文／趙權 舒城縣自然資源和規(guī)劃局千人橋鎮(zhèn)自然資源和規(guī)劃管理所 安徽六安 231300

引言：

農村土地規(guī)劃是在農村地區(qū)實現(xiàn)土地資源高效利用的重要手段，是促進農村發(fā)展，增加農民收入的重要載體。而隨著農村現(xiàn)代化戰(zhàn)略的不斷實施，原有的農村土地規(guī)劃策略表現(xiàn)出明顯的不適應性，在具體實施上也呈現(xiàn)出管理滯后、環(huán)境惡化等負面問題，這是不符合當前國土空間規(guī)劃體系要求的，其迫切需要以科學發(fā)展的眼光，實施可持續(xù)性、因地制宜的土地規(guī)劃策略，這是提高農村土地資源合理利用的重要基礎，同時也是發(fā)揮農村土地資源社會、經濟等效益的關鍵所在。

1.農村土地規(guī)劃現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

1.1 閑置土地分布不均與集中性不足

現(xiàn)階段的農村土地規(guī)劃中，存在嚴重的閑置土地分布不均勻問題，并呈現(xiàn)出較差的集中性。所謂閑置土地資源，主要是指不從事農業(yè)生產且尚未開發(fā)利用的土地。此類土地分布的不均勻，使得部分地區(qū)在可利用的土地資源上表現(xiàn)出極大的差異，嚴重制約了土地資源的高效利用。此外，閑置土地資源的分散性，也給土地整治、規(guī)劃利用等工作帶來了一系列難題，難以從根本上對其進行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，導致土地資源利用率長期得不到提升，浪費問題極為嚴重。若是能對這些閑置土地資源進行充分的利用，將進一步為農村經濟的發(fā)展提供助力。因此，農村土地規(guī)劃應重點對閑置土地分布不均勻與集中性不足的問題進行解決[1]。

1.2 土地規(guī)劃與農村土地治理的滯后性

當前農村地區(qū)土地規(guī)劃與治理存在嚴重的滯后性問題，其開展規(guī)劃與治理工作，依然以傳統(tǒng)的思想理念為指導，未能意識到農村發(fā)展已經進入到新的時期，對土地資源的利用需求也產生了新的變化，導致其所開展的規(guī)劃工作無法從根本上貼合農村發(fā)展實際，與實際需求之間產生了較大的差異。不僅如此，農村土地規(guī)劃與治理在方式方法上也比較落后，如復墾標準差異、整治技術水平落后等問題，嚴重制約了土地治理效果的提升，對土地資源的利用帶來了不利影響。此外，信息化技術應用不足，土地數據的收集、整理手段落后等問題，也給農村土地規(guī)劃帶來了不利影響，影響農村土地利用效益的提升。

1.3 對生態(tài)環(huán)境的負面影響

生態(tài)環(huán)境問題是農村土地規(guī)劃所面臨的一個重要問題。在部分農村地區(qū)，開展土地規(guī)劃工作的時候，未能意識到生態(tài)保護的重要作用，存在一定的生態(tài)功能區(qū)劃分不合理，環(huán)境保護執(zhí)行不到位等方面的問題，比如說農業(yè)用地的肆意開發(fā)、建設用地的持續(xù)擴張等，很大程度上對生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性形成了影響，使得可持續(xù)生態(tài)發(fā)展難以為繼。此外，農村土地在過去一段時間內所開展的土地復墾開發(fā)活動，如土壤移動、礦業(yè)開發(fā)等，引起了嚴重的水土流失、生物多樣性減少等方面的問題，是對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。另外，部分農村地區(qū)在土地規(guī)劃中，由于低估生態(tài)資源的價值，使得生態(tài)保護問題得不到重視，生態(tài)性指標一度在土地規(guī)劃中被刻意忽視，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化[2]。

