張 艷

（揚(yáng)州市江都區(qū)委黨校，江蘇 揚(yáng)州 225200）

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益具有十分重要的意義。黨的二十大報(bào)告指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?！掇r(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于落實(shí)黨中央國務(wù)院2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作部署的實(shí)施意見》進(jìn)一步指出，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)[1]。建好用好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)能讓市場發(fā)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源效益最大化。

一、揚(yáng)州市江都區(qū)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展的主要做法及成效

近年來，揚(yáng)州市江都區(qū)（下文簡稱江都區(qū)）按照中央、省、市的要求，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村集體“三資”保值增值和農(nóng)民增收。區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心連續(xù)6年在全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場監(jiān)測評(píng)價(jià)中取得優(yōu)異的成績。

1.搭建交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“私下成交”到“線上交易”

農(nóng)業(yè)是江都區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易涉及面廣、需求旺盛，在平臺(tái)建成之前，無論是農(nóng)村集體資產(chǎn)還是其他產(chǎn)權(quán)的交易模式主要是以私下成交為主。過去由于缺乏統(tǒng)一的線上交易平臺(tái)，導(dǎo)致出現(xiàn)了交易信息不對(duì)稱、渠道不暢通、交易不規(guī)范等風(fēng)險(xiǎn)隱患，群眾的合法權(quán)益較難保障。2014年4月，江都區(qū)建成蘇中地區(qū)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)。交易中心嚴(yán)格按照“六統(tǒng)一”的模式為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供配套服務(wù)。近年來，區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)政府繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展，全區(qū)13個(gè)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心均按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，設(shè)置報(bào)名窗口、開標(biāo)大廳、洽談室、檔案室等，統(tǒng)一配置了液晶大屏、實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)、電腦、攝像機(jī)等?！皡^(qū)有交易中心、鎮(zhèn)有服務(wù)中心、村有網(wǎng)絡(luò)終端”的三級(jí)服務(wù)體系已經(jīng)建成。江都區(qū)積極開展交易服務(wù)，率先在全省實(shí)現(xiàn)村級(jí)線上交易全覆蓋。截至目前，全區(qū)農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、“四荒”使用權(quán)、集體林地林木、農(nóng)村集體資產(chǎn)、涉農(nóng)資金項(xiàng)目等11類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)已進(jìn)場交易。自農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)運(yùn)行到2023年3月，全區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)累計(jì)成交標(biāo)段數(shù)39005筆，交易額32.6億元，溢價(jià)8952萬元，溢價(jià)率2.8%，其中線上交易2743筆，交易金額4.4億元[2]。

2.健全交易制度，實(shí)現(xiàn)“隨意無序”到“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”

江都區(qū)結(jié)合揚(yáng)州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法制定細(xì)則，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)重點(diǎn)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)工作的通知》等文件，使得項(xiàng)目申請(qǐng)、受理審核、信息發(fā)布、組織交易、督查問責(zé)、矛盾仲裁等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依，為維護(hù)交易秩序提供了有力的制度保障。同時(shí)還參與標(biāo)準(zhǔn)制定，2016年11月，江都區(qū)被正式列入全國第二批綜合改革（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)）標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，先后參與8項(xiàng)省級(jí)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，完成了7類主要交易項(xiàng)目的服務(wù)規(guī)范及其他29項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)與實(shí)踐，為全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供了江都實(shí)踐。

3.發(fā)揮市場效能，實(shí)現(xiàn)“低效收益”到“增收節(jié)支”

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)改變了傳統(tǒng)面對(duì)面談價(jià)和“一錘子”投標(biāo)競價(jià)的交易模式，通過充分競爭全面提高資源效益和交易效率。如江都區(qū)仙女鎮(zhèn)同橋村一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目徐廈組道路工程，村里委托第三方預(yù)算造價(jià)為26.69萬元，參加投標(biāo)單位有24家，最后中標(biāo)價(jià)20.82萬元，節(jié)省支出5.87萬元。江都區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心將仙女鎮(zhèn)樊套村仙城學(xué)生公寓樓250臺(tái)空調(diào)采購項(xiàng)目納入市場，采取公開競價(jià)方式，三家公司參與競價(jià)，最終成交價(jià)為2500元/臺(tái)，每臺(tái)比市場價(jià)減少250元，降幅達(dá)9.1%，節(jié)約支出6.25萬元。丁溝鎮(zhèn)榮臣村215.5畝耕地發(fā)包項(xiàng)目，底價(jià)880元/畝/年，7個(gè)大戶經(jīng)過多輪報(bào)價(jià)，最終成交價(jià)格1080元/畝/年，增幅22.7%。

