王瀟然

（長(zhǎng)春理工大學(xué) 吉林長(zhǎng)春 130012）

引言

隨著人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，數(shù)字技術(shù)被更加廣泛地應(yīng)用于公共行政領(lǐng)域，數(shù)字法治政府建設(shè)也成為國(guó)家未來(lái)發(fā)展新方向。中共中央、國(guó)務(wù)院引發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》中提到“健全法治政府建設(shè)科技保障、全面建設(shè)數(shù)字法治政府”。

上述背景下，越來(lái)越多的人工智能技術(shù)應(yīng)用于行政領(lǐng)域，產(chǎn)生了“自動(dòng)化行政”這一概念。所謂自動(dòng)化行政，即在一定程度上可以免于人工介入，可以利用自動(dòng)化系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)原本應(yīng)當(dāng)由公務(wù)人員完成的部分或者全部工作的行政管理活動(dòng)。（注：在理論界，“自動(dòng)化行政”有時(shí)被稱(chēng)作“政府信息化”“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”“智慧政府”等，這些概念因在不同時(shí)代背景下由不同理論學(xué)說(shuō)支持者所提出，故其內(nèi)涵與、外延以及背后所依賴(lài)的智能技術(shù)也不盡相同，但均含有“借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)替代公務(wù)人員部分或全部工作”的內(nèi)容。）不可否認(rèn)，自動(dòng)化行政在提升行政行為效率、規(guī)范行政行為進(jìn)行等方面具有顯著優(yōu)勢(shì)，但也存在諸多不可忽視的挑戰(zhàn)，包括行政相對(duì)人申辯權(quán)被無(wú)限壓縮、行政工作人員過(guò)度依賴(lài)自動(dòng)化系統(tǒng)等問(wèn)題。此外，自動(dòng)化行政不斷發(fā)展的同時(shí)，人類(lèi)也在不斷喪失對(duì)行政活動(dòng)的部分控制權(quán)，甚至對(duì)傳統(tǒng)的建立在人的尊嚴(yán)基點(diǎn)之上的公法秩序提出了挑戰(zhàn)[1]。鑒于在交通管理領(lǐng)域引入人工智能技術(shù)最早、發(fā)展最成熟，本文將借助對(duì)交通管理領(lǐng)域交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的司法實(shí)踐的梳理，分析自動(dòng)化行政實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)，并對(duì)挑戰(zhàn)提出一定的應(yīng)對(duì)策略。

一、自動(dòng)化行政面臨的挑戰(zhàn)：以交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為例

在數(shù)字法治政府建設(shè)進(jìn)程中，隨著人工智能技術(shù)的不斷發(fā)展，自動(dòng)化程度不斷加深，越來(lái)越多的問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，甚至影響自動(dòng)化行政使用的初心。筆者通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上，關(guān)于“電子警察”“電子眼”的行政執(zhí)法案例、行政訴訟案例進(jìn)行檢索、分類(lèi)，認(rèn)為在交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法領(lǐng)域，自動(dòng)化行政主要面臨以下挑戰(zhàn)：

（一）行政相對(duì)人申辯權(quán)難以行使

正當(dāng)程序原則作為行政法中重要的基本原則之一，其基本內(nèi)涵是任何行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為時(shí)，都必須遵循法定且正當(dāng)?shù)男姓绦?。在行政機(jī)關(guān)作出某行政行為時(shí)，允許行政相對(duì)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)的事實(shí)、證據(jù)、理由等提出自己的觀點(diǎn)和理由，允許雙方在行政行為生效前對(duì)質(zhì)辯駁，充分考慮雙方的陳述與申辯。但在以交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為例的自動(dòng)化行政中，行政相對(duì)人的申辯權(quán)往往被限制。自動(dòng)化行政是基于計(jì)算機(jī)技術(shù)，將數(shù)以?xún)|計(jì)的指令輸入提前設(shè)定好的“自動(dòng)化行政程序”中去，并在該程序中將相關(guān)法律規(guī)范、案件事實(shí)轉(zhuǎn)換為代碼，經(jīng)過(guò)提前設(shè)定好的算法流程，也就是法律領(lǐng)域的法律適用過(guò)程后，在以毫秒計(jì)算的時(shí)間單位內(nèi)輸出結(jié)果[2]，這一過(guò)程不僅時(shí)間快、效率高，而且是絕對(duì)封閉的，相對(duì)人不僅無(wú)法參與決策過(guò)程，并且不能在結(jié)果得出前作出有意義的陳述申辯。

