制度開放，加快出臺保障競爭中性原則實施的相關(guān)配套政策，強(qiáng)化透明和公平的規(guī)則、規(guī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)制定等法治化和市場化的營商環(huán)境建設(shè)。

（四）政策聚焦問題導(dǎo)向和創(chuàng)新管理，提升企業(yè)獲得感

制定促企政策時應(yīng)深入調(diào)查研究，突出問題導(dǎo)向，聚焦當(dāng)前和未來時期企業(yè)最關(guān)注的重大問題。促企政策不在“多和細(xì)”，而在“準(zhǔn)和精”。由于中國各地區(qū)之間無論是發(fā)展階段還是發(fā)展特征與條件，都相差較大，因此，在一些產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)政策的制定和實施上，中央要信任地方政府，并給予區(qū)縣地方政府一定的靈活空間，而非所有政策規(guī)定都要“一桿子捅到底”。應(yīng)盡快出臺針對審批人員（除觸犯法律法規(guī)者外）的容錯免責(zé)機(jī)制，鼓勵部委主管部門理性頂層設(shè)計和地方主動先行先試的良性互動，主動加快去除一些影響企業(yè)或行業(yè)發(fā)展的制度性的不合理壁壘和政策“路障”，以更好激發(fā)政府辦事積極性和企業(yè)活力。

此外，當(dāng)前促企政策出臺部門過多、過亂、過雜，且出臺方式和標(biāo)準(zhǔn)各不相同。建議將政府各部門分散的惠企政策兌現(xiàn)事項進(jìn)行整合，由一部門進(jìn)行集中管理和統(tǒng)籌跟蹤，并在省、市、區(qū)行政服務(wù)中心加設(shè)“促企政策服務(wù)和兌現(xiàn)專窗”，變“多門申報、分散管理”為“一口通辦、全面統(tǒng)籌”，實行“一口進(jìn)出、分類審定、封閉運行”的閉環(huán)管理服務(wù)模式。

（五）強(qiáng)化數(shù)字賦能助力，提升企業(yè)便利感

當(dāng)前，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施比較完備和發(fā)達(dá)，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化建設(shè)也如火如荼，但是數(shù)字治理還相對滯后，特別是在利用數(shù)字化技術(shù)讓企業(yè)“少跑腿”從而提升營商環(huán)境方面，還有巨大潛力。

建議基層區(qū)縣級人民政府通過政府購買公共服務(wù)的方式，由社會第三方利用數(shù)字科技對國家、省、市、區(qū)出臺的惠企政策分門別類進(jìn)行梳理匯總，形成不同門類的“政策包”，同時根據(jù)大中小微企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)和“專精特新”企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對企業(yè)類型進(jìn)行分類“畫像”，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，自動識別每條政策“關(guān)鍵詞”和企業(yè)標(biāo)簽，向已經(jīng)符合條件的企業(yè)推送各項政策，不符合條件的企業(yè)則不會被打擾。

在政策兌現(xiàn)環(huán)節(jié)，可以打通政府相關(guān)部門在就業(yè)、納稅、研發(fā)、出口、社保之間的數(shù)據(jù)孤島，實現(xiàn)政策兌現(xiàn)的自動化，強(qiáng)化企業(yè)的無感服務(wù)，構(gòu)建“無事不擾、有求必應(yīng)”的企業(yè)服務(wù)工作機(jī)制，政府相關(guān)部門要做好“吃啥做啥，而非有啥做啥”的“主動店小二”，助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（薄文廣，南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院副院長，南開大學(xué)中國式現(xiàn)代化發(fā)展研究院高級研究員，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授；黃南，南京市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所所長、研究員）

①由于篇幅所限，許多省份近期出臺的促進(jìn)民企發(fā)展的政策沒有列出。而實際上，除了民企外，國家部委和相關(guān)省份也出臺了大量大力吸引外企的政策，由于同樣原因，本文沒有一一列出。