2.國土空間規(guī)劃背景對農村土地規(guī)劃的指導思想

2.1 可持續(xù)發(fā)展

農村土地規(guī)劃旨在實現(xiàn)對土地資源的合理利用，體現(xiàn)土地資源在經濟及社會方面的價值。國土空間規(guī)劃背景下，為實現(xiàn)對農村土地資源的優(yōu)化配置，應當立足未來，以可持續(xù)發(fā)展的思想指導農村土地規(guī)劃工作的展開。這要求農村土地規(guī)劃應當注重保護農村生態(tài)環(huán)境，合理利用土地資源，避免過度開發(fā)和破壞自然環(huán)境，保持農村地區(qū)土地的生態(tài)功能和生物多樣性。在土地資源的利用方面，也要遵循可持續(xù)利用的理念，合理對農田、林地、草地等不同類型土地進行規(guī)劃，確保土地資源的長期供給。此外，農村經濟的可持續(xù)發(fā)展也是農村土地規(guī)劃的重要思想，通過合理規(guī)劃利用土地方式，推動農業(yè)產業(yè)的升級和轉型，提高農村經濟的影響力和可持續(xù)發(fā)展能力。

2.2 因地制宜

因地制宜是農村土地規(guī)劃的基本指導思想。我國國土遼闊，農村地區(qū)分布廣泛，不同地區(qū)之間的土地資源構成和分布差異較大，且具備不同的生態(tài)環(huán)境和地理特征。這就要求土地規(guī)劃要根據當地的實際情況，采取相應的規(guī)劃策略，以實現(xiàn)對土地資源的優(yōu)化配置，符合當地經濟發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護方面的需要。因地制宜的指導思想要求在開展規(guī)劃時，要根據當地的地理、氣候、土壤等資源和環(huán)境特征，合理規(guī)劃土地利用方式，充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢，避免盲目復制，以確保規(guī)劃可行性。另外要充分尊重當地農村的發(fā)展階段和特色，結合農村產業(yè)結構、生產方式以及農民的生活習慣和文化傳統(tǒng)，因地制宜地確定土地規(guī)劃方案，提出切實可行的措施[3]。

2.3 鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興是黨和國家所制定的宏大發(fā)展戰(zhàn)略，指出農業(yè)、農村、農民問題是關系國計民生的根本問題，必須始終把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。國土空間規(guī)劃背景下的農村土地規(guī)劃應當緊密結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農村土地的集約利用和農村人居環(huán)境的改善，提升農村地區(qū)的綜合功能和整體形象。這要求農村土地規(guī)劃要合理利用農田、林地、草地等類型的土地資源，促進農業(yè)產業(yè)的升級和轉型；要支持鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展，根據當地產業(yè)基礎和資源情況，合理規(guī)劃農村產業(yè)園區(qū)、農業(yè)示范區(qū)等，促進與鄉(xiāng)村經濟的融合發(fā)展。

2.4 生態(tài)優(yōu)先

國土空間規(guī)劃背景下，農村土地規(guī)劃應遵循生態(tài)優(yōu)先的指導思想。農村地區(qū)被開發(fā)程度較低，往往擁有極為豐富的自然資源及保護良好的生態(tài)系統(tǒng)，這對維護區(qū)域生態(tài)平衡，保障生物多樣性方面，有著極其關鍵的作用。以生態(tài)優(yōu)先的思想開展對農村地區(qū)的土地規(guī)劃，有利于生態(tài)環(huán)境的修復和保護，推動農村生態(tài)文明的建設。生態(tài)優(yōu)先思想要求農村土地規(guī)劃不得走過去“先破壞，后修復”的老路，不得以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價進行土地資源的開發(fā)利用。要求土地規(guī)劃優(yōu)先考慮對生態(tài)環(huán)境的修復和保護，合理劃定生態(tài)保護區(qū)域、濕地保護區(qū)、水源保護區(qū)等，保障重要生態(tài)功能的完整和穩(wěn)定。