4.壓縮權(quán)力尋租，實(shí)現(xiàn)“暗箱操作”到“陽光透明”

為了防止交易過程中出現(xiàn)利用制度漏洞進(jìn)行人情、暗箱交易等違規(guī)行為，江都區(qū)積極探索構(gòu)建高效管用的監(jiān)督機(jī)制[3]。產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)全區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)、監(jiān)督管理。2023年區(qū)交易中心出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)綠色通道項(xiàng)目監(jiān)管的通知》，為防止拆分項(xiàng)目走綠色通道的現(xiàn)象發(fā)生，要求所有項(xiàng)目在交易前均須填報(bào)《綠色通道工程項(xiàng)目申請(qǐng)表》[4]。出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易工作的通知》，對(duì)可能出現(xiàn)的串標(biāo)、吃拿卡要、拆分項(xiàng)目等行為進(jìn)行了嚴(yán)密規(guī)范。堅(jiān)持“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”，全面清查農(nóng)村集體資產(chǎn)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)督，突出對(duì)第三方代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在追責(zé)方面堅(jiān)持問責(zé)要嚴(yán)、追責(zé)到底，對(duì)于觸碰紀(jì)律“紅線”的行為，對(duì)相關(guān)票據(jù)不報(bào)銷、資金不撥付，并嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

二、江都區(qū)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展中存在的現(xiàn)實(shí)難題

1.部分轉(zhuǎn)讓主體參與意愿不強(qiáng)

筆者在訪談中感受到部分村干部對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)認(rèn)同感不強(qiáng)。原因多樣，既有主觀因素也有客觀因素。主觀因素：一是部分村干部對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，誤認(rèn)為傳統(tǒng)交易模式不需要走各項(xiàng)審批程序，可以更好地照顧“自己人”，沒有認(rèn)識(shí)到公開透明的交易程序其實(shí)是對(duì)自己的保護(hù)，可以避免權(quán)力濫用帶來的“尷尬”；二是受本身文化程度的影響，部分村民和村干部因?qū)Σ僮髁鞒滩贿m應(yīng)而產(chǎn)生了畏難情緒?？陀^因素：主要因公共服務(wù)配套不足帶來的部分交易成本高。按照規(guī)定，預(yù)算金額10萬元及以上的涉農(nóng)資金項(xiàng)目均需委托第三方代理公司公開招投標(biāo)，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)作為市場主體為了盈利必然會(huì)按照標(biāo)的額收取代理費(fèi)，給村集體增加額外的支出。訪談中部分村干部反映一些通過平臺(tái)競價(jià)的工程項(xiàng)目，由于中標(biāo)方是外地公司，在施工過程中會(huì)與當(dāng)?shù)厝罕姶嬖跍贤ú粫硢栴}，影響了施工進(jìn)度。因此，為了方便工程施工，他們更傾向于自己協(xié)商，找本村熟人進(jìn)行施工[5]。

2.區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)平臺(tái)服務(wù)能力薄弱

目前，區(qū)交易中心、各鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心法人地位不明確，均是非行政事業(yè)單位，工作人員沒有固定編制，流動(dòng)性大。平臺(tái)工作人員專業(yè)能力參差不齊，部分人員對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易程序不熟悉，審核交易材料不嚴(yán)格，把關(guān)不到位，流轉(zhuǎn)交易信息發(fā)布不及時(shí)，對(duì)交易問題溝通解釋不夠?qū)I(yè)細(xì)致。區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心目前租用廣州路春和人家安置區(qū)門市房，與周邊縣市區(qū)如金湖、沛縣、贛榆等地相比已明顯落后，標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范建設(shè)、服務(wù)能力與服務(wù)規(guī)模不匹配，不利于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場長期穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)費(fèi)保障難以維持現(xiàn)有運(yùn)轉(zhuǎn)，資金缺口較大。如要通過適當(dāng)收費(fèi)來維持運(yùn)行，又缺乏統(tǒng)一的收費(fèi)依據(jù)。

