李佩霖

(中國政法大學(xué)證據(jù)科學(xué)研究院，北京 100088)

引 言

經(jīng)過黨的百年奮斗，我國已經(jīng)完成了從“吃不飽”到“吃得飽”，再到“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變。“吃得飽”有賴于口糧的供應(yīng)，“吃得好”則需要在確保口糧充足的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步保障肉、蛋、奶、菜、果等多元食物的有效供給。就這一歷史性轉(zhuǎn)變，習(xí)近平總書記指出要轉(zhuǎn)變觀念，“樹立大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發(fā)食物資源[1]。”今年，“樹立大食物觀”繼2016年后再次被寫入中央一號文件。樹立大食物觀，既體現(xiàn)了更好滿足人民美好生活需要的民生觀[2]，又體現(xiàn)了更廣維度把握食物安全的安全觀[3]，對促成國內(nèi)大循環(huán)保障我國食物安全、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及提升人民幸福感具有重要意義。

“三農(nóng)”工作離不開生態(tài)文明建設(shè)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)向生態(tài)環(huán)境要食物需“在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下”，需要“同資源環(huán)境承載力相匹配”，做到“宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林”[4]。生態(tài)文明與大食物觀有密不可分的聯(lián)系，從生態(tài)文明視域下把握大食物觀，是助推更好的理解大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵、更好的貫徹大食物觀的重要一環(huán)。

1 大食物觀與生態(tài)文明思想的關(guān)聯(lián)

1.1 大食物觀內(nèi)含人與自然和諧共生的價(jià)值追求

“竭澤而漁，豈不獲得，而明年無魚”。竭澤而漁不可取的原因在于，無限度地向自然索取只會招致自然的反噬。將人與自然對立起來，超出生態(tài)環(huán)境承載力向自然索取，是無法持續(xù)發(fā)展的。恩格斯曾就美索不達(dá)米亞、阿爾卑斯山等地的文明興衰史進(jìn)行分析，點(diǎn)出了其文明的最終衰敗主要由肆意破壞生態(tài)環(huán)境所致[5]?！吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，習(xí)近平總書記指出，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[6]。在這一要求的引領(lǐng)下，大食物觀與無限度向自然索取的觀念有著本質(zhì)的區(qū)別。

宏觀來看，大食物觀以尊重自然和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為前提，在生態(tài)環(huán)境承載范圍內(nèi)向自然要資源，內(nèi)含著人與自然和諧共生的價(jià)值追求。具體來說，大食物觀一方面反映了敬畏自然、尊重自然的生態(tài)倫理；另一方面反映了依靠自然的利益需求。保護(hù)與索取兩個(gè)方面構(gòu)成了人與自然的共生關(guān)系，保護(hù)與索取是缺一不可的一組對子。

1.2 大食物觀契合綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念

人與自然和諧共生是大食物觀的價(jià)值追求，而向自然索取資源則是其現(xiàn)實(shí)需要。從中觀層面來看，大食物觀的目的是開發(fā)多元食物來源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。因而大食物觀中保護(hù)與索取這組對子需要在理念上予以融合。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人，綠水青山既是自然財(cái)富，又是經(jīng)濟(jì)財(cái)富。[7]”兩山論在辯證法上將保護(hù)與發(fā)展相統(tǒng)一，保護(hù)不意味著無法發(fā)展，而是通過保護(hù)自然的價(jià)值及其增值資本，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。自然同時(shí)具有自然生產(chǎn)力和社會生產(chǎn)力，前者指的是自然對人的生產(chǎn)助力，像風(fēng)能、水源、礦藏等；后者指的是人類利用自然發(fā)揮主觀能動性創(chuàng)造出的生產(chǎn)資料[8]。因而，可以說“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。[9]”大食物觀中的保護(hù)與索取契合此種辯證統(tǒng)一的理念，生態(tài)環(huán)境的改善可以轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)動能，提高農(nóng)產(chǎn)品的量與質(zhì)。

