○呂 穌

黨的二十大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。2023年修正的《立法法》新增第55條對(duì)此進(jìn)行了法律確認(rèn)，該條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過(guò)制定、修改、廢止、解釋法律和編纂法典等多種形式，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”。這一規(guī)定既對(duì)中央立法質(zhì)量提出了要求，也從方法論上為地方立法提高質(zhì)量指引了方向。在“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的共識(shí)和原則指導(dǎo)下，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域成為近年來(lái)地方立法的重點(diǎn)熱點(diǎn)，在地方制定和修改的立法文件中占比較大，并且未來(lái)仍將是地方立法的主要領(lǐng)域。(1)許安標(biāo)：《我國(guó)地方立法的新時(shí)代使命——把握地方立法規(guī)律提高地方立法質(zhì)量》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第1期，第8頁(yè)。學(xué)界現(xiàn)有研究圍繞地方環(huán)境立法的縱向權(quán)限配置問(wèn)題以及縱向立法重復(fù)等普遍現(xiàn)象展開(kāi)了廣泛而深入的探討，(2)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方環(huán)境立法空間的專門研究較為有限，但圍繞“地方立法空間”展開(kāi)的研究頗為豐富和深入，并且適用于環(huán)境立法。這一具體領(lǐng)域代表性研究包括：封麗霞：《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6期，第16—32頁(yè)；俞祺：《重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制：中國(guó)地方立法與上位法關(guān)系考察》，《政治與法律》2017年第9期，第70—85頁(yè)；楊寅：《論中央與地方立法權(quán)的分配與協(xié)調(diào)——以上海口岸綜合管理地方立法為例》，《法學(xué)》2009年第2期，第86—100頁(yè)；秦前紅、李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的因應(yīng)之策》，《法學(xué)》2015年第7期，第11—18頁(yè)；陳國(guó)剛：《論設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限——基于<立法法>的梳理與解讀》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第7期，第81—86頁(yè)；易有祿：《設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使的實(shí)證分析——以立法權(quán)限的遵循為中心》，《政治與法律》2017年第6期，第33—41頁(yè)。然而，隨著地方提高環(huán)境治理實(shí)效的現(xiàn)實(shí)需求愈發(fā)緊迫，各地環(huán)境立法實(shí)踐快速發(fā)展，高頻率出臺(tái)(包括制定、修訂及修正)環(huán)境立法的同時(shí)，不同程度地忽略了環(huán)境立法作為一個(gè)有機(jī)整體以解決地方環(huán)境問(wèn)題為導(dǎo)向的系統(tǒng)性。當(dāng)前，推進(jìn)環(huán)境法典等條件相對(duì)成熟的法典編纂工作已被列入十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中的第一類項(xiàng)目，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面環(huán)境立法體系化的法制背景下，地方層面環(huán)境立法系統(tǒng)性不足的問(wèn)題亟待引起重視，通過(guò)分析成因并探尋出路，促進(jìn)地方環(huán)境立法從“數(shù)量型立法”到“質(zhì)量型立法”的轉(zhuǎn)向。

一 地方環(huán)境立法系統(tǒng)性內(nèi)涵

地方環(huán)境立法系統(tǒng)就是指由各綜合性立法、污染防治單行立法、自然生態(tài)保護(hù)類立法等子領(lǐng)域，與各個(gè)立法環(huán)節(jié)共同組成的有機(jī)整體，各組成部分之間具有緊密關(guān)聯(lián)性和功能耦合性，(3)杜玉華：《增強(qiáng)改革系統(tǒng)性整體性協(xié)同性的主要依據(jù)和實(shí)踐路徑》，《馬克思主義研究》2022年第9期，第52頁(yè)。協(xié)同為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化夯實(shí)地方環(huán)境法治基礎(chǔ)。黨的二十大報(bào)告提出“增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”，與黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》所強(qiáng)調(diào)的“增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”具有內(nèi)在一致性，不僅表明了二者相互促進(jìn)、相得益彰的密切聯(lián)系，而且從側(cè)面突出了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性這一方法論的重要意義。其中，立法的系統(tǒng)性是整體性、協(xié)同性、時(shí)效性的基礎(chǔ)。系統(tǒng)性要求用系統(tǒng)思維分析事物的本質(zhì)和內(nèi)在聯(lián)系，從整體上把握事物發(fā)展規(guī)律，提高分析和解決問(wèn)題的科學(xué)性。(4)羅璨：《增強(qiáng)立法系統(tǒng)性整體性協(xié)同性時(shí)效性》，《光明日?qǐng)?bào)》2022年11月17日，第6版。地方立法的系統(tǒng)性則是在系統(tǒng)思維的指導(dǎo)下，以立法體系化而非分散化為原則，通過(guò)立改廢釋纂等多種形式以及各立法環(huán)節(jié)的規(guī)范運(yùn)行，使環(huán)境立法的組成部分在一致的價(jià)值目標(biāo)下相互銜接、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)立法“1+1>2”的整體效果。一方面，系統(tǒng)觀要求客觀、全面、發(fā)展地看待事物，這是馬克思主義認(rèn)識(shí)論的內(nèi)在要求，(5)史宏波：《思想政治教育研究的系統(tǒng)性及其范式訴求》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2022年第7期，第139頁(yè)。為立法與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)效性提供了哲學(xué)方法論基礎(chǔ)。另一方面，“環(huán)境”本身即強(qiáng)調(diào)自然要素之間的聯(lián)系性、共生性，以及生態(tài)系統(tǒng)的整體性，而環(huán)境立法以解決環(huán)境問(wèn)題為使命擔(dān)當(dāng)，環(huán)境問(wèn)題的整體性、系統(tǒng)性與所涉利益復(fù)雜性決定了環(huán)境立法的思維和方法必須堅(jiān)持系統(tǒng)性觀念。因此，根據(jù)系統(tǒng)性的內(nèi)涵以及頂層設(shè)計(jì)對(duì)立法系統(tǒng)性所布置的功能定位，系統(tǒng)性蘊(yùn)含著體系化、協(xié)調(diào)性、整體性、時(shí)效性等豐富內(nèi)涵，這為地方環(huán)境立法處理好其內(nèi)部各部分之間的關(guān)系，以提高系統(tǒng)性和立法質(zhì)量提供了鮮明指引。

二 系統(tǒng)論視角下地方環(huán)境立法的體系化考察

一般而言，地方環(huán)境立法在類型上包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章兩種，層級(jí)上包括省級(jí)和市級(jí)兩級(jí)。(6)結(jié)合《立法法》(2023年修正)第四章的相關(guān)規(guī)定，省級(jí)地方立法包括省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要指定的地方性法規(guī)，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府根據(jù)上位法律法規(guī)制定的規(guī)章；市級(jí)地方立法包括設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)部分事項(xiàng)制定的地方性法規(guī)以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)上位法律法規(guī)制定的規(guī)章。其中，省級(jí)地方立法向上需要處理其與憲法、法律、行政法規(guī)的關(guān)系，向下需要處理其與設(shè)區(qū)的市級(jí)地方立法的關(guān)系，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系更具有代表性，并且是各地“實(shí)施環(huán)境法律、創(chuàng)新和發(fā)展環(huán)境保護(hù)制度的重要途徑”(7)劉長(zhǎng)興：《中國(guó)環(huán)境立法年度觀察報(bào)告(2021)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第2期，第101頁(yè)。。盡管各省級(jí)行政單位(包括省、直轄市、自治區(qū)，以下簡(jiǎn)稱為“各省”)面臨的突出環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境稟賦各有差異，但在《憲法》《立法法》的權(quán)限劃分基礎(chǔ)以及《環(huán)境保護(hù)法》等中央環(huán)境立法框架下，各省出臺(tái)的環(huán)境立法在立法選題和篇章結(jié)構(gòu)方面共性大于個(gè)性，且與上位法條文重復(fù)現(xiàn)象較為普遍，(8)封麗霞：《地方立法的形式主義困境與出路》，《地方立法研究》2021年第6期，第66—68頁(yè)。因此為考察全國(guó)各省地方環(huán)境立法體系化現(xiàn)狀，可選取典型省份的省級(jí)環(huán)境立法作為樣本展開(kāi)系統(tǒng)性分析。福建省作為習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要孕育地及首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之一，近年來(lái)圍繞“生態(tài)省”建設(shè)先后制定了40余部地方性法規(guī)和數(shù)十部省級(jí)政府規(guī)章，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法成果相對(duì)豐碩，居全國(guó)前列，具有代表性研究意義。為此，本部分將福建省省級(jí)環(huán)境立法視為一個(gè)整體，對(duì)該系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分之間的協(xié)調(diào)性與體系性進(jìn)行考察。

