文 雨

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211100)

生態(tài)環(huán)境問題的頻發(fā)引起學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度關(guān)注,目前學(xué)界對(duì)生態(tài)環(huán)境的法律保護(hù)的必要性已達(dá)成一致,現(xiàn)有爭(zhēng)議集中在生態(tài)環(huán)境保護(hù)是否有必要作為獨(dú)立人權(quán)來設(shè)置,繼而成為法定人權(quán)受國(guó)家保護(hù)。生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位必然會(huì)不斷凸顯[1]。生態(tài)環(huán)境問題的本質(zhì)是公民生產(chǎn)生活需要和精神需求與環(huán)境承載力間的矛盾,所以生態(tài)環(huán)境立法的總體思路是國(guó)家如何保障公民獲得永續(xù)的生態(tài)利益。憲法規(guī)定國(guó)家負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù),隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),這種義務(wù)需拓展至對(duì)公民生態(tài)利益的保護(hù)。國(guó)家對(duì)公民生態(tài)利益的保護(hù)義務(wù)對(duì)應(yīng)“生態(tài)權(quán)”這一新型人權(quán),它是國(guó)家履行保護(hù)義務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)和憲法依據(jù),其不僅能夠抵御國(guó)家對(duì)個(gè)體生態(tài)利益的侵害,而且強(qiáng)調(diào)生態(tài)權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)的落實(shí),達(dá)到全面保護(hù)公民生態(tài)利益的目的。

1 作為新型人權(quán)的生態(tài)權(quán)——紓解環(huán)境權(quán)邏輯和屬性爭(zhēng)議

1.1 生態(tài)權(quán)是一種新型人權(quán)

證成一種權(quán)利是新型人權(quán)以避免新型人權(quán)過度泛化尤為必要。ALON[2]把權(quán)利界定為依賴于“理由”的要求,而“理由”即為正當(dāng)性依據(jù);還將“理由”進(jìn)一步分為內(nèi)在理由與外在理由,內(nèi)在理由可以獨(dú)立證成某項(xiàng)要求能夠成為權(quán)利,是新型權(quán)利得以存在的基礎(chǔ)價(jià)值。外在理由不能獨(dú)立證成權(quán)利,但可以為一項(xiàng)要求獲得法律保護(hù)提供辯護(hù)力量[3],通常以“共同善”為考量標(biāo)準(zhǔn),即所有人都能因這種權(quán)利受益,且能夠增加這種權(quán)利的價(jià)值或重要性[4]。ALON的權(quán)利證成學(xué)說從權(quán)利本身出發(fā),為新型人權(quán)的證成提供新的視角和方法論?？梢哉J(rèn)為,生態(tài)權(quán)證成的內(nèi)在理由是對(duì)尊嚴(yán)和福利的追求以及對(duì)公民生存安全的保障,外在理由是人與生態(tài)環(huán)境和諧共生,兩者為生態(tài)權(quán)提供了正當(dāng)性依據(jù)。

1.1.1 生態(tài)權(quán)作為新型人權(quán)證成的內(nèi)在理由

第一,追求尊嚴(yán)和福利?！白饑?yán)”是指生活需要和權(quán)利得到尊重和滿足后所形成的良好心理體驗(yàn),而“福利”是衡量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)文明程度的主要指標(biāo)[5]。生態(tài)權(quán)與尊嚴(yán)和福利密不可分。失去良好的生態(tài)環(huán)境,人們就失去獲得尊嚴(yán)的憑依,同時(shí)良好的生態(tài)環(huán)境也是社會(huì)文明和經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展和進(jìn)步的前提。因此,永續(xù)的生態(tài)利益是新時(shí)代公民理應(yīng)獲得的最基礎(chǔ)的尊嚴(yán)和福利。

第二,維護(hù)生存安全。生態(tài)環(huán)境是人類生存最為基礎(chǔ)的條件[6]。目前仍有許多發(fā)展中國(guó)家采取單向的、以發(fā)展謀求脫貧的方式拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),導(dǎo)致環(huán)境惡化,國(guó)民生活質(zhì)量降低?！爸磺蠼鹕姐y山”的手段雖能讓一國(guó)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)高速發(fā)展,但對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞不可逆,長(zhǎng)此以往會(huì)威脅甚至侵害本國(guó)公民生存安全。而生態(tài)權(quán)以把握生態(tài)運(yùn)行規(guī)律為內(nèi)在要求,能夠避免社會(huì)運(yùn)行中的不當(dāng)行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞,并將社會(huì)發(fā)展和環(huán)境承載力之間的矛盾化解于源頭,從根本上消除環(huán)境惡化對(duì)公民生存安全的潛在威脅。

