張衛(wèi)

日前，財政部等三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策的通知》，自2024年1月1日起，稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策在全國全面實施。這意味著這項從2018年起實施的保險試點，繼2021年在13個糧食主產(chǎn)省份產(chǎn)糧大縣正式實施、2023年進一步擴圍至全國所有產(chǎn)糧大縣后，今年面向全國所有的種糧農(nóng)戶、所有的種糧地域全面實施，實現(xiàn)了真正意義上的“普惠”和“雨露均沾”。

自然災(zāi)害頻發(fā)? 農(nóng)業(yè)保險不能缺位

在全球氣候變暖的背景下，極端天氣氣候事件逐漸增多。而我國地域遼闊，地跨眾多的溫度帶和干濕地區(qū)，加上地形復(fù)雜，所以自然災(zāi)害頻發(fā)。去年的麥收季節(jié)，河南、陜西、湖北等地遭遇十多年來最為嚴重的“爛場雨”天氣；同樣是去年，8月初期正是水稻的揚花期，東北地區(qū)卻迎來了大暴雨，多地水稻絕收，給農(nóng)民帶來嚴重的損失。數(shù)據(jù)顯示，近十年來，農(nóng)業(yè)上每年的受災(zāi)面積達3.1億畝，造成的糧食損失約580億斤。2023年，全年各種自然災(zāi)害造成的農(nóng)作物受災(zāi)面積達1.58億畝。

正因為農(nóng)業(yè)面臨這樣一個巨大的自然災(zāi)害風險，農(nóng)業(yè)保險才有了用武之地。農(nóng)業(yè)保險具有防災(zāi)減損和災(zāi)后風險補償?shù)墓δ?，是分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險的重要手段，素有“保護傘”的美譽。習(xí)近平總書記早在2013年就強調(diào)農(nóng)業(yè)保險一定要搞好，財政要支持農(nóng)民參加保險，并多次作出重要指示，要求健全種糧農(nóng)民收益保障機制，完善價格、補貼、保險“三位一體”的政策體系。中央一號文件已經(jīng)連續(xù)21年提出了具體要求，李強總理也多次作出指示批示，要求在全國實施三大主糧生產(chǎn)成本和收入保險政策。

稻谷、小麥、玉米三大主糧在我國糧食總產(chǎn)量中占比約九成，播種面積占比約八成，是我國老百姓飯碗里主要的糧食品種，也是農(nóng)業(yè)保險政策最主要的“主干道”。從2018-2020年開展試點，到2021-2023年正式實施并逐步擴大政策實施范圍至全國所有產(chǎn)糧大縣，三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策已實施6年，在提升保險保障水平、提高農(nóng)戶種糧積極性、推動適度規(guī)模經(jīng)營等方面成效明顯。

完全成本保險是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中投入的化肥、地膜、種子、農(nóng)藥等直接物化成本和土地及人工成本的保險；種植收入保險為保險金額體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量，覆蓋農(nóng)業(yè)種植收入的農(nóng)業(yè)保險。

財政部副部長廖岷在5月31日舉行的國務(wù)院政策例行吹風會上介紹道，完全成本保險和種植收入保險的保障水平大約是每畝1125元，按全國保險費率的平均水平4.9%、農(nóng)民自繳約20%計算，農(nóng)戶每畝自繳約10.9元。如果遇上自然災(zāi)害，保險公司會有相應(yīng)的賠償，讓農(nóng)民基本上實現(xiàn)旱澇保收。

廖岷舉例道，去年8月，哈爾濱雙城區(qū)遭遇了幾十年不遇的洪澇災(zāi)害，有個合作社大概種了900多畝的玉米，因為投保了玉米完全成本保險，自己交了幾千元保費，最后獲得了數(shù)十萬元賠款，“合作社的負責人說沒有想到能賠這么多，成本都給補上了，以后還要繼續(xù)投保?！?/p>