(一)同一對(duì)象由多部地方環(huán)境立法交叉調(diào)整

基于各地的天然優(yōu)勢(shì)資源不同，地方主要通過(guò)加強(qiáng)相關(guān)立法的密度和強(qiáng)度對(duì)其予以重點(diǎn)保護(hù)。省級(jí)地方立法往往針對(duì)同一環(huán)境要素，或生態(tài)區(qū)域的不同表現(xiàn)形式和不同保護(hù)重點(diǎn)進(jìn)行分別立法，導(dǎo)致立法項(xiàng)目之間具有較為明顯的重復(fù)或交叉。而重復(fù)和交叉實(shí)則立法割裂的表現(xiàn)，即在立法之初或立法之前未將該立法視為地方環(huán)境立法系統(tǒng)的一部分予以統(tǒng)籌規(guī)劃，主要表現(xiàn)為以下幾種形式。第一，同一立法機(jī)關(guān)針對(duì)同一對(duì)象的不同類型進(jìn)行零散立法?！陡＝ㄊ∩謼l例》《福建省生態(tài)公益林條例》《福建省沿海防護(hù)林條例》《福建省林業(yè)有害生物防治條例》《福建省森林防火條例》均為針對(duì)林業(yè)資源的利用、保護(hù)所制定的省級(jí)地方性法規(guī)，即使其立法目標(biāo)和調(diào)整手段各有側(cè)重，但實(shí)際上，公益林與商品林同為森林的子類型，其中公益林又包括防護(hù)林和特種用途林。這種立法項(xiàng)目和保護(hù)對(duì)象的交叉，進(jìn)一步造成不同立法文件之間條文規(guī)范的重復(fù)或者沖突，不僅損害立法權(quán)威、浪費(fèi)立法資源，還會(huì)造成行政主管部門的執(zhí)法困境。第二，不同立法主體對(duì)同一對(duì)象分別制定不同層級(jí)法律文件。例如，福建省僅針對(duì)武夷山國(guó)家公園這一對(duì)象，就存在《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》《福建省武夷山世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》等地方性法規(guī)以及《福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《福建省武夷山景區(qū)保護(hù)管理辦法》等省級(jí)政府規(guī)章的多部立法。然而，根據(jù)資料顯示，武夷山國(guó)家公園整合了福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、武夷山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、武夷山國(guó)家森林公園等多種類型保護(hù)地。(9)傅凱峰：《國(guó)家公園|武夷山：最具完整性的生命綠洲》，國(guó)家林業(yè)和草原局官網(wǎng)，(2011-10-13)[2023-06-14]，https：//www.forestry.gov.cn/main/5497/20211027/095210644204936.html.因此上述立法從文件名稱到規(guī)范內(nèi)容都存在不同程度的重合、交叉甚至沖突，例如針對(duì)同一違法行為由不同執(zhí)法部門進(jìn)行監(jiān)管、處罰等，顯現(xiàn)了立法、修法的規(guī)劃性、制度性不足等體制機(jī)制層面的疏漏。第三，要素立法與區(qū)域流域保護(hù)立法之間存在重復(fù)與沖突。區(qū)分環(huán)境的資源面向與生態(tài)面向分別單獨(dú)立法是我國(guó)早期的環(huán)境立法特征，(10)劉長(zhǎng)興：《體系化構(gòu)建：中國(guó)環(huán)境立法年度觀察報(bào)告(2022)》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第2期，第66頁(yè)。《福建省水污染防治條例》《福建省水資源條例》《福建省水土保持條例》《福建省水政監(jiān)察條例》《福建省濕地保護(hù)條例》《福建省閩江流域水資源保護(hù)條例(試行)》《福建省水文管理辦法》《福建省九龍江流域水污染防治與生態(tài)保護(hù)辦法》《敖江流域水源保護(hù)管理辦法》等不同時(shí)期延續(xù)傳統(tǒng)立法思維慣性而割裂制定的“水”立法并存，由此導(dǎo)致“水”立法之間在監(jiān)管制度、治理手段、法律責(zé)任等內(nèi)容上重復(fù)甚至沖突。當(dāng)前階段，系統(tǒng)治理技術(shù)大大進(jìn)步，超越還原論的整體論立法思路明顯精進(jìn)，有必要及時(shí)矯正上述立法偏差以避免造成更多執(zhí)法成本的損耗。

(二)不同地方環(huán)境立法之間協(xié)調(diào)性不足

第一，綜合性立法之間立法定位不明。近年來(lái)，中央層面出臺(tái)了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的改革方案和政策意見(jiàn)，各省在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的過(guò)程中也分別結(jié)合自身實(shí)際情況積極制定生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性立法。目前，已有貴州、青海、江西、福建、云南等多個(gè)省份同時(shí)具有“生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例”和“(生態(tài))環(huán)境保護(hù)條例”兩部現(xiàn)行綜合性地方法規(guī)。福建省2018年通過(guò)的《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》旨在從整體和全局的高度落實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山”、新發(fā)展理念、“五位一體”總體布局等頂層設(shè)計(jì)內(nèi)容以地方性法規(guī)的形式予以法律確認(rèn)。2022年修訂的《福建省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》從法規(guī)名稱到實(shí)質(zhì)內(nèi)容都進(jìn)行了優(yōu)化升級(jí)，統(tǒng)攬全省污染防治與生態(tài)保護(hù)兩個(gè)主要領(lǐng)域，整體推進(jìn)生態(tài)環(huán)境綜合治理和系統(tǒng)治理。然而，就法規(guī)的體例和內(nèi)容而言，《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》的第三章“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”總體上與《福建省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》的第三章“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”和第四章“防治污染和其他公害”基本對(duì)應(yīng)，二者對(duì)大氣污染、噪聲污染光污染、森林資源、礦產(chǎn)資源、生物多樣性以及河長(zhǎng)制和湖長(zhǎng)制等相關(guān)條文均進(jìn)行了重復(fù)設(shè)計(jì)，同時(shí)對(duì)于“環(huán)境公益訴訟”與“生態(tài)環(huán)境公益訴訟”等主要概念使用不一。這表明作為省級(jí)環(huán)境立法系統(tǒng)中同一子系統(tǒng)內(nèi)的重要組成部分，二者的功能定位并不清晰，導(dǎo)致子系統(tǒng)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，并使省級(jí)環(huán)境立法系統(tǒng)的權(quán)威性和整體效能有所削弱。第二，綜合性立法與單行法之間缺乏銜接。與上述立法之間內(nèi)容重復(fù)或沖突不同，地方綜合性環(huán)境立法與單行立法之間的系統(tǒng)性不足還表現(xiàn)為存在立法空白，即該立法系統(tǒng)作為一個(gè)有機(jī)整體應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的功能由于組成部分的不完整而未能充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)為兩方面。其一，雖然學(xué)界對(duì)環(huán)境法律體系的組成部分有不同的認(rèn)識(shí)，(11)不同學(xué)者的不同分類方法，具體可參見(jiàn)李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門法地位》，《清華法學(xué)》2018年第5期，第45頁(yè)。但是對(duì)于自然生態(tài)保護(hù)立法屬于環(huán)境立法系統(tǒng)的子領(lǐng)域已基本達(dá)成共識(shí)。然而，不論是“生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例”還是“生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例”，地方綜合性環(huán)境立法均對(duì)環(huán)境要素的污染防治和資源要素的利用與保護(hù)規(guī)定得較為全面具體，而對(duì)國(guó)家公園、森林公園、濕地公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等已經(jīng)制定了單獨(dú)立法的生態(tài)區(qū)域?qū)ο蟮谋Ｗo(hù)制度提煉不足、缺少關(guān)注。因此，地方綜合性立法在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上的失衡一定程度影響了生態(tài)區(qū)域立法子系統(tǒng)的實(shí)施效果。其二，綜合性立法的污染防治和自然資源保護(hù)對(duì)應(yīng)章節(jié)設(shè)置了具體而詳細(xì)的行為模式條款，而在法律后果的條款設(shè)計(jì)上相對(duì)模糊和粗糙，為單行立法留下了立法空間。但是地方環(huán)境單行立法不僅在行為模式的條文內(nèi)容上與綜合性立法具有較高的相似度，而且依然存在大量有行為模式規(guī)定而無(wú)對(duì)應(yīng)法律責(zé)任的不規(guī)范形態(tài)，尚未完成綜合性立法留給單行立法的具化任務(wù)，導(dǎo)致不同子系統(tǒng)之間銜接性不足，缺乏協(xié)調(diào)。