1.3 大食物觀有賴山水林田湖草沙生命共同體

大食物觀遵循綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，意味著貫徹大食物觀需要切實(shí)地保護(hù)其依托的生態(tài)環(huán)境。從微觀層面來看，大食物觀的落實(shí)直接依賴于山水林田湖草沙組成的生態(tài)系統(tǒng)。要想貫徹大食物觀，就要保護(hù)好耕地、山林、湖泊、草原，保護(hù)好整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)[10]。”只有依照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性規(guī)律，統(tǒng)籌治理各生態(tài)要素，才能為大食物觀的落實(shí)創(chuàng)造條件。

綜上，大食物觀在宏觀層面內(nèi)含對人與自然和諧共生的價(jià)值追求，在中觀層面契合了綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，在微觀層面依賴于山水林田湖草沙生命共同體。可以說，大食物觀與生態(tài)文明是緊密結(jié)合在一起的，大食物觀的科學(xué)內(nèi)涵中內(nèi)含生態(tài)文明思想，大食物觀的貫徹落實(shí)亦需要生態(tài)文明建設(shè)作保障。

2 貫徹大食物觀面臨的生態(tài)問題

大食物觀有賴于山水林田湖草沙生命共同體，生態(tài)系統(tǒng)的污染和破壞將直接影響到多元食物的產(chǎn)出和品質(zhì)。當(dāng)前，多個(gè)方面的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為了阻礙大食物觀貫徹落實(shí)的重要因素。

2.1 生態(tài)環(huán)境問題影響種植業(yè)穩(wěn)定供應(yīng)

大食物觀的基礎(chǔ)是糧食[11]，糧食有賴于土地，但我國土地面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。其一表現(xiàn)為耕地?cái)?shù)量正在下降，根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，10年間我國耕地?cái)?shù)量下降了1.13億畝。其二表現(xiàn)為耕地質(zhì)量的惡化，鹽堿地占比已高達(dá)10%，土地沙化等風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在。其三表現(xiàn)為土地污染威脅日益嚴(yán)峻，例如我國農(nóng)田農(nóng)膜回收率不高于60%，農(nóng)膜、農(nóng)藥等殘留使土壤污染不斷累積，威脅食品安全。生態(tài)惡化與食品安全之間存在密切關(guān)聯(lián)，農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化后，為使糧食供給總量能夠繼續(xù)保持穩(wěn)定，就需要在整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)里增加石化產(chǎn)品的使用。由此帶來了大量農(nóng)藥、化肥的使用，其中除草劑、植物激素中的化學(xué)物質(zhì)會在食物鏈內(nèi)循環(huán)，危害食品安全，嚴(yán)重威脅人的身體健康。我國當(dāng)前嚴(yán)峻的耕地生態(tài)狀況使得健康、綠色、穩(wěn)定的種植業(yè)發(fā)展受阻，影響了大食物觀的基本盤供應(yīng)。

2.2 生態(tài)環(huán)境問題影響畜牧業(yè)發(fā)展

畜牧業(yè)生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染問題已日益嚴(yán)峻，這不僅對生態(tài)環(huán)境造成負(fù)擔(dān)，還影響了畜牧業(yè)的整體發(fā)展。畜牧業(yè)養(yǎng)殖過程中存在排泄物污染、死畜污染、病原微生物污染、重金屬及飼料添加劑殘留污染等。一些畜牧業(yè)養(yǎng)殖過程中排泄物、死畜不經(jīng)有效處理直接排入土壤、水體中，嚴(yán)重污染土壤及水體環(huán)境。這不僅影響了同一生態(tài)系統(tǒng)下其他食物來源的產(chǎn)出，亦會引發(fā)病原微生物污染反噬家禽家畜養(yǎng)殖業(yè)[12]?？梢姡谛竽翗I(yè)發(fā)展過程中牢固樹立生命共同體理念，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，是大食物觀落實(shí)亟須解決的問題。