1.1.2 生態(tài)權(quán)作為新型人權(quán)證成的外在理由

生態(tài)權(quán)作為新型人權(quán)的外在理由是人與環(huán)境的“共同善”,即實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生,這亦與“山水林田湖草是生命共同體”的命題相契合。而達(dá)成“共同善”的前提就是尊重生態(tài)環(huán)境的獨(dú)立價(jià)值,更加強(qiáng)調(diào)自然環(huán)境的生態(tài)性而非有用性,破除根植于頭腦中對(duì)自然傲睨自若的習(xí)慣和高度利己主義觀,尊重生態(tài)運(yùn)行規(guī)律。另外,還須積極探索人與自然和諧關(guān)系的新型建構(gòu)模式,更加注重人類生產(chǎn)活動(dòng)的科學(xué)性與合理性[7],在享受生態(tài)環(huán)境提供的物質(zhì)資源和精神資源時(shí),保證生態(tài)環(huán)境的原真性和完整性。

1.2 生態(tài)權(quán)作為新型人權(quán)對(duì)環(huán)境權(quán)邏輯和屬性爭(zhēng)議的紓解

生態(tài)權(quán)是環(huán)境權(quán)的發(fā)展和升華。從內(nèi)涵角度,環(huán)境權(quán)孤立強(qiáng)調(diào)環(huán)境要素對(duì)人的作用,而生態(tài)權(quán)關(guān)注生態(tài)整體利益,更能直接滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)的原意[8]。因此生態(tài)權(quán)的內(nèi)涵更具包容性。從理論角度,生態(tài)權(quán)能夠破解環(huán)境權(quán)的邏輯和屬性爭(zhēng)議,不僅能夠化解環(huán)境權(quán)研究有義務(wù)本位傾向的邏輯問題,而且能夠紓解部分學(xué)者對(duì)環(huán)境權(quán)屬性的爭(zhēng)論。

1.2.1 生態(tài)權(quán)遵循權(quán)利路徑設(shè)置規(guī)則

關(guān)于環(huán)境法律的本位問題,不少學(xué)者力挺環(huán)境法義務(wù)本位論。義務(wù)本位論者對(duì)環(huán)境權(quán)的質(zhì)疑大致有兩點(diǎn):一是環(huán)境權(quán)的立法指向性出現(xiàn)偏差。義務(wù)本位論者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)依賴于相對(duì)人義務(wù)的履行,所以環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)為環(huán)境保護(hù)的相對(duì)人提供義務(wù)規(guī)范而非權(quán)利規(guī)范的指引[9]。二是過度依托權(quán)利本位而弱化權(quán)力容易致使國(guó)家管理權(quán)能受限,不利于國(guó)家實(shí)施環(huán)境管理措施。針對(duì)前述兩點(diǎn)質(zhì)疑,生態(tài)權(quán)能夠作出明確回應(yīng)。

第一,針對(duì)生態(tài)環(huán)境立法的指向性質(zhì)疑,首先需要厘清權(quán)利本位論中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。權(quán)利本位論是以權(quán)利為邏輯起點(diǎn)的一種精神和理念,并非是在具體的法律制度設(shè)計(jì)和法律結(jié)構(gòu)安排中完全排除義務(wù)規(guī)范。義務(wù)的配置仍是重要手段,將法律期待的行為設(shè)置為權(quán)利規(guī)范還是義務(wù)規(guī)范是一個(gè)策略問題[10]155。其次,唯有權(quán)利本位論才能解決公民生態(tài)權(quán)利和生態(tài)義務(wù)的配置規(guī)則問題,亦即如何對(duì)生態(tài)環(huán)境立法中的義務(wù)規(guī)范進(jìn)行設(shè)置才具備法律和道德上的正當(dāng)性問題。在權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系中,權(quán)利是目的,義務(wù)是手段,權(quán)利是義務(wù)存在的理由與合法性判斷標(biāo)準(zhǔn)。故此,生態(tài)權(quán)主體履行生態(tài)義務(wù)的正當(dāng)性依據(jù)來源于生態(tài)權(quán)本身。綜上,單純依據(jù)制定法上權(quán)利義務(wù)規(guī)范的數(shù)量判斷法的本位問題的觀點(diǎn)存在認(rèn)知偏差,唯有遵循權(quán)利路徑設(shè)置規(guī)則,生態(tài)權(quán)才能為主體履行生態(tài)義務(wù)提供正當(dāng)性依據(jù)。

