摘 要：PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)有助于最大限度地保障項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，為PPP項(xiàng)目參與各方?jīng)Q策提供重要依據(jù)。文章從PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)概述出發(fā)，分析了其特殊性及其實(shí)際應(yīng)用并提出了相關(guān)建議，以期提供一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；投資經(jīng)濟(jì)；應(yīng)用；建議文章編號(hào)：2095-4085（2024）02-0183-03

0 引言

為了規(guī)范PPP項(xiàng)目，財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金［2017］92號(hào)）及國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管［2017］192號(hào)）等發(fā)布后，財(cái)政部開始對(duì)不規(guī)范的PPP項(xiàng)目清理退庫(kù)。2023年6月28日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于2022年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告中提到“嚴(yán)格規(guī)范政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目”。為保證PPP項(xiàng)目規(guī)范順利運(yùn)行，科學(xué)開展PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)分析成為投資PPP項(xiàng)目的重要途徑，可為投資各方提供重要的參考依據(jù)。

1 PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)概述

項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是項(xiàng)目可行性研究的重要組成部分，是在技術(shù)可行性研究的基礎(chǔ)上，對(duì)擬建項(xiàng)目不同建設(shè)方案的費(fèi)用和產(chǎn)出效益進(jìn)行研究、分析、計(jì)算和論證，做出全面的評(píng)價(jià)，并從中篩選出最優(yōu)方案，作為投資決策的經(jīng)濟(jì)依據(jù)。

按擬建項(xiàng)目所處的時(shí)間階段可分為投資前評(píng)價(jià)（事前評(píng)價(jià)）、投資期評(píng)價(jià)（中期評(píng)價(jià)）和投資運(yùn)行期評(píng)價(jià)（事后評(píng)價(jià)）。按評(píng)價(jià)角度、目標(biāo)及費(fèi)用與效益識(shí)別方法的不同，可分為財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。

PPP項(xiàng)目是一種以新型合作模式為特點(diǎn)的政府公共事務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，由政府主導(dǎo)，由社會(huì)資本參與投資，通過合作實(shí)現(xiàn)共贏的項(xiàng)目建設(shè)效果［1］。PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目投資及運(yùn)營(yíng)階段應(yīng)予以高度重視的重要環(huán)節(jié)，是投資方全程了解項(xiàng)目實(shí)施情況的重要途徑，也是PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展財(cái)務(wù)能力評(píng)估的重要依據(jù)。

PPP模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在如下方面：其一，論證公開是基本要求。項(xiàng)目在傳統(tǒng)立項(xiàng)審批的基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)制定實(shí)施方案，然后對(duì)比傳統(tǒng)模式論證方案是否物有所值，結(jié)合財(cái)政收支狀況論證財(cái)政承受能力，均獲通過才能入庫(kù)實(shí)施。在實(shí)施過程中，項(xiàng)目論證、采購(gòu)、執(zhí)行等實(shí)行有別于傳統(tǒng)的全生命周期信息公開制度。其二，責(zé)權(quán)分配是關(guān)鍵。項(xiàng)目如何分配，政府和社會(huì)資本方雙方的責(zé)權(quán)是制度的關(guān)鍵，政府不再主導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，只承擔(dān)回報(bào)機(jī)制中約定的付費(fèi)責(zé)任以及政策和法律等風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本方主導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，可以采取靈活自由、多渠道的投融資方式和更多樣的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，根據(jù)回報(bào)機(jī)制獲得合理收益。其三，按效付費(fèi)是必要條件。按效付費(fèi)既是PPP制度確定的必要條件，也是財(cái)政資金依規(guī)需要績(jī)效管理的內(nèi)在要求，更是合同雙方權(quán)利義務(wù)得以保障的制衡手段。政府根據(jù)社會(huì)資本提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，目的是充分發(fā)揮市 場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

2 PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的特殊性

PPP項(xiàng)目多為政府公共事務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資規(guī)模大，資本組成復(fù)雜，需要有效協(xié)調(diào)政府政策變化與社會(huì)資本利益訴求的關(guān)系。這也注定了與一般投資項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方面具有自身的特殊性。