3.國土空間規(guī)劃背景下農村土地規(guī)劃策略探究

3.1 進一步明確土地規(guī)劃目標

農村土地規(guī)劃工作的展開，需要有明確的目標指引，這不僅可以提高土地規(guī)劃工作的效率，還能夠提高土地規(guī)劃方案的針對性。可以說，明確的土地規(guī)劃目標，是指導農村土地規(guī)劃工作展開的關鍵所在，在實際開展土地規(guī)劃的活動中，要想確保規(guī)劃方案的科學合理，就必須要有明確的規(guī)劃方向作為指引，形成詳盡的規(guī)劃內容，將規(guī)劃重點予以突出，以幫助規(guī)劃人員根據農村地區(qū)的實際情況，制定更為科學合理且符合實際的土地規(guī)劃對策，促使其可以把握農村土地規(guī)劃的重難點，借助于細節(jié)上的調整和優(yōu)化，實現(xiàn)土地規(guī)劃管理工作的穩(wěn)步推進，提高農村土地資源利用效率的同時，節(jié)約規(guī)劃過程所耗費的時間和精力，達到事半功倍的效果[4]。

3.2 借鑒國際相關土地規(guī)劃經驗

農村地區(qū)土改和規(guī)劃工作存在一定的盲目性，在有關制度的確立方面，應當積極借鑒發(fā)達國家的一些經驗，以盡可能的少走彎路，提高土地規(guī)劃的科學性。發(fā)達國家針對土地規(guī)劃有著完善的法律體系和系統(tǒng)制度，可以為我國農村地區(qū)土地規(guī)劃提供一定的參考。如德國《土地整治法》中，就提出自然保護區(qū)的規(guī)劃理念，強調土地規(guī)劃要注重對生態(tài)環(huán)境的保護，并說明了要提高公民對土地規(guī)劃的參與度，以保證自身的合法權益。這些都對農村地區(qū)土地規(guī)劃有著借鑒價值，應當予以重視，提高農民在農村地區(qū)土地規(guī)劃中的參與度，促使土地規(guī)劃成果可以符合農民利益，滿足農村經濟發(fā)展的需要。

3.3 嚴格控制新增建設用地

現(xiàn)代化新農村的建設對土地需求是比較強烈的，要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏大戰(zhàn)略，增加建設用地是在所難免的，這就使得耕地保護與經濟建設之間的矛盾也日漸突出。在當前國土空間規(guī)劃背景下，要想實現(xiàn)農村土地規(guī)劃任務的順利完成，不僅要立足于農業(yè)農民角度，對耕地資源予以保護，同時也要具備發(fā)展的眼光，合理對土地用途進行規(guī)劃，這就需要規(guī)劃人員科學處理土地資源保護與開發(fā)之間的關系，力求實現(xiàn)兩者的協(xié)調。規(guī)劃人員可在規(guī)劃中引入價格機制，對需要保護的耕地，以高價措施進行保護，要求不得進行開發(fā)侵占，或以同樣性質的耕地進行替換，按照規(guī)定補償農民耕地損失。而違法建筑占用耕地進行建設的行為，則要進行懲處，以確保新增建設用地得到嚴格的控制，實現(xiàn)農村土地資源利用與開發(fā)之間的平衡。

3.4 培養(yǎng)新型土地管理人才

規(guī)劃人員作為實施土地規(guī)劃的主體，其專業(yè)素養(yǎng)水平對土地規(guī)劃的效果和質量有著直接的影響。特別是當前國土空間規(guī)劃背景下，農村土地規(guī)劃工作對人才素養(yǎng)提出了一定的要求，其不僅要具備一定的土地規(guī)劃知識和管理技能，還要掌握一定的現(xiàn)代化規(guī)劃手段，擁有對雷達、航拍圖片的分析、解釋和判斷能力，借助于現(xiàn)代化技術手段，推動農村土地管理政策的有效落地，實現(xiàn)農村土地的科學規(guī)劃。由此可見，農村土地規(guī)劃工作，還需要專業(yè)人才來實施，而后才能推動規(guī)劃質量的不斷提升。這就需要做好人才的培養(yǎng)和引進，與高等教育學校形成人才合作培養(yǎng)戰(zhàn)略計劃，為農村土地規(guī)劃培養(yǎng)并輸送一批高質量人才。對于現(xiàn)有的管理人才，則可通過系統(tǒng)培訓、在崗教育等工作的展開，提高其理論知識層面，逐步形成全面的土地知識管理體系，以進一步支持農村土地規(guī)劃與管理工作的展開[5]。

