許霄霄 翟榮新 平宗莉 張樸華

收稿日期：20240103；修訂日期：20240111；編輯：陶衛(wèi)衛(wèi)基金項(xiàng)目：中國國土勘測規(guī)劃院，聊城市國土空間總體規(guī)劃實(shí)施保障措施（20201218844）

作者簡介：許霄霄（1988—），女，山東泰安人，高級工程師，主要從事國土空間規(guī)劃及相關(guān)工作研究；Email：769803882@qq.com

*通訊作者：平宗莉（1984—），女，山東梁山人，正高級工程師，主要從事國土空間規(guī)劃及相關(guān)工作研究；Email：241420815@qq.com

摘要：建立國土空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)體系是確保責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵。本文在剖析原空間類規(guī)劃層級傳導(dǎo)優(yōu)劣勢的基礎(chǔ)上，吸納各類規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)勢，從縱向和橫向兩個(gè)維度上探索提出了“3個(gè)傳導(dǎo)方向+4種傳導(dǎo)方式+6類傳導(dǎo)載體”的國土空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)體系框架，結(jié)合聊城市多層次國土空間規(guī)劃編制的實(shí)踐驗(yàn)證，實(shí)現(xiàn)了“市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”四個(gè)層級國土空間規(guī)劃“目標(biāo)指標(biāo)類、空間類、支撐類”三類傳導(dǎo)要素的傳導(dǎo)落實(shí)和分級管控，為各層級國土空間規(guī)劃編制和管理提供技術(shù)支撐。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃；傳導(dǎo)體系；山東聊城

中圖分類號：TU981??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??? doi：10.12128/j.issn.16726979.2024.05.011

引文格式：許霄霄，翟榮新，平宗莉，等.國土空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)體系研究——以山東聊城市、縣、鄉(xiāng)、村多層次規(guī)劃為例［J］.山東國土資源，2024，40（5）：7078. XU Xiaoxiao， ZHAI Rongxin， PING Zongli， et al. Study on Hierarchical Transmission System of Territorial Space Planning—— Based on the Exploration of Multi-level Planning Practice in Liaocheng City［J］.Shandong Land and Resources，2024，40（5）：7078.

0? 引言

“五級三類”國土空間規(guī)劃是國土空間治理體系的重要組成部分［12］。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出“健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，確保規(guī)劃能用、管用、好用”。建立健全國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系是確保建立責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵。

2018年規(guī)劃機(jī)構(gòu)改革以來，國內(nèi)學(xué)者就國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制開展了大量研究，不少學(xué)者從理論層面提出了國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)與管控機(jī)制。王新哲等［3］探討了國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)體系中的語匯構(gòu)建；徐晶等［4］提出國土空間規(guī)劃“指標(biāo)+分區(qū)（用途）+控制線+名錄”的綜合傳導(dǎo)機(jī)制和以國土空間規(guī)劃用途管制為核心的實(shí)施機(jī)制；尚嫣然等［5］系統(tǒng)梳理了國土空間規(guī)劃等各類規(guī)劃的評估重點(diǎn)與評估機(jī)制演變過程；劉合林等［6］研究基于領(lǐng)地空間與關(guān)系空間雙重視角下國土空間規(guī)劃中的剛性管控與柔性治理。也有學(xué)者從地方實(shí)踐出發(fā)，分析我國空間規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)的分層、分類體系。黃慧明等［7］以廣州的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為例，探討了面向全域全要素的廣州“四級三類”規(guī)劃體系與傳導(dǎo)機(jī)制；胡智行等［8］以上海崇明區(qū)規(guī)劃實(shí)踐為例，從戰(zhàn)略意圖傳導(dǎo)、剛性指標(biāo)傳導(dǎo)和柔性管控傳導(dǎo)3個(gè)方面剖析市級規(guī)劃、單元規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)全過程；崔樹強(qiáng)等以湖南省常德市為例，開展了市級國土空間規(guī)劃核心指標(biāo)縱向?qū)蛹墏鲗?dǎo)機(jī)制［9］。還有學(xué)者從省級［1011］、鄉(xiāng)村［1213］、專項(xiàng)規(guī)劃［1415］等方面研究了國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制。然而，目前國土空間規(guī)劃的編制方法仍在探索中，尤其是縣鄉(xiāng)村級規(guī)劃編制導(dǎo)則各地差別較大，規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制對地方多層級規(guī)劃實(shí)踐案例的研究較少，各級規(guī)劃間傳導(dǎo)體系尚未成熟，對于規(guī)劃怎么管控與傳導(dǎo)仍存在較大的爭議［1622］。如何建立健全高效的國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，需要在規(guī)劃編制和實(shí)施中不斷地探索和完善。本文通過分析原空間類規(guī)劃傳導(dǎo)與管控模式，結(jié)合聊城市多層次國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐，探索提出了“市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”四級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系框架，以期為各層級國土空間規(guī)劃編制和管理提供技術(shù)支撐。