第二,針對(duì)過度依托權(quán)利本位會(huì)弱化國(guó)家管理權(quán)能的爭(zhēng)議,其實(shí)質(zhì)是公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力的關(guān)系問題。實(shí)際上,權(quán)利本位論中除權(quán)利義務(wù)的關(guān)系外,還包括個(gè)人權(quán)利和國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系,即國(guó)家權(quán)力來源于權(quán)利并服務(wù)于權(quán)利[10]157。 因此,除履行義務(wù)的正當(dāng)性來源于權(quán)利外,國(guó)家行使權(quán)力的正當(dāng)性亦來源于權(quán)利。為保障公民生態(tài)權(quán)的實(shí)現(xiàn),國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)更加應(yīng)當(dāng)依法履行生態(tài)環(huán)境管理和監(jiān)督職責(zé)。因此遵循權(quán)利本位論并不會(huì)造成國(guó)家管理權(quán)運(yùn)行受限。

1.2.2 生態(tài)權(quán)兼具公益和私益屬性

有學(xué)者認(rèn)為,環(huán)境權(quán)具有強(qiáng)烈的私益屬性,是一種環(huán)境人格權(quán);對(duì)此,有學(xué)者提出質(zhì)疑,認(rèn)為環(huán)境權(quán)旨在維護(hù)和增進(jìn)環(huán)境公共利益,因此環(huán)境權(quán)以環(huán)境公共利益為保護(hù)目標(biāo)[11]。

針對(duì)環(huán)境權(quán)私益屬性的論點(diǎn),生態(tài)權(quán)跳出“個(gè)人利益”的桎梏,以更加豁達(dá)的視角重新審視生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)權(quán)以生態(tài)系統(tǒng)為客體,珍視生態(tài)系統(tǒng)的整體價(jià)值,包括物質(zhì)性利益和精神性利益、直接利益和間接利益、當(dāng)代人的利益和后代人的利益。此外,生態(tài)權(quán)也重視個(gè)體生態(tài)利益。公共利益是由個(gè)體利益組合派生的復(fù)合權(quán)利,因此公共利益的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)個(gè)人生態(tài)權(quán)的保障,換言之,對(duì)個(gè)體生態(tài)利益的切實(shí)保障就是對(duì)公共利益的維護(hù),兩者相輔相成。因此,生態(tài)權(quán)兼具公益和私益屬性,能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的保障。

2 生態(tài)權(quán)在我國(guó)憲法中的功能審視——從雙重性質(zhì)理論展開

目前我國(guó)憲法沒有對(duì)公民生態(tài)權(quán)進(jìn)行直接規(guī)定,而是在憲法總綱中設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款。從文本上看,上述條文均使用了“國(guó)家保障……”“國(guó)家保護(hù)……禁止……”,表明國(guó)家負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。從位置上看,上述條文全部位于憲法總綱中,性質(zhì)上屬于基本國(guó)策[12],是客觀層面的法律規(guī)范。

