林洪升 林志云

黨的十八大以來，習近平總書記對事關財政改革發(fā)展的重大長遠問題作出一系列重要論述和重要指示批示。關于實施積極的財政政策，總書記強調“宏觀調控必須適應發(fā)展階段性特征和經濟形勢變化，該擴大需求時要擴大需求，該調整供給時要調整供給，相機抉擇，開準藥方”，并在歷年中央經濟工作會議上為財政政策定調指向，對赤字率安排、政府債券規(guī)模、稅費政策、重點保障領域等提出明確要求。

2015年新預算法實施以來，隨著專項債券規(guī)模不斷擴大，地方政府專項債券已成為地方穩(wěn)投資、擴內需、調結構，補短板，完善重大基礎設施的重要抓手，在帶動有效投資、穩(wěn)定宏觀經濟等方面發(fā)揮著重要作用。如何更好優(yōu)化地方債務結構，實施積極的財政政策，適度加力、提質增效，也充分體現在發(fā)債規(guī)模、優(yōu)化結構和投向分布上。

財政資金取之于民，用之于民。在此過程中，人大如何準確把握監(jiān)督政府債務的定位和原則，按照黨中央決策部署依法監(jiān)督，積極回應人民關切，加強人大對地方政府債務的監(jiān)督，強化專項債券資金管理，加快項目實施進度，提高專項債券資金使用效益，切實防范化解政府債務風險，這對各級人大的監(jiān)督工作提出了新挑戰(zhàn)。

一、全國地方債整體情況

近年來，在促進經濟復蘇與緩解地方債務等訴求下，地方政府債券的規(guī)模不斷增長，2023年末存量規(guī)模突破40萬億元，其在穩(wěn)定經濟增長、調整產業(yè)結構、改善民生及推動轉型升級方面發(fā)揮了多方面的積極作用。2023年以來，穩(wěn)增長需求不減，疊加到期高峰來臨及化債方案的實施，使地方債發(fā)行規(guī)模再創(chuàng)新高。

2023年，地方債券的新增發(fā)行限額維持在較高水準，達4.52萬億元。其中，專項債3.8萬億元，較上年略增0.15萬億元，但與上年實際發(fā)行的4.03萬億元相比力度有所收縮。發(fā)行節(jié)奏方面，政策靠前發(fā)力，一季度地方債發(fā)行規(guī)模創(chuàng)歷史新高，二季度有所放緩，三季度以來地方債發(fā)行提速。

發(fā)行規(guī)模方面，在經濟下行壓力較大、地方債到期高峰來臨以及一攬子化債方案實施的背景下，2023年共發(fā)行地方債9.34萬億元，同比增長為26.74%，發(fā)行規(guī)模達歷史新高。截至2023年末，地方債存量規(guī)模已突破40萬億元，達40.60萬億元。

新增債發(fā)行方面，2023年的新債發(fā)行規(guī)模及占比均有所回落，全年共發(fā)行4.66萬億元，同比下降了1.85%。其中，新增專項債3.96萬億元，同比下降了1.76%，占全部地方債發(fā)行規(guī)模的42.36%。在地方債到期滾動壓力及一攬子化債方案實施的背景下，再融資債發(fā)行規(guī)模及占比均達歷史最高水平，共發(fā)行4.68萬億元，占地方債比重為50.12%，較上年同期大幅上升。其中，貴州、天津、云南等27個省份發(fā)行1.39萬億元用于償還存量債務的特殊再融資債，積極助力地方債務風險化解。從地區(qū)分布來看，在財政持續(xù)承壓的情況下，西部和東北地區(qū)的省份如貴州、遼寧、云南等地的再融資債占比較高，同時借新還舊的比例也較高，這在一定程度上反映了這些地區(qū)的財政償債壓力較大。

在十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會上財政部部長藍佛安表示，地方債務風險得到整體緩釋，目前風險總體可控，將進一步推動一攬子化債方案落地見效，并表示“在債務化解過程中找到新的發(fā)展路徑”。同時，2024年財政政策仍將“適度加力”，加強財政資源統籌，組合使用專項債、國債以及稅費優(yōu)惠、財政補助、財政貼息、融資擔保等多種政策工具，適度擴大財政支出規(guī)模，促進經濟持續(xù)回升向好。

二、廣東省與各省的專項債情況對比

從債務限額分配的情況來看，經濟較為富裕的省份通常能夠分配到更多的債務限額，這反映出財政部在分配時充分考慮了各省市的財政實力和債務水平。2022年的數據圖表展示了專項債務限額最高的十個省市的概況，其中廣東省以其強勁的財政收入表現突出，一般公共預算收入高達13279.73億元，居于首位。與此同時，廣東省的專項債務限額相對于其公共預算收入的比例為19.43%，這一比率處于相對保守的水平，只比江蘇和上海略高，分別為16.84%和19.12%。這表明即便是財政狀況良好的地區(qū)，也采取了審慎的債務管理策略。

從發(fā)行期限來看，2018年廣東省的專項債主要以5年期為主，此后發(fā)行期限逐年增加，最高的有30年。2018年至2023年，廣東省專項債平均發(fā)行期限從6.25年增加至16.87年。橫向對比江蘇、山東和浙江的情況，它們的專項債發(fā)行期限分別為16.02年、17.47年和15.92年，廣東省的專項債的發(fā)行期限排名第二。