1? 原空間類規(guī)劃傳導(dǎo)特點(diǎn)分析

國土空間規(guī)劃作為新時(shí)期“多規(guī)合一”的規(guī)劃，其傳導(dǎo)體系應(yīng)借鑒吸納原空間類規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)勢并規(guī)避不足。一般來說，原空間類規(guī)劃主要包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃等。本文暫不涉及海洋功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)容。

1.1? 主體功能區(qū)規(guī)劃

主體功能區(qū)規(guī)劃具有鮮明的區(qū)域性和政策性傳導(dǎo)特征，其核心傳導(dǎo)內(nèi)容為國土開發(fā)強(qiáng)度、四大主體功能分區(qū)及配套政策。它采取的是“自上而下”單向傳導(dǎo)方式，雖然有利于規(guī)劃意圖的逐層分解落實(shí)，但是以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政單元的單一功能是從宏觀尺度定位的，這與行政區(qū)內(nèi)部地類復(fù)雜性、功能多樣性存在空間矛盾［1617］。當(dāng)前主體功能區(qū)規(guī)劃的配套政策體系尚不完善，2010年起山東省建立了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，后續(xù)出臺了產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入（含禁止準(zhǔn)入類和許可準(zhǔn)入類）負(fù)面清單政策，但生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、水權(quán)交易等市場機(jī)制尚不健全，有關(guān)政策難以從規(guī)劃傳導(dǎo)中落地見效。

1.2? 土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃包括“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級規(guī)劃體系，核心傳導(dǎo)內(nèi)容包括指標(biāo)傳導(dǎo)（如約束性指標(biāo)）、“三界四區(qū)”空間管制傳導(dǎo)、建設(shè)項(xiàng)目清單傳導(dǎo)等。土地利用規(guī)劃注重“定量、定界、定則”的縱向剛性傳導(dǎo)管控方式，管控意圖清晰，可操作性較強(qiáng)。但規(guī)劃體系中縱向分工與空間傳導(dǎo)鏈條不清晰［1819］，從編制內(nèi)容看，各級規(guī)劃均是落實(shí)上級規(guī)劃控制指標(biāo)、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用布局、制定實(shí)施保障措施等，內(nèi)容趨同，存在上下“一般粗”的問題；從編制深度看，各層級土地利用規(guī)劃的分區(qū)之間沒有銜接，宏觀層面的地域綜合分區(qū)很難體現(xiàn)區(qū)域差異政策，絕大部分縣、鄉(xiāng)在編制土地規(guī)劃時(shí)機(jī)械地落實(shí)上位規(guī)劃的管控要求，上位規(guī)劃往往成為下級規(guī)劃的用地“拼盤”。

1.3? 城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃以“需求”為導(dǎo)向，規(guī)劃層次涉及全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，核心傳導(dǎo)內(nèi)容包括定位指引、規(guī)模指標(biāo)、空間結(jié)構(gòu)、用地布局、公服設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施配置要求等。城鄉(xiāng)規(guī)劃傳導(dǎo)方式側(cè)重指標(biāo)、分區(qū)、結(jié)構(gòu)和功能傳導(dǎo)，功能布局清晰，落地實(shí)施性較強(qiáng)。但是城鄉(xiāng)規(guī)劃存在內(nèi)容與事權(quán)不對應(yīng)、剛性內(nèi)容分級傳導(dǎo)不足等問題［2021］?？傮w規(guī)劃的“三區(qū)四線”等剛性內(nèi)容主要通過文本強(qiáng)制性內(nèi)容和圖紙進(jìn)行管控，但強(qiáng)制性內(nèi)容把原本不屬于自身管理范圍的內(nèi)容一并監(jiān)管，易出現(xiàn)對屬于地方政府公共事務(wù)內(nèi)容越位管理。同時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃人口突破總體規(guī)劃人口、用地邊界和開發(fā)容量失控、公共服務(wù)設(shè)施與綠地開敞空間難以落地等“控規(guī)架空總規(guī)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生（表1）。