3.監(jiān)督管理機(jī)制不健全

一是監(jiān)管部門和業(yè)務(wù)主管部門不明確，鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心與鎮(zhèn)公共資源交易中心的業(yè)務(wù)交叉模糊，職責(zé)不夠清晰；二是監(jiān)督執(zhí)法主體模糊，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的處罰權(quán)尚不在行政權(quán)力清單內(nèi)，出現(xiàn)違規(guī)交易行為處罰方式、處罰主體、處罰程序仍缺乏較有力的規(guī)范依據(jù)。

4.金融扶持服務(wù)不足

由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易標(biāo)的物的價(jià)值、產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性、融資收益率、流動(dòng)性不足、金融風(fēng)險(xiǎn)等因素導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的扶持意愿不強(qiáng)。目前平臺(tái)開展的“兩權(quán)抵押”即承包地經(jīng)營權(quán)和林權(quán)抵押，根據(jù)《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)管理辦法》規(guī)定，受讓方將流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)事先取得原承包人的書面同意，并向發(fā)包方備案。抵押的前置條件嚴(yán)格，這也影響著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用土地經(jīng)營權(quán)融資的意愿，加上風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的缺乏，金融機(jī)構(gòu)也不愿意開展此類貸款業(yè)務(wù)，經(jīng)營主體更傾向于選擇蘇農(nóng)貸這些便捷的貸款模式。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展的對(duì)策建議

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展事關(guān)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)系到農(nóng)村的切身利益。為進(jìn)一步賦能農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范、高效、高質(zhì)運(yùn)行，有關(guān)部門應(yīng)借鑒江都區(qū)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展的實(shí)踐做法，正視江都區(qū)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)發(fā)展中遇到的現(xiàn)實(shí)難題，采取以下“四化”措施：

1.宣傳深入化，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的被認(rèn)可度

一要借力主流媒體，加大對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的宣傳，使基層干部尤其是村干部了解平臺(tái)在改善干群關(guān)系、保護(hù)村干部、帶動(dòng)農(nóng)民增收、盤活農(nóng)村資源等方面的巨大優(yōu)勢。二要定期組織培訓(xùn)，常態(tài)化舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村負(fù)責(zé)人及會(huì)計(jì)等人員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)班，強(qiáng)化規(guī)范、程序、政策、流程等方面的解讀，熟練掌握“線上注冊(cè)、線上報(bào)名、線上繳款、線上競價(jià)”操作流程，確保能夠正常參與產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目競標(biāo)，破除操作業(yè)務(wù)上的畏難情緒。對(duì)目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相對(duì)滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要主動(dòng)上門宣傳政策，幫助他們理清交易程序、規(guī)范交易行為，加快交易進(jìn)度。三要加強(qiáng)反面案例警示和正面典型宣傳，通過會(huì)議、村務(wù)公示等方式加強(qiáng)違紀(jì)違法案例的警示教育。對(duì)在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展過程中涌現(xiàn)的優(yōu)秀單位，進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。通過倒逼與自覺的雙向發(fā)力，最終形成上有要求、下有需求的高度認(rèn)同[6]。讓相關(guān)部門、服務(wù)機(jī)構(gòu)、交易雙方等真正接受和認(rèn)可農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，讓農(nóng)戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、涉農(nóng)企業(yè)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體積極參與交易。