3.5 采取個性化土地規(guī)劃模式

因地制宜是農村土地規(guī)劃的一個重要原則，我國農村由于地理區(qū)位的不同，使得其自然環(huán)境、經濟發(fā)展、人文風俗等方面有著巨大的差異，不適用于特定政策的普遍推廣，需要通過個性化的土地規(guī)劃，來促使其可以更為符合當地農村實際。因此就農村土地規(guī)劃而言，以國土空間規(guī)劃要求為指導固然重要，但同時也要注意因地制宜的去實施，根據當地實際情況以提升土地規(guī)劃工作的可行性。比如說，在經濟落后的農村地區(qū)，其土地規(guī)劃應當以扶持產業(yè)、發(fā)展經濟為主要目的；地質條件較差，易發(fā)生災害的山區(qū)農村，其土地規(guī)劃要更為傾向于自然災害的預防，或實施集體搬遷的策略，尋找更為宜居的地方建立新型的農村；糧食重點生產地區(qū)，宜注重對農田的保護，設置保護區(qū)域，建設現(xiàn)代化、高標準農田，以體現(xiàn)其農業(yè)生產的重要任務。農村土地規(guī)劃中，不斷總結經驗和教訓，將行之有效的規(guī)劃模式向具備同樣地域特征的地區(qū)進行推廣。

3.6 完善農村土地規(guī)劃體系，提高村民參與度

農村土地規(guī)劃涉及到的內容較多，表現(xiàn)出一定的系統(tǒng)性和綜合性，其參與主體又各自承擔著不同的責任，使得土地規(guī)劃工作難度較大。國土空間規(guī)劃背景下，應當對農村土地規(guī)劃體系進行進一步的完善，對不同主體的責任進行明確，以促使不同部門之間得以協(xié)調工作，共同促進土地規(guī)劃方案的實施，推動土地資源規(guī)劃管理舉措的落實，實現(xiàn)農村土地資源的優(yōu)化配置，發(fā)揮其應有的社會及經濟效益。進一步強化政策引導，科學對農業(yè)用地、建設用地進行分配，根據現(xiàn)有的法律體系，通過土地確權工作來對農村土地資源進行科學的利用和保護。需要注意的是，農村土地資源與農民之間存在著密切的利益關系，農民的支持是土地規(guī)劃策略得以實施的重要動力，因此土地規(guī)劃應當做好在農村地區(qū)的宣傳，以增進農民對土地規(guī)劃方案、內容及細節(jié)上的了解，同時也深入了解農民的需求，引導其參與到土地規(guī)劃工作中來，推動現(xiàn)代化農村的建設[6]。

3.7 平衡農業(yè)生態(tài)空間規(guī)劃

現(xiàn)階段，我國農業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，為進一步提高土地規(guī)劃的可靠性，應當嚴格遵循現(xiàn)行標準實施規(guī)劃，力求穩(wěn)定推進以解決工作中所面臨的多方面問題。重點考慮三農問題，根據以往的思維模式來看，三農問題的解決至關重要，以農業(yè)為基礎、以農村為核心、圍繞農民所展開。但從當前農業(yè)經濟發(fā)展現(xiàn)狀來看，在順序上出現(xiàn)了一定的混亂問題，并未掌握多種工作同步發(fā)展要領，無法形成穩(wěn)定的農業(yè)生態(tài)，應當對此予以重視。故而，在實際開展工作中，應當基于經濟發(fā)展情況，充分考慮平衡發(fā)展的需求，提高規(guī)劃工作的適應性，促使其能夠符合當地發(fā)展的需要。農村地區(qū)所擁有的資源，要結合實際情況進行規(guī)劃，以建立起可持續(xù)發(fā)展的模式，實現(xiàn)資源的長久利用。用以發(fā)展建設的土地，要在原有的內容上進行進一步的改進和優(yōu)化，推動農村旅游等產業(yè)的發(fā)展，并根據評價發(fā)展規(guī)則，實施行之有效的保護，提高整體發(fā)展的可行性與可靠性。嚴格遵循標準展開規(guī)劃工作，減少規(guī)劃的盲目性，通過科學的策略提升規(guī)劃質量，進而實現(xiàn)農業(yè)生態(tài)空間的平衡發(fā)展。