2.1 生態(tài)權(quán)在我國(guó)憲法中的保障不足——以雙重性質(zhì)理論為分析工具

一項(xiàng)基本權(quán)利須同時(shí)具備主觀權(quán)利要件和客觀法要件。主觀權(quán)利是指?jìng)€(gè)人有權(quán)依據(jù)基本權(quán)利向公權(quán)力主體提出請(qǐng)求,公權(quán)力主體負(fù)有相應(yīng)的作為或者不作為義務(wù),如果公權(quán)力主體沒有履行此義務(wù),個(gè)人可以請(qǐng)求國(guó)家機(jī)關(guān)介入以實(shí)現(xiàn)自己的要求[13]24-25。而客觀法將基本權(quán)利視為國(guó)家機(jī)關(guān)一切行為的準(zhǔn)則,同時(shí)要求國(guó)家必須積極行動(dòng),為基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)和制度條件,但國(guó)家采取何種措施由國(guó)家自行選擇[13]26,30。結(jié)合前述分析,可以看出我國(guó)憲法中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款是作為一種政策性規(guī)定,構(gòu)成立法機(jī)關(guān)制定法律以及司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)解釋和執(zhí)行法律時(shí)的上位指導(dǎo)原則。這種狀態(tài)下,憲法意義上的生態(tài)權(quán)或僅涉及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為產(chǎn)生約束性的客觀法規(guī)范,并不涉及個(gè)人向國(guó)家主張權(quán)利的資格以及個(gè)人如何向國(guó)家主張權(quán)利等主觀方面內(nèi)容,因此我國(guó)憲法中的生態(tài)權(quán)缺失主觀權(quán)利功能要件?；诖?下文將借助雙重性質(zhì)理論,對(duì)生態(tài)權(quán)的主觀權(quán)利功能要件進(jìn)行補(bǔ)充闡釋,并對(duì)生態(tài)權(quán)的客觀法功能要件展開論述。

2.2 對(duì)生態(tài)權(quán)主觀權(quán)利功能要件的補(bǔ)足

主觀權(quán)利功能的核心是防御權(quán),作為基本權(quán)利最原始的機(jī)能,目的是防止國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的過度干預(yù)。隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,防御權(quán)功能已無法滿足人們的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)需求,人們轉(zhuǎn)而請(qǐng)求國(guó)家積極作為,使個(gè)體能夠享有某種利益,即主觀權(quán)利的受益權(quán)功能或分享權(quán)功能。因此,主觀權(quán)利功能表現(xiàn)為公民對(duì)基本權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)。從生態(tài)權(quán)角度看,公民應(yīng)當(dāng)享有生態(tài)環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)與生態(tài)資源使用請(qǐng)求權(quán),分別對(duì)應(yīng)主觀權(quán)利功能要件中的防御權(quán)功能和分享權(quán)功能。

2.2.1 防御權(quán)功能

生態(tài)權(quán)的防御權(quán)功能表現(xiàn)為對(duì)抗國(guó)家侵害的生態(tài)環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)國(guó)家侵犯該利益時(shí),公民可直接依據(jù)基本權(quán)利的規(guī)定請(qǐng)求停止侵害[14]。故此,或可從國(guó)家實(shí)施的侵害行為類別觀察防御權(quán)功能的具體表現(xiàn)。國(guó)家實(shí)施的侵害行為分為事實(shí)行為和法律行為,前者是國(guó)家實(shí)施的某種行為對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成的實(shí)際侵害;后者則是有權(quán)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成的不利影響。

針對(duì)事實(shí)行為造成的侵害,防御權(quán)功能賦予公民個(gè)人提起訴訟的權(quán)利,且個(gè)人提起訴訟須以生態(tài)環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)的內(nèi)容在法律上能夠得以實(shí)現(xiàn)為前提[15]22。而國(guó)家法律行為若對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成侵害,公民提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)須以國(guó)家機(jī)關(guān)的法律行為確超出必要限度為前提。所謂“必要限度”,是指公權(quán)力主體制定的規(guī)范確會(huì)產(chǎn)生侵害公民生態(tài)利益的結(jié)果,且這種“侵害”可能是直接的,也可能是未來某個(gè)時(shí)間點(diǎn)確定發(fā)生的。由于目前我國(guó)違憲審查制度及其技術(shù)并不存在,而公民針對(duì)生態(tài)環(huán)境立法造成的侵權(quán)行為提出司法請(qǐng)求權(quán)須以違憲審查制度的建立為前提,因此從生態(tài)權(quán)功能的實(shí)效性看,建立個(gè)人訴請(qǐng)法院排除國(guó)家侵害的違憲審查制度是必要的。

