亓 穎，閆夏秋

(河海大學法學院，南京 211100)

引 言

碳排放權交易制度作為一種政府主導下的重要市場化減排機制，受到了黨和國家的高度重視。2021年全國碳排放權交易市場第一個履約周期順利結束，2022年10月，黨的二十大報告中明確提出積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權市場交易制度[1]。當前對碳市場的命令控制性法律規(guī)制存在一定弊端，構建激勵性法律規(guī)制是更好地發(fā)揮碳排放權交易利用市場機制實現(xiàn)節(jié)能減排和綠色低碳轉型的可行之路。

1 碳排放權交易法律規(guī)制的現(xiàn)狀考察

1.1 碳排放權交易的發(fā)展歷程

我國碳排放權交易市場的發(fā)展主要經(jīng)歷了萌芽期、探索期和快速發(fā)展期。第一時期主要是指參與CDM(Clean Development Mechanism清潔發(fā)展機制)項目階段，由發(fā)達國家和發(fā)展中國家開展“碳交易”[2]。第二時期是隨著碳排放權交易試點工作的開展而進入的。2011年國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，開啟了探索階段的序章。第三時期是在碳中和大背景下碳排放權交易市場的快速發(fā)展階段。2020年9月，習近平總書記指出，“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”[3]；2021年7月16日，全國統(tǒng)一碳排放權交易市場順利開始運營；2022年10月16日，黨的二十大報告中提出積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，健全碳排放權市場交易制度。這標志著中國碳排放權交易市場進入了一個嶄新的發(fā)展階段。

1.2 碳排放權交易的法律規(guī)制現(xiàn)狀

目前，有關碳排放權交易的法律體系尚不健全，高位階的法律規(guī)定出現(xiàn)缺位，對碳排放權交易及相關活動的管理主要依靠政府規(guī)章和規(guī)范性文件(見下表)。同時，碳排放權交易采取全國碳市場和地方試點碳市場并行的方式，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月31日發(fā)布，自2021年2月1日起施行的《碳排放權交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法(試行)》)，是對全國碳排放權交易活動的規(guī)定。結合碳排放權交易規(guī)制現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)當前碳排放權交易法律規(guī)范具有如下特點：一是以強制性規(guī)范為規(guī)制基礎，主要采取命令式、強制性形式對碳排放權交易活動進行管理；二是依靠政府權威保障實施，由政府自上而下通過分配碳排放配額、核查碳排放量、監(jiān)督檢查碳配額清繳情況以及落實責任等主導推進碳排放權交易。

表 碳排放權交易相關法律數(shù)量統(tǒng)計Tab. Statistics on number of legal regulations related to carbon emissions trading

2 碳排放權交易法律規(guī)制的制度缺陷

2.1 立法效力等級低

有關碳排放權交易的相關立法中，對全國碳排放權交易規(guī)制法律效力最高的是生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《管理辦法(試行)》，各試點地方對碳交易規(guī)制法律效力最高的是各地方性法規(guī)，如，深圳市人大常委會于2019年9月5日發(fā)布并施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》。從碳排放權交易的治理需求來看，無論是部門規(guī)章還是地方性法規(guī)，都存在立法層級較低、約束效力不強等問題，難以實現(xiàn)對碳排放權交易的有效管理。比如，對于如何協(xié)調國家部門之間、中央與地方之間有關碳排放權交易管理的問題，僅僅依靠生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《管理辦法(試行)》這一部門規(guī)章，其法律效力是遠遠不夠的。同時，由于高層級上位法的缺失，難以實現(xiàn)對試點地方碳排放權交易活動的統(tǒng)一規(guī)制，出現(xiàn)地方碳排放權交易法律規(guī)則的混亂等問題[4]。

2.2 監(jiān)管制度的體系不健全

當前有關碳排放權交易的監(jiān)管體系尚不健全，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：首先，監(jiān)管主體較為單一。我國碳排放權交易市場具有跨部門跨行業(yè)的特點，涉及碳基金、碳保險、碳證券、碳期權等多個領域，生態(tài)環(huán)境部同國務院其他有關部門、省級生態(tài)環(huán)境主管部門、設區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門等監(jiān)管主體較為單一，并不能滿足碳排放權交易市場在防范市場風險、維護市場競爭秩序等方面的多樣化監(jiān)管需求。其次，行政監(jiān)管碎片化。全國碳排放權交易及相關活動由國務院生態(tài)環(huán)境部和其他有關部門負責監(jiān)管，但是對于有關部門的界定標準、各監(jiān)管主體之間的權利義務關系并沒有作出明確的規(guī)定，容易導致行政監(jiān)管碎片化，產(chǎn)生監(jiān)管不足、監(jiān)管重疊、監(jiān)管效率低下等弊端。再次，從信息披露制度來看，碳排放權交易信息公開不夠充分。主要表現(xiàn)為信息披露義務主體單一、信息公開積極性不高，且對于信息披露的形式和程序未作出明確具體的規(guī)定，使該制度設計流于形式。

