潘愛豐，林小如，邵萬

（1.安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司，安徽 合肥 230022；2.廈門大學建筑與土木工程學院，福建 廈門 361005；3.廈門大學城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限公司，福建 廈門 361005）

實用性村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動，實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可，進行各項建設的法定依據(jù)。針對新時期實用性村莊規(guī)劃布局面臨的普遍困境，結合安徽省實踐進行系統(tǒng)梳理，總結歸納實用性村莊規(guī)劃布局的經(jīng)驗。

1 規(guī)劃布局“四步法”

1.1 定底圖

以“三調”為基數(shù)，按照《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求進行用地地類轉換。根據(jù)自然資源部土地管理政策，疊加下發(fā)的城鎮(zhèn)村用地屬性（CZCDYD），以此確定現(xiàn)狀基期年底圖底數(shù)。

1.2 落項目

落實縣級重大建設項目以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地需求。征求鎮(zhèn)村建設發(fā)展意愿，合理確定行政村和自然村建設類型。結合人口規(guī)模預測，根據(jù)自然村類型和新增項目落實村級用地需求，合理管控各自然村建設邊界。

1.3 優(yōu)布局

從農(nóng)用地整治、建設用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)修復三大類入手，對村莊全域用地進行整治和修復，正向優(yōu)化村莊全域土地利用結構，確定規(guī)劃目標年各類用地布局。

1.4 強支撐

按照《完善鄉(xiāng)村建設行動實施方案》要求，做到補短板、強弱項，明確道路交通、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務設施、公用設施、安全設施等專項建設內容。運用“微更新、微設計”理念，對重點區(qū)域進行詳細設計，明確其空間環(huán)境設計和管控要求。

2 規(guī)劃布局幾點思考

2.1 三調用地細化和基數(shù)轉換

以“三調”為基數(shù)，按照《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》要求進行用地地類對應關系基數(shù)轉換，包括“一對一、多對一、一對多”三種情況，其中“一對多”則需要根據(jù)實際用途進行用地細化。待用地細化地類包括農(nóng)業(yè)設施建設用地、特殊用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、綠地與開敞空間用地等。

如有三調變更不實（錯調、漏調等），現(xiàn)狀基期用地只做基數(shù)轉換，以變更調查地類為準，不對用地性質進行調整。在規(guī)劃中對三調變更不實進行據(jù)實調整，并在規(guī)劃說明中對不實之處明確調整前后的用地性質、衛(wèi)星影像圖舉證等進行解釋說明。如規(guī)劃前后村莊某類用地結構變化異常，需在文本“村莊用地結構調整表”后對異常原因加以備注說明。

2.2 村莊分類和用地管控

合理確定行政村和自然村建設類型。按照發(fā)展趨勢，行政村分為特色保護類、城郊融合類、集聚提升類、搬遷撤并類和其他類五種類型。在對建設用地規(guī)模、人口規(guī)模、發(fā)展水平、空心化程度等要素充分分析的基礎上，自然村分為提升型、穩(wěn)定型、收縮型和撤并型四種類型。明確行政村分類建設要求以及自然村分類特點，體現(xiàn)村莊發(fā)展差異和自然村用地差異化管控措施。

對各類自然村制定差異化的管控要求，有序引導遷村并點，明確規(guī)劃自然村建設用地管控邊界。其中提升型自然村遵循“總量管控、邊界管理”的原則，在不突破建設用地上限指標前提下，允許一定規(guī)模的新增建設用地，并劃定新增建設用地邊界，補短板、規(guī)模擴展，搬遷或建設需求較多，主要是中心村和新建居民點；穩(wěn)定型自然村遵循“總量不增、邊界不變”的原則，利用存量用地在邊界內進行空間布局的調整優(yōu)化，需要保護、規(guī)模穩(wěn)定，搬遷或建設需求較少，主要是保留的永久居民點；收縮型自然村遵循“總量不增、增加設施”的原則，嚴格控制居民點的建設活動，不再新增建設用地，近期可進行特定原因的原拆原建（如急需的危房改造）以及村民生產(chǎn)生活所需最基本的水、電、路、環(huán)衛(wèi)等基礎設施，逐步萎縮、規(guī)模減少，原則上限制新建擴建行為，短期內仍將存續(xù)，主要是近期保留、但遠期拆除的居民點；撤并型自然村根據(jù)村民意愿，采用土地置換等多種方式和措施，逐步引導村民“集中新建居民點”或向城鎮(zhèn)搬遷集聚，同時啟動原址所在地的復耕工作，近遠結合、逐步搬遷，因安全保護需要、促進節(jié)約集約利用等整體搬遷，規(guī)劃不再保留。