3.8 加強土地交易中的宏觀調控、市場監(jiān)管與政府引導

首先，針對土地交易要建立起完善的市場宏觀調控機制。政府及有關部門，應當根據國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略，制定科學的土地供應規(guī)劃，對建設等性質的用地總量及結構進行約束，并對土地的出讓方式、手段等，通過政策來進行引導，促使土地資源可以朝著高效農業(yè)、優(yōu)質產業(yè)等方向上流動，從根本上保證土地資源的利用效率。

其次，要注重對土地交易的市場監(jiān)管。政府及有關部門要形成健全的監(jiān)管制度，對土地的交易行為進行動態(tài)化、全面化的監(jiān)督和管理，對出讓、流轉、抵押等性質的交易行為，予以公正和公開，進一步對交易程序和行為進行約束，依法對非法交易行為進行打擊，確保土地交易市場的公平公正，推動交易活動的有序進行[5]。此外，要注重政府的引導作用，通過土地政策、財政補貼等手段，鼓勵農民參與到土地的經營和流轉工作中來，進一步推進土地規(guī)?；洜I，實現(xiàn)對土地資源的高效利用。不僅如此，政府還要鼓勵和引導農民成立農業(yè)合作社、家庭農場等新型的農業(yè)經營主體，進一步促進農村產業(yè)結構的不斷優(yōu)化，推動農村產業(yè)的融合發(fā)展，實現(xiàn)農村土地資源的優(yōu)化配置和高效利用[7]。

3.9 保障生態(tài)安全與生態(tài)服務空間

生態(tài)紅線是保證生態(tài)安全與生態(tài)服務空間的基本線，在開展農村土地規(guī)劃中，應當嚴格生態(tài)紅線，對用地擴張行為進行控制，采取針對性的管控策略，保障基本的生態(tài)安全與生態(tài)服務空間。農村土地規(guī)劃應當明確劃定生態(tài)保護區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，對生物多樣性、自然景觀、水源地、地質地貌等重要生態(tài)要素進行保護。劃定生態(tài)紅線，嚴格控制河湖庫岸、山體、森林、濕地等生態(tài)脆弱區(qū)域的開發(fā)建設，確保生態(tài)安全底線不被突破。農村區(qū)域的自然生態(tài)和人工生態(tài)空間，如濕地、河流、林地等，其能夠提供重要的水源涵養(yǎng)、土壤保護、氣候調節(jié)等方面的生態(tài)作用，應當注意進行保護。制定生態(tài)環(huán)境保護與修復規(guī)劃，對受損的生態(tài)系統(tǒng)中展開，以實現(xiàn)對生態(tài)的修復，恢復生態(tài)服務功能。如水土保持治理、退耕還林、濕地修復等計劃。農田生態(tài)保護方面，應在規(guī)劃中設置農田保護區(qū)和農田生態(tài)景觀帶，制定合理的耕地保護政策，采取措施減少農業(yè)面源污染，保護耕地生態(tài)系統(tǒng)的健康[8]。

結語：

綜上所述，國土空間規(guī)劃背景下，農村土地規(guī)劃工作也面臨著新的挑戰(zhàn)，如何應對這些挑戰(zhàn)，提高農村土地規(guī)劃的科學性和有效性，是當前我們需要關注和解決的問題。現(xiàn)階段的農村土地規(guī)劃存在一定的閑置土地分布不均勻和集中性不足、管理滯后、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重等問題，對此要進一步明確規(guī)劃目標，借鑒先進的土地規(guī)劃經驗，從完善土地規(guī)劃體系，平衡農業(yè)生態(tài)空間等方面入手，對農村土地實施科學的規(guī)劃，以充分發(fā)揮土地資源的社會和經濟效益，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏大戰(zhàn)略目標。