(三)地方環(huán)境立法內(nèi)部存在規(guī)范沖突或規(guī)范缺位

立法系統(tǒng)性的生命在于邏輯，(12)李興鋒：《系統(tǒng)論視野下我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2013年第7期，第181頁(yè)。邏輯完整的規(guī)范性內(nèi)容通常由前提條件、行為模式、法律后果三要素有機(jī)組合而成，以微觀層面的法律后果規(guī)范作為最具體直觀的系統(tǒng)性表現(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)規(guī)范沖突和規(guī)范缺位是導(dǎo)致地方環(huán)境立法邏輯不完整、內(nèi)容不系統(tǒng)的主要原因。第一，部分禁止性條款缺乏對(duì)應(yīng)的行為后果規(guī)定。如《福建省大氣污染防治條例》第18條規(guī)定有權(quán)行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理“對(duì)樹(shù)木、花草噴灑劇毒、高毒農(nóng)藥”等行為，但法律責(zé)任部分并未規(guī)定執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)如何追究相對(duì)人的責(zé)任，加大了執(zhí)法主體的自由裁量空間，也不利于對(duì)該違法行為進(jìn)行有效制止與預(yù)防。第二，基于生態(tài)系統(tǒng)本身的要素關(guān)聯(lián)性以及運(yùn)行復(fù)雜性特點(diǎn)，某一行為模式往往會(huì)對(duì)多種環(huán)境要素或生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響，因此在不同立法中對(duì)同一行為模式規(guī)定不同的法律責(zé)任引起適用沖突在省級(jí)環(huán)境立法中相對(duì)常見(jiàn)。以福建省針對(duì)違法采砂行為在不同立法中對(duì)應(yīng)的處罰條款為例，《福建省防洪條例》第46條規(guī)定，“未辦理河道采砂許可證，擅自進(jìn)行河道采砂的”，罰款一萬(wàn)元到十萬(wàn)元，而《福建省河道保護(hù)管理?xiàng)l例》第44條規(guī)定，“未辦理河道采砂許可證，擅自在河道管理范圍內(nèi)采砂的”罰款十萬(wàn)到三十萬(wàn)元，二者規(guī)定的幅度數(shù)額和范圍均相差巨大。而上位法中，《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第44條僅規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)在河道管理范圍內(nèi)采砂的，縣級(jí)以上地方人民政府河道主管機(jī)關(guān)可以并處罰款，無(wú)法提供解決沖突的明確上位法依據(jù)。類似處罰條款的規(guī)范沖突為執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)了較大難題。

通過(guò)上述福建省的省級(jí)地方環(huán)境立法系統(tǒng)的體系化考察，結(jié)合其從宏觀選題項(xiàng)目到微觀具體規(guī)范的表現(xiàn)，整體上可以概括為立法重復(fù)、沖突和空白的普遍存在，導(dǎo)致地方環(huán)境立法內(nèi)部系統(tǒng)性不足，體現(xiàn)為協(xié)調(diào)性、體系性和銜接性的缺失。由此帶來(lái)的顯性危害：其一，地方立法資源有限，立法重復(fù)會(huì)造成地方環(huán)境立法資源的浪費(fèi)。立法程序?qū)Υ罅恐貜?fù)立法和條款進(jìn)行多次審議和檢驗(yàn)，增加了立法環(huán)節(jié)的運(yùn)行成本，而立法環(huán)節(jié)本身又是地方環(huán)境立法這一系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)組成部分，因此會(huì)最終損害整個(gè)系統(tǒng)擬解決環(huán)境問(wèn)題的針對(duì)性和有效性，降低立法質(zhì)量。其二，地方環(huán)境立法作為有機(jī)整體，內(nèi)部的分散和無(wú)序會(huì)增加法律實(shí)施成本。地方立法是我國(guó)正式法律淵源，執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)有義務(wù)在地方環(huán)境立法中依據(jù)相應(yīng)條款作出決定或裁決，不論是立法重復(fù)、沖突還是空白，均會(huì)增加適用成本，不利于地方環(huán)境治理效能的提升。

三 地方環(huán)境立法系統(tǒng)性不足原因分析

通過(guò)體系化考察以福建省為代表的省級(jí)環(huán)境立法的系統(tǒng)性，不同表現(xiàn)之間呈現(xiàn)出互為因果的特點(diǎn)。例如，立法項(xiàng)目和選題上的交叉必然會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)制度設(shè)計(jì)存在一定重合，綜合性立法定位不明使得地方環(huán)境立法橫向空間分配不清，造成規(guī)范內(nèi)容的沖突或空白。進(jìn)一步向內(nèi)探討前述表現(xiàn)的主要原因，除受到國(guó)家層面分散立法思路和缺乏協(xié)調(diào)的立法內(nèi)容影響之外，(13)國(guó)家層面環(huán)境立法體系化疏失的具體表現(xiàn)和分析可參見(jiàn)劉超、呂穌：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管規(guī)范體系化之疏失與完善》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第2期，第110—122+131頁(yè)。由于本文主要從地方層面探討地方環(huán)境立法系統(tǒng)性不足的成因與出路，故不在此對(duì)國(guó)家層面立法原因過(guò)多展開(kāi)。地方層面環(huán)境立法的系統(tǒng)性不足與立法體制機(jī)制的疏失之間亦呈因果關(guān)系的復(fù)雜網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

