游馨通

（福清市自然資源和規(guī)劃局，福建福州 350300）

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量鄉(xiāng)村人口朝著城鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)大量宅基地閑置或者廢棄，這無疑造成了農(nóng)村宅基地資源的浪費，不利于鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要構(gòu)成部分，農(nóng)村宅基地的利用狀況會直接影響到農(nóng)村居民生活的穩(wěn)定以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此需要重視農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的深層次分析，找出流轉(zhuǎn)問題發(fā)生的原因并加以解決。這需要對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境進(jìn)行完善，健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，妥善處理農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛，確保農(nóng)村宅基地平穩(wěn)順利流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)概述

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要構(gòu)成部分，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所享有的用來在集體土地上建設(shè)自主住宅的權(quán)利，在自主住宅建設(shè)用地上建設(shè)房屋建筑和附屬建筑物，充分發(fā)揮出農(nóng)村宅基地的物盡其用屬性。我國實行土地共有制度，土地屬于國家或者集體所有，因此農(nóng)村居民對宅基地享有的權(quán)利并不是完整的物權(quán)，只能對農(nóng)村宅基地進(jìn)行占有和使用。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)并不歸屬于農(nóng)村居民個人，但農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓以及繼承，因此可以將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)看作是擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋所有權(quán)的農(nóng)戶，將自身宅基地使用權(quán)以及房屋所有權(quán)通過抵押或者繼承等方式轉(zhuǎn)讓給他人的行為。當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)需要得到各地政府的許可，但當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)房屋轉(zhuǎn)讓頻率較高，并不符合農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)立的初衷[1]。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)必要性

2.1 優(yōu)化農(nóng)村宅基地資源配置

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的核心構(gòu)成環(huán)節(jié)，其利用效率會直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。本質(zhì)上，農(nóng)村宅基地是集體所有的財產(chǎn)，其利用的目的是實現(xiàn)公共資源的高效配置，為農(nóng)村集體組織成員提供便利，同時促進(jìn)資源的高效利用，達(dá)到盈利的目的。隨著近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村地區(qū)人口大量流向城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置狀況愈發(fā)嚴(yán)重。加快農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，可以拓寬閑置宅基地的用途，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢。以部分農(nóng)村地區(qū)的特色旅游產(chǎn)業(yè)為例，將閑置宅基地改造為旅游、餐飲和特色手工產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)村居民的福利收入，實現(xiàn)了農(nóng)村宅基地資源的高效配置。

2.2 提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入

土地一直以來都是國家或者集體所有的寶貴財產(chǎn)，農(nóng)村宅基地是屬于集體所有的集體建設(shè)用地，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員，宅基地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是對土地資源的開發(fā)和利用，實現(xiàn)了物的交換和流通，農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，天然享有土地資源開發(fā)利用帶來福利的權(quán)利。當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)戶的子女在城鎮(zhèn)工作或者學(xué)習(xí)，農(nóng)村住房和宅基地相對閑置。促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)，可以切實提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，無論是轉(zhuǎn)租還是抵押，農(nóng)戶都可以從中享受到農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)移帶來的經(jīng)濟(jì)收益，改善農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。

2.3 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展

鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的主要任務(wù)，我國作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響綜合國力的重要因素，加快鄉(xiāng)村振興發(fā)展也是建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然要求。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)村居民的收益和福利，也會影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實以及城鄉(xiāng)融合進(jìn)程。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地開發(fā)的問題，也是新時期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨的主要問題，構(gòu)建完備的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定公平科學(xué)合理的宅基地補(bǔ)償機(jī)制，可以縮小城鄉(xiāng)宅基地的利用差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。

3 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題

3.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)缺少完善制度依據(jù)

我國實行的是土地國有制度，土地所有權(quán)歸國家或者集體所有，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村宅基地則是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的權(quán)利。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒有明確的法律支持，相關(guān)制度欠缺，導(dǎo)致許多農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)被人們認(rèn)為是“非法”行為，這也是我國土地管理方面法律所明確的。

隨著我國《民法典》的出臺，物權(quán)編以及用益物權(quán)編的內(nèi)容規(guī)定了不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的具體流程和效力，僅僅通過宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議就可以完成農(nóng)村宅基地的買賣活動，但是缺少相關(guān)的制度和規(guī)章對其進(jìn)行規(guī)劃和引導(dǎo)，使得農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)十分混亂無序。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不完善最終會導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用者無法明確，增加了農(nóng)村宅基地管理的工作難度，這一問題在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)會存在。