2.3 法律規(guī)范的激勵性不強

碳排放權交易制度是在政府主導下利用市場機制節(jié)能減排降碳的制度。具體而言，是指行政主管部門基于各地區(qū)的環(huán)境容量考慮設定碳排放控制總量，為納入減排的企業(yè)劃分配額，控排企業(yè)通過在碳市場上出售或購買配額等方式完成履約。這種政府自上而下主導的特性決定了碳排放權交易法律規(guī)范的激勵性不強。從現(xiàn)行的碳排放權交易法律體系來看，命令、指導碳排放權交易及相關活動的規(guī)則較多，如《管理辦法(試行)》僅對碳排放配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算，溫室氣體排放報告與核查以及對前述活動的監(jiān)督管理等進行了規(guī)定。而對于正向激勵碳排放權交易市場發(fā)展的法律規(guī)范較少，這一方面使得市場主體缺乏內生動力，參與碳市場的企業(yè)和金融機構數(shù)量較少，難以形成規(guī)?；灰祝涣硪环矫媸沟锰寂欧艡嘟灰紫嚓P產(chǎn)品及衍生品的規(guī)模數(shù)量有限，難以發(fā)揮衍生品對碳市場的活躍作用。

3 碳排放權交易激勵性法律規(guī)制的需求動因

3.1 碳排放權交易對激勵性法律規(guī)制的現(xiàn)實需求

當前，我國面臨生態(tài)環(huán)境形勢日益嚴峻、碳配額交易倒逼產(chǎn)業(yè)轉型升級以及擴大碳市場參與者范圍等現(xiàn)實需求，碳排放權交易激勵性法律規(guī)制是對我國現(xiàn)實需求作出的積極回應。

一是應對當前日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題的需要。碳排放權交易制度能夠有效應對當前生態(tài)環(huán)境問題，利用市場工具實現(xiàn)碳配額的最優(yōu)配置、降低碳排放。而激勵性法律規(guī)制又恰好能滿足碳排放權交易這一新興制度模式對法律規(guī)制的需求，激發(fā)碳市場活力，促進碳排放權交易合法有序的進行。二是應對產(chǎn)業(yè)轉型升級的需要。長期以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展呈粗放型、高能耗型模式，單位GDP能耗偏高且大量資源依賴進口，為此必須進行產(chǎn)業(yè)轉型。碳排放權交易激勵性規(guī)制體系的建立是實現(xiàn)企業(yè)綠色轉型升級、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要路徑[5]。三是擴大碳市場參與主體范圍的需要。激勵性法律規(guī)制能彌補投資者進入碳排放權交易市場意愿低的不足，實現(xiàn)企業(yè)追求目標與社會發(fā)展目標的互利共榮。

3.2 碳排放權交易激勵性法律規(guī)制的特色優(yōu)勢

與傳統(tǒng)的命令式規(guī)制相比，激勵性規(guī)制具有成本效益優(yōu)勢。激勵性規(guī)制是指以業(yè)績?yōu)榛A的規(guī)則治理方法，目的是在降低政府管理成本的基礎上，激活企業(yè)的內在能動性，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新熱情，推進企業(yè)科學技術的研發(fā)以降低生產(chǎn)成本，從而實現(xiàn)個人利益與社會利益的最大化[6]。激勵性法律規(guī)制突出強調法律制度在實現(xiàn)激勵性規(guī)制目標中的作用，其在碳排放權交易中具有以下優(yōu)勢：

其一，激發(fā)碳市場的活力。激勵性法律規(guī)制具有柔和性，能夠減輕被管理者的心理壓力[7]，更好的發(fā)揮碳排放權交易市場資源配置的作用，市場主體通過自由競爭的方式，以最大的效率實現(xiàn)環(huán)境保護與市場經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。其二，降低減排成本。激勵性法律規(guī)制對于參與碳排放權交易的行為主體的激勵是相容的，也就是說在激勵性法律規(guī)制下的碳排放權交易主體的最優(yōu)選擇就是按照激勵性法律規(guī)制的規(guī)定減少碳排放，通過節(jié)能減排的行為使收益得以增加或至少不會減少[8]。其三，健全相關法律體系?，F(xiàn)行相關規(guī)范制度未能形成系統(tǒng)化的法律體系，對低碳事業(yè)的發(fā)展缺乏具體的激勵性措施，使得碳排放權交易活動的法律基礎相對薄弱。完善現(xiàn)有的約束性法律規(guī)制，補充激勵性法律規(guī)制，使約束性和激勵性法律規(guī)制二者形成合力，共同促進碳排放權交易市場的有序運行與發(fā)展。