2.3 居民點重構和用地保障

規(guī)劃根據(jù)現(xiàn)狀自然村人口規(guī)模、規(guī)劃預測分配人口規(guī)模和現(xiàn)狀建設用地使用情況，結合近5～10 年人口變化趨勢進行預測，合理確定戶籍人口（戶數(shù)）、常住人口規(guī)模。對人均建設用地指標超標的自然村進行用地節(jié)約集約整理，合理預測農(nóng)村宅基地戶數(shù)和公共服務設施配建標準，按要求選擇規(guī)劃目標年提升型和穩(wěn)定型自然村新增項目需求用地，做到人口規(guī)模與用地對應，科學合理騰退村莊建設用地，滿足人均建設用地水平指標要求，保障用地有效供給。

為確保規(guī)劃底圖圖斑覆蓋所有合法宅基地，避免規(guī)劃滋生不必要的矛盾，尚需套合農(nóng)村宅基地確權登記數(shù)據(jù)，校核落實“宅基地找回”工作。三調實際存在一些變更不實之處，而農(nóng)村宅基地確權登記，對老百姓的宅基地及其建筑均已核發(fā)不動產(chǎn)權登記證書，已合法的宅基地在三調中變更不實之處，需找回宅基地，堅決保護老百姓合法產(chǎn)權。

2.4 目標定位和特色凝練

村莊目標定位決定了村莊未來發(fā)展方向，準確的目標定位是關鍵。對試點村莊目標定位進行歸納可發(fā)現(xiàn)常用詞、定位層次、借助人文、詞語特點等。常用詞為某示范村、示范地、聚集地、基地、目的地，某村、鄉(xiāng)、谷、園、源、莊、社區(qū)、小鎮(zhèn)，創(chuàng)建某景區(qū)。定位層次為無名譽頭銜的，在市縣范圍內定位；有無名譽頭銜的，在現(xiàn)有基礎上升級。借助人文為有歷史名人的，某故里為有非物質文化起源的某發(fā)源地、發(fā)祥地。詞語特點為突出當?shù)靥厣M量涵蓋生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面，朗朗上口，目標具體。

2.5 產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間利用

耕地內按要求確定種植結構，防止非糧化。糧食作物有谷物（水稻、小麥、玉米等）、薯類、豆類（大豆等）；非糧作物有蔬菜、棉花、油料、糖料、飼料、煙草。另外，一些可認定的類型為蓮藕、茭白、狡角、蘋薺、芡實，一些不能認定的類型為油茶、胡椒、藥材、花卉。稻漁綜合種養(yǎng)溝坑占比不超過總種養(yǎng)面積的10%。

結合當?shù)貙嶋H，利用林地發(fā)展林下經(jīng)濟。大力推廣林菌、林筍、林藥、林苗林菜、林禽等模式，重點抓好大別山、禿北中藥材，禿中林下種植、養(yǎng)殖，沿江苗木花卉與生態(tài)休閑旅游，禿南竹筍、山野菜等傳統(tǒng)特色林下經(jīng)濟發(fā)展，突出抓好油茶、毛竹、食用（藥用）菌、山核桃、板栗、麻櫟、楊樹、桑汀、水果林下種養(yǎng)加特色產(chǎn)業(yè)。結合本地資源，利用林地搞活相關第三產(chǎn)業(yè)。大力開展森林旅游、森林康養(yǎng)、林果采摘體驗等活動。

農(nóng)村道路寬度控制在8m 以內，種植設施建設用地可使用永久基本農(nóng)田，畜禽養(yǎng)殖設施建設用地、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施建設用地安排不位于永久基本農(nóng)田內，并符合規(guī)定規(guī)模要求。

2.6 集體經(jīng)營性建設用地布局和入市

統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，在編制“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃時，統(tǒng)籌合理安排集體經(jīng)營性建設用地規(guī)模，鼓勵將存量集體建設用地規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途。規(guī)劃應細化確定商業(yè)服務、農(nóng)副產(chǎn)品加工、倉儲物流、旅游發(fā)展等經(jīng)營性建設用地范圍，編制重點區(qū)域規(guī)劃圖，提出擬出讓、出租的集體經(jīng)營性建設用地的規(guī)劃條件，明確土地界址、面積、用途和開發(fā)強度等。按照各類用地活動制定用途管制規(guī)則，明確各類用地規(guī)模、鼓勵引導用途和禁止用途。

規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途且已依法辦理土地所有權登記的集體經(jīng)營性建設用地，現(xiàn)狀為農(nóng)用地的，應當依法辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用。入市主體是代表集體經(jīng)營性建設用地所有權的集體經(jīng)濟組織，入市交易方式主要有使用權“出讓”“出租”“作價入股”“抵押”等。

建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場體系，穩(wěn)妥有序推進集體經(jīng)營性建設用地入市，實行與國有建設用地同等入市、同權同價同責，激活土地要素，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