2? 國土空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)體系構(gòu)建

《若干意見》明確提出構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，其中“五級”包含國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“三類”包含總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃?！拔寮墶币?guī)劃側(cè)重縱向傳導(dǎo)，既包括上級規(guī)劃指標(biāo)直接向下級規(guī)劃的剛性傳導(dǎo)、下級規(guī)劃對上級規(guī)劃意圖的落實(shí)，也包括彈性管控傳導(dǎo)。國土空間規(guī)劃既要高質(zhì)量、全覆蓋，又需要體系化、有側(cè)重，更重要的還要可傳導(dǎo)、能落實(shí)。

2.1? 總體定位

規(guī)劃的傳導(dǎo)要與各級政府的規(guī)劃事權(quán)相對應(yīng)，以自然資源部和其他相關(guān)部門事權(quán)為基礎(chǔ)，要理清各級政府、各部門事權(quán)，分類施策、精準(zhǔn)界定傳導(dǎo)管控內(nèi)容。市縣國土空間總體規(guī)劃是市縣域內(nèi)國土空間保護(hù)利用的全面安排，應(yīng)明確戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃分區(qū)、底線約束、城鎮(zhèn)定位、要素配置等內(nèi)容，更加側(cè)重實(shí)施性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃處于“五級”底層，兼具引導(dǎo)性和實(shí)施性，既要統(tǒng)籌全域全要素的規(guī)劃管理，明確國土空間開發(fā)保護(hù)目標(biāo)、總體格局、底線約束等，又要明確對村莊規(guī)劃傳導(dǎo)要求。村莊規(guī)劃屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃管控要求，要將規(guī)劃分區(qū)及底線等落實(shí)到地塊地類，還需要因地制宜編制，更加強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”。

2.2? 傳導(dǎo)體系構(gòu)建

借鑒原空間類規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)勢，結(jié)合不同層級國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)要求，嘗試從縱橫兩個(gè)維度構(gòu)建“市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”四級國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)體系（圖1）。縱向上，按照國土空間規(guī)劃行政管理級別，可劃分市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊四個(gè)傳導(dǎo)層級；橫向上，按照各級國土空間規(guī)劃主要編制內(nèi)容，可以劃分目標(biāo)-指標(biāo)類、空間類和支撐類三類傳導(dǎo)要素。

三類傳導(dǎo)要素包含規(guī)劃眾多的傳導(dǎo)內(nèi)容。其中，目標(biāo)-指標(biāo)類要素主要是指空間上難以定位的要素，包括目標(biāo)戰(zhàn)略定位、規(guī)劃指標(biāo)等，其中目標(biāo)戰(zhàn)略定位以定性逐級深化傳導(dǎo)為主，規(guī)劃指標(biāo)以定量的分解落實(shí)傳導(dǎo)為主；空間類要素主要是指空間上可以明確方向、布局、位置或邊界的要素，包括規(guī)劃分區(qū)、重要控制線等；支撐類要素主要從地方特色塑造、各類設(shè)施配置、國土整治修復(fù)三大方面考慮，包括歷史文化保護(hù)、城鄉(xiāng)風(fēng)貌引導(dǎo)、綜合交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、安全防災(zāi)體系、國土綜合整治、生態(tài)修復(fù)等。根據(jù)各級國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)要求，明確三類傳導(dǎo)要素需通過多種傳導(dǎo)載體、傳導(dǎo)方向、傳導(dǎo)方式才能實(shí)現(xiàn)傳導(dǎo)落實(shí)。