2.政策配套化，增強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的支撐力

以“公益性”為前提爭取更多的政策支持。一是機(jī)構(gòu)性質(zhì)。從各地實(shí)踐來看，農(nóng)交所有的注冊(cè)為公司，有的為事業(yè)單位，關(guān)于其性質(zhì)的定位觀點(diǎn)不一，目前全國沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和定位。但就其性質(zhì)而言，更多體現(xiàn)的還應(yīng)是其“公益性”；就實(shí)踐效果來看，產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展走在前列的交易中心以事業(yè)性質(zhì)居多。以被央視多次報(bào)道的淮安金湖縣為例，目前金湖縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心共有在編人員13名，除借調(diào)等外，在崗10人專職從事產(chǎn)權(quán)交易工作。應(yīng)盡快明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的法人地位，在政策可能的情況下，將其列為事業(yè)單位更優(yōu)，或者事業(yè)單位的下屬科室。各鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心目前一直掛靠各鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，隨著鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)改革，建議可將各鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心與各鎮(zhèn)公共交易分中心（站）予以合并，進(jìn)駐各鎮(zhèn)行政審批局，明確轉(zhuǎn)崗專職人員。二是經(jīng)費(fèi)保障。現(xiàn)有的政策條件下，如果不能設(shè)立為事業(yè)單位，則須明確以公司形式規(guī)范運(yùn)行，明確收費(fèi)依據(jù)和范圍，維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)營收。三是場所建設(shè)。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，建議將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心與公共資源交易中心合署辦公或者進(jìn)駐擬建設(shè)的行政審批局，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易窗口。四是部門職責(zé)，明確交易中心的監(jiān)管部門，尤其是鎮(zhèn)級(jí)交易中心，目前與公共交易中心的業(yè)務(wù)職責(zé)模糊，如果能與行政審批局整合，則可確定其監(jiān)管職責(zé)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門與業(yè)務(wù)類型范圍。

3.改革精細(xì)化，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的服務(wù)品質(zhì)

一是交易成本。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易看似主體為出讓方和受讓方，但是交易過程中還存在著各類第三方服務(wù)，如律師、公證、金融、評(píng)估、認(rèn)證等，交易中心作為服務(wù)平臺(tái)應(yīng)整合各方資源，強(qiáng)化服務(wù)，盡可能為交易節(jié)約成本，為資產(chǎn)增值。前文第二部分所述進(jìn)入交易平臺(tái)因第三方介入而成本提升的情況在調(diào)研中各鎮(zhèn)反映比較集中。建議30萬及以上的工程項(xiàng)目才需要第三方招標(biāo)代理。可借鑒金湖縣的“土專家”辦法。該縣制定出臺(tái)了《金湖縣農(nóng)村集體小型工程項(xiàng)目建造“土專家”管理暫行辦法》，交易中心建立“土專家”庫并加強(qiáng)管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整，按照規(guī)定，每個(gè)項(xiàng)目村集體只需支付每個(gè)“土專家”400—600元評(píng)審費(fèi)用，減少了村集體工程項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)，而且管理更高效、規(guī)范、科學(xué)，節(jié)省了大量的交易成本。據(jù)測算，每年金湖縣村集體可節(jié)約工程服務(wù)費(fèi)用近100萬元，節(jié)省工程投資造價(jià)約600萬元。二是金融服務(wù)。鑒于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性導(dǎo)致的融資難，探索融資擔(dān)保形式，可借鑒浙江省永嘉縣“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易擔(dān)保貸款、農(nóng)房交易法律見證”項(xiàng)目的部分做法，設(shè)立國有資本為主的擔(dān)保公司或與現(xiàn)有的國有公司拓展擔(dān)保合作業(yè)務(wù)。三是土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)。為降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，需進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，出臺(tái)履約保證保險(xiǎn)相關(guān)文件，最大限度地保障土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

4.監(jiān)督常態(tài)化，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范化水平

一是加強(qiáng)督查。協(xié)同“三資”督查，力求臺(tái)賬完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，確?！皯?yīng)進(jìn)必進(jìn)”。加大村級(jí)督查，重點(diǎn)督查村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策、民主管理和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易情況，嚴(yán)禁場外交易，做到應(yīng)進(jìn)必進(jìn)。加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的督查，對(duì)招標(biāo)文書、資料費(fèi)用、工程造價(jià)等全面審核，防止出現(xiàn)轉(zhuǎn)包、隨意增項(xiàng)等違規(guī)現(xiàn)象。二是加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)。監(jiān)察部門要通報(bào)不按規(guī)定開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，干擾、妨礙農(nóng)村產(chǎn)權(quán)正常交易等不規(guī)范行為。加強(qiáng)與中介機(jī)構(gòu)協(xié)作，特別是加強(qiáng)與律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)溝通合作，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易依法依規(guī)運(yùn)行。