2.7 土地綜合整治與生態(tài)修復

樹立全域土地綜合整治的規(guī)劃思路，從農(nóng)用地整治、建設用地整治、鄉(xiāng)村生態(tài)修復三大類入手，謀劃并實施高標農(nóng)田建設、宜耕后備資源開發(fā)、園林地整理、坑塘整理、溝渠疏浚、河道生態(tài)修復、坑塘生態(tài)修復、村莊建設用地復墾、村域內其他建設用地復墾等整治和修復項目，優(yōu)化村莊用地結構。按照林業(yè)部門管理要求，建設項目永久占用203 屬性以外的林地需“占補平衡”，應承諾補充同等面積的非林地作為林地，補充林地要從非林地、非耕地上劃定，確保林地保有量不減少。正常情況下，確保耕地保有量、村莊建設用地規(guī)模不增加，坑塘水面確有建設需求可占用。

2.8 重點區(qū)域詳細設計

規(guī)劃重點區(qū)域是根據(jù)村莊發(fā)展和建設需要，在規(guī)劃期內需要重點提升的居民點、新建居民點，以及重點建設的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、旅游功能等相對集中的區(qū)域。一類是居民點建設集中區(qū)域，重點明確村莊建設用地的指標和設施等控制與引導內容。鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設用地進行復合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、民俗體驗、文化創(chuàng)意等業(yè)態(tài)。另一類是產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域，農(nóng)林牧副漁、文化旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域應重點明確產(chǎn)業(yè)功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)以及配套設施用地布局和規(guī)模。農(nóng)林牧副漁應統(tǒng)籌考慮區(qū)域內主干渠、排水溝道和農(nóng)用橋、涵、閘、泵站等水工建筑物布局。文化旅游、健康養(yǎng)老應統(tǒng)籌考慮停車場、驛站、綠道、服務中心等布局。

在重點區(qū)域的界定上，結合自然村的分類屬性，一般選取規(guī)模擴展的中心村，有的行政村還有田園綜合體、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)等容易被忽視的產(chǎn)業(yè)空間，這些也是需要納入重點區(qū)域進行設計的。重點區(qū)域布局需明確重點區(qū)域范圍，結合區(qū)域發(fā)展方向，確定重點區(qū)域類型，編制重點區(qū)域規(guī)劃圖、重點區(qū)域總平面圖。在編制詳細規(guī)劃方案時，結合地形、現(xiàn)狀道路、溝渠水系等實際情況，對重點區(qū)域及空間節(jié)點進行微更新設計，完善空間布局結合和形態(tài)，提升并彰顯空間環(huán)境品質和特色，“把農(nóng)村建設得更像農(nóng)村”。重點提升居民點詳細規(guī)劃方案時，還應依據(jù)農(nóng)村宅基地確權登記數(shù)據(jù)（宅基地和建筑等），尊重農(nóng)民宅基地既定合法權益，提高規(guī)劃布局的可操作性。

2.9 近期建設項目（工程）謀劃

未來十五年的長期規(guī)劃，通過近期行動計劃滾動實施，具有可操作性和實施性的近期重點建設項目（工程）則是“城市觸媒”，引發(fā)帶動后續(xù)建設。建設項目（工程）包括農(nóng)房改造建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施和公共服務設施建設、生態(tài)修復、國土綜合整治、歷史文化保護、防災減災工程、人居環(huán)境整治、其他類型等，各類型結合發(fā)展實際又可細分為具體的建設子項目，比如公共服務設施建設可細分為便民服務中心項目、公共服務代辦點項目、小學項目、幼兒園或托兒所項目、文化活動室項目、圖書科技設施項目、衛(wèi)生計生室項目、農(nóng)村超市項目、農(nóng)貿市場項目、電子商務平臺項目、活動廣場項目、體育健身設施項目、農(nóng)村養(yǎng)老服務機構項目、農(nóng)村公益性公墓項目等。進一步明確近期重點建設項目（工程）分布，通過近期行動計劃滾動實施規(guī)劃。

需要注意的是，近期有明確空間位置的項目應落圖，項目納入重點建設項目庫清單，沒有明確空間位置的項目則不落圖，直接納入重點建設項目庫實行清單管理。

2.10 留白用地彈性管控

實用性村莊規(guī)劃可采用“用途”留白、“指標”留白等彈性管控方式，引導各類建設用地高效利用和設施合理布局。規(guī)劃留白建設用地指標可部分落圖，未落地的建設用地指標應明確規(guī)模，待有實際建設需求時，以增補圖則的形式進行落地，項目批準后更新數(shù)據(jù)庫。對規(guī)劃期內一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確用地性質，作為留白用地（即用途留白），可在圖上預留空間范圍，用地留白面積計入建設用地規(guī)模。預留一定比例的建設用地機動指標（即指標預留，不超過建設用地總指標的5%），預留指標圖上不指定具體位置，用于村民居住、農(nóng)村公共公益設施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等項目。機動指標實行臺賬方式管理，可不落地上圖（不在規(guī)劃圖中表達為具體地塊），但可以在規(guī)劃指標表中以備注形式體現(xiàn)，在使用前以原規(guī)劃用地屬性呈現(xiàn)。

3 結語

實用性村莊規(guī)劃是開展鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的重要工具與手段，應補齊農(nóng)村基礎設施短板，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，助力安徽省鄉(xiāng)村振興。