例如在部分地區(qū)，對(duì)于闖紅燈的行人采取隨機(jī)抓拍的方式，并將抓拍照片投射在路口大屏滾動(dòng)播放；以及在部分路段對(duì)超速車(chē)輛進(jìn)行抓拍，并將車(chē)牌號(hào)等信息投射在路邊指示牌上。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法（2021 年修訂）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政處罰法）的規(guī)定，“通報(bào)批評(píng)”已經(jīng)成為法定的行政處罰種類(lèi)。在此，將個(gè)人抓拍照片、車(chē)牌號(hào)投射在公眾屏幕上因其具有曝光性、且曝光群體是不特定的公眾，具有一定的減損當(dāng)事人權(quán)益、增加當(dāng)事人義務(wù)的功能，故可類(lèi)比適用“通報(bào)批評(píng)”的相關(guān)規(guī)定。因此，在曝光相關(guān)信息之前應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述與申辯，但事實(shí)上在抓拍后并未經(jīng)過(guò)任何程序直接同步曝光在路口大屏上，該行為不僅不符合正當(dāng)程序原則的要求，更減損了行政相對(duì)人的申辯權(quán)，甚至?xí)址该u(yù)權(quán)等。比如在“董明珠案”中，董明珠的個(gè)人照片以“闖紅燈行人”的身份在某市路口大屏，最后經(jīng)查明所謂“董明珠闖紅燈”僅為“一輛車(chē)身噴涂有董明珠大幅頭像廣告的公交車(chē)壓在了斑馬線(xiàn)上”。將案件事實(shí)轉(zhuǎn)化為代碼進(jìn)入算法程序并輸出一個(gè)結(jié)果的自動(dòng)化行政行為，僅能夠?qū)Α爸幸?guī)中矩”的行為予以裁量，得出結(jié)果，并不能夠踐行具體問(wèn)題具體分析，又因行政相對(duì)人的申辯權(quán)被壓縮，難以通過(guò)程序的正義規(guī)避實(shí)體結(jié)果的不公正，使得行政相對(duì)人的權(quán)利受到侵害。

（二）行政執(zhí)法案件正義難以保障

人工智能時(shí)代背景下的交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，是借助大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)，比如人臉識(shí)別、聲吶等設(shè)備采集行為人在交通道路安全管理過(guò)程中出現(xiàn)的違法行為，并借助自動(dòng)行政裁量設(shè)備給予一定的行政處罰。自動(dòng)行政裁量算法設(shè)置在目前的中國(guó)市場(chǎng)上主要有專(zhuān)家模式和學(xué)習(xí)模式兩種類(lèi)型，專(zhuān)家模式是根據(jù)權(quán)威專(zhuān)家的觀點(diǎn)輸入自動(dòng)行政裁量的算法數(shù)據(jù)庫(kù)中，學(xué)習(xí)模式是將收錄的判例輸入自動(dòng)行政的算法數(shù)據(jù)庫(kù)中。但不管是上述何種模式下的自動(dòng)行政裁量算法，都是將既有的規(guī)則和預(yù)先設(shè)定的結(jié)果輸入算法中，通過(guò)代碼轉(zhuǎn)換為特定的裁量因子，進(jìn)而得出裁量結(jié)果的過(guò)程。這一過(guò)程雖然摒棄了行政機(jī)關(guān)工作人員的主觀因素，一定程度上實(shí)現(xiàn)了公正，但同時(shí)將諸如交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的行政裁量過(guò)程“方程化”“模式化”。