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部計劃財務(wù)司負責人王衍也舉例道，去年東北發(fā)生暴雨災(zāi)害以后，中華聯(lián)合財險向吉林省榆樹市受災(zāi)的種糧農(nóng)戶累計賠償1.15億元，其中一個農(nóng)戶種植的722畝水稻全部投了完全成本保險，遭災(zāi)以后獲得賠償27.95萬元。王衍表示，農(nóng)業(yè)保險為受災(zāi)農(nóng)民提供了實打?qū)嵉慕?jīng)濟補償，去年農(nóng)業(yè)保險整體賠付1100多億元，其中糧食特別是三大糧食作物所獲得的賠償占了重要部分。

金融監(jiān)管總局財產(chǎn)保險監(jiān)管司司長尹江鰲介紹道，去年農(nóng)險賠付1124億元，同比增速25.4%，惠及農(nóng)戶5772萬戶，也就是說有5772萬戶農(nóng)戶獲得了理賠，農(nóng)險賠付率已達到80%。今年1-4月，農(nóng)險賠付294億元，同比增長8%，惠及農(nóng)戶813萬戶。

據(jù)了解，2023年，中央財政撥付三大糧食作物保費補貼約200億元，為超過1億戶次種糧農(nóng)戶提供風險保障超過8000億元，中央財政放大倍數(shù)達到58倍。目前，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體已經(jīng)由2007年的6家增加到了現(xiàn)在的30多家，建成基層服務(wù)網(wǎng)點約40萬個，服務(wù)人員約50萬人。在農(nóng)業(yè)保險的加持下，農(nóng)民的種糧積極性大幅提升，近3年產(chǎn)糧大縣三大主糧平均保障水平提升了48%，承保面積增加了約1.5億畝，增產(chǎn)超過500億斤。

兩大保險實現(xiàn)全國全面覆蓋

將有力穩(wěn)定種糧農(nóng)戶預(yù)期收入

財政部最早于2007年實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，累計撥付的保費補貼資金超過3000億元，年均增長22%，推動我國農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模穩(wěn)居全球前列。2024年，中央財政安排了562億元預(yù)算，其中超過200億元用于支持三大主糧保險發(fā)展，集中財力將這件惠及廣大農(nóng)戶、提振種糧信心的好事實事辦好。

此次三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策的通知》（以下簡稱《通知》）明確，三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施地區(qū)為全國種糧地區(qū)，保障對象包括適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶、小農(nóng)戶等全體農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。完全成本保險保障水平覆蓋物化、土地和人工等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本，種植收入保險保障水平覆蓋相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品種植收入，兩個險種的保障水平最高可達相應(yīng)品種產(chǎn)值的80%。

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院教授、農(nóng)村保險研究所所長庹國柱分析，這是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的一項重要政策，原來只承保物化成本，現(xiàn)在還覆蓋土地成本和人工成本，保險金額從約為畝產(chǎn)值的40%提高到畝產(chǎn)值的80%左右，風險保障水平提高一倍。這不僅有利于三大糧食作物的生產(chǎn)可持續(xù)，保障糧食安全，也進一步保障了種糧農(nóng)戶收益。

