謝暉

（上海市徐匯區(qū)建筑建材業(yè)服務(wù)中心，上海 200235）

0 引言

為進(jìn)一步規(guī)范上海市工程總承包招標(biāo)評標(biāo)活動，根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《上海市建筑市場管理條例》《上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法》等相關(guān)文件精神，結(jié)合上海市工程總承包招標(biāo)評標(biāo)辦法兩年的實施情況，上海市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會重新制定了《上海市建設(shè)項目工程總承包招標(biāo)評標(biāo)辦法》（簡稱《評標(biāo)辦法》）[1]，并于2022年3 月1 日起正式施行。根據(jù)《上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法》（滬住建規(guī)范〔2021〕3 號），采用工程總承包方式招標(biāo)的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)采用本評標(biāo)辦法。新評標(biāo)辦法施行以來，運行平穩(wěn)有序，業(yè)內(nèi)對《評標(biāo)辦法》總體情況較為滿意，本文分析《評標(biāo)辦法》的特點與問題，并提出一些意見和建議。

1 《評標(biāo)辦法》的主要特點

《評標(biāo)辦法》系2021 年3 月上海市住建委出臺《上海市建設(shè)項目工程總承包管理辦法》（滬住建規(guī)范〔2021〕3 號）（簡稱《管理辦法》）后，又一專門規(guī)范工程總承包組織實施方式的規(guī)范性文件?！对u標(biāo)辦法》主要內(nèi)容共計十條，對工程總承包管理要求進(jìn)行了細(xì)化和完善，著眼于工程總承包項目的招標(biāo)及評標(biāo)活動，其特點主要有以下方面。

1.1 適用范圍適配《管理辦法》

2018 年12 月上海市印發(fā)《上海市工程總承包招標(biāo)評標(biāo)辦法》（滬建建管〔2018〕808 號，以下簡稱舊《評標(biāo)辦法》）時，國內(nèi)工程總承包組織實施方式處于剛起步階段，舊《評標(biāo)辦法》規(guī)定了6 種具體的適用情形，適用范圍較窄。

隨著國內(nèi)工程總承包模式的發(fā)展，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委制定發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12 號），上海市也根據(jù)法律法規(guī)、國家層面規(guī)范性文件出臺了《管理辦法》，現(xiàn)《管理辦法》已成為規(guī)范上海市工程總承包組織實施方式的重要的文件之一。

此次重新制定發(fā)布的《評標(biāo)辦法》對適用范圍進(jìn)行了修改，直接鏈接了《管理辦法》的規(guī)定，即適用于上海市行政區(qū)域內(nèi)采用工程總承包方式組織建設(shè)和監(jiān)督管理的新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項目，本市建筑裝飾裝修項目、城市基礎(chǔ)設(shè)施維修改造項目，也可參照本辦法執(zhí)行[2]。范圍不局限于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，鼓勵園林綠化、水利等項目選擇推行工程總承包模式，適用范圍更廣，對工程總承包模式的界定更為明確。

1.2 調(diào)整評標(biāo)辦法種類，鼓勵設(shè)計主導(dǎo)

《評標(biāo)辦法》對評標(biāo)辦法種類進(jìn)行了調(diào)整，明確名稱為“經(jīng)評審的合理低價法”和“綜合評估法”兩種，并明確了相應(yīng)定義和解釋。其中，“經(jīng)評審的合理低價法”即在信用標(biāo)、技術(shù)標(biāo)、商務(wù)標(biāo)評審都合格的投標(biāo)人中，根據(jù)投標(biāo)報價由低到高確定中標(biāo)候選人；“綜合評估法”即在信用標(biāo)、技術(shù)標(biāo)和商務(wù)標(biāo)評審都合格的投標(biāo)人中，取技術(shù)標(biāo)得分由高到低的前5 家投標(biāo)人進(jìn)入商務(wù)標(biāo)得分計算，根據(jù)信用標(biāo)、技術(shù)標(biāo)及商務(wù)標(biāo)三者得分之和由高到低確定中標(biāo)候選人。

從內(nèi)容來看，評標(biāo)辦法還有以下兩方面重大調(diào)整。

（1）增加了信用標(biāo)評審的內(nèi)容。其中，要求在滬建筑企業(yè)的信用評價大于等于60 分，勘察設(shè)計企業(yè)的信用評價大于等于65 分。聯(lián)合體投標(biāo)的，各方信用評價均應(yīng)大于等于合格分，采用綜合評估法的項目，聯(lián)合體投標(biāo)人的信用標(biāo)得分以聯(lián)合體各方信用評價的算術(shù)平均值進(jìn)行折算。這一規(guī)定在一定程度上響應(yīng)了國家關(guān)于加快推進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接標(biāo)前標(biāo)中標(biāo)后各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制的要求[3]。