事實(shí)上，實(shí)踐中的案件事實(shí)并不都是“教科書(shū)式”的案件，任何一點(diǎn)細(xì)微的因子變化，都將影響案件事實(shí)的結(jié)果，例如在“套牌”案件中，僅憑車(chē)牌號(hào)對(duì)車(chē)牌號(hào)所有者予以處罰是不合法的。此外自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程本身也不是穩(wěn)定的，比如在“測(cè)速”案件中，溫度、濕度等因素都會(huì)影響“聲吶”系統(tǒng)測(cè)速結(jié)果的準(zhǔn)確度。此外，“程式化”的自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)行流程會(huì)使行政裁量、行政執(zhí)法過(guò)程陷入機(jī)械化的漩渦：在2018 年“陸某芳”案件中，原告陸某芳名下機(jī)動(dòng)車(chē)因未在規(guī)定的機(jī)動(dòng)車(chē)檢驗(yàn)周期內(nèi)進(jìn)行年檢，被交通管理系統(tǒng)自動(dòng)判定為已達(dá)報(bào)廢狀態(tài)，但事實(shí)為該機(jī)動(dòng)車(chē)因存在所有權(quán)歸屬爭(zhēng)議被非法扣留，屬于不能年檢的情形。綜上可以看出，自動(dòng)化行政行為在個(gè)案語(yǔ)境下，在具體因素的考量上表現(xiàn)較為平庸，行政執(zhí)法案件的正義問(wèn)題難以保障。

（三）行政機(jī)關(guān)主觀能動(dòng)性難以實(shí)現(xiàn)

2016 年印發(fā)的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出：“完善省區(qū)市公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一應(yīng)用的執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)除案件涉及國(guó)家秘密的以外，全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦案。”這意味著，在實(shí)踐中，運(yùn)用自動(dòng)化系統(tǒng)辦案成為基層公務(wù)人員的必需選項(xiàng)，甚至?xí)c地區(qū)行政政績(jī)相關(guān)聯(lián)，如此容易使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員陷入“技術(shù)專(zhuān)制”中，其主觀能動(dòng)性難以實(shí)現(xiàn)。

陷入技術(shù)專(zhuān)制，主觀能動(dòng)性難以實(shí)現(xiàn)首先表現(xiàn)在，公務(wù)人員喪失自由裁量權(quán)。在行政實(shí)踐中，為防止公務(wù)人員出現(xiàn)徇私枉法的不公正行為，基層公務(wù)人員對(duì)于已經(jīng)錄入自動(dòng)化系統(tǒng)的裁量因子往往沒(méi)有刪除或者修改的權(quán)限。不僅如此，基層公務(wù)人員對(duì)于自動(dòng)化系統(tǒng)的運(yùn)行結(jié)果亦無(wú)權(quán)更改。此外，由于現(xiàn)行使用的自動(dòng)化系統(tǒng)往往是由高于基層的機(jī)構(gòu)建設(shè)的[3]，基層公務(wù)人員只享有錄入信息和終端查看的權(quán)限，如果基層公務(wù)人員想對(duì)自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)節(jié)中某一因子進(jìn)行修改，必須層報(bào)上級(jí)，經(jīng)過(guò)嚴(yán)苛的程序進(jìn)行批準(zhǔn)，這一流程無(wú)形中壓榨了作為最了解案件基本事實(shí)的基層公務(wù)人員對(duì)于案件事實(shí)的自由裁量權(quán)。

隨著人工智能技術(shù)的逐漸發(fā)展與成熟，公務(wù)人員對(duì)于自動(dòng)化系統(tǒng)的運(yùn)行技術(shù)愈加難以理解，加之公務(wù)人員的“經(jīng)驗(yàn)思維”、自由裁量權(quán)無(wú)處施展，通常會(huì)使公務(wù)人員陷入“技術(shù)專(zhuān)制”下的另一個(gè)極端，過(guò)度依賴(lài)自動(dòng)化系統(tǒng)的“懶政”。（注：學(xué)術(shù)界通常將這種現(xiàn)象稱(chēng)為“算法黑箱”，即技術(shù)愈發(fā)先進(jìn)，執(zhí)法人員越容易缺乏對(duì)先進(jìn)技術(shù)工作原理的理解力和掌握力，自然而然地對(duì)技術(shù)產(chǎn)生更大依賴(lài)。）該現(xiàn)象在交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法領(lǐng)域中，尤其體現(xiàn)在面對(duì)行政相對(duì)人針對(duì)證據(jù)的質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)所作出的答復(fù)上。比如在行政相對(duì)人針對(duì)作為證據(jù)的監(jiān)控設(shè)備抓取的圖像提出質(zhì)疑時(shí)，行政機(jī)關(guān)給出的答復(fù)是套路的，不具有針對(duì)性的：（1）抓取作為證據(jù)的圖像的監(jiān)控設(shè)備是符合國(guó)家或行業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的；（2）該監(jiān)控設(shè)備是經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)檢驗(yàn)合格且處于合格有效期限內(nèi)的；（3）監(jiān)控設(shè)備所抓取圖像符合《道路交通安全違法行為圖像取證技術(shù)規(guī)范》（GA/T832-2014）的要求[4]。行政機(jī)關(guān)所給出的答復(fù)僅能證明該監(jiān)控設(shè)備所抓取的圖像是合法合規(guī)合標(biāo)準(zhǔn)的，并不等于由圖像所得出的結(jié)論、行政行為的作出是合法公正的。由此也不難看出，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員在實(shí)踐中存在過(guò)于依賴(lài)自動(dòng)化系統(tǒng)、對(duì)證據(jù)的人工審定流于形式的“懶政”現(xiàn)象。