2.2.2 分享權(quán)功能

生態(tài)權(quán)的分享權(quán)功能表現(xiàn)為生態(tài)資源使用請(qǐng)求權(quán),它是受益權(quán)功能的派生物,是保障公民平等享有請(qǐng)求國(guó)家妥善經(jīng)營(yíng)和合理分配生態(tài)環(huán)境資源的權(quán)利。公民生態(tài)權(quán)保障需要該要件有兩方面的原因:其一,只有國(guó)家具備妥善經(jīng)營(yíng)與合理分配生態(tài)環(huán)境資源的能力,而個(gè)人能力并不足以處理生態(tài)資源使用和分配過程中出現(xiàn)的復(fù)雜問題;其二,由于國(guó)家財(cái)力有限,其履行給付義務(wù)并非無限度。有學(xué)者認(rèn)為,如果公民基于受益權(quán)功能無條件地請(qǐng)求國(guó)家積極給付,國(guó)家財(cái)力難以支持,因此受益權(quán)不能從基本權(quán)利條款中直接導(dǎo)出[16]。這一觀點(diǎn)曲解了國(guó)家給付和公民請(qǐng)求權(quán)的關(guān)系。實(shí)際上,國(guó)家給付義務(wù)與公民請(qǐng)求權(quán)并非完全對(duì)應(yīng)[17]。因?yàn)閲?guó)家既要對(duì)公民請(qǐng)求權(quán)承擔(dān)義務(wù),也須對(duì)公共利益承擔(dān)給付義務(wù),且該義務(wù)并不對(duì)應(yīng)公民請(qǐng)求權(quán),而是經(jīng)由公共利益“反射”到個(gè)人身上,公民能夠因該反射利益從該義務(wù)中獲益[15]20,因此生態(tài)權(quán)的分享權(quán)功能僅賦予公民有限的資源使用請(qǐng)求權(quán)。

2.3 生態(tài)權(quán)客觀法功能要件的展開

從雙重性質(zhì)理論角度看,一項(xiàng)人權(quán)除具有保障公民不受國(guó)家侵害以及請(qǐng)求國(guó)家給付的功能外,還具有要求國(guó)家保護(hù)公民免受侵害的功能[18]。結(jié)合憲法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定,立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的指導(dǎo)原則已構(gòu)成,但內(nèi)容上較為籠統(tǒng)。因此,仍有必要對(duì)國(guó)家承擔(dān)生態(tài)權(quán)保護(hù)義務(wù)的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和限度問題進(jìn)行探討。

第一,國(guó)家負(fù)有創(chuàng)造和維護(hù)有利于公民生活環(huán)境的義務(wù),保護(hù)公民免受因工業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)造成的環(huán)境污染侵害。實(shí)踐中,因工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)導(dǎo)致公民生態(tài)權(quán)受侵害的案例很多,如某企業(yè)排放的工業(yè)污水超出該企業(yè)允許排放污水的限額,會(huì)導(dǎo)致多重主體的生態(tài)權(quán)受到侵害,包括周邊居民享有清潔水資源的權(quán)利、同一河段其他企業(yè)的污水排放權(quán)等。為避免類似情形的發(fā)生,國(guó)家須積極制定措施,如有權(quán)機(jī)關(guān)在綜合各地經(jīng)濟(jì)狀況和水資源分布差異的基礎(chǔ)上制定排污標(biāo)準(zhǔn)。

第二,國(guó)家對(duì)公民生態(tài)權(quán)的保護(hù)至少達(dá)到最低限度標(biāo)準(zhǔn)。基于國(guó)家實(shí)力的有限性和地方行政機(jī)關(guān)能力的不均衡性,國(guó)家不可能杜絕一切污染行為,但國(guó)家對(duì)公民生態(tài)權(quán)的保護(hù)至少應(yīng)達(dá)到最低限度。所謂“最低限度”,是指國(guó)家制定的生態(tài)政策或措施至少應(yīng)當(dāng)滿足人們正常的生產(chǎn)生活需要,并對(duì)公民的生活產(chǎn)生事實(shí)上的有益影響。國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)可以通過設(shè)定技術(shù)性或工具性制度以實(shí)現(xiàn)對(duì)公民生態(tài)權(quán)的保護(hù),一旦公權(quán)力主體采取的環(huán)境措施未達(dá)到最低限度標(biāo)準(zhǔn),就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為國(guó)家沒有完全履行保護(hù)義務(wù)。