（2）鼓勵工程總承包模式以設(shè)計為主導(dǎo)。《評標(biāo)辦法》附件規(guī)定，無論采用哪種評標(biāo)辦法，在技術(shù)標(biāo)評審中，設(shè)計方案（可含勘察）的評審得分權(quán)重占70%、施工方案（可含采購）的評審得分權(quán)重占30%。從工程總承包模式而言，《評標(biāo)辦法》擴(kuò)大設(shè)計方案的比重，鼓勵工程總承包項目以設(shè)計主導(dǎo)，更有利于促進(jìn)設(shè)計和施工之間的有效銜接、融合。

1.3 明確資格預(yù)審范圍和評審方式

舊《評標(biāo)辦法》第六條第一款規(guī)定：“招標(biāo)人可根據(jù)招標(biāo)項目的具體情況，自行決定是否采用資格預(yù)審?！鄙虾Ｊ凶〗ㄎ匦轮贫ā对u標(biāo)辦法》時明確了資格預(yù)審的范圍，明確符合以下條件之一的，才可以采用資格預(yù)審：①應(yīng)當(dāng)由建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)一級（甲級）及以上資質(zhì)或者由工程設(shè)計企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)甲級及以上資質(zhì)承接的工程總承包項目。②通過單位集體決策采用資格預(yù)審的非政府投資工程總承包項目。③國家、本市有相關(guān)規(guī)定的從其規(guī)定。

《評標(biāo)辦法》規(guī)定資格預(yù)審可采用合格制、有限數(shù)量制兩種方式進(jìn)行評審，并規(guī)定采用資格預(yù)審的項目在后續(xù)評標(biāo)時不得使用綜合評估法。

1.4 增加評定分離的規(guī)定

《評標(biāo)辦法》根據(jù)《上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》關(guān)于“招標(biāo)人采用復(fù)核澄清方式確定中標(biāo)人”等有關(guān)內(nèi)容，增加了評定分離的有關(guān)規(guī)定，具體包括：①規(guī)定招標(biāo)人可以采用評定分離的方式確定中標(biāo)人；換言之，招標(biāo)人也可授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人。②評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)推薦2～3 名中標(biāo)候選人供招標(biāo)人復(fù)核，復(fù)核中標(biāo)候選人的投標(biāo)報價是否能完成招標(biāo)文件規(guī)定的所有工程內(nèi)容，最終確定中標(biāo)人。這一規(guī)定注重評標(biāo)程序的同時，也兼顧了招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)益。③招標(biāo)人在中標(biāo)候選人公示期滿后的30d 內(nèi)無法確定中標(biāo)人的，應(yīng)當(dāng)將評標(biāo)委員會確定的第一中標(biāo)候選人作為中標(biāo)人[1]。

2 《評標(biāo)辦法》施行后工程總承包招標(biāo)存在的問題

《評標(biāo)辦法》的出臺一定程度上解決和完善了舊《評標(biāo)辦法》存在的一些問題，但其在施行后工程總承包招標(biāo)還存在一些需要解決的問題。

2.1 《評標(biāo)辦法》自身尚需明確的內(nèi)容

《評標(biāo)辦法》技術(shù)標(biāo)否決投標(biāo)條款中第（23）條規(guī)定：政府投資項目的招標(biāo)人在發(fā)布招標(biāo)公告時，已經(jīng)完成并審批通過的全部成果資料（包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計文件，格式要求為原始格式電子文件）應(yīng)如實公開而未公開的，則原上述文件編制單位不得參加本工程總承包項目的投標(biāo)[1]。該條規(guī)定參考了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》第十一條中的內(nèi)容。但在實踐過程中，投標(biāo)人對招標(biāo)項目的前期資料及其編制單位缺乏了解，招標(biāo)人也缺乏公開上述信息的主動性，公開成果資料的范圍和方式未進(jìn)一步明確和細(xì)化。

《評標(biāo)辦法》附件2 綜合評估法信用標(biāo)評審中規(guī)定：聯(lián)合體投標(biāo)人的信用標(biāo)得分以聯(lián)合體各方信用評價的算術(shù)平均值進(jìn)行折算，滿分為5 分。在實踐中，無論是同時具備與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計和施工總承包雙資質(zhì)，或是由具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位和施工單位組成聯(lián)合體的投標(biāo)人，其勘察設(shè)計和施工信用分值屬于兩個不同的信用評價系統(tǒng)，如何換算為5 分，是否為兩者分值相加取平均值再乘以5%的系數(shù)換算，具體方式并未明確。