(一)地方環(huán)境立法主體之間權(quán)限不清

第一，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限不清。生態(tài)環(huán)境事務(wù)管理具有復(fù)雜性與關(guān)聯(lián)性，即使是某一具體事項(xiàng)也往往涉及五個(gè)以上相關(guān)主管部門，行政立法權(quán)的擴(kuò)張趨勢(shì)成為行政部門利益合法化的主要原因之一。(14)程慶棟：《新<立法法>視野下我國(guó)地方立法權(quán)的橫向配置》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第54頁(yè)。而《立法法》與地方配套立法條例的模糊規(guī)定，使得地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章在立法項(xiàng)目和范圍上互相交叉，造成地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)性與協(xié)同性。一方面，根據(jù)《立法法》對(duì)二者“管轄事項(xiàng)”的相關(guān)規(guī)定，省級(jí)地方性法規(guī)可以就“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”作出規(guī)定；省級(jí)地方政府規(guī)章可以就“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”作出規(guī)定。然而，對(duì)于何為“地方性事務(wù)”、何為“具體行政管理事項(xiàng)”等，既無(wú)顯著列舉，也無(wú)具體區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。(15)秦小建：《立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)》2017年第6期，第82頁(yè)。由于規(guī)定過(guò)于原則，并且核心法律概念的含義不清、容易引起理解歧義，導(dǎo)致二者權(quán)限界分不明。另一方面，《立法法》第93條第5款規(guī)定，“規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)”，立法形式和位階的可轉(zhuǎn)化再次模糊了二者權(quán)限劃分。表面上為地方政府規(guī)章自主創(chuàng)設(shè)公民環(huán)境義務(wù)留下了空間，實(shí)質(zhì)上反映了以何種形式和層級(jí)對(duì)公民克加環(huán)境義務(wù)的基礎(chǔ)法理問(wèn)題。此外，對(duì)于設(shè)區(qū)市而言，還可能為規(guī)避省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)控制而以“行政管理迫切需要”“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟”等“合法理由”為因，將帶有自利傾向的事項(xiàng)規(guī)定在地方政府規(guī)章中，從而能夠簡(jiǎn)化地方立法的制定程序，并實(shí)現(xiàn)制定即生效的效果。第二，地方人大與其常委會(huì)的立法權(quán)限劃分不清。一是在我國(guó)現(xiàn)行中央層面的立法中，《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》暫未劃分地方人大和地方人大常委會(huì)的立法權(quán)限；《立法法》也僅在第86條規(guī)定，“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”，而“特別重大事項(xiàng)”概念的語(yǔ)境化極強(qiáng)，不同時(shí)空條件都會(huì)影響對(duì)“特別”這一程度副詞的理解，導(dǎo)致《立法法》對(duì)地方人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限進(jìn)行了十分有限的劃分。而在地方立法條例中，除了黑龍江省與山西省以外，(16)以黑龍江省制定的《黑龍江省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》(2016年)第8條、第9條規(guī)定為例。第8條省人民代表大會(huì)可以就下列事項(xiàng)制定地方性法規(guī)：(一)法律明確授權(quán)的事項(xiàng)；(二)本省政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)、民政、民族等方面的重大事項(xiàng)；(三)省人民代表大會(huì)的工作制度；(四)常務(wù)委員會(huì)報(bào)請(qǐng)的事項(xiàng)；(五)應(yīng)當(dāng)由省人民代表大會(huì)規(guī)定的其他事項(xiàng)。第9條常務(wù)委員會(huì)可以就下列事項(xiàng)制定地方性法規(guī)：(一)為了實(shí)施法律、行政法規(guī)，根據(jù)本省實(shí)際，需要作出具體規(guī)定的；(二)法律授權(quán)由常務(wù)委員會(huì)規(guī)定的；(三)除《中華人民共和國(guó)立法法》第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)，根據(jù)本省實(shí)際，需要先行作出規(guī)定的(四)本省的地方性事務(wù)，需要用法規(guī)加以規(guī)范和調(diào)整的；(五)規(guī)范常務(wù)委員會(huì)自身活動(dòng)的；(六)應(yīng)當(dāng)由常務(wù)委員會(huì)規(guī)定的其他事項(xiàng)。其他各省尚未列舉或界定“特別重大事項(xiàng)”，二者權(quán)限劃分的明確立法依據(jù)缺位成為地方性法規(guī)制定主體內(nèi)部權(quán)限劃分不清的首要原因。二是地方人大常委會(huì)在會(huì)議制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面具有客觀優(yōu)勢(shì)，并且人大常委會(huì)是人大內(nèi)部權(quán)力的集中，在組織結(jié)構(gòu)上呈集權(quán)性，使得地方立法實(shí)踐中地方人大常委幾乎獨(dú)攬了地方立法權(quán)，地方人大立法權(quán)的權(quán)威性和主導(dǎo)性難以落實(shí)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了自2000年以來(lái)省級(jí)地方性法規(guī)的制定和通過(guò)主體，99%以上均為省級(jí)人大常委會(huì)，相同現(xiàn)象同樣存在于設(shè)區(qū)市的立法實(shí)踐中。(17)龐凌：《論地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限的合理劃分》，《法學(xué)》2014年第9期，第13頁(yè)。然而，由于地方人大常委會(huì)委員組成具有局限性，組織機(jī)理和人員背景具有行政化特點(diǎn)，地方人大常委會(huì)作為地方人大的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，行政色彩相對(duì)濃厚，組成人員的官員化導(dǎo)致其更容易為行政機(jī)關(guān)“俘獲”。如此立法格局造成了地方立法過(guò)程中內(nèi)容部門利益化的傾向，(18)彭貴才、康健：《地方人民代表大會(huì)立法權(quán)的行使空間及實(shí)現(xiàn)路徑》，《北方法學(xué)》2019年第5期，第135頁(yè)。在生態(tài)環(huán)境等關(guān)涉人民基本生存和生活權(quán)益領(lǐng)域的地方立法中更容易受到影響，地方環(huán)境立法內(nèi)部因此形成了立法重復(fù)、沖突、空白等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，以及地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部不同組成部分之間定位混亂、立法空間配置不清等困境。