2.3? 規(guī)劃傳導(dǎo)載體

傳導(dǎo)載體可大致總結(jié)為規(guī)則、指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、邊界、布局和名錄六種。規(guī)則指本級規(guī)劃提出的需要下位規(guī)劃遵守的定性引導(dǎo)和管控要求，如目標(biāo)定位引導(dǎo)等。指標(biāo)是指上位規(guī)劃要求下位規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)的定量化的管控要求，即需要下位規(guī)劃分解落實(shí)的指標(biāo)，如生態(tài)保護(hù)紅線面積等約束性指標(biāo)。結(jié)構(gòu)指上位規(guī)劃制定空間格局、布局時(shí)所確定的不同空間要素間的組合關(guān)系，如城鎮(zhèn)體系等。邊界指通過坐標(biāo)明確控制范圍的內(nèi)容，邊界內(nèi)的空間一般具有明確的用途屬性和管控要求，如城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等。布局指可采用面控、線控、點(diǎn)控等不同管控方式，區(qū)分剛性和彈性不同管控約束，如國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域、重要交通基礎(chǔ)設(shè)施選線、市政基礎(chǔ)設(shè)施布點(diǎn)等。名錄是指數(shù)量較多、面積較小，無法以圖示方式表達(dá)而采用列表方式表達(dá)并需下位規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃加以細(xì)化落實(shí)的內(nèi)容，如自然保護(hù)地名錄、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單等。在實(shí)際規(guī)劃編制中，往往需要通過多種傳導(dǎo)載體組合的形式來實(shí)現(xiàn)有效的傳導(dǎo)。

2.4? 規(guī)劃傳導(dǎo)方向

傳導(dǎo)方向可大致分為剛性傳導(dǎo)、彈性引導(dǎo)和剛彈兼具。剛性傳導(dǎo)是指上位規(guī)劃確定的指標(biāo)、控制線等，下位規(guī)劃要嚴(yán)格落實(shí)。彈性引導(dǎo)是指下位規(guī)劃結(jié)合地域優(yōu)勢滿足上位規(guī)劃確定的要素配置、功能定位等彈性引導(dǎo)要求，如各類基礎(chǔ)設(shè)施配置。剛彈兼具是指既要落實(shí)剛性傳導(dǎo)內(nèi)容，又要彈性落實(shí)政策管控要求，如中心城區(qū)布局既要嚴(yán)格落實(shí)城市“四線”（綠線、紫線、藍(lán)線、黃線）的剛性邊界傳導(dǎo)，又要彈性落實(shí)管控要求。

2.5? 規(guī)劃傳導(dǎo)方式

傳導(dǎo)方式可大致歸納為落實(shí)、深化、優(yōu)化和增補(bǔ)四類（圖2）。落實(shí)是指下位規(guī)劃要嚴(yán)格遵守上位規(guī)劃傳導(dǎo)的內(nèi)容，且在繼續(xù)傳導(dǎo)中不得變更，如“三條控制線”（永久基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）落實(shí)。深化是指下位規(guī)劃對上位規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步的分解和細(xì)化，如主體功能區(qū)可在下位規(guī)劃中進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)到更小的地域單元。優(yōu)化是指隨著規(guī)劃空間層次的下沉，規(guī)劃的深度也會(huì)增加，下位規(guī)劃會(huì)對上位規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化之后向下傳導(dǎo)或落實(shí)，如產(chǎn)業(yè)布局傳導(dǎo)，上位規(guī)劃明確產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向和布局，下位規(guī)劃可根據(jù)上位規(guī)劃確定的布局范圍內(nèi)優(yōu)化調(diào)整，明確產(chǎn)業(yè)選址。增補(bǔ)是指下位規(guī)劃可在本級事權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)一步增加與補(bǔ)充的內(nèi)容，如下位規(guī)劃可根據(jù)本地區(qū)歷史文化特色，增補(bǔ)本級歷史文化保護(hù)名錄。

3? 聊城市國土空間規(guī)劃分級傳導(dǎo)實(shí)踐

本文選取山東省聊城市、高唐縣、固河鎮(zhèn)、胥莊村四個(gè)分屬市、縣、鄉(xiāng)、村不同層級的實(shí)踐案例（圖3），來檢驗(yàn)構(gòu)建的“市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”四級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的實(shí)際效果。聊城市東依黃河、西靠漳衛(wèi)河、南鄰河南省濮陽市、北與德州市接壤，地處三省交界區(qū)域，下轄兩區(qū)一市五縣，國土面積8628.05km2。高唐縣位于聊城市最北部，國土面積947.38km2。固河鎮(zhèn)位于高唐縣東北部，國土面積93.75km2。胥莊村位于固河鎮(zhèn)東側(cè)，國土面積0.76km2。

3.1? 目標(biāo)指標(biāo)類要素傳導(dǎo)

3.1.1? 目標(biāo)定位傳導(dǎo)