4 碳排放權交易激勵性法律規(guī)制的進路

目前我國正處于經(jīng)濟發(fā)展轉型的關鍵時期，碳排放權交易市場需要在法律制度的引領下走向成熟。激勵性法律規(guī)制是對碳市場發(fā)展需求所做出的積極回應，也是我國碳排放權交易市場可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。建議從監(jiān)管模式、碳信息披露制度、激勵性配套措施、差異化風險補償機制等方面完善碳排放權交易的激勵性法律規(guī)制，激發(fā)各主體參與碳市場的熱情，促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展。

4.1 構建監(jiān)管主體多元化的協(xié)同監(jiān)管模式

隨著我國碳排放權交易的發(fā)展，碳排放權交易市場衍生出諸多與銀行、證券、保險等金融機構緊密相關的新產(chǎn)品，傳統(tǒng)單一的監(jiān)管主體不能滿足碳排放權交易的監(jiān)管需求，需要構建監(jiān)管主體多元化的協(xié)同監(jiān)管模式。

在現(xiàn)行監(jiān)管體系下，建立健全以生態(tài)環(huán)境部門為中心，銀行、保險、證券等金融機構協(xié)同合作的監(jiān)管模式。一方面，由生態(tài)環(huán)境主管部門負責碳排放權交易監(jiān)管的組織實施與統(tǒng)一協(xié)調，發(fā)揮統(tǒng)一全局、協(xié)調各方的作用[9]。另一方面，對于碳排放權交易的衍生產(chǎn)品，如碳期貨、碳保險、碳證券等，著重發(fā)揮銀行、保險、證券等金融監(jiān)管機構在各自范圍內的優(yōu)勢，有效應對系統(tǒng)性風險，緩解生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管壓力。同時，為避免監(jiān)管主體的多元化可能給碳市場帶來“過度監(jiān)管”或“監(jiān)管不足”，需要搭建監(jiān)管主體之間的信息互通互享監(jiān)管平臺，通過信息互通監(jiān)管平臺的搭建，使各監(jiān)管主體能夠全面充分的掌握碳市場發(fā)展數(shù)據(jù)信息，合理分配各監(jiān)管主體的權利與義務，減少信息不對稱帶來的危險，避免市場監(jiān)管的碎片化，提高監(jiān)管效率，激發(fā)監(jiān)管主體的參與熱情。在此基礎上，還需要進一步發(fā)揮社會監(jiān)管的作用，相關社會組織可以通過形式多樣的環(huán)保公益活動，如調查報告發(fā)布、社會調研、媒體報道等方式參與碳市場的社會監(jiān)督，以提高社會公眾節(jié)能減排的意識，完善碳排放權交易市場的多元化監(jiān)管模式。

4.2 完善碳信息披露制度

完善的碳信息披露制度能夠確保碳排放權交易相關數(shù)據(jù)的真實性，保障碳排放權交易活動的透明度，提高公眾參與碳交易的積極性，因此對相關碳信息披露制度加以完善是有必要的。

首先，增加碳信息披露義務主體的范圍。在碳排放權交易市場中，第三方機構承擔著對碳排放源溫室氣體的排放進行監(jiān)測、報告、核查等專業(yè)性服務，是保障碳排放權交易市場穩(wěn)定運轉并且取得預期環(huán)境效果的關鍵因素，因此建議將第三方機構納入信息披露的范圍[10]。其次，細化碳信息披露的法律規(guī)定。明確碳信息披露的平臺、方式、時限以及違反的法律后果等[11]，具體包括，建立全國統(tǒng)一的碳信息披露數(shù)據(jù)平臺，要求重點排放單位在該指定的數(shù)據(jù)平臺上公開碳排放權交易及相關活動信息；實行碳信息分期披露的方法，依據(jù)碳交易的實際進展分為初期披露、中期披露及終期披露，并且明確規(guī)定每一階段信息披露的時限以及逾期披露的法律后果，確保碳交易過程中信息披露的時效性。再次，實施碳信息披露優(yōu)惠政策。將各主體信息披露的及時性、有效性、真實性與其享有的優(yōu)惠政策掛鉤。例如，賦予積極履行披露義務的主體在行政審批、備案登記中享有優(yōu)先權，規(guī)定同等條件下其可以優(yōu)先獲得節(jié)能減排財政補貼等，鼓勵更多的參與主體自發(fā)地披露相關碳信息，解決信息披露動力不足的問題，更好的實現(xiàn)碳排放權交易的監(jiān)管目標。