同時，缺少明確的法律支持，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的不完善，不僅產(chǎn)生了大量的農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛，還造成了農(nóng)村集體土地資源的浪費。主要體現(xiàn)在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度缺少法律依據(jù)，我國的《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸屬于農(nóng)戶個人，這也導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)無明確的法條支持。此外，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)大多是以轉(zhuǎn)讓協(xié)議的形式完成，通過協(xié)議轉(zhuǎn)讓的原理完成使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，但買受人無法到具體的村級管理單位和相關(guān)的登記部門完成登記，后續(xù)極易發(fā)生各種糾紛以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)人不明晰等問題。

3.2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制不完善

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已形成了龐大的市場，在此背景下，如何分配農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益就成為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要構(gòu)成部分，所有權(quán)歸屬集體，但村民通過出租或者出讓等方式獲得的收益則歸于個人。最主要原因在于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是私下進(jìn)行的，并未得到農(nóng)村集體組織的許可，這也造成了農(nóng)村集體所有的土地資源大量流失，不利于農(nóng)村的健康平穩(wěn)發(fā)展。造成這一問題的主要原因是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的不完善，具體表現(xiàn)在各級村組織缺少完備的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，對農(nóng)村宅基地占用面積設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不合理，沒有根據(jù)宅基地使用途徑進(jìn)行土地使用者和所有者收益的平衡，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中集體組織的收益并不公平，宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致宅基地使用權(quán)人不明，還造成了集體土地資源的損耗，因此需要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制的完善。

3.3 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛頻頻發(fā)生

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實質(zhì)上并沒有完善的制度和法律支持，大量的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)形成了龐大的隱形交易市場，政府相關(guān)部門無法對其進(jìn)行有效的監(jiān)管，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雙方缺少法律的支持和保護(hù)。當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場相對混亂無序，糾紛發(fā)生的概率不斷上升。導(dǎo)致糾紛頻繁發(fā)生的原因包括以下兩方面，一方面是買方獲得宅基地使用權(quán)得不到法律的保護(hù)，另一方面是農(nóng)村居民的法律意識十分淡薄，在宅基地流轉(zhuǎn)過程中居于弱勢地位，對于宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)費用和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺少足夠的認(rèn)知和了解，自身的權(quán)益無法得到有效的保障。

4 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)優(yōu)化建議

4.1 完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境

4.1.1 建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)登記制度

想要充分落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與發(fā)展，就需要重視農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，切實提高農(nóng)村居民的生活水平，對此需要重視農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)登記制度，協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村和城市發(fā)展態(tài)勢，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化飛速發(fā)展。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)登記制度的建立應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村居民的現(xiàn)實需求，這需要相關(guān)部門對農(nóng)村宅基地的使用狀況進(jìn)行全面細(xì)致的統(tǒng)計，了解農(nóng)村宅基地使用權(quán)的歸屬、房屋的建筑面積以及人口數(shù)量等數(shù)據(jù)，將上述數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并建立專門的數(shù)據(jù)庫。同時，循序漸進(jìn)地構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記制度，結(jié)合法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，最大程度地保障農(nóng)村居民的合法權(quán)益[3]。

4.1.2 優(yōu)化農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

社會主義的優(yōu)越性體現(xiàn)在土地國有制度上，農(nóng)村宅基地屬于集體所有。針對宅基地使用權(quán)不明晰的問題，國家相關(guān)部門需要對農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化，努力實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法化。首先，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的《土地管理法》《民法典》等相關(guān)法律，從法律層面為農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度提供依據(jù)，以法律條文的形式或者法律解釋來完善農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村居民提供便利。其次，明確各級部門的登記權(quán)責(zé)范圍，為不同用途的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供登記服務(wù)，及時為宅基地買受人頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書[4]。最后，建立起完備的宅基地產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)庫，將大數(shù)據(jù)和智能客戶端連接，方便農(nóng)村居民通過智能手機(jī)的客戶端同步完成農(nóng)村宅基地使用權(quán)的變更，及時將相關(guān)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，發(fā)揮出農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)勢。