二、應(yīng)對(duì)策略：自動(dòng)行政行為面臨挑戰(zhàn)的回應(yīng)

（一）完善自動(dòng)行政行為作出程序

完善自動(dòng)行政行為作出程序，首先要明確告知內(nèi)涵、完善告知程序。自動(dòng)化行政語(yǔ)境下交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法過(guò)程中，基層執(zhí)法人員為提高送達(dá)效率，不乏存在交通管理部門(mén)僅將違章信息錄入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)以供公眾查詢(xún)的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的短信等告知方式。換言之，行政相對(duì)人知曉個(gè)人違章信息從被動(dòng)告知變成主動(dòng)查詢(xún)，這無(wú)疑加重了行政相對(duì)人的程序負(fù)擔(dān)。因此，明確告知內(nèi)涵，框定有效告知的標(biāo)準(zhǔn)十分重要。對(duì)此，基層公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)以“功能定價(jià)”判定告知是否有效，綜合告知成本、便利性、有效性等多因素，同時(shí)將行政相對(duì)人信息化程度納入告知有效的考量范圍，只有當(dāng)替代性告知途徑能夠確保及時(shí)有效送達(dá)行政相對(duì)人時(shí)，才能認(rèn)定該告知程序合法。

其次要強(qiáng)化聽(tīng)取意見(jiàn)，保障申辯權(quán)利?！缎姓幜P法》第45 條第1 款明確規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”在人工智能時(shí)代下，自動(dòng)化行政尤其是涉及行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政行為時(shí)，相對(duì)人的申辯權(quán)亦不應(yīng)被壓縮。在保障行政相對(duì)人申辯權(quán)上，可以借鑒德國(guó)稅收程序中的自動(dòng)保護(hù)機(jī)制[5]，即在自動(dòng)化行政運(yùn)行設(shè)備中，加入“行政相對(duì)人的陳述”這一項(xiàng)考量因子，同時(shí)根據(jù)相對(duì)人陳述內(nèi)容與案件事實(shí)認(rèn)定的差異性，設(shè)定一個(gè)人工介入的界限，當(dāng)差異值大于某一特定值時(shí)，選擇人工介入，對(duì)案件事實(shí)重新梳理，畸輕畸重的結(jié)果予以調(diào)整，以此充分保障行政相對(duì)人的申辯權(quán)。

（二）明確自動(dòng)化系統(tǒng)的輔助地位

當(dāng)前受囿于人工智能技術(shù)的發(fā)展水平，科技輔助、人工決定仍然是我國(guó)自動(dòng)化行政尤其是交警非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的主要特征。明確自動(dòng)化系統(tǒng)的輔助地位，捍衛(wèi)公務(wù)人員在決策權(quán)中的主要地位，才能夠最大化實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化行政的優(yōu)勢(shì)，避免被技術(shù)支配，本末倒置。

明確自動(dòng)化系統(tǒng)的輔助性地位，首先就是要厘清決策權(quán)限分配問(wèn)題。由于當(dāng)前自動(dòng)化系統(tǒng)尚不能擁有人類(lèi)所獨(dú)有的同理心、道德感等，因此在自動(dòng)化行政行為中，技術(shù)決策不能替代公務(wù)人員決策，故要允許公務(wù)人員有補(bǔ)充調(diào)查，變更自動(dòng)化運(yùn)行設(shè)備結(jié)果的權(quán)限。此外，還可以建立內(nèi)部審核機(jī)制，將自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)行結(jié)果與人工判斷結(jié)果共同提交審核程序，為保證內(nèi)部審核機(jī)制的公平正義，要建立前期公務(wù)人員與后期審核人員共同對(duì)行政行為負(fù)責(zé)的機(jī)制。