2.3 生態(tài)環(huán)境問題影響漁業(yè)資源安全

陸源污染、固體廢棄物污染、漁業(yè)自身污染等對漁業(yè)水域的負(fù)面影響愈發(fā)嚴(yán)重。2018年時(shí)我國陸源污染排放量就高達(dá)86.64億噸，且呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢。另外，固體廢棄物污染快速增長，2019年對49個(gè)區(qū)域檢測后結(jié)果顯示海底垃圾中有92%為塑料垃圾，其中有大量漁線、塑料繩[13]。此外漁業(yè)養(yǎng)殖造成的污染亦極為嚴(yán)重。養(yǎng)殖戶往往缺乏環(huán)保意識，養(yǎng)殖密度大、飼料投放過量、濫用魚藥導(dǎo)致水質(zhì)惡化，養(yǎng)殖尾水未經(jīng)處理直接排放。這些污染導(dǎo)致的結(jié)果就是河流、近海的生態(tài)環(huán)境惡化，漁業(yè)資源迅速枯竭，使得依托于該生態(tài)資源的捕撈、養(yǎng)殖產(chǎn)量下降，不利于為大食物觀提供充足的多元供應(yīng)。

綜合來看，大食物觀所要實(shí)現(xiàn)的肉、蛋、奶、菜、果等多元食物的有效供給，正因多元食物所依托的生態(tài)環(huán)境的惡化而面臨著供給風(fēng)險(xiǎn)。貫徹大食物觀所面臨的生態(tài)環(huán)境問題現(xiàn)狀不容樂觀，亟須法治對生態(tài)環(huán)境問題予以預(yù)防和處置。

3 貫徹大食物觀面臨的法治困境

盡管貫徹大食物觀需要法治對生態(tài)環(huán)境問題予以預(yù)防和處置，但當(dāng)前在產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、技術(shù)、市場、追責(zé)等一些方面存在問題，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)的法治保障阻力重重。

3.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在阻力

產(chǎn)權(quán)是激發(fā)主體意識，落實(shí)主體責(zé)任的重要制度依靠。產(chǎn)權(quán)不清，一方面會使行為人不愿謀長遠(yuǎn)發(fā)展，而只顧及自身利益最大化，引發(fā)公地悲??；另一方面會使權(quán)責(zé)不清，難以追究行為人的責(zé)任，最終使生態(tài)責(zé)任落由公共社會兜底。十八屆三中全會以來，圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革正在開展，但其中不乏一些問題。

一是產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)度不一。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)包含多種產(chǎn)權(quán)類型，不僅包含土地產(chǎn)權(quán)，還包含林權(quán)、漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)等多種產(chǎn)權(quán)。然而目前土地產(chǎn)權(quán)改革雖如火如荼地展開，但諸如漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展緩慢。以漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)制度改革為例，漁業(yè)管理的主要制度是“雙控”管理，即根據(jù)1987 年原農(nóng)牧漁業(yè)部頒布的《關(guān)于近海捕撈機(jī)動漁船控制指標(biāo)的意見》，由國家統(tǒng)一確定海洋捕撈漁船總量以及功率總量，各省依照兩個(gè)總量貫徹執(zhí)行。但“雙控”管理的弊端在于以行政管理代替產(chǎn)權(quán)管理，不利于漁民自我節(jié)制，易引發(fā)漁業(yè)上的公地悲劇。因而在完善“雙控”管理的基礎(chǔ)上，嘗試引入漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)管理的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)漁船投入和漁獲產(chǎn)出的雙向控制是極為必要的。但漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)改革仍缺乏法律指引，有必要進(jìn)一步完善。

二是確權(quán)登記進(jìn)展緩慢。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)包含著土地、草原、灘涂、山嶺、森林、水域等多種類型的資產(chǎn)，在這些資產(chǎn)之上又需劃分出所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)不同權(quán)屬，而不同種類、權(quán)屬的確權(quán)登記機(jī)構(gòu)不同，如土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，土地所有權(quán)則由自然資源部門負(fù)責(zé)，集體林權(quán)、草原經(jīng)營權(quán)等則由林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)，部門間溝通不暢影響了確權(quán)登記的進(jìn)度。