(二)矯正立法沖突和立法空白的事后機(jī)制不健全

第一，立法滯后性是導(dǎo)致地方環(huán)境立法內(nèi)部存在沖突和空白的主要原因。地方環(huán)境立法中，常見(jiàn)的立法滯后問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是地方環(huán)境立法滯后于現(xiàn)實(shí)需要。這一問(wèn)題在執(zhí)法中尤為突出，主要表現(xiàn)為欲對(duì)實(shí)踐中的違法行為進(jìn)行處罰，但無(wú)可以依據(jù)的法律后果條款，而僅能采取勸阻等方式，威懾、預(yù)防效果不理想；(19)例如，根據(jù)《水污染防治法》《福建省水污染防治條例》等法律法規(guī)，飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止游泳、垂釣、旅游等可能污染水源的行為，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于福建省各地存在大量雖未劃定為飲用水源保護(hù)區(qū)但需重點(diǎn)保護(hù)的供水水庫(kù)，導(dǎo)致難以依據(jù)相關(guān)立法對(duì)違法行為進(jìn)行明確處理。二是立法滯后于政策變化和社會(huì)需求。近年來(lái)，許多地方行政機(jī)構(gòu)職能調(diào)整變化較大，因機(jī)構(gòu)改革、合并造成立法不匹配的問(wèn)題較為常見(jiàn)。(20)以海洋工程環(huán)境驗(yàn)收為例，生態(tài)環(huán)境部已將海洋工程驗(yàn)收改為備案制，但是國(guó)家海洋局仍然保留驗(yàn)收權(quán)力，相應(yīng)地，在由不同部門主導(dǎo)的立法中針對(duì)上述事項(xiàng)所作規(guī)定存在矛盾。而各省環(huán)境立法未能充分結(jié)合生態(tài)文明體制改革取得的階段性成果，重視將執(zhí)法和司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和探索出的成熟經(jīng)驗(yàn)及時(shí)于地方立法中確認(rèn)以解決沖突問(wèn)題。第二，不同地方環(huán)境立法之間在調(diào)整對(duì)象、具體目標(biāo)、調(diào)整手段上各有差異，并且環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部的立法和修法時(shí)間跨度大，在不同立法主體主導(dǎo)下的立法技術(shù)和能力也存在差異，系統(tǒng)內(nèi)部不同立法之間的相關(guān)條款并非嚴(yán)格經(jīng)過(guò)綜合比對(duì)、系統(tǒng)考量、統(tǒng)籌安排，因此對(duì)于已制定的立法而言，難免發(fā)生彼此之間不協(xié)調(diào)、不成體系的問(wèn)題。正是由于立法后常態(tài)化制度化工作機(jī)制的缺位，地方立法機(jī)關(guān)未能對(duì)“舊法”定期或不定期進(jìn)行清理和修改。為此，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》提出，對(duì)于法律規(guī)定之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織清理。2023年修正的《立法法》也在第116條規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)維護(hù)法制統(tǒng)一的原則和改革發(fā)展的需要，對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行清理，為地方建立以地方性法規(guī)為主的立法清理制度確立了方向。因此，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法按照一定程序，對(duì)地方環(huán)境法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行系統(tǒng)地分析、分類、整理和審查，對(duì)某些內(nèi)容規(guī)定作出存廢的決定，重新確定效力，(21)徐靜琳、劉力銘：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章關(guān)系論》，《政治與法律》2008年第1期，第128頁(yè)?；蛘咄ㄟ^(guò)改變某些內(nèi)容規(guī)定，以適應(yīng)地方環(huán)境治理需要。通過(guò)形成地方環(huán)境立法后穩(wěn)定的清理修改制度，保證地方環(huán)境立法體系科學(xué)、和諧、統(tǒng)一，盡量去除地方環(huán)境法規(guī)、規(guī)章之間的齟齬，及時(shí)矯正地方環(huán)境立法內(nèi)部因立法沖突和空白造成的系統(tǒng)性缺陷。

(三)缺乏預(yù)防立法重復(fù)和立法沖突的事前評(píng)估制度

地方環(huán)境立法活動(dòng)本質(zhì)上是一種社會(huì)關(guān)系，其科學(xué)性主要聚焦于“地方性”特征。(22)李依林：《地方環(huán)境立法的科學(xué)性辨析》，《政法論叢》2022年第4期，第152頁(yè)。但是，地方在環(huán)境立法實(shí)踐中，因過(guò)度追求法制統(tǒng)一，在項(xiàng)目上盲目比照國(guó)家層面法律法規(guī)重復(fù)選題；因中央專屬立法權(quán)嚴(yán)格解釋和嚴(yán)格保留的權(quán)威格局，在內(nèi)容上保持著高度政治謹(jǐn)慎和保守謙抑。(23)向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》，《政治與法律》2015年第1期，第70—71頁(yè)。而地方立法將地方特色讓位于“正確”的同時(shí)，忽略了利用有限地方立法資源解決本地區(qū)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)意義，更忽視了系統(tǒng)論視角下的立法體系化和協(xié)調(diào)性。事后立法清理制度只能作為提高地方環(huán)境立法質(zhì)量“治標(biāo)不治本”的彌補(bǔ)之計(jì)，由于生態(tài)文明建設(shè)仍然是未來(lái)地方立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，加強(qiáng)立法內(nèi)部系統(tǒng)性的根本方案還在于立法前預(yù)防制度的完善。立法前評(píng)估即為從源頭上提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵制度之一。以立法過(guò)程為參照系，可以劃分為立法前評(píng)估和立法后評(píng)估。其中，立法后評(píng)估是對(duì)立法的“質(zhì)量、實(shí)施效果等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合研判，并提出意見(jiàn)的活動(dòng)”(24)黃龍?jiān)浦骶帲骸稄V東地方立法實(shí)踐與探索》，廣州：廣東人民出版社，2015年，第239頁(yè)。，受到了學(xué)界和地方立法實(shí)踐的較多關(guān)注，而立法前評(píng)估的相應(yīng)機(jī)制尚未成熟，其重要功能有待通過(guò)制度予以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于各省急速擴(kuò)張但系統(tǒng)性不足的環(huán)境立法而言，立法前評(píng)估的重點(diǎn)在于對(duì)立法的必要性、協(xié)調(diào)性和可操作性的評(píng)估。(25)席濤：《立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估(上)——以中國(guó)立法評(píng)估為例》，《政法論壇》2012年第5期，第59—61頁(yè)。必要性論證既可以避免環(huán)境立法重復(fù)選題以及交叉項(xiàng)目的立項(xiàng)，還可以減少環(huán)境法律制度和規(guī)范的重復(fù)設(shè)計(jì)；協(xié)調(diào)性審查則可以避免地方環(huán)境立法的條文規(guī)范沖突，以及立法定位不清、立法空白等銜接性不足的情況；可操作性評(píng)估，可以改善行為模式無(wú)對(duì)應(yīng)法律后果規(guī)定的不規(guī)范形態(tài)，由此多層次綜合提高地方環(huán)境立法的體系化程度。

四 地方環(huán)境立法系統(tǒng)性出路試探

對(duì)于地方環(huán)境立法系統(tǒng)性困境的破解，首先要?jiǎng)澐值胤江h(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部不同立法主體的權(quán)限，明確不同類型地方環(huán)境立法的立法主導(dǎo)主體；其次要通過(guò)建立事前評(píng)估制度，在進(jìn)入立法環(huán)節(jié)之前即將立法項(xiàng)目置于既有系統(tǒng)中予以論證和考察，從源頭上預(yù)防地方環(huán)境立法系統(tǒng)的不穩(wěn)定；最后，針對(duì)已經(jīng)顯現(xiàn)出系統(tǒng)性不足的立法現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)通過(guò)健全地方立法清理制度予以改善，并適當(dāng)從地方層面通過(guò)“法典化”探索“纂”這一立法形式，增進(jìn)地方環(huán)境立法體系化程度。從而使同一位階的地方環(huán)境法規(guī)之間立法定位清晰、減少重復(fù)與沖突，不同位階的地方環(huán)境法規(guī)與政府規(guī)章之間減少立法重復(fù)與空白，地方環(huán)境立法系統(tǒng)成為概念、制度、規(guī)范相互協(xié)調(diào)、互相協(xié)同的整體。