4.1.3 搭建農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺

網(wǎng)絡(luò)信息化時代，網(wǎng)絡(luò)計算機(jī)技術(shù)與現(xiàn)實生活密切聯(lián)系，信息數(shù)據(jù)的開發(fā)成為時代主流，合理運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)可以有效提高農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)效率和質(zhì)量。信息公開透明是高效廉潔政府建設(shè)的現(xiàn)實需求，信息技術(shù)的應(yīng)用極大地推動了這一進(jìn)程，在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方面更是如此。當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場體系十分龐大，且市場相對混亂無序，想要更好地規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場，就需要引入大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，搭建智能管理平臺。國家相關(guān)部門需要重視農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺的構(gòu)建，利用移動數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺覆蓋到鄉(xiāng)村的各個地區(qū)，確保農(nóng)村居民可以通過智能手機(jī)的客戶端進(jìn)行操作，在大數(shù)據(jù)庫中登記和申請，將流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲，切實保證農(nóng)村居民的合法權(quán)益。此外，重視農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)的安全，加強(qiáng)平臺的維護(hù)和更新，努力實現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)平臺的程序公開透明化，引入第三方監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范交易流程，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。

4.1.4 細(xì)化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理措施

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場體系十分龐大，想要規(guī)范宅基地轉(zhuǎn)讓流程，就需要對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理措施進(jìn)行細(xì)化，可以從以下幾個方面入手：首先，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)工作至關(guān)重要，但農(nóng)村居民的法律意識相對淡薄，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)工作受到影響，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)管理進(jìn)程。因此，要明確宅基地確權(quán)證書制度，對宅基地受讓人頒發(fā)宅基地的確權(quán)證書，提高相關(guān)人員的法律意識。其次，加強(qiáng)村級宅基地的管理。農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬于集體，而宅基地的流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛和沖突無疑會影響到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，因此需要合理分配農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)獲益，遵循公平和公開的原則，激發(fā)農(nóng)村居民的工作積極性。最后，相關(guān)部門需要加大審核力度。尤其是縣級自然資源管理部門，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)對全縣的資源進(jìn)行整合，嚴(yán)格審核農(nóng)村宅基地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況，杜絕農(nóng)村土地資源的浪費。

4.2 健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

現(xiàn)階段我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)屬于隱形交易，市場體系龐大但并不規(guī)范，尤其是宅基地流轉(zhuǎn)收益人實際上是宅基地使用者，并非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。長此以往，不僅會導(dǎo)致農(nóng)村集體資源的大量流失，還會產(chǎn)生大量的糾紛影響到和諧鄉(xiāng)村的構(gòu)建。鑒于此，各級村組織需要建立起完備的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，設(shè)定合理的農(nóng)村宅基地占用面積，超出面積的部分則需要上交給集體。此外，還可以根據(jù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)之后使用途徑是否改變進(jìn)行費用的收取，如果沒有改變原有的用途，則地方政府不應(yīng)收取土地收益。對此，各地方政府需要設(shè)立相應(yīng)的收益分配機(jī)制，提高土地資源的利用效率，保證宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的公平性和公正性。

4.3 妥善處理農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛

由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場龐大，且流轉(zhuǎn)制度和法律存在疏漏，當(dāng)前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛較為頻繁，為避免農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，就需要對農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度進(jìn)行完善和規(guī)范，嚴(yán)格審批流程。同時，相關(guān)監(jiān)管部門還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中以及流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管力度，加大對非法審批、違規(guī)建房的處罰力度，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正常有序運行。對于部分農(nóng)村地區(qū)大量閑置的土地資源而言，則需要對其進(jìn)行資源有償?shù)幕厥?，將其分配給需要的農(nóng)村集體組織成員，保證組織運營管理的公平公正，降低糾紛發(fā)生的頻率和可能性，繼而推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實和發(fā)展。

5 結(jié)語

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是物權(quán)中的使用權(quán)轉(zhuǎn)移，平穩(wěn)有序的宅基地流轉(zhuǎn)不僅有利于農(nóng)村宅基地資源的高效配置，農(nóng)民財產(chǎn)性收入的提升，還有利于鄉(xiāng)村振興發(fā)展。為此，各級政府部門需要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的探析，制定針對性優(yōu)化策略，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度環(huán)境進(jìn)行完善，健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，妥善處理農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)糾紛，確保農(nóng)村宅基地平穩(wěn)順利流轉(zhuǎn)。