明確自動(dòng)化系統(tǒng)的輔助地位還要框定自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)行范圍。以警察非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法為例，在非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法設(shè)備運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)法律保留事項(xiàng)，立法者提供原則性指引，在不涉及重大權(quán)益的事項(xiàng)上，對(duì)于非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法設(shè)備的裁量范圍概括性授權(quán)，但在情況復(fù)雜、有重大影響等事項(xiàng)上，要慎重選擇非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法設(shè)備的自動(dòng)化裁量。

（三）配置人工干預(yù)機(jī)制

前文所闡述的自動(dòng)化行政行為所面臨的挑戰(zhàn)中，無(wú)論是行政相對(duì)人申辯權(quán)被壓縮，還是公務(wù)人員決策權(quán)被篡奪，都是智能技術(shù)被不當(dāng)運(yùn)用于現(xiàn)代生活物化人類(lèi)的結(jié)果，為走出這一“技術(shù)專(zhuān)制”困境，應(yīng)當(dāng)在自動(dòng)化行政運(yùn)行過(guò)程中，配置人工干預(yù)機(jī)制。

配置人工干預(yù)機(jī)制首先應(yīng)當(dāng)完善自動(dòng)化行政技術(shù)。在行政行為自動(dòng)電子化處理過(guò)程中，預(yù)留出人工介入通道，當(dāng)出現(xiàn)機(jī)器運(yùn)行故障、行政相對(duì)人異議等情形時(shí)，選擇人工介入行政行為作出。此外，在自動(dòng)化系統(tǒng)中設(shè)置開(kāi)放選項(xiàng)，自動(dòng)化系統(tǒng)開(kāi)發(fā)是具有滯后性的，開(kāi)發(fā)者不能亦不可能預(yù)見(jiàn)設(shè)備運(yùn)行中的所有情況，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置兜底選項(xiàng)，作為確定性選項(xiàng)無(wú)法涵攝事實(shí)時(shí)的選擇。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將自動(dòng)化系統(tǒng)運(yùn)行的操作權(quán)下沉至最了解具體事實(shí)的基層公務(wù)人員。

不僅應(yīng)在行政行為作出的過(guò)程中配置人工干預(yù)機(jī)制，也要在司法過(guò)程中配置，以保證司法權(quán)終局介入，作為確保行政行為公平正義、保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的最后一道防線(xiàn)。當(dāng)前我國(guó)在司法權(quán)介入自動(dòng)化行政的制度設(shè)置尚不健全，可以首先從行政訴訟被告的認(rèn)定上予以調(diào)整，在行政訴訟的被告適格認(rèn)定中，應(yīng)當(dāng)將負(fù)責(zé)自動(dòng)化系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)、運(yùn)行維護(hù)的行政機(jī)關(guān)納入被告范圍，以此改變實(shí)踐中維權(quán)無(wú)門(mén)、糾紛難以實(shí)質(zhì)解決的局面[6]。

三、結(jié)語(yǔ)

行政行為自動(dòng)化是人工智能與數(shù)字法治政府建設(shè)時(shí)代背景下的發(fā)展趨勢(shì)，是法律與技術(shù)相結(jié)合的最新成果之一。行政行為自動(dòng)化這一過(guò)程，有傳統(tǒng)行政時(shí)代不能實(shí)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，亦有已然顯現(xiàn)的挑戰(zhàn)和不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)當(dāng)時(shí)刻保持清醒，避免被技術(shù)裹挾，同時(shí)亦不能因噎廢食，將人工智能技術(shù)棄之不用。身處人工智能的時(shí)代，面對(duì)數(shù)字法治政府建設(shè)的時(shí)代浪潮，我們?cè)诟心钣谄鋷?lái)的便利的同時(shí)應(yīng)保持清醒，不斷完善配套制度；在狂熱擁抱自動(dòng)化的這個(gè)時(shí)代，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以人為本的原則，為每一個(gè)人感受到公平正義保駕護(hù)航。