從資金投向領域來看，廣東省在專項債資金的分配上發(fā)生了變化。從2020年至2023年，廣東省在市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施建設方面，資金占比從22.44%提高至43.99%。交通基礎設施方面，投向軌道交通的資金大幅下降，從18.99%降至5.75%，投向鐵路的資金有所提升，從3.44%上升至7.35%。在農林水利方面，資金占比從4.23%提升至8.52%。與江蘇、山東、浙江等省對比，可以發(fā)現以下特點。廣東省在市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施方面的投入較高，遠高于其他三??；在鐵路交通等方面，四省投入比例大體相當；在棚戶區(qū)改造方面，廣東省的投入比例僅占0.22%，遠低于江蘇、山東和浙江等省份。

三、專項債資金存在的不足和問題

（一）專項資金項目績效效能發(fā)揮不足，績效評價水平有待完善

從整體上看，廣東省專項債投資呈現投資力度大、投資面覆蓋廣、投資項目社會效益較強等特點，這體現了廣東省一直以來將專項債作為提升社會綜合效益，穩(wěn)定經濟增長的重點政策工具的特點。在重點領域的重大項目投資上，資金集中力度仍在繼續(xù)提高，項目績效有待提升。據媒體報道，湖南省某縣負債率高達75%，曾耗資13億元打造了歷史文化街區(qū)，但因為經營不善，導致項目收入很難覆蓋利息和本金支出。

2023年，廣東省投資在100億元以上的項目有3個，與浙江、江蘇等省份持平，1億元以下的項目占比較高。從平均投資額來看，廣東?。ú缓钲谑校┢骄椖客顿Y額為1.6億元，浙江省、山東省、江蘇省的平均項目投資額分別為1.58億元、1.35億元和1.46億元。從總體上來看，廣東省平均項目投資額表現均優(yōu)于以上省份，在投資金額集中度上還有提高的空間。

盡管廣東省人大對重大項目的投資有委托第三方進行績效評價，但評估項目的效能和影響仍然有限。全面實施績效管理，通過績效評估結果指導各地區(qū)債券的配額限額的分配任重道遠。

（二）地區(qū)間專項債的額度分配可以更加靈活適度

地區(qū)間債券額度的分配，不僅要考慮國家重點投向領域、各地區(qū)公益性項目建設需求等，還要考慮地方債務風險、地區(qū)財力等因素。欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施建設需求高，但因財力較弱，負債率較高，可獲得的專項債額度不足的情況仍然存在。

以廣東省為例，2023年廣東省新增專項債投向比例中，珠三角地區(qū)為72.61%，而粵北、粵西和粵東的分配比例分別為9.40%、9.22%和8.77%。在城鄉(xiāng)資金分配上，2023年投向縣域的比例只有兩成左右，也仍有較大的提升空間。

四、優(yōu)化地方專項債，人大如何作為

第一，繼續(xù)發(fā)揮專項債對穩(wěn)增長的推動作用。積極的財政政策要適度加力、提質增效。地方政府專項債券作為實施積極財政政策的重要手段，對于擴大有效投資、擴大內需、穩(wěn)定增長具有顯著的推動作用，其公開透明的屬性與低融資成本也有助于降低地方政府隱性債務風險。但是，在使用這一債務工具的同時，要注意控制新增額度的總體規(guī)模、發(fā)行節(jié)奏，優(yōu)化債務結構，提升債務支出績效，在風險可控前提下保持經濟平穩(wěn)增長。

第二，人大及其常委會圍繞預算和地方債建立全周期的監(jiān)督機制。圍繞政府預算草案、預算調整方案、決算草案的審查批準和預算執(zhí)行監(jiān)督，規(guī)范工作程序，完善工作機制，開展全過程監(jiān)督。在審查批準年度預算、決算和監(jiān)督預算執(zhí)行中，人大將地方政府債務作為審查監(jiān)督的重點。建立全周期的債務使用監(jiān)督程序，以年初債務余額限額為基礎，年末債務使用情況，跨年度、跨周期的對債券使用情況進行監(jiān)督。

第三，強化人大的專題調研和代表審議。人大通過組織開展專題調研、專題詢問、人大代表審議等方式，讓人大和人大代表提前介入，深入了解政府債務管理情況，提出有針對性的建議和措施，確保政府債務資金的有效使用和風險防控。

第四，加強績效評價與評價結果應用。人大牽頭委托開展獨立第三方評價，基于結果導向，運用科學的方法、規(guī)范的流程、相對統一的指標與標準，從項目進展、資金到位情況、項目產出、存在問題等方面，對地方債和專項債項目的效能進行綜合性測量和分析。確保專項債資金和項目達到預期的績效目標，提高債券資金的使用效益，接受第三方和社會各界的監(jiān)督和約束。

一言以蔽之，財政的預算能力，就是國家治理能力。地方政府在通過發(fā)行債券，提高政府支出水平、推動經濟發(fā)展的同時，亦容易產生更多依靠債務驅動經濟發(fā)展的沖動。因此，各級人大在以人民為中心、發(fā)展全過程人民民主的過程中，必須以憲法賦予的監(jiān)督職責使命為應有之義。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在堅持黨的領導下，實現正確監(jiān)督、依法監(jiān)督、有效監(jiān)督地方政府債務，讓積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在新時代順應新理念，在適度擴大財政支出規(guī)模、促進經濟持續(xù)回升向好的同時，防范化解地方債務風險，建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制。真正體現“有權必有責，花錢必問效”，債券投資到哪里，人大監(jiān)督和規(guī)范公開透明就跟蹤到哪里。

作者簡介：林洪升，博士研究生，現就職于北京晚達科技有限公司《晚點財經》；林志云，廣東省人大第十四屆財經咨詢專家，天河區(qū)人大常委會原黨組副書記、副主任，二級巡視員。