(一)以法定形式明晰地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)限劃分

第一，以法定形式明晰地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分。實(shí)踐中，由于地方人大及其常委會(huì)立法往往滯后于社會(huì)需求，政府作為公共行政管理機(jī)關(guān)，從提供公共管理服務(wù)職責(zé)出發(fā)，具有對(duì)社會(huì)需求做出及時(shí)回應(yīng)和規(guī)制的義務(wù)。因此，地方立法實(shí)踐中，不論是地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章，仍然以政府職能部門主導(dǎo)為主要立法方式，使得部門利益存在法制化空間。為避免由立法主體主導(dǎo)和統(tǒng)籌立法各項(xiàng)環(huán)節(jié)和程序的權(quán)限不清造成的地方環(huán)境立法重復(fù)、交叉與空白，應(yīng)當(dāng)盡快以法定形式劃分地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章的立法權(quán)限。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。所以地方人大與同級(jí)政府是決策與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。同理，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章也并非縱向上的行政從屬關(guān)系，而是橫向的監(jiān)督關(guān)系，不同的是，前者是地方民主的反映，后者是執(zhí)行前者的產(chǎn)物。此外，《立法法》規(guī)定，地方政府規(guī)章只能“根據(jù)”上位法制定，一般不存在創(chuàng)制新的權(quán)利或義務(wù)的情況。因此，地方政府規(guī)章的制定權(quán)限的本質(zhì)是授權(quán)立法，(26)阮榮祥、趙浥主編：《地方立法的理論與實(shí)踐》(第2版)，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第99—103頁(yè)。以執(zhí)行性為主、兼顧地方性為功能定位，其相對(duì)于地方性法規(guī)而言應(yīng)當(dāng)具有實(shí)施性和配套性?！傲⒎ǖ谋举|(zhì)在于以法律形式對(duì)公民的強(qiáng)制性義務(wù)為具體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)秩序的維系提供條件”(27)秦小建：《立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)》2017年第6期，第85頁(yè)。，由于環(huán)境立法涉及利益多元，立法過(guò)程只有經(jīng)由民主程序，才能夠保證其可接受性，為具體環(huán)境治理規(guī)則的制定和優(yōu)化提供信息和理性基礎(chǔ)。為此，對(duì)于義務(wù)強(qiáng)制性程度高的，應(yīng)當(dāng)采取地方環(huán)境法規(guī)這一民主性更高的立法形式，由地方人大從事權(quán)劃分的角度，事先統(tǒng)籌各部門在具體環(huán)境治理過(guò)程中的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上完成立法。從而避免被單一政府部門主導(dǎo)而產(chǎn)生各自為政的情形，即從部門利益主導(dǎo)轉(zhuǎn)向人民利益主導(dǎo)，克服政府部門過(guò)多參與立法程序帶來(lái)的立法重復(fù)、沖突與空白等不協(xié)調(diào)、不成體系問(wèn)題?；诖?，地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限可以劃分為只能制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)和二者的共同制定事項(xiàng)。(28)程慶棟：《新<立法法>視野下我國(guó)地方立法權(quán)的橫向配置》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第1期，第60頁(yè)。由于地方立法機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分屬于實(shí)施型立法，(29)閆然：《立法法修改五周年設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)施情況回顧與展望》，《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第6期，第176—177頁(yè)。省人大可以通過(guò)地方立法條例具化《立法法》的相應(yīng)內(nèi)容，如采取列舉等方式確定“特別重大事項(xiàng)”的范圍或特征，界定《立法法》中“具體行政管理的事項(xiàng)”內(nèi)容，以法定形式明確地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。

第二，通過(guò)地方立法條例明確地方人大與其常委會(huì)的分工。首先在理論層面上，“立法權(quán)與司法權(quán)和行政權(quán)相比的最大特點(diǎn)在于民主性，其運(yùn)行要以追求民主為根本的價(jià)值取向”(30)李林：《立法理論與制度》，北京：中國(guó)法制出版社，2005年，第305頁(yè)。。人民代表大會(huì)制度是承載和體現(xiàn)人民主權(quán)原則的制度形態(tài)，是實(shí)現(xiàn)民主立法的根本方式。環(huán)境立法對(duì)民眾的切身利益影響具有直接性，民主化應(yīng)當(dāng)成為地方環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本屬性。立法代表人數(shù)眾多，能夠讓更多利益相關(guān)者參與到環(huán)境制度安排中進(jìn)行更為廣泛、充分的利益博弈，為此，從地方環(huán)境立法的民主性角度考慮，逐步由人大常委會(huì)主導(dǎo)向人大主導(dǎo)立法轉(zhuǎn)變是必要的。其次，從規(guī)范層面來(lái)看，《憲法》規(guī)定地方人大常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——地方各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，地方人大是根本的主體地位，地方人大常委會(huì)處于派生的服從地位。再次從歷史層面來(lái)看，1979年設(shè)立地方人大常委會(huì)的初衷是避免地方人民代表大會(huì)的權(quán)力因?yàn)殚]會(huì)而落空。由此，應(yīng)將地方人大常委會(huì)的職能定位于為人民代表大會(huì)的履職提供更好的服務(wù)，而不是代替其行使立法等權(quán)力。(31)肖巧平：《地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限劃分研究》，北京：法律出版社，2015年，第 205—206頁(yè)。最后，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市、縣三級(jí)人大可根據(jù)需要設(shè)立人大法制工作委員會(huì)等專門委員會(huì)，并以研究、審議和擬定有關(guān)議案為主要職能，故而由地方人大行使立法權(quán)合法且可行。(32)袁明圣：《我國(guó)地方立法權(quán)的整合問(wèn)題研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年，第212頁(yè)。通過(guò)構(gòu)建以專門委員會(huì)為主的地方立法工作機(jī)制，削弱常委會(huì)立法的絕對(duì)主導(dǎo)地位，避免立法機(jī)關(guān)行政化的程序設(shè)計(jì)，減少常委會(huì)組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政化色彩。具體路徑上，可以在地方立法條例中明確何為“特別重大事項(xiàng)”，清晰劃分地方人大與其常委會(huì)的立法權(quán)限，矯正地方人大常委會(huì)在立法中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。例如，通過(guò)列舉規(guī)定，本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)等工作中涉及全局的、有重大和長(zhǎng)期影響的事項(xiàng)，對(duì)公民權(quán)利和利益有重大影響的事項(xiàng)等為地方人大的專屬立法范圍。(33)肖巧平：《地方人大與其常委會(huì)立法權(quán)限劃分研究》，第 190—191頁(yè)。同時(shí)，由于實(shí)體決定的不確定性，可參考《立法法》第17條、第18條，規(guī)定由地方人民代表大會(huì)主席團(tuán)對(duì)“特別重大事項(xiàng)”進(jìn)行認(rèn)定并列入地方人大會(huì)議議程，輔之以其他合理程序設(shè)計(jì)確立地方人大在立法中的主導(dǎo)地位。

(二)完善地方環(huán)境立法前評(píng)估制度預(yù)防立法割裂

立法前評(píng)估制度是地方環(huán)境立法質(zhì)量的“入門關(guān)”，即在正式進(jìn)入立法過(guò)程之前，按照一定程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法，對(duì)立法目的、選題、內(nèi)容的必要性、可行性、有效性，以及實(shí)施的成本效益進(jìn)行審查、預(yù)測(cè)、評(píng)估。(34)周怡萍：《立法前評(píng)估制度研究——以地方立法為視角》，《人大研究》2014年第8期，第36—40頁(yè)。對(duì)于制定、修改較為頻繁的地方環(huán)境立法而言，立法評(píng)估應(yīng)以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，以第三方機(jī)構(gòu)的參與為補(bǔ)充，加強(qiáng)對(duì)立法必要性、協(xié)調(diào)性、可操作性等方面的系統(tǒng)評(píng)估，從源頭預(yù)防立法項(xiàng)目或選題的重復(fù)，以及具體內(nèi)容的重復(fù)、沖突和缺位，以加強(qiáng)立法體系化和協(xié)調(diào)性為導(dǎo)向進(jìn)行慎立。由于立法前評(píng)估的含義較為寬泛，各省可結(jié)合本地實(shí)際情況，盡快確立并實(shí)踐立法前評(píng)估制度，在相對(duì)成熟時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，上升為由地方立法條例予以確認(rèn)的法定制度。