三是產(chǎn)權(quán)流動交易建設(shè)滯后。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)涉到農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林業(yè)、水利、金融或財(cái)政等部門，許多地方組織協(xié)同不到位，九龍治水產(chǎn)生監(jiān)管空白。如一些地方在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)以流轉(zhuǎn)為名行“非農(nóng)化”之實(shí)的現(xiàn)象[14]。

3.2 農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃及管制落實(shí)不到位

國土空間規(guī)劃與用途管制是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管控的重要一環(huán)。隨著大食物觀的提出，農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃亦對傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品以外的農(nóng)用區(qū)域進(jìn)行了回應(yīng)。2017年“中央一號”文件中規(guī)定了發(fā)展“兩區(qū)”與“特優(yōu)區(qū)”兩類農(nóng)業(yè)空間，“兩區(qū)”指的是稻谷、玉米、小麥糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，“特優(yōu)區(qū)”指的是園藝產(chǎn)品、水產(chǎn)品、林特產(chǎn)品、畜產(chǎn)品等特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)的《特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要(2017—2020 年)》里進(jìn)一步明確了“特優(yōu)區(qū)”主要在“兩區(qū)”之外創(chuàng)建，也包括“兩區(qū)”內(nèi)個(gè)別具備傳統(tǒng)優(yōu)勢、地理標(biāo)志認(rèn)證、較強(qiáng)市場競爭力和全國知名度的區(qū)域特色產(chǎn)品。這意味著，既有農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃歷經(jīng)“農(nóng)用地→耕地→永久基本農(nóng)田→兩區(qū)+特優(yōu)區(qū)”，逐步形成了全面的空間規(guī)劃格局。

但這一農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃仍在進(jìn)一步完善之中，其仍然存在一些問題。一方面，當(dāng)下的農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃只是依照農(nóng)業(yè)空間的某一項(xiàng)要素劃分，缺乏對農(nóng)業(yè)空間中各項(xiàng)要素進(jìn)行系統(tǒng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌處理，易招致空間利用無序、空間保護(hù)低效、生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性被破壞等問題[15]。另一方面存在空間劃分精細(xì)化程度不夠、規(guī)劃內(nèi)容缺乏詳細(xì)指引、管控手段單一缺乏彈性應(yīng)對等問題[16]。與之相應(yīng)的，在農(nóng)業(yè)空間管制亦存在不足。以兩區(qū)規(guī)劃為例，一方面“非農(nóng)化”、“非糧化”的問題屢禁不止；另一方面占補(bǔ)平衡沒有得到切實(shí)貫徹，存在一些占優(yōu)補(bǔ)劣的“玩虛”現(xiàn)象。規(guī)劃不夠精細(xì)、管制落實(shí)不到位，投入資金形成的優(yōu)質(zhì)農(nóng)地隨城市空間的擴(kuò)大被占用，使大食物觀難以得到穩(wěn)定、充足且優(yōu)質(zhì)的資源依托。

3.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣政策推力不夠

大食物觀需要將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，其中少不了技術(shù)的助力。以科技改造升級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，可以使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在資源集約、環(huán)境友好的同時(shí)提升產(chǎn)品價(jià)值。但在農(nóng)業(yè)技術(shù)化方面，粗放、浪費(fèi)的生產(chǎn)經(jīng)營方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)根本性的改變[17]。

主要表現(xiàn)為，技術(shù)推廣政策仍有完善空間。盡管2020年《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技社會化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》要求到2022年建立起農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系。但由于長期缺乏科學(xué)完善的市場激勵機(jī)制，即便政策鼓勵仍難以吸引到高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人才深入農(nóng)村。另外農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)制不靈活，務(wù)農(nóng)人員不愿接受，常常導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣流于形式[18]。對此農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣政策仍有待在《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》的框架下進(jìn)一步完善。與之呼應(yīng)的，新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)政策有待推進(jìn)?，F(xiàn)代化畜牧業(yè)與漁業(yè)往往由企業(yè)開展，科技化程度更高，但種植業(yè)面臨土地承包經(jīng)營權(quán)分散、農(nóng)民老齡化等現(xiàn)象，這使得土地的保障功能大于生產(chǎn)功能[19]，農(nóng)產(chǎn)品難以規(guī)?；魅胧袌?、創(chuàng)造營收，阻礙了科技化、集約化的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.4 綠色農(nóng)業(yè)市場體系法治仍不完備