2.1 項(xiàng)目盈利需要平衡多方利益

政府與社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目一般投資金額巨大，出資方常常不止一方，且多采用財(cái)務(wù)杠桿模式通過融資獲取投資資金。因此，PPP項(xiàng)目利益關(guān)聯(lián)者較多，如政府、出資方、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、金融機(jī)構(gòu)等。PPP項(xiàng)目需要平衡多方利益，在合作中占據(jù)談判優(yōu)勢(shì)一方風(fēng)險(xiǎn)會(huì)低于談判劣勢(shì)方，由此可見，PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出多方合作、多方博弈的特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)體系以考慮項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性為前提，從保障博弈優(yōu)勢(shì)方利益出發(fā)，通過科學(xué)選取評(píng)價(jià)指標(biāo)等方式保障項(xiàng)目利益關(guān)聯(lián)者的主要權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2.2 不同項(xiàng)目收益模式不同

國(guó)家出臺(tái)了衡量基礎(chǔ)設(shè)施的投資績(jī)效的相關(guān)指導(dǎo)文件，如《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的若干規(guī)定》（發(fā)改投資［2006］1325號(hào)）等，但PPP項(xiàng)目涉及范圍廣，有些還會(huì)跨領(lǐng)域，而不同的領(lǐng)域收益模式不同，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)需求不同［2］，因此，這些評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)選擇并不能被直接應(yīng)用。在具體應(yīng)用中需結(jié)合項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)特點(diǎn)，分析各參與方的利益點(diǎn)、目的等，綜合項(xiàng)目類型、標(biāo)的等因素靈活選擇相適應(yīng)的收益指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式。

3 PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)實(shí)際應(yīng)用

PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)在了解PPP項(xiàng)目總投資、成本費(fèi)用、收入、稅金的基礎(chǔ)上考慮了項(xiàng)目的時(shí)間價(jià)值。由于PPP項(xiàng)目類型不同，每個(gè)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制和政府付費(fèi)計(jì)算公式不同，同時(shí)PPP項(xiàng)目主體不同，針對(duì)政府方、社會(huì)資本方等不同的決策主體，PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)指標(biāo)包括合理利潤(rùn)率、全投資內(nèi)部收益、投資方內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值、投資回收期等評(píng)價(jià)指標(biāo)使用口徑也不盡相同。這里主要分析合理利潤(rùn)率及內(nèi)部收益率在PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中的實(shí)際應(yīng)用。

3.1 合理利潤(rùn)率

合理利潤(rùn)率是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金［2015］21號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“21號(hào)文”）中計(jì)算政府付費(fèi)用到的指標(biāo)，文中要求結(jié)合商業(yè)銀行中長(zhǎng)期貸款利率，考慮可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)等不同情況，并考慮各種風(fēng)險(xiǎn)等不確定因素來確定。

作為社會(huì)資本方，在參與PPP項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，政府的“兩評(píng)一案”已經(jīng)批復(fù)，合理利潤(rùn)率已經(jīng)確定，相當(dāng)于社會(huì)資本方參與投標(biāo)政府給出的投資回報(bào)利率，但又不盡相同，實(shí)際上更接近成本利潤(rùn)率，也就是政府同意支付項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的合理利潤(rùn)率，表現(xiàn)為項(xiàng)目公司提供項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)的合理利潤(rùn)及施工單位的施工利潤(rùn)。

在實(shí)際中，PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)測(cè)算時(shí)，幾乎所有的PPP項(xiàng)目都是把政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助作為項(xiàng)目收入計(jì)算。以完全政府付費(fèi)來講，不考慮時(shí)間價(jià)值情況下，政府付費(fèi)=建設(shè)成本×（1+合理利潤(rùn)率）+運(yùn)營(yíng)成本×（1+合理利潤(rùn)率）=建設(shè)成本+運(yùn)營(yíng)成本+投入對(duì)應(yīng)的合理利潤(rùn)回報(bào)。從項(xiàng)目公司（SPV）來看，既然是收入就要按要求計(jì)算企業(yè)所得稅、增值稅等并按時(shí)繳納。帶入以上公式，繳納稅款=政府付費(fèi)金額×稅率=（建設(shè)成本+運(yùn)營(yíng)成本+投入對(duì)應(yīng)的合理利潤(rùn)回報(bào)）×稅率，項(xiàng)目繳納企業(yè)所得稅、增值稅等稅費(fèi)后，對(duì)社會(huì)資本方而言，項(xiàng)目的成本和利潤(rùn)不能得到有效預(yù)期覆蓋，最后獲得的凈收益是低于確定的合理利潤(rùn)率的。