2.2 工程總承包招標(biāo)文件編制質(zhì)量較低

《評標(biāo)辦法》的施行后沒有同步出臺與之相適應(yīng)的招標(biāo)文件范本。招標(biāo)公告，投標(biāo)人須知等內(nèi)容都沒有統(tǒng)一的格式，具體細(xì)節(jié)任由招標(biāo)代理發(fā)揮，不同招標(biāo)代理制作的招標(biāo)文件內(nèi)容格式各不相同，由此易產(chǎn)生以下問題：①招標(biāo)文件內(nèi)容對招標(biāo)人需求說明不清晰，導(dǎo)致投標(biāo)人難以全面、準(zhǔn)確地理解招標(biāo)需求，從而影響投標(biāo)報價的準(zhǔn)確性和可比性。②招標(biāo)文件在結(jié)構(gòu)上缺乏規(guī)范和合理性，導(dǎo)致信息前后不一致，甚至部分內(nèi)容與評標(biāo)辦法相互矛盾，不利于投標(biāo)人對相關(guān)內(nèi)容的查找和理解。③還有些招標(biāo)文件所涉及的附件內(nèi)容存在錯誤、不準(zhǔn)確或者缺失，給投標(biāo)人造成了許多的困擾和誤導(dǎo)。上述情況既提高了投標(biāo)人理解招標(biāo)項目的難度，不利于投標(biāo)文件的編制，又增加了整個招投標(biāo)活動風(fēng)險，不利于招標(biāo)活動的正常進(jìn)行。

2.3 招標(biāo)人選用工程總承包招標(biāo)方式來規(guī)避競爭

由于上海市建設(shè)工程施工招標(biāo)采用的評標(biāo)辦法競爭性相對較強(qiáng)，導(dǎo)致招標(biāo)人“意向單位”中標(biāo)的概率下降。反之，工程總承包要求投標(biāo)人同時具備設(shè)計、施工等多個資質(zhì)的報名條件導(dǎo)致符合要求的投標(biāo)單位數(shù)量相對施工招標(biāo)較少，招標(biāo)競爭相對有限；另一方面，工程總承包招標(biāo)評標(biāo)辦法可選用“綜合評估法”的方式來確定中標(biāo)單位，技術(shù)標(biāo)裁量權(quán)比施工評標(biāo)辦法更大，使得招標(biāo)人相比于施工評標(biāo)辦法更容易控制中標(biāo)結(jié)果。而根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，工程總承包招標(biāo)與施工招標(biāo)的適用范圍基本重合，導(dǎo)致某些招標(biāo)人通過選用工程總承包招標(biāo)方式來規(guī)避施工招標(biāo)評標(biāo)辦法，減少了招投標(biāo)的競爭性。

2.4 工程總承包結(jié)算超中標(biāo)價

采用工程總承包招標(biāo)的項目，大多為了使項目盡快開工，節(jié)省招標(biāo)流程花費的時間，建設(shè)工程項目多選擇在可研批復(fù)后，建筑裝飾裝修項目、城市基礎(chǔ)設(shè)施維修改造項目項目則在立項后就啟動。由于啟動時設(shè)計深度不夠，某些項目甚至沒有設(shè)計文件，投標(biāo)人只能根據(jù)有限的信息自行編制工程量清單并報價。工程總承包合同通常采用總價包干合同，合同條款約定簡單，在項目實際實施過程中，因上述原因，導(dǎo)致現(xiàn)場情況復(fù)雜，加之在實施過程中因追加投資或涉及重大變更，總承包單位方缺乏成本管理意識和管理經(jīng)驗等問題，易造成結(jié)算金額超出中標(biāo)合同價，在一定程度上增大了合同履約難度，易出現(xiàn)合同索賠等一系列民事糾紛[4]。