以市場打造綠色精品產(chǎn)業(yè)鏈條，可以使綠色產(chǎn)品切實(shí)給農(nóng)民帶來看得見的收益，真正實(shí)現(xiàn)市場對綠色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的激勵效果，亦是大食物觀中所包含的“兩山論”的思想體現(xiàn)。隨著多元食品供給流入市場，就需要對多元食物進(jìn)行全過程的有效管理。隨著大食物觀的貫徹落實(shí)，綠色農(nóng)業(yè)市場體系亦應(yīng)隨之構(gòu)建，如何確保農(nóng)業(yè)提供的產(chǎn)品綠色、安全是其中癥結(jié)所在。

目前以《食品安全法》為核心的食品安全法治體系嘗試對食品進(jìn)行全過程管理體系的建構(gòu)，包括事前的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全風(fēng)控制度等，事中的生產(chǎn)經(jīng)營管理制度、檢驗(yàn)制度等，事后的安全事故處理和救濟(jì)制度等。但目前來看《食品安全法》構(gòu)筑的這一全過程管理仍不足以應(yīng)對多元食物風(fēng)險(xiǎn)。從源頭治理、事前預(yù)防的角度來看，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測仍采取分段管理，沒有形成統(tǒng)一的監(jiān)測體系。如農(nóng)業(yè)部門管初級食品監(jiān)測，市場監(jiān)督部門管流通中食品的監(jiān)測，糧食和物資儲備部門管糧食收購環(huán)境監(jiān)測[20]。對不同來源的食品需要多個(gè)部門來處理，這就導(dǎo)致了部門監(jiān)管領(lǐng)域存在交叉和重疊，易存在市場漏洞。另外，城鄉(xiāng)間安全監(jiān)管資源分配不均，基層監(jiān)管力量不足導(dǎo)致基層食品安全成為安全監(jiān)管的重災(zāi)區(qū)。另外，食品安全全過程可追溯的體系鏈條尚未建立起來，食品生產(chǎn)、經(jīng)營、流通的追溯不完善，則會導(dǎo)致主體責(zé)任無法有效落實(shí)，監(jiān)管和追責(zé)難以到位。

3.5 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究困難

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任是威懾、懲處破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)的行為，修復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)的最后屏障。然而，現(xiàn)有規(guī)范存在一些漏洞使得生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任難以追究到責(zé)任人。在行政責(zé)任方面，關(guān)涉大食物觀所依托資源的保護(hù)的條款分見于《森林法》《土地管理法》《草原法》《水土保持法》《漁業(yè)法》等法律中，這些行政單行法存在一些只涉及禁止性規(guī)定，但沒有法律責(zé)任的情形，或者有法律責(zé)任但沒有落實(shí)程序。如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，但卻沒有對應(yīng)的責(zé)任。在民事責(zé)任方面，無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還是民事公益訴訟制度，均沒有強(qiáng)制啟動的程序要件，倘若國家規(guī)定的機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的組織均未對污染破壞行為啟動索賠程序則會使問題被忽略[21]。除行為人責(zé)任外，一些地方政府仍然存在對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主觀懈怠，不尊重生態(tài)規(guī)律和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，影響大食物觀的貫徹落實(shí)。

4 貫徹大食物觀的生態(tài)文明法治保障

生態(tài)文明思想不僅是大食物觀的基礎(chǔ)，還是大食物觀的可靠保障。當(dāng)前，始終存在的一些生態(tài)問題和法治困境影響了大食物觀的貫徹落實(shí)。而生態(tài)文明思想中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)明的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。[22]”為此需搭建起生態(tài)文明制度的“四梁八柱”，習(xí)近平總書記的系列講話中針對不同層面的問題曾提出要建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度八項(xiàng)制度[23]?！八梢桓?，退千尋”，必須用最嚴(yán)格的生態(tài)文明制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，為貫徹大食物觀提供法治保障。