據(jù)財政部金融司負責人董德剛介紹，此次出臺的《通知》亮點紛呈，主要表現(xiàn)在以下六個方面：第一，風險保障更全。從保險責任看，完全成本保險涵蓋當?shù)刂饕淖匀粸?zāi)害、重大病蟲鼠害、意外事故、野生動物毀損等風險，種植收入保險涵蓋農(nóng)產(chǎn)品價格、產(chǎn)量波動導(dǎo)致的收入損失，基本覆蓋了可能導(dǎo)致農(nóng)戶收入損失的風險，風險保障更加全面。第二，保障金額更高。保障水平最高可以達到相應(yīng)品種產(chǎn)值的80%，隨著產(chǎn)值提高，保險金額也會提高。第三，保障范圍更廣。具體體現(xiàn)為兩個“面向全國”：一是面向全國所有的種糧農(nóng)戶，二是面向全國所有的種糧地域，不僅包括所有種糧縣，還包括北大荒、中儲糧等有種糧業(yè)務(wù)的中央單位，讓種糧主體都能享受到這項政策。第四，保費補貼更多。今年實現(xiàn)全面覆蓋以后，中央財政對三大主糧保險的保費補貼預(yù)算增加近50億元，同時綜合考慮各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展實際和財力情況，中央財政對中西部和東北地區(qū)補貼45%，對東部地區(qū)補貼35%，省級財政補貼比例不低于25%，加上市縣財政的補貼，各級財政補貼接近80%，農(nóng)民自己僅承擔20%，充分體現(xiàn)了國家對農(nóng)民的支持。第五，責任壓實更嚴?！锻ㄖ纷鞒雒鞔_要求，保險公司要遵循保本微利的原則，公平合理擬定保費費率，同時要求加強費用管控，綜合費用率不得高于20%，引導(dǎo)保險公司將更多的資金用于向農(nóng)戶支付賠款。第六，資金管理更優(yōu)?！锻ㄖ芬髢?yōu)化資金撥付方式，根據(jù)承保進度及簽單情況及時撥付保費補貼。在具體執(zhí)行中，各地也可結(jié)合實際，因地制宜探索“省對省”的模式，減少資金撥付鏈條。

“隨著這一政策的落地實施，我國所有種糧區(qū)域和農(nóng)戶都會享受到政策紅利，實施范圍將快速擴大，覆蓋面積進一步提高，保障水平顯著提升，將有力穩(wěn)定種糧農(nóng)戶預(yù)期收入，提升農(nóng)戶特別是規(guī)模化新型經(jīng)營主體的種糧積極性，穩(wěn)定和擴大糧食種植面積，對保障國家糧食安全具有重要的推動作用?！敝袊r(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)風險管理研究中心首席科學(xué)家張峭表示。

各方協(xié)作提供有力保障

持續(xù)推動農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效

雖然在全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策是利國利民的好事，但在具體的實施過程中卻面臨很多困難。第一，農(nóng)業(yè)保險地域發(fā)展還不夠平衡。有些省份三大主糧保險覆蓋率超過90%，但不同地方情況不同，財力水平不同，個別省份覆蓋率還不夠高，完全滿足農(nóng)戶日益增長的保障需求仍需要一定的時間。第二，承保理賠環(huán)節(jié)還有爭議。在實際操作中，有的保險公司在個別區(qū)域拓展業(yè)務(wù)時存在著不規(guī)范的賠付方式和定損方式，比如平均賠付、協(xié)議賠付、粗糙定損等，經(jīng)常引起農(nóng)戶爭議或糾紛。第三，農(nóng)業(yè)保險數(shù)據(jù)支撐還比較薄弱。農(nóng)業(yè)保險較發(fā)達的國家基本都是農(nóng)業(yè)數(shù)字科技發(fā)展大國，有的甚至可以精準掌握所有地塊的肥力、產(chǎn)量、氣象、水文等信息，但我國目前歷史定損數(shù)據(jù)極為有限，涉農(nóng)數(shù)據(jù)也較為分散，很難滿足精準化管理要求。第四，農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)應(yīng)對機制還有待健全。我國建立了直保公司大災(zāi)風險準備金、再保險、地方政府支持等大災(zāi)應(yīng)對機制，但由于部分直保公司規(guī)模較小、能力有限等原因，還沒有與保險形成優(yōu)勢互補。

要想解決上述難題，確保三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險落到實處，讓農(nóng)民最大程度地減少損失，需要各部門的通力協(xié)作。為此，《通知》強調(diào)，地方財政部門要加強與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保險監(jiān)管等有關(guān)單位以及承保機構(gòu)協(xié)同，堅持盡力而為、量力而行，強化績效導(dǎo)向，科學(xué)合理確定保障水平，及時足額撥付保費補貼，提高財政資金使用效益，推動實現(xiàn)三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險提質(zhì)增效，確保政策精準滴灌。