第一，充分論證和評(píng)估地方環(huán)境立法的項(xiàng)目選題。立法項(xiàng)目的選題是避免地方環(huán)境立法的重復(fù)與沖突的起點(diǎn)，其必要性必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證與審查?！傲⒎?，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者確當(dāng)?shù)孛枋鰹槿祟愃邪l(fā)明中充滿了最嚴(yán)重后果的發(fā)明之一?！?35)[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克：《法律、立法與自由》(第1卷)，鄧正來(lái)等譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年，第113頁(yè)。因此，地方環(huán)境立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)一方面滿足社會(huì)自足性和法律自足性，即確定某一環(huán)境治理問(wèn)題無(wú)法被社會(huì)規(guī)范等其他規(guī)范形式所替代，且無(wú)法通過(guò)實(shí)施現(xiàn)行法律規(guī)定或通過(guò)法律解釋予以解決，由省人大進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。(36)楊銅銅：《地方小切口立法的形式主義困境及其破解》，《學(xué)術(shù)界》2022年第10期，第157頁(yè)。另一方面，立法選題應(yīng)從地方生態(tài)環(huán)境的實(shí)際出發(fā)、以解決“真”問(wèn)題為切入，通過(guò)小切口立法避免“大而全”的形式主義導(dǎo)致的內(nèi)容重復(fù)、沖突與空白。最后，還須進(jìn)一步排除重復(fù)立法問(wèn)題。評(píng)估新立法的調(diào)整對(duì)象和范圍是否可能與已有立法交叉重疊，如果答案是肯定且必要的，還應(yīng)針對(duì)目標(biāo)部分在具體條文上進(jìn)行協(xié)調(diào)性評(píng)估，避免浪費(fèi)有限立法資源，同時(shí)提高地方環(huán)境立法的系統(tǒng)性。第二，系統(tǒng)評(píng)估和審查地方環(huán)境立法的條文內(nèi)容。首先，對(duì)于已有的條文規(guī)定，一般不必也不應(yīng)再重復(fù)。例如流域立法沒(méi)必要再重復(fù)水污染防治和水資源立法的一般性、原則性規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)聚焦重點(diǎn)于自身流域特性加以專門規(guī)定或保護(hù)，突出強(qiáng)調(diào)調(diào)整具體特定問(wèn)題，明確自身立法功能與定位。其次，加強(qiáng)條文內(nèi)容的地方特色和可執(zhí)行性。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，就地方立法工作重點(diǎn)和形式提出了要求，要求地方立法從地方實(shí)際出發(fā)，解決突出問(wèn)題，具有地方特色；形式上則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“需要幾條就定幾條，能用三五條解決問(wèn)題就不要搞‘鴻篇巨制’”(37)習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《中國(guó)民政》2021年第6期，第4—9頁(yè)。。為此，自主性地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)遵循問(wèn)題意識(shí)原則，將無(wú)法體現(xiàn)地方環(huán)境特色的條款排除在規(guī)范體系之外，減少非實(shí)質(zhì)性條款設(shè)置也有利于緩解環(huán)境立法之間重復(fù)和沖突問(wèn)題。實(shí)施性地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)以上位法規(guī)定抽象、模糊之處的具體化為主要任務(wù)，例如可通過(guò)量化法律責(zé)任規(guī)范的內(nèi)容等方式細(xì)化上位法條文，以提高可操作性。具體形式可參考《河南省道路交通安全條例》第42條對(duì)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第76條中“適當(dāng)減輕”這一不確定概念的具化，該規(guī)范進(jìn)行了相對(duì)明確的分類規(guī)定，(38)《河南省道路交通安全條例》第42條機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?、行人之間發(fā)生交通事故，機(jī)動(dòng)車一方有事故責(zé)任的，對(duì)超出機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額的部分，由機(jī)動(dòng)車一方按照下列規(guī)定承擔(dān)賠償責(zé)任：(一)機(jī)動(dòng)車一方在交通事故中負(fù)全部責(zé)任的，承擔(dān)百分之百的賠償責(zé)任；(二)機(jī)動(dòng)車一方在交通事故中負(fù)主要責(zé)任的，承擔(dān)百分之八十的賠償責(zé)任；(三)機(jī)動(dòng)車一方在交通事故中負(fù)同等責(zé)任的，承擔(dān)百分之六十的賠償責(zé)任；(四)機(jī)動(dòng)車一方在交通事故中負(fù)次要責(zé)任的，承擔(dān)百分之四十的賠償責(zé)任。大大提高了法條的實(shí)用性。最后，重點(diǎn)審查地方環(huán)境立法文件中的條文協(xié)調(diào)性，以在進(jìn)入立法環(huán)節(jié)之前及時(shí)矯正立法偏差，形成體系化的制度和規(guī)范設(shè)計(jì)。具體包括：針對(duì)立法中規(guī)定的行為模式，是否存在對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)范；處于同一位階的不同環(huán)境立法之間，針對(duì)相同或相似行為模式，是否制定了相互沖突的法律后果；不同環(huán)境立法文件之間是否存在不相一致的概念表述等。

(三)健全地方立法清理制度適時(shí)消除立法沖突和重復(fù)

立法是一個(gè)包含“立改廢釋纂”等多種形式和活動(dòng)的系統(tǒng)工程，地方環(huán)境立法達(dá)到一定數(shù)量后基本可以涵蓋當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理需要的主要方面，對(duì)于已制定立法的體系化改善，其重點(diǎn)任務(wù)主要體現(xiàn)在制定以外的修改、廢止、解釋和編纂等形式上。地方立法清理作為一項(xiàng)高效的法律變動(dòng)機(jī)制，通過(guò)對(duì)一定時(shí)間內(nèi)的規(guī)范性立法文件進(jìn)行系統(tǒng)審查，視情況對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充、修改或廢止，可以在一次立法清理活動(dòng)中批量化處理地方立法文件，具有周期短、效率高等制度優(yōu)勢(shì)。目前，地方立法的清理以“運(yùn)動(dòng)式”居多，具有隨意性，如果執(zhí)行機(jī)關(guān)未根據(jù)執(zhí)法情況及時(shí)反饋、匯報(bào)給立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)未對(duì)立法文件進(jìn)行適時(shí)清理，將不利于地方立法質(zhì)量和效能的提升，(39)陳軍：《地方政府立法權(quán)研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2012年，第209—211頁(yè)。因此有必要將清理機(jī)制制度化、法定化。地方立法清理制度主要針對(duì)的對(duì)象包括：地方不同立法之間針對(duì)關(guān)聯(lián)事項(xiàng)規(guī)定的不協(xié)調(diào)的法律規(guī)范；立法項(xiàng)目重復(fù)導(dǎo)致的具體規(guī)范矛盾和沖突問(wèn)題；隨著我國(guó)生態(tài)文明體制改革的深入和生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，不再適應(yīng)發(fā)展規(guī)律的具體制度措施等規(guī)定。近年來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的改革政策文件相對(duì)較多，一方面，雖然法律的穩(wěn)定性難以滿足改革的變動(dòng)性需要，但改革同樣以“增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”為目標(biāo)，需要立法提供指導(dǎo)，以減少改革的不規(guī)范性和任意性；另一方面，改革的實(shí)踐成果和成熟經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)立法不斷完善，立法應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展需要，與改革決策相銜接。因此，地方立法清理制度在適用于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重承擔(dān)協(xié)調(diào)立法與改革張力的功能，消解環(huán)境立法對(duì)于現(xiàn)實(shí)需求的滯后性和不適應(yīng)性，通過(guò)建立常態(tài)化工作機(jī)制平衡好改革與立法之間的關(guān)系，使二者相互促進(jìn)。