考慮時(shí)間價(jià)值，增加了折現(xiàn)率指標(biāo)。因政府付費(fèi)金額大，在PPP項(xiàng)目合作期結(jié)束前分期付款，將成本和利潤(rùn)在合作期內(nèi)折現(xiàn)到運(yùn)營(yíng)期初，拉長(zhǎng)付款時(shí)間，政府每年支付一定可承受金額，降低政府債務(wù)壓力，實(shí)際看并沒有增加價(jià)值。

再考慮運(yùn)營(yíng)期內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核，按績(jī)效考核結(jié)果如有扣款的情況，項(xiàng)目整體收益水平更低于合理利潤(rùn)率。即使項(xiàng)目公司的資本金完全由社會(huì)資本方全額出資，項(xiàng)目?jī)羰找嬉彩堑陀诤侠砝麧?rùn)的，則社會(huì)資本方的投資收益相應(yīng)小于合理利潤(rùn)率。因此，對(duì)社會(huì)資本方而言，合理利潤(rùn)率不等于投資收益率［3］。

3.2 內(nèi)部收益率（IRR）

指PPP項(xiàng)目投資合作期內(nèi)各年凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值累計(jì)等于零時(shí)的折現(xiàn)率，是判斷項(xiàng)目從經(jīng)濟(jì)分析是否可行和盈利的指標(biāo)，屬于現(xiàn)金流量指標(biāo)。參考《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）［4］，內(nèi)部收益率包括投資內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率，投資方內(nèi)部收益率一般通過現(xiàn)金流量表中數(shù)據(jù)計(jì)算獲得。PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)分析要編制項(xiàng)目現(xiàn)金流量表、項(xiàng)目資本金流量表、投資方投資現(xiàn)金流量表，分別計(jì)算出投資內(nèi)部收益率、資本金內(nèi)部收益率以及投資方內(nèi)部收益指標(biāo)。投資內(nèi)部收益率不考慮杠桿因素側(cè)重于項(xiàng)目本身的獲利情況；資本金內(nèi)部收益率考慮融資杠桿，是投資者利用自有資金撬動(dòng)融資后從項(xiàng)目中的獲利情況，對(duì)投資者更有參考意義；投資方內(nèi)部收益率是投資者基于對(duì)項(xiàng)目的所有投入并從此項(xiàng)投資獲得的所有收入，反映投資者對(duì)該項(xiàng)投資獲得的收益情況。

對(duì)PPP項(xiàng)目而言，建設(shè)期即資金投入期，一般凈現(xiàn)金流量為負(fù)值，進(jìn)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期后其余年份的凈現(xiàn)金流量轉(zhuǎn)正。如果項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)凈現(xiàn)金流量正負(fù)值變化一次，則項(xiàng)目的內(nèi)部收益率是唯一的。對(duì)于部分PPP項(xiàng)目，如果項(xiàng)目期內(nèi)追加投資，發(fā)生大修等情況可能導(dǎo)致項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)凈現(xiàn)金流量正負(fù)值變化多次，IRR可能存在多個(gè)正數(shù)，此時(shí)就要結(jié)合凈現(xiàn)值來判斷項(xiàng)目的可行性。

由于內(nèi)部收益率是反映項(xiàng)目自身盈利能力的指標(biāo)，不同的投資主體做決策需要選擇不同的內(nèi)部收益率指標(biāo)。對(duì)于政府方而言，如果在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)將利率風(fēng)險(xiǎn)分配給項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方承擔(dān)，則適合選擇項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率作為決策主要參考指標(biāo)。對(duì)于社會(huì)資本方來講，實(shí)力越強(qiáng)的投資者融資能力越強(qiáng)，與政府合作的概率更大，僅考慮內(nèi)部收益率是不全面的，需要同時(shí)結(jié)合資本金內(nèi)部收益率、投資方內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值、投資回報(bào)期等指標(biāo)［5］。