第三,國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡可能地在生態(tài)權(quán)最低限度保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)之上積極行動(dòng)。國(guó)家在能力可達(dá)范圍內(nèi),應(yīng)竭盡所能地為人們提供更高質(zhì)量的生態(tài)利益和生態(tài)服務(wù)。如行政機(jī)關(guān)不僅要處罰河道排污者,而且要責(zé)令排污者對(duì)被污染水體進(jìn)行治理。此外,行政機(jī)關(guān)還負(fù)有監(jiān)督和維持該河段水質(zhì)持續(xù)符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)。在這一情境中,處罰排污者并要求排污者對(duì)被污染水體進(jìn)行清理的行為屬于國(guó)家負(fù)有的最低限度的保護(hù)義務(wù),而監(jiān)督和維持水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的行為則是國(guó)家在最低限度保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)之上承擔(dān)的更高層次的保護(hù)義務(wù)。此外,這一層次的保護(hù)義務(wù)和國(guó)家實(shí)力的強(qiáng)弱成正比,即國(guó)家實(shí)力越強(qiáng),其需要承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)就越重。

3 生態(tài)權(quán)的實(shí)現(xiàn)——國(guó)家保護(hù)義務(wù)落實(shí)

厘清生態(tài)權(quán)的功能要件后,需要對(duì)生態(tài)權(quán)的落實(shí)問題進(jìn)行研究,以克服公民生態(tài)權(quán)保障不足的問題。生態(tài)權(quán)國(guó)家保護(hù)義務(wù)的落實(shí)包括消極義務(wù)的落實(shí)和積極義務(wù)的落實(shí),是國(guó)家機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用不同制度工具和管理措施的系統(tǒng)性運(yùn)行過程。其中,消極義務(wù)的落實(shí)需要國(guó)家支持公眾參與和監(jiān)督,而積極義務(wù)的落實(shí)則需根據(jù)生態(tài)環(huán)境侵權(quán)發(fā)生的不同階段,明確立法、行政、司法機(jī)關(guān)的職權(quán)配置和分工。

3.1 國(guó)家消極義務(wù)的落實(shí)

傳統(tǒng)意義上的國(guó)家消極義務(wù)與個(gè)人主觀權(quán)利相對(duì)應(yīng),既要求國(guó)家不得侵犯公民生態(tài)利益,同時(shí)要求國(guó)家對(duì)公民的生態(tài)利益請(qǐng)求作出給付?，F(xiàn)代社會(huì),國(guó)家并非直接侵害公民生態(tài)權(quán),往往是其實(shí)施的某些行為間接性對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成侵害,如公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的正當(dāng)行為以及有權(quán)機(jī)關(guān)的不作為或消極作為行為均有可能對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成侵害。在此背景下,落實(shí)國(guó)家對(duì)生態(tài)權(quán)的消極保護(hù)義務(wù)并非僅要求國(guó)家不侵害,而在于建立有效的公眾參與和監(jiān)督機(jī)制,緩解個(gè)人在行使生態(tài)權(quán)時(shí)的“無力感”。

第一,支持公眾參與行政決策。針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施的正當(dāng)行為對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成的侵害,國(guó)家有關(guān)主體應(yīng)將其擬定的方案向社會(huì)公開,支持、鼓勵(lì)公眾參與決策全過程。根據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定,有關(guān)環(huán)境保護(hù)等方面的重大公共政策和措施屬于重大行政決策事項(xiàng)。此外,行政機(jī)關(guān)還需進(jìn)一步完善民眾參與渠道,對(duì)已有參與形式進(jìn)行細(xì)化,如明確民意調(diào)查中選擇第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)的條件和程序等,同時(shí)積極創(chuàng)新參與形式,如借助網(wǎng)絡(luò)直播等方式擴(kuò)大公共參與覆蓋面等。