聊城市國土空間總體規(guī)劃的目標(biāo)定位首先是落實(shí)國家黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略要求和山東省國土空間規(guī)劃對于聊城市“國家歷史文化名城、冀魯豫交界區(qū)域科教中心城市、黃河下游先進(jìn)制造業(yè)基地”城市功能定位，其次以“江北水城、兩河明珠”為目標(biāo)愿景，著重從新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、人居環(huán)境品質(zhì)提升、歷史文化保護(hù)與利用三個(gè)方面認(rèn)清自身責(zé)任，提出“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)市、黃河下游先進(jìn)制造業(yè)基地、兩河交匯歷史文化名城”的發(fā)展定位。根據(jù)該定位及空間布局統(tǒng)籌，聊城市國土空間總體規(guī)劃對下轄高唐縣提出“書畫之鄉(xiāng)、水城畫鄉(xiāng)、創(chuàng)新高地、活力高唐”的整體要求。高唐縣國土空間總體規(guī)劃的發(fā)展定位重在落實(shí)聊城市國土空間總體規(guī)劃對高唐縣的發(fā)展指引，并結(jié)合自身城市性質(zhì)、城市職能等綜合考慮，明確“中國書畫文化名城、錦鯉之都；山東省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)強(qiáng)縣；水城畫鄉(xiāng)為特色的宜居公園城市”的定位。在全縣發(fā)展定位的統(tǒng)一指引下，明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戰(zhàn)略定位，把固河鎮(zhèn)定位成為“一般鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、智能制造、新材料、現(xiàn)代物流、文旅等產(chǎn)業(yè)；重點(diǎn)打造智能制造小鎮(zhèn)”。固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃落實(shí)上位規(guī)劃的發(fā)展指引，明確了“以高效農(nóng)業(yè)種植、農(nóng)副產(chǎn)品加工和新型建材為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，融合漢代文化、鄉(xiāng)村文化旅游，打造成為縣域東北部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑城鎮(zhèn)”的總體定位。按照主體功能定位和國土空間發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃形成“一主三副、兩軸兩帶、四區(qū)多點(diǎn)”的國土空間開發(fā)總體格局，其中胥莊村為鎮(zhèn)域綜合服務(wù)次中心之一。

另外，聊城市國土空間總體規(guī)劃落實(shí)山東省國土空間規(guī)劃確定的主體功能定位，將高唐縣定位為國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，同時(shí)考慮資源稟賦差異性，按照整體穩(wěn)定、局部細(xì)化、功能優(yōu)先的原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元細(xì)化主體功能區(qū)，劃定74個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、61個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道單元為城市化地區(qū)，其中固河鎮(zhèn)納入農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)管理。高唐縣國土空間總體規(guī)劃一是落實(shí)山東省國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)要求，明確主體功能定位為國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)；二是落實(shí)聊城市國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)要求，深化細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體功能，分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)兩類，其中固河鎮(zhèn)定位為農(nóng)村品主產(chǎn)區(qū)。

3.1.2? 指標(biāo)傳導(dǎo)

聊城市國土空間總體規(guī)劃共設(shè)置28項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)類型劃分空間底線類、空間結(jié)構(gòu)與效率類和空間品質(zhì)類三類；高唐縣國土空間總體規(guī)劃共設(shè)置33項(xiàng)指標(biāo)，在市級指標(biāo)的基礎(chǔ)上增加了地下水水位、新能源和可再生能源比例、本地指示性物種種類等5項(xiàng)指標(biāo)；固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃共設(shè)置35項(xiàng)指標(biāo)，在縣級規(guī)劃指標(biāo)基礎(chǔ)上增加了三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)居民可支配收入等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的2項(xiàng)指標(biāo)；胥莊村村莊規(guī)劃共設(shè)置了16項(xiàng)指標(biāo)，側(cè)重村莊建設(shè)用地規(guī)模、人均村莊建設(shè)用地面積等。各層級規(guī)劃指標(biāo)按照指標(biāo)性質(zhì)分為約束性、預(yù)期性和建議性指標(biāo)［22］，其中約束性指標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，在規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，如聊城市耕地保護(hù)目標(biāo)逐級分解落實(shí)，并且固河鎮(zhèn)耕地保護(hù)目標(biāo)高于高唐縣分解任務(wù)；預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)期，規(guī)劃期內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)或不突破的指標(biāo)，如常住人口規(guī)模指標(biāo)通過區(qū)間控制傳導(dǎo)，聊城市國土空間總體規(guī)劃要求高唐縣國土空間規(guī)劃期末常住人口規(guī)模20～50萬人、固河鎮(zhèn)作為一般鎮(zhèn)，常住人口規(guī)模0～3萬人，高唐縣國土空間總體規(guī)劃和固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃規(guī)劃期末常住人口規(guī)模分別為47萬人和2萬人，都未突破上級規(guī)劃要求；建議性指標(biāo)是指可根據(jù)地方實(shí)際選取的規(guī)劃的指標(biāo)，如高唐縣結(jié)合實(shí)際設(shè)置新能源和可再生能源比例建議性指標(biāo)，而該指標(biāo)在聊城市國土空間總體規(guī)劃和固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中均未設(shè)置。國土空間規(guī)劃的指標(biāo)傳導(dǎo)重在剛性約束傳導(dǎo)，需要在各層級規(guī)劃中層層分解落實(shí)以保障指標(biāo)的落地。