4.3 健全激勵性配套措施

單一的法律規(guī)制路徑難以實現(xiàn)節(jié)能減排效能的最大化，健全碳稅收制度、財政補貼政策以及碳金融市場等激勵性配套措施是促進碳排放權市場交易、實現(xiàn)“雙碳”目標的重要路徑。

一是健全碳稅收制度。碳稅收制度和碳排放權交易制度都是利用市場工具將溫室氣體排放的負外部性內部化的制度[12]。單一的碳排放權交易制度難以有效覆蓋各企業(yè)的碳排放問題，甚至誘發(fā)碳泄露的產(chǎn)生，碳稅收制度可以補充碳排放權交易制度的不足，實現(xiàn)不同領域的覆蓋聯(lián)動，協(xié)同發(fā)揮控排作用[13]。如，利用碳稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮碳減排的激勵作用，根據(jù)低碳企業(yè)節(jié)能減排的貢獻率形成梯度型稅收政策，激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排的熱情。二是完善財政補貼政策。財政補貼作為一種政府可控的財政工具，能夠推動具有正外部性的產(chǎn)品和服務的發(fā)展，提高資源配置效率，實現(xiàn)社會發(fā)展目標[14]。對參與碳減排的企業(yè)，政府可以加大綠色化補助資金的撥款投放力度，并在評估、審查的基礎上優(yōu)先發(fā)放節(jié)能減排財政補貼，煥發(fā)企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟的活力。三是構建碳金融市場。碳金融市場是碳排放權交易市場的重要補充。目前，我國碳金融市場尚處于初級階段，碳交易以現(xiàn)貨交易為主，相關碳金融衍生產(chǎn)品種類少、創(chuàng)新性不足。在現(xiàn)行碳排放權交易的基礎上構建碳金融市場，一方面，創(chuàng)新開發(fā)碳交易衍生產(chǎn)品，如碳期貨、碳基金、碳債券等多種金融工具；另一方面，打通試點地方碳金融發(fā)展不平衡的問題，實現(xiàn)碳金融市場的規(guī)?；?、可持續(xù)性發(fā)展，不斷提高碳排放權交易市場的活躍度和市場流動性，加快“雙碳”目標實現(xiàn)進程。

4.4 實行差異化貸款風險補償基金制度

碳排放權交易相較于一般的市場交易而言，在投資、收益等風險方面具有更大的不確定性，導致市場主體參與碳排放權交易的意愿較低。適當、差異化的風險補償機制可以激發(fā)控排企業(yè)參與碳市場的積極性，使其自主進入碳排放權交易市場，自愿成為相關法律規(guī)制的對象，促進碳排放權交易市場的有序發(fā)展。

我國設立貸款風險補償基金，該項基金將專項用于碳排放權交易融資的風險補償，并且根據(jù)金融機構對碳排放權交易活動貢獻率的大小，實行差異化的貸款風險補償基金制度，以此實現(xiàn)對碳排放權交易活動的激勵性規(guī)制。首先是風險補償基金體系的構建，包括國家、政府、社會三個層面。一是國家層面，建立碳交易融資貸款專項基金，由中央財政為該基金撥款，鼓勵各碳交易主體加入融資貸款的計劃；二是政府層面，在評估審查的基礎上，廣泛批準融資貸款風險補償金的撥款，為金融機構等投資主體面臨的信貸風險提供基金保障；三是社會層面，廣泛吸收社會企業(yè)和個人的捐贈，拓寬低碳企業(yè)融資貸款專項基金的來源[15]。其次是差異化補償制度的構建。在由國家、政府、社會搭建的三位一體的風險補償體系中，采取差異化貸款風險補償基金制度。對碳排放權交易貢獻率大的金融機構適用中央財政撥款的基金，并且在評估審查上予以適當?shù)姆艑?；而對碳排放權交易貢獻率較小的金融機構則在嚴格審查的基礎上適用社會企業(yè)和個人捐贈的基金。

5 結 語

目前，我國的碳排放權交易激勵性法律規(guī)制還處于發(fā)展階段，除以上主要激勵工具以外，碳排放權交易法律規(guī)制還可以采取聲譽激勵、產(chǎn)業(yè)政策、政府扶植等激勵工具。激勵工具的多樣化為規(guī)制主體提供了多元選擇，規(guī)制主體對多元工具的優(yōu)化組合能夠消除激勵工具的運用沖突，更好的發(fā)揮激勵工具對碳排放權交易的激勵作用。