第二,賦予公民司法請(qǐng)求權(quán)。針對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的不作為或消極作為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的侵害,國(guó)家應(yīng)賦予公民請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)審查公權(quán)力主體是否履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的權(quán)利,暢通公民監(jiān)督渠道。目前我國(guó)現(xiàn)行有效的法律規(guī)范中并未明確規(guī)定公民個(gè)人對(duì)生態(tài)環(huán)境案件的司法請(qǐng)求權(quán),但已有正在制定的法律對(duì)公民生態(tài)環(huán)境保護(hù)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行考量:自然資源部第3次部務(wù)會(huì)議于2022年11月23日審議通過的《耕地保護(hù)法》(送審稿)第58條規(guī)定,違反本法規(guī)定破壞耕地,導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的,人民檢察院、有關(guān)社會(huì)組織和個(gè)人可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定提起公益訴訟。該條未對(duì)破壞耕地的實(shí)施主體作限制性規(guī)定,這就意味著公民有權(quán)因國(guó)家實(shí)施的破壞耕地行為提起訴訟?？梢哉f,作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的一個(gè)分支,公民在耕地保護(hù)方面的司法請(qǐng)求權(quán)暫且獲得立法者的支持。預(yù)測(cè)未來更多生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域會(huì)支持公民個(gè)人的司法請(qǐng)求權(quán),以加強(qiáng)生態(tài)權(quán)功能的實(shí)效性。

3.2 國(guó)家積極義務(wù)的落實(shí)

國(guó)家落實(shí)積極義務(wù)是基本權(quán)利客觀法上的要求,即國(guó)家負(fù)有采取必要措施為公民生態(tài)利益提供有效保障的義務(wù)。下文借鑒龔向和等[19]62對(duì)國(guó)家保護(hù)義務(wù)落實(shí)方式的觀點(diǎn),依據(jù)侵害發(fā)生的不同階段,將國(guó)家積極義務(wù)的落實(shí)分為預(yù)防、排除和救濟(jì)3個(gè)階段進(jìn)行闡釋,以期進(jìn)一步明確國(guó)家各機(jī)關(guān)在落實(shí)積極義務(wù)中的分工。

3.2.1 預(yù)防階段國(guó)家積極義務(wù)的落實(shí)

預(yù)防階段以防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向,要求國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)利用制度工具,降低甚至消除第三人侵害的可能性,對(duì)尚未形成的第三人侵害采取相應(yīng)的對(duì)抗措施。由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有脆弱性、難修復(fù)且修復(fù)成本高等特點(diǎn),因此預(yù)防階段在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)過程中具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),能夠最大限度縮減人力和經(jīng)濟(jì)成本。

第一,立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境污染防治的頂層設(shè)計(jì)。立法機(jī)關(guān)須針對(duì)不同環(huán)境問題制定相應(yīng)的污染防治規(guī)范。如我國(guó)出臺(tái)了許多防治法規(guī)范,其中,《水污染防治法》和《土壤污染防治法》在總則中均提倡預(yù)防為主;《大氣污染防治法》(2018年修正)第2條明確規(guī)定“堅(jiān)持源頭治理”;《噪聲污染防治法》第4條規(guī)定,噪聲污染防治應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“源頭防控”。因此,“堅(jiān)持預(yù)防優(yōu)先和源頭治理”是國(guó)家落實(shí)生態(tài)保護(hù)積極義務(wù)的首要原則。

第二,行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行污染防治職責(zé)。在配備相應(yīng)的法律規(guī)范后,行政機(jī)關(guān)作為立法主要實(shí)施主體,須嚴(yán)格履行生態(tài)防治職責(zé),爭(zhēng)取將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽階段。如針對(duì)可能發(fā)生的噪聲污染問題,《噪聲污染防治法》授予行政機(jī)關(guān)在特殊活動(dòng)期間對(duì)可能造成噪聲影響的活動(dòng)作出時(shí)間和區(qū)域限制的權(quán)力。

3.2.2 排除階段國(guó)家積極義務(wù)的落實(shí)

排除義務(wù)指行政機(jī)關(guān)對(duì)正在發(fā)生的侵害進(jìn)行排除和制止,具有直接性和現(xiàn)時(shí)性,主要存在兩類情形:一是國(guó)家面對(duì)正在發(fā)生的侵害如何行動(dòng);二是國(guó)家面對(duì)相沖突的法益如何承擔(dān)積極義務(wù)。