3.2? 空間類要素傳導(dǎo)

3.2.1? 控制線傳導(dǎo)

控制線傳導(dǎo)是落實(shí)上位規(guī)劃確定的各類底線要求，對面積、分布、邊界等予以精確表達(dá)并傳導(dǎo)的方式?！叭龡l控制線”是國土空間規(guī)劃重要的三條底線，需要各層級規(guī)劃統(tǒng)籌劃定，實(shí)現(xiàn)“三條控制線”落地。聊城市“三條控制線”是按照國家明確的“三條控制線”劃定規(guī)則和省級細(xì)化劃定技術(shù)方法，由市縣組織統(tǒng)一劃定，在劃定中充分征求各部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊意見，數(shù)據(jù)庫是層層審核后匯交的，確保了“數(shù)、線、圖”一致（圖3）。永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線的傳導(dǎo)側(cè)重剛性傳導(dǎo)，需要市、縣、鄉(xiāng)、村逐級落實(shí)，精準(zhǔn)落實(shí)圖斑邊界、面積及管控要求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是實(shí)施差異化的國土空間用途管控辦法的政策邊界，側(cè)重剛彈兼具傳導(dǎo)，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不突破城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和擴(kuò)展倍數(shù)的前提下，可靈活的調(diào)整優(yōu)化布局，但位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊的村莊若部分納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，只能在村莊規(guī)劃中嚴(yán)格落實(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

3.2.2? 空間分區(qū)傳導(dǎo)

聊城市國土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃分區(qū)以主體功能定位為基礎(chǔ)，落實(shí)空間治理要求，統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能空間，加強(qiáng)全域全要素國土空間用途管制。在聊城市域?qū)用鎰澐忠患壱?guī)劃分區(qū)，中心城區(qū)劃分二級規(guī)劃分區(qū)；高唐縣國土空間總體規(guī)劃縣域優(yōu)化一級規(guī)劃分區(qū)，中心城區(qū)細(xì)化一級用途分類；固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的鎮(zhèn)域細(xì)化鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)二級規(guī)劃分區(qū)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)細(xì)化至二級用途分類；胥莊村村莊規(guī)劃的村域用地細(xì)化至三級用途分類，通過細(xì)化、優(yōu)化實(shí)現(xiàn)規(guī)劃分區(qū)傳導(dǎo)落地，如胥莊村村莊規(guī)劃的村莊建設(shè)用地在固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的規(guī)劃分區(qū)圖中為村莊建設(shè)區(qū)，在高唐縣國土空間總體規(guī)劃的規(guī)劃分區(qū)圖中為鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)。

3.3? 支撐類要素傳導(dǎo)

3.3.1? 資源保護(hù)傳導(dǎo)

國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)是國土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和保障，針對生態(tài)功能退化、生物多樣性減少、土壤退化等空間治理問題，分類分級開展國土整治、生態(tài)修復(fù)與城市更新，有序盤活存量低效用地，有助于提高國土空間品質(zhì)和價(jià)值。市級層面?zhèn)戎赜诿鞔_整治與修復(fù)的目標(biāo)、重點(diǎn)區(qū)域，擬定市域整治與修復(fù)任務(wù)清單，如聊城市國土空間總體規(guī)劃明確高唐縣為聊北國土整治與宜居修復(fù)區(qū)、對高唐縣提出了聊城清平林場地方級森林自然公園的自然保護(hù)地名錄；縣級層面?zhèn)戎赜诼鋵?shí)上位規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)，布局整治和修復(fù)重大工程，如高唐縣國土空間總體規(guī)劃提出建設(shè)農(nóng)村垃圾治理重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，并根據(jù)聊城市自然保護(hù)地名錄明確了森林修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域；鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面?zhèn)戎赜诿鞔_整治和修復(fù)具體任務(wù)要求，落實(shí)具體的整治和修復(fù)項(xiàng)目，如固河鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃對村莊提出了開展拆舊、復(fù)墾等項(xiàng)目具體要求。