綜上，PPP項(xiàng)目要以項(xiàng)目現(xiàn)金流量表為主要依據(jù)，進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)計(jì)算分析，不應(yīng)以利潤(rùn)表作為計(jì)算判斷項(xiàng)目收益和補(bǔ)貼的基本依據(jù)。

4 建議

PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的好壞，對(duì)項(xiàng)目能否成功落地以及后續(xù)投資各方能否成功收回投資起著重大的決定性作用。因此，還需要做好以下幾個(gè)方面。

4.1 做好PPP項(xiàng)目各方主體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)二次分析

政府方根據(jù)項(xiàng)目體量、行業(yè)、出資額、財(cái)政承受能力等綜合判斷特許經(jīng)營(yíng)期限以及是否分紅，充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)各種不確定性變量進(jìn)行充分遴正，扎實(shí)做好二次分析，排除隱患，降低風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)資本各方要針對(duì)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段，考慮不同區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境下項(xiàng)目實(shí)際情況，充分論證指標(biāo)設(shè)置、項(xiàng)目測(cè)算、條件機(jī)制，以提高項(xiàng)目資金回收，降低風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 做好財(cái)務(wù)管理

PPP項(xiàng)目在我國(guó)經(jīng)過前幾年的發(fā)展，現(xiàn)在基本處于瓶頸期。為實(shí)現(xiàn)已運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的最終目標(biāo)，確保參與各方的預(yù)期利益，需要構(gòu)建合作共贏為目的的財(cái)務(wù)管理及預(yù)警機(jī)制。

4.2.1 做好全過程財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作

PPP項(xiàng)目一般要經(jīng)過投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交多個(gè)過程，為保證項(xiàng)目平穩(wěn)推進(jìn)，需要涉及到政府、社會(huì)資本、施工方、設(shè)計(jì)單位、運(yùn)營(yíng)單位、金融機(jī)構(gòu)、第三方咨詢單位等多方做好全過程財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，建立全過程風(fēng)險(xiǎn)管控預(yù)警機(jī)制［6］。通過建立以項(xiàng)目公司為主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別清單，分析項(xiàng)目公司與各環(huán)節(jié)單位資金執(zhí)行情況是否與實(shí)際客觀環(huán)節(jié)相符合，及時(shí)評(píng)估預(yù)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

4.2.2 加強(qiáng)項(xiàng)目融資管理

PPP項(xiàng)目投資額大，需要向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款融資。PPP融資包括資本金融資、建設(shè)期投資融資、運(yùn)營(yíng)期證券化融資等。不同PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)程度不同，比如政府支付能力強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)期融資風(fēng)險(xiǎn)就小。要通過合理控制融資成本、根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況合理提款，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金管理，科學(xué)合理控制融資資金管理。

4.2.3 培養(yǎng)專業(yè)人才

PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要專業(yè)人才予以落實(shí)，因此，在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中應(yīng)加大對(duì)專業(yè)人才培養(yǎng)的重視力度，通過資源轉(zhuǎn)換、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等方法提升項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的規(guī)范度及專業(yè)化水平。

4.3 根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整簽署補(bǔ)充協(xié)議

實(shí)踐中因項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際情況發(fā)生變化，所導(dǎo)致的與項(xiàng)目前期經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)論證不一致的情況，建議按照PPP相關(guān)規(guī)范文件要求，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告等原交易邊界條件進(jìn)行調(diào)整，并獲取相關(guān)批準(zhǔn)文件。要確保在政府財(cái)政能力可承受范圍內(nèi)，不因PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制變更而增加政府隱性債務(wù)的前提下，促進(jìn)PPP項(xiàng)目各參與方誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約，政府方與社會(huì)資本方可結(jié)合實(shí)際情況，磋商調(diào)整回報(bào)機(jī)制，簽訂補(bǔ)充協(xié)議。

5 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目各參與方不同，實(shí)際在決策中采用PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)指標(biāo)亦不同。在實(shí)際決策前，各方應(yīng)做實(shí)對(duì)PPP項(xiàng)目投資經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)二次分析，以減少隱患，降低風(fēng)險(xiǎn)。

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