第一,切斷侵害行為。受主客觀因素影響,再周密的預(yù)防措施也不可能完全阻止第三人侵害的發(fā)生[19]63。因此,當(dāng)?shù)谌诵袨榍趾Φ焦裆鷳B(tài)權(quán)時(shí),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取直接、迅速手段切斷該行為。如《大氣污染防治法》(2018年修正)第96條明確規(guī)定,地方行政機(jī)關(guān)在本地區(qū)發(fā)生重污染天氣時(shí)可采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。

第二,權(quán)衡沖突法益。除不良行為會(huì)侵害公民生態(tài)權(quán)外,正當(dāng)行為亦可能對(duì)公民生態(tài)權(quán)造成侵害,國(guó)家機(jī)關(guān)此時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)相沖突的基本權(quán)利所保護(hù)的法益進(jìn)行權(quán)衡。如對(duì)地?zé)豳Y源的開發(fā)利用涉及生態(tài)權(quán)和生存發(fā)展權(quán)間的沖突:一方面,地?zé)崮鼙粡V泛運(yùn)用于工業(yè)、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、采暖等領(lǐng)域,因此對(duì)地?zé)崮艿拈_發(fā)利用能夠使人們獲得更好的生活體驗(yàn),保障了公民的生態(tài)資源使用權(quán)。另一方面,由于地?zé)豳Y源屬于寶貴的綜合性礦產(chǎn)資源,國(guó)家必須對(duì)地?zé)崮艿拈_發(fā)利用進(jìn)行規(guī)制,為提高國(guó)家能源儲(chǔ)備實(shí)力和應(yīng)急能力做準(zhǔn)備。從這一角度看,對(duì)地?zé)崮荛_發(fā)進(jìn)行規(guī)制是國(guó)家保護(hù)公民生存發(fā)展權(quán)的體現(xiàn)。因此,國(guó)家機(jī)關(guān)面對(duì)沖突的基本權(quán)利,不可妄下斷論,需要對(duì)法益的輕重進(jìn)行衡量。

3.2.3 救濟(jì)階段國(guó)家積極義務(wù)的落實(shí)

救濟(jì)層次指的是國(guó)家通過一定程序,按照比例原則要求特定侵害者給予相應(yīng)受害者補(bǔ)償?shù)男袨閇19]63。第三人侵權(quán)行為發(fā)生后,行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)負(fù)有追究侵權(quán)人法律責(zé)任以及要求侵權(quán)人履行修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。

第一,追究侵權(quán)人法律責(zé)任。目前我國(guó)法律規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)提起涉生態(tài)環(huán)境案件的訴訟有兩種模式:一是針對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)或破壞生態(tài)環(huán)境的行為,檢察機(jī)關(guān)或環(huán)保組織有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟;二是針對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為,與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經(jīng)磋商未達(dá)成一致或者無法進(jìn)行磋商的,省級(jí)、地市級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu),或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門有權(quán)提起生態(tài)損害賠償訴訟。賦予檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)生態(tài)環(huán)境損害起訴權(quán),是國(guó)家對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的形式之一,盡管這可能導(dǎo)致國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境任意施加具有支配效果的國(guó)家意志[20],但這一過程無時(shí)無刻不受到生態(tài)權(quán)這一基本權(quán)利客觀法規(guī)范的約束。

第二,修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)是生態(tài)環(huán)境國(guó)家積極保護(hù)義務(wù)中的重要一環(huán)。根據(jù)《民法典》規(guī)定,侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,如果侵權(quán)人在合理期限內(nèi)未履行修復(fù)義務(wù),國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織可以自行或委托他人進(jìn)行修復(fù)。此外,根據(jù)《最高法關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,侵權(quán)人須承擔(dān)將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能的責(zé)任,對(duì)于無法完全修復(fù)的情形,可準(zhǔn)許侵權(quán)人采取替代性修復(fù)方式。其中,國(guó)家負(fù)有的生態(tài)環(huán)境修復(fù)職責(zé)與侵權(quán)人須承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)法理基礎(chǔ)不同:侵權(quán)人因侵害社會(huì)生態(tài)利益承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任,而國(guó)家基于其負(fù)有的積極保護(hù)義務(wù)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)監(jiān)管職責(zé),因此修復(fù)責(zé)任的最終承擔(dān)主體依然是侵權(quán)人而非國(guó)家機(jī)關(guān)。