建立以定期清理為主、專項(xiàng)清理相結(jié)合的立法清理模式。地方立法清理常態(tài)化，即每隔一定時(shí)期對(duì)現(xiàn)行有效的立法進(jìn)行審查，以適應(yīng)立法的生命周期，克服地方環(huán)境立法體系內(nèi)部由于概念不一致、法律責(zé)任條款沖突、立法大量重復(fù)等情形造成的“不系統(tǒng)”狀態(tài)，發(fā)揮清理制度的最大效能。同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境這一上位法頻繁變動(dòng)的領(lǐng)域，適當(dāng)增加清理頻率，可于新出臺(tái)中央立法等特殊情形發(fā)生之后進(jìn)行專項(xiàng)清理，并及時(shí)向社會(huì)公布包括繼續(xù)有效、廢止和部分失效等結(jié)果在內(nèi)的立法文件目錄，以保證地方環(huán)境立法內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如在《長(zhǎng)江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》等流域立法出臺(tái)之后，所涉省份可以結(jié)合上位法的立法價(jià)值、立法思維和具體制度內(nèi)容，將各省水事立法、流域立法、涉水立法之間存在交叉、重復(fù)、沖突的條款進(jìn)行體系化梳理、修改與清理，(40)孟慶瑜、張思茵：《論流域生態(tài)安全的法學(xué)邏輯與法治保障》，《治理現(xiàn)代化研究》2022年第6期，第73頁(yè)。實(shí)現(xiàn)與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、與中央立法精神相一致的地方環(huán)境立法系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)。

(四)探索“法典化”的地方經(jīng)驗(yàn)以增強(qiáng)環(huán)境立法系統(tǒng)性

地方環(huán)境立法數(shù)量不斷增加，體系逐漸龐雜，加之立法、修法之間的時(shí)間跨度大，逐漸呈現(xiàn)出與中央環(huán)境立法相似的“歷時(shí)碎片化”與“共時(shí)碎片化”現(xiàn)象，同樣需要統(tǒng)籌立改廢釋篡，以提高地方環(huán)境立法內(nèi)部的協(xié)同性、時(shí)效性。(41)呂忠梅：《環(huán)境法治建設(shè)十年回顧與環(huán)境法典編纂前瞻》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第1期，第28頁(yè)。但是，中央層面的立改廢釋纂和決定等立法形式都已實(shí)際運(yùn)用，(42)童衛(wèi)東：《新<立法法>的時(shí)代背景與內(nèi)容解讀》，《中國(guó)法律評(píng)論》2023年第2期，第200頁(yè)。而地方層面的立法形式卻較為單一。在我國(guó)環(huán)境法典編纂的重要?dú)v史機(jī)遇下，地方可以借此機(jī)會(huì)對(duì)龐雜的環(huán)境立法系統(tǒng)進(jìn)行清理、匯編、分析和審查，按照系統(tǒng)化、體系化的目標(biāo)對(duì)地方環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行修改、廢止、整合與完善，(43)田亦堯：《改革開(kāi)放以來(lái)的地方環(huán)境立法：類型界分、深圳經(jīng)驗(yàn)與雄安展望》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期，第70頁(yè)。以“法典化”形式制定法典化性質(zhì)的綜合條例。(44)實(shí)踐中，如珠海市在環(huán)境保護(hù)方面只制定了一部《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》(2008年)，該條例在結(jié)構(gòu)體例上分為總則——環(huán)境保護(hù)規(guī)劃——污染物排放監(jiān)督管理——環(huán)境污染防治——節(jié)能減排——生態(tài)保護(hù)——法律責(zé)任——附則，共8章 123個(gè)條文，融合了環(huán)境保護(hù)一般性規(guī)則、污染防治和生態(tài)保護(hù)的具體規(guī)定，還包括了節(jié)能減排的規(guī)定，是具有某種法典化色彩的地方生態(tài)環(huán)境立法。由于國(guó)家環(huán)境法律和政策的發(fā)展變化頻繁且幅度較大，地方對(duì)已有生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)行廢、改、立的任務(wù)較重，對(duì)于福建、廣東、貴州等立法數(shù)量多、體系較為完整的省份而言，可以“法典化”為提高地方環(huán)境立法系統(tǒng)性的進(jìn)階目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有環(huán)境立法進(jìn)行保留、修改、刪除、增加等形式的適度整合，形成“地方性環(huán)境綜合條例+地方性單行立法”的立法體系。一方面，這一地方環(huán)境立法模式可以通過(guò)厘清不同環(huán)境立法之間的關(guān)系定位，相對(duì)全面地避免不必要的立法重復(fù)和沖突。以福建省為例，通過(guò)進(jìn)一步梳理、整合《福建省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》和《福建省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，作為綜合條例的總則部分。對(duì)于已在總則部分提取的公因式，原則上不再在分則中重復(fù)規(guī)定，以此減少各環(huán)境要素污染防治單行法之間以及其與綜合性立法之間的重復(fù)；對(duì)于自然生態(tài)保護(hù)單行法中重復(fù)規(guī)定的制度，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)提取公因式的方式在綜合條例中予以規(guī)定。由此可以解決現(xiàn)行地方環(huán)境立法內(nèi)部，因綜合性立法之間定位不清、綜合性立法與單行立法之間空間分配不明導(dǎo)致的立法重復(fù)、沖突與空白的難題。此外，還可以通過(guò)“綜合條例+單行立法”這一動(dòng)態(tài)的“適度法典化”形式，(45)呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》，《東方法學(xué)》2021年第6期，第 75—76頁(yè)。保留必要的流域、生態(tài)區(qū)域立法，與綜合條例之間形成特別法與一般法的關(guān)系，對(duì)于自然要素和生態(tài)系統(tǒng)的客觀特性導(dǎo)致存在交叉的制度和規(guī)范進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。另一方面，這一立法模式還可以系統(tǒng)解決規(guī)范間的沖突，填補(bǔ)規(guī)范缺位和立法空白。以綜合條例中法律責(zé)任條款的設(shè)置為例，在行為模式條款基本完善的前提下，從內(nèi)部體系化、協(xié)調(diào)性原則考慮，其應(yīng)當(dāng)首先與行為模式中義務(wù)性條款或禁止性條款相對(duì)應(yīng)，并盡可能作出明確具體的規(guī)定；同一行為模式導(dǎo)致不同法律后果的關(guān)聯(lián)責(zé)任條款之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)，盡量防止交叉執(zhí)法、多頭處罰，以此提升條文規(guī)范間邏輯融洽程度，加強(qiáng)地方環(huán)境立法體系的協(xié)調(diào)性以及規(guī)范的可實(shí)施性。

目前地方環(huán)境立法已初步形成較為完整的系統(tǒng)，類別上與中央立法相呼應(yīng)，包括綜合性立法、污染防治類立法、環(huán)境和生物多樣性立法、資源保護(hù)利用類立法、流域性生態(tài)環(huán)保類立法、特殊地理地域保護(hù)類等不同子系統(tǒng)；(46)《栗戰(zhàn)書(shū)在生態(tài)環(huán)保立法工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想 加快完善中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系》，中國(guó)人大網(wǎng)，(2022-01-14)[2023-06-15]，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202201/t20220114_315873.html.層級(jí)上，則由橫向上處于同一位階和縱向上處于不同位階的具體環(huán)境立法交錯(cuò)組成。體系思維是系統(tǒng)性的內(nèi)在要求，它是一切法律體系的構(gòu)造基礎(chǔ)，(47)楊銅銅：《地方小切口立法的形式主義困境及其破解》，《學(xué)術(shù)界》2022年第10期，第163頁(yè)。只有其內(nèi)部不同組成部分之間協(xié)調(diào)一致、不相沖突，銜接順暢、不相重復(fù)，才能凸顯地方環(huán)境立法的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，以提高地方環(huán)境立法質(zhì)量和法治水平，助力于地方環(huán)境治理效能。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)部清晰的地方立法權(quán)限劃分、完善的立法前評(píng)估制度、常態(tài)化的立法清理制度、以及探索“法典化”的地方經(jīng)驗(yàn)等，從立法體制機(jī)制的不同環(huán)節(jié)，協(xié)同避免從立法選題到立法制度再到立法規(guī)范的重復(fù)、沖突與空白。