4.1 加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度的重要組成部分，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正是建成自然資源產(chǎn)權(quán)制度的重要一環(huán)。

對尚未開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中其他產(chǎn)權(quán)類型的改革應(yīng)健全相關(guān)的法律法規(guī)，積極推進(jìn)。以漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)為例，有必要對《漁業(yè)法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修訂，完善漁業(yè)捕撈的許可管理相關(guān)規(guī)定，并配套頒布漁船船位監(jiān)控管理辦法，重點(diǎn)對限額捕撈、漁船漁具管理、漁獲物定點(diǎn)上岸、減船轉(zhuǎn)產(chǎn)以及交易監(jiān)督管理進(jìn)行制度化，建立漁船主誠信管理機(jī)制，建立休漁和漁業(yè)資源費(fèi)動態(tài)機(jī)制。漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)改革的核心是配額，對此應(yīng)制訂配額管理制度，確立配額權(quán)利及義務(wù)，將配額總量制度、配額標(biāo)準(zhǔn)化制度、配額配置及流轉(zhuǎn)辦法、配額收益使用規(guī)定、配額有償使用辦法等法制化，以此為基礎(chǔ)建立起完善的漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)管理的制度體系。

當(dāng)前已經(jīng)開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨確權(quán)、監(jiān)督、流轉(zhuǎn)等多方面問題，為此應(yīng)做好確權(quán)工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系建設(shè)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)受監(jiān)督地、規(guī)范地、有序地進(jìn)行。從與大食物觀關(guān)聯(lián)的既有問題出發(fā)，最關(guān)鍵的是打通政府各部門間的協(xié)同。為此，一方面應(yīng)當(dāng)制定機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件，建立起各部門決策、執(zhí)行全過程的互通和協(xié)商程序。另一方面應(yīng)當(dāng)明確各機(jī)關(guān)職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上確立政府責(zé)任連帶制，避免部門間相互推諉責(zé)任，鞭策各機(jī)關(guān)積極主動尋求協(xié)同。以此推進(jìn)涉及不同部門的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。

4.2 完善農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃以及空間管制

隨著生態(tài)文明時(shí)代中農(nóng)業(yè)空間呈現(xiàn)的功能復(fù)合化、發(fā)展綠色化、需求優(yōu)質(zhì)化的特點(diǎn)，應(yīng)在國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系框架下進(jìn)一步優(yōu)化，以回應(yīng)大食物觀的需要。對于農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃，應(yīng)提升精細(xì)化程度，一是實(shí)現(xiàn)不同要素的空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，考慮相互之間的效益最大化；二是切實(shí)按照農(nóng)地質(zhì)量和人地關(guān)系劃定不同等級的農(nóng)地，在具體內(nèi)容上更加精細(xì)化，如對農(nóng)業(yè)用地休養(yǎng)生息等內(nèi)容予以涵蓋。三是在特優(yōu)區(qū)之外進(jìn)一步擴(kuò)展農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃的范疇，將農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃與生態(tài)空間規(guī)劃有效銜接，使食物來源保障擴(kuò)展到到山林、河流、草原、湖泊、海洋等生態(tài)空間中。對于農(nóng)業(yè)空間用途管制，要守住紅線，嚴(yán)查“非農(nóng)化”“非糧化”，嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡，嚴(yán)格貫徹“劃、建、管、補(bǔ)、護(hù)”長效機(jī)制。

4.3 健全完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣政策法規(guī)

我國資源約束持續(xù)加劇，破解農(nóng)業(yè)環(huán)境問題需走資源節(jié)約、環(huán)境友好的高質(zhì)量發(fā)展之路，這需要全面節(jié)約和高效利用資源制度的配合。而科技是實(shí)現(xiàn)全面節(jié)約和高效利用資源的重要支撐。對此一方面，可以完善市場激勵機(jī)制和農(nóng)民合作機(jī)制。政府部門可以提供專項(xiàng)財(cái)政基金激發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣活力，為高等院校、農(nóng)業(yè)企業(yè)以及科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村基層項(xiàng)目合作提供有力保障支持，打通科研機(jī)構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)技術(shù)合作社的幫扶機(jī)制。另一方面要制定切實(shí)可行的具體政策“培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民”[24]。具體而言，其一要建立舊農(nóng)人的退出機(jī)制，通過社會保障換土地實(shí)現(xiàn)老齡農(nóng)民的有序退出；其二要設(shè)立新農(nóng)人培養(yǎng)機(jī)制，可以在職業(yè)教育中增設(shè)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培育新型農(nóng)民職業(yè)群體，并對從事該職業(yè)的人群進(jìn)行補(bǔ)貼。