3 完善工程總承包招標(biāo)的意見和建議

3.1 推進(jìn)工程總承包招標(biāo)電子化

2020 年上海深化招投標(biāo)電子化改革后，施工、監(jiān)理、設(shè)計、勘察等招標(biāo)文件陸續(xù)完成電子化。招投標(biāo)統(tǒng)一使用規(guī)范的招標(biāo)文件制作模板，模板對招標(biāo)文件中不宜調(diào)整的通用內(nèi)容進(jìn)行固化，對專用條款高亮提示，同時制作軟件根據(jù)政策變化不斷更新模板和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，極大地降低了招標(biāo)代理編制招標(biāo)文件的難度，使得編制出的招標(biāo)文件結(jié)構(gòu)合理，內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)范。既方便了招投標(biāo)參與各方對招標(biāo)文件的編制、閱讀和理解，同時也能防止招標(biāo)人、招標(biāo)代理等違規(guī)設(shè)置不合理的歧視性條款，排斥潛在投標(biāo)人的作用，在一定程度上降低了招投標(biāo)過程中的人為干擾。建議工程總承包招標(biāo)也能盡快采用電子化招標(biāo)文件，并在此基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)工程總承包全過程電子化改革。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行設(shè)計兩階段招標(biāo)方式

工程總承包招標(biāo)施行之初的政策宣貫中，曾提出設(shè)計兩階段招標(biāo)的概念，即先完成方案設(shè)計、初步設(shè)計及勘察發(fā)包，再進(jìn)行施工圖設(shè)計+施工的工程總承包招標(biāo)。但在現(xiàn)今工程總承包招標(biāo)的實踐過程中，并未完全嚴(yán)格執(zhí)行。故建議政府投資的工程建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)先行完成方案設(shè)計、初步設(shè)計及勘察發(fā)包，取得工程項目初步設(shè)計深度的批復(fù)后啟動工程總承包招標(biāo)；非政府投資工程建設(shè)項目，招標(biāo)人取得項目核準(zhǔn)或者備案文件，也應(yīng)當(dāng)在完成方案設(shè)計、初步設(shè)計及勘察發(fā)包后再啟動工程總承包招標(biāo)。將工程總承包的招標(biāo)范圍盡量限定在施工圖設(shè)計和施工上。在確定前期方案設(shè)計和初步設(shè)計單位的基礎(chǔ)上，工程總承包招標(biāo)啟動時，招標(biāo)文件已具備了一定的深度，將顯著減少了結(jié)算金額超出合同價及產(chǎn)生合同糾紛的可能。

3.3 建立完善工程總承包評標(biāo)辦法動態(tài)更新機(jī)制

與國外成熟的工程總承包模式相比，上海市乃至全國實踐工程總承包模式仍處于逐步摸索階段，工程總承包招投標(biāo)制度建設(shè)尚需完善?！对u標(biāo)辦法》不是完美無缺，一成不變的，必然要在實施過程中不斷進(jìn)行修訂和完善。建議建設(shè)行政主管部門應(yīng)以規(guī)范本市建設(shè)項目工程總承包招投標(biāo)活動，保證評標(biāo)公平、公正，維護(hù)招投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益為出發(fā)點，結(jié)合本市建設(shè)項目工程總承包的實際情況，在廣泛聽取招標(biāo)人，投標(biāo)人，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等招投標(biāo)市場主體以及有關(guān)政府部門、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會等各方面的意見建議的基礎(chǔ)上，建立完善工程總承包評標(biāo)辦法動態(tài)更新的機(jī)制，通過發(fā)布工作提示，頒布實施細(xì)則，修訂評標(biāo)辦法等各類方式不斷更新完善評標(biāo)辦法，確保規(guī)范性文件的科學(xué)性，靈活性和可操作性。

4 結(jié)語

評標(biāo)辦法是招標(biāo)文件中的重要組成部分，是投標(biāo)人制定投標(biāo)策略的主要依據(jù)，但是招投標(biāo)市場的種種問題不可能以來一部評標(biāo)辦法的出臺就迎刃而解，不能把招投標(biāo)實踐中遇到的一些問題都?xì)w罪于適用的評標(biāo)辦法。評價一個評標(biāo)辦法是好是壞，主要看它是否體現(xiàn)公平公正的原則，能否鼓勵有序的競爭，是否有效減少人為干擾，以及能否評選出質(zhì)優(yōu)價廉的中標(biāo)單位。《評標(biāo)辦法》在這些方面和以往相比有了明顯進(jìn)步，更加適應(yīng)目前的建筑市場現(xiàn)狀。作為招投標(biāo)管理者，我們要對《評標(biāo)辦法》實施過程中出現(xiàn)的新情況持續(xù)進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)，在新時期下不斷完善招投標(biāo)程序，強(qiáng)化管理機(jī)制，逐步建立與上海超大城市地區(qū)工程總承包模式相適應(yīng)相匹配的招投標(biāo)制度體系與管理流程[5]，以指導(dǎo)和規(guī)范招投標(biāo)工作，確保工程總承包招投標(biāo)活動長期順利、有序進(jìn)行。