3.3.2? 各類設(shè)施傳導(dǎo)

公共服務(wù)設(shè)施、交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施是國土空間規(guī)劃的重要支撐，貫穿規(guī)劃不同層級，需要各司其職有效銜接。市級層面需要統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施要素建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，擬定重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目名錄；縣級層面需要落實(shí)上位規(guī)劃的方案并細(xì)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求。同時(shí)，市縣國土空間總體規(guī)劃需要與專項(xiàng)規(guī)劃充分銜接，明確專項(xiàng)規(guī)劃深化細(xì)化的方向和重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面不僅要落實(shí)上位規(guī)劃列出的重點(diǎn)項(xiàng)目也需要與專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)一步對接，對部分已明確位置的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行落地（表2）。

表2? 聊城市各層級國土空間規(guī)劃部分市政設(shè)施內(nèi)容銜接一覽表（水、電、熱、燃?xì)猓┮?guī)劃層級供水供電供熱燃?xì)饬某鞘惺杏? 落實(shí)省級對區(qū)域供水相關(guān)要求，明確市域供水的標(biāo)準(zhǔn)、模式等（規(guī)劃全市用水量為168.4萬t/d，規(guī)劃擴(kuò)建6座給水廠、新建10座給水廠，新增供水規(guī)模為115萬t/d）? 落實(shí)國家和省級規(guī)劃要求，明確市域500kV以上重點(diǎn)電力設(shè)施布局；明確市域電力設(shè)施方案（220kV及以上電壓等級電力設(shè)施需求，高壓走廊、變電站、發(fā)電廠等）? 落實(shí)國家和省級規(guī)劃要求，定性描述供熱發(fā)展目標(biāo)及設(shè)施建設(shè)原則? 落實(shí)國家和省級規(guī)劃要求，落實(shí)重要燃?xì)夤芫€走向、規(guī)模以及建設(shè)時(shí)序；設(shè)施內(nèi)容：能源管線中心城區(qū)? 落實(shí)市域?qū)┧O(shè)施的要求，在中心城區(qū)明確水廠布局，明確應(yīng)急備用水源等加強(qiáng)中心城區(qū)用水安全的保護(hù)措施? 落實(shí)市域?qū)╇娫O(shè)施的要求，明確中心城區(qū)電力設(shè)施布局方案（220kV及以上電壓等級電力設(shè)施布局）? 落實(shí)市域?qū)嵩O(shè)施的要求，明確中心城區(qū)供熱設(shè)施布局方案（熱電廠）? 落實(shí)市域?qū)θ細(xì)庠O(shè)施的要求，明確中心城區(qū)燃?xì)庠O(shè)施布局方案高唐縣縣（市）域? 落實(shí)省、市對縣級區(qū)域供水的相關(guān)要求，明確縣級控制的水源，預(yù)測縣未來用水需求（預(yù)測縣域至2035年，最高日用水量為18萬m3/d），在上位規(guī)劃中進(jìn)行供水統(tǒng)籌；明確供水改造提升工程? 落實(shí)省、市對縣級區(qū)域供水的相關(guān)要求，明確縣級控制電源，預(yù)測全縣最大負(fù)荷、用電量；明確規(guī)劃電廠、變電站等設(shè)施布局、規(guī)模（220kV及以上電壓等級電力設(shè)施）? 落實(shí)省、市對縣級區(qū)域供熱的相關(guān)要求，明確縣級控制電源? 落實(shí)省、市對縣級區(qū)域燃?xì)獾南嚓P(guān)要求，優(yōu)化燃?xì)庠O(shè)施布局，預(yù)測縣級未來用氣需求（需求總量達(dá)2.83億m3）；明確縣級燃?xì)庠O(shè)施方案（高壓管網(wǎng)等布局）中心城區(qū)? 落實(shí)縣級對供水設(shè)施的要求，在中心城區(qū)明確水廠布局及應(yīng)急保護(hù)等相關(guān)要求? 落實(shí)縣級對供電設(shè)施的要求，明確中心城區(qū)電力設(shè)施布局方案（110kV及以上等級電力設(shè)施布局）? 落實(shí)縣級對供熱設(shè)施的要求，在中心城區(qū)明確供熱設(shè)施布局方案（熱電廠布局）? 落實(shí)縣級對燃?xì)庠O(shè)施的要求，在中心城區(qū)明確高壓管網(wǎng)布局固河鎮(zhèn)鎮(zhèn)域? 落實(shí)市、縣對區(qū)域供水的要求，明確供水方式及水源，落實(shí)管控指標(biāo)? 落實(shí)市、縣對區(qū)域供電的要求，明確鎮(zhèn)域供電設(shè)施布局方案（110kV及以上電力設(shè)施布局）? 落實(shí)市、縣對區(qū)域供熱的要求，明確供熱設(shè)施布局方案（供熱鍋爐）? 落實(shí)市、縣對區(qū)域燃?xì)獾囊螅鞔_燃?xì)庠O(shè)施布局方案（天然氣門站布局）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍? 明確供水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、布局和建設(shè)時(shí)序? 明確供電設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、布局和建設(shè)時(shí)序? 落實(shí)市、縣供熱設(shè)施管控要求? 明確燃?xì)庠O(shè)施位置及用地規(guī)模胥莊村村域? 落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對供水設(shè)施的建設(shè)要求，明確具體的設(shè)施用地布局（變電箱）? 落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對供水設(shè)施的用地布局? 落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對供熱設(shè)施的建設(shè)要求，明確具體熱電廠用地布局? 落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)要求，明確具體的設(shè)施用地布局居名點(diǎn)? 明確各類供水設(shè)施的布局及具體項(xiàng)目? 明確各類供電設(shè)施的布局及具體項(xiàng)目? 明確各類供熱熱源布局? 明確各類燃?xì)庠O(shè)施的布局及具體項(xiàng)目