4.4 健全完善綠色農(nóng)業(yè)市場法治體系

生態(tài)文明思想中的生態(tài)保護(hù)市場體系要求將生態(tài)產(chǎn)品有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同增長。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品的全過程市場管理體系極為重要。對此應(yīng)以提升監(jiān)管能力、完善全過程管理為指導(dǎo)對《食品安全法》及相關(guān)法律進(jìn)行完善。

其一，應(yīng)完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制。政府部門應(yīng)避免各自為政，摒棄以食品要素區(qū)分主管部門的方式，形成食品安全監(jiān)測與評估一體化系統(tǒng)?？梢哉细鳈z測機(jī)構(gòu)、職權(quán)部門、媒體和消費(fèi)者等社會力量，構(gòu)筑多方參與、協(xié)同有序的監(jiān)測評估體系。其二，應(yīng)建立綠色食品可追溯制度，完善全過程管理。如通過貼標(biāo)簽、二維碼的方式，使消費(fèi)者可以查詢購買到的商品的生產(chǎn)全過程，并通過有效監(jiān)管確保綠色食品全流程符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任。另外應(yīng)配套完善綠色標(biāo)識制度，形成統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)識體系[25]，其中應(yīng)特別強(qiáng)化對第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，將認(rèn)證規(guī)則透明化、流程公開化，防止認(rèn)證的公信力受損。

4.5 堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的環(huán)境治理體系

責(zé)任得以落實(shí)，才能有效杜絕對農(nóng)業(yè)生態(tài)的污染破壞行為。第一，應(yīng)充分發(fā)揮行政、民事、刑事三重維度的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任體系。在行政責(zé)任方面，可籍《環(huán)境法典》編纂的契機(jī)對當(dāng)前環(huán)境單行法中表述不統(tǒng)一、責(zé)任缺失、執(zhí)行路徑不明的問題予以解決，以提取公因式的方法將責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期治理、行政罰款等責(zé)任形式予以提煉，并在《行政程序法》中明確強(qiáng)制程序。在民事責(zé)任方面，應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任上對民事公益訴訟適格主體之處分自由予以嚴(yán)格限制[26]，明確職權(quán)部門一旦獲得可靠信息應(yīng)立即啟動調(diào)查追責(zé)程序，并設(shè)立監(jiān)督機(jī)制和追責(zé)機(jī)制。在刑事責(zé)任上，應(yīng)多部門協(xié)同打擊污染和破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)的違法犯罪行為。第二，應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)文明績效評價(jià)考核和責(zé)任追究制度的作用。一方面，壓實(shí)“米袋子省長負(fù)責(zé)制”、“菜籃子市長負(fù)責(zé)制”，將與大食物觀相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題納入到績效評價(jià)考核中；另一方面對不作為及職務(wù)違法行為應(yīng)予以嚴(yán)厲懲處，保障諸如空間管制等制度的有效運(yùn)行。

5 結(jié) 語

大食物觀在本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展觀念，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的均衡融合。大食物觀應(yīng)堅(jiān)持人與自然和諧共生的價(jià)值追求，應(yīng)追求綠水青山就是金山銀山的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，大食物觀又有賴于山水林田湖草沙生命共同體，保護(hù)好這一生命共同體需要生態(tài)文明的法治保障。大食物觀的貫徹落實(shí)面臨生態(tài)環(huán)境問題的阻礙，用嚴(yán)密法治觀中的八項(xiàng)制度對大食物觀保駕護(hù)航，方能為貫徹落實(shí)大食物觀掃清障礙。