4? 結(jié)論與建議

本文在剖析原空間類規(guī)劃層級傳導(dǎo)優(yōu)劣勢的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建了“3個(gè)傳導(dǎo)方向+4種傳導(dǎo)方式+6類傳導(dǎo)載體”的“市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村莊”四級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系框架，結(jié)合“聊城市-高唐縣-固河鎮(zhèn)-胥莊村”四個(gè)層級國土空間規(guī)劃編制實(shí)踐驗(yàn)證，實(shí)現(xiàn)了國土空間規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)類、空間類、支撐類三類傳導(dǎo)要素的分級傳導(dǎo)落實(shí)和分級管控，為各層級國土空間規(guī)劃編制和分級管理提供參考。

本文主要從縱向上探討了國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)機(jī)制，而對于橫向上從總體規(guī)劃到專項(xiàng)規(guī)劃、總體規(guī)劃到詳細(xì)規(guī)劃、規(guī)劃編制到規(guī)劃實(shí)施的傳導(dǎo)機(jī)制等還有待進(jìn)一步研究探索。目前，全國市縣級國土空間總體規(guī)劃編制尚未全面完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃編制正在進(jìn)行，村莊規(guī)劃編制缺乏上位規(guī)劃的明確指導(dǎo)，也未實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制全域覆蓋，其分級傳導(dǎo)的實(shí)際效果仍需要大量案例進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)。

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Study on Hierarchical Transmission System of Territorial Space Planning—— Based on the Exploration of Multi-level Planning Practice in Liaocheng City

XU Xiaoxiao， ZHAI Rongxin， PING Zongli， ZHANG Puhua

（Shandong Territorial and Spatial Planning Institute，Shandong Ji'nan 250014，China）

Abstract：The establishment of hierarchical transmission system of land and space planning is the key to ensure a clear， scientific and efficient land and space planning system. On the basis of analyzing the advantages and disadvantages of hierarchical transmission of original spatial planning， absorbing the advantages of various planning transmission mechanisms， from vertical and horizontal dimensions， a hierarchical transmission system framework of land space planning has been put forward， which consists of“three transmission directions + four transmission modes + six transmission carriers”. Combining with the practice of multi-level land space planning in Liaocheng city， the implementation and hierarchical control of the transmission elements of the four levels of land spatial planning， namely“target-index type， space type and support type” have been realized. It will provide technical support for the compilation and management of territorial spatial planning at all levels.

Key words：Territorial space planning；transmission system；hierarchy；Liaocheng city in Shandong province