在此次召開的國務(wù)院政策例行吹風會上，各部門負責人也介紹了下一步的工作規(guī)劃。

財政部副部長廖岷表示，為讓這項政策真正地落地落實，財政部主要從以下五方面做起：第一，進一步利用好現(xiàn)有的成熟經(jīng)驗，指導(dǎo)新實施地區(qū)將工作做得更好，提質(zhì)增效。第二，進一步加強部門協(xié)同。前期，在試點基礎(chǔ)上已經(jīng)建立了各方參與的工作機制，形成了發(fā)展有合力、農(nóng)戶有收益、產(chǎn)業(yè)有保障、資金有效率、運行較規(guī)范的持續(xù)發(fā)展格局。其中，財政部門作為牽頭部門，從發(fā)展目標、政策制定、資金保障等方面統(tǒng)籌推動；保險監(jiān)管部門負責市場和機構(gòu)監(jiān)督管理制度，加強承保理賠管理；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)和定損指導(dǎo)；保險公司負責提供承保、理賠、宣傳等具體服務(wù)；農(nóng)業(yè)再保險公司負責提供再保險服務(wù)，分散大災(zāi)風險。接下來將進一步優(yōu)化各部門協(xié)作機制，提高工作透明度和效率。第三，進一步提升基層服務(wù)質(zhì)量。目前，各級政府依托保險公司及其省級分公司、縣級分支機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)網(wǎng)點，在很多村子設(shè)置了對接農(nóng)戶的協(xié)保員，全面鋪開服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在本次政策落地過程中，將進一步發(fā)揮保險網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，服務(wù)好“最后一公里”。第四，進一步加強監(jiān)督檢查。除了配合審計、保險監(jiān)管部門開展監(jiān)督工作以外，財政部要求各級財政部門加強機構(gòu)遴選、保費補貼、績效評價、財會監(jiān)督等工作，并依托財政部各地監(jiān)管局發(fā)揮就地就近監(jiān)督作用，嚴格審核農(nóng)業(yè)保險服務(wù)質(zhì)量、農(nóng)戶滿意度、資金管理等。必要時財政部部也會開展專項核查，主要是確保財政資金管理規(guī)范，取得實實在在的惠農(nóng)效果。第五，進一步加大財政保障力度。財政部將會同有關(guān)方面督促保險公司按照保本微利的原則，厘定保險費率。

財政部金融司負責人董德剛指出，要想推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，還有以下幾個方面的工作要繼續(xù)深入：第一，研究制定綜合性的指導(dǎo)意見。目前，我國農(nóng)險規(guī)模已位居全球前列，到了一個總結(jié)評估、規(guī)劃未來的時點，下一步將圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，提出下一階段的具體舉措。第二，提升承保理賠服務(wù)質(zhì)效。承保理賠直接關(guān)系到農(nóng)戶的獲得感，未來將堅持“防賠一體”“防重于賠”的原則，進一步提升農(nóng)業(yè)保險服務(wù)質(zhì)量。第三，加強數(shù)據(jù)科技賦能。未來將加快推動農(nóng)業(yè)保險信息化建設(shè)，支撐風險識別、費率厘定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決虛假承保、虛假理賠、應(yīng)收保費等問題。第四，優(yōu)化大災(zāi)風險分散機制。保險機制在發(fā)揮作用的同時，也要與應(yīng)急管理機制相統(tǒng)籌，把握好政府和市場的關(guān)系，鼓勵各地因地制宜探索建立風險分散機制。第五，加強財政資金管理。指導(dǎo)地方優(yōu)化資金撥付方式，強化資金監(jiān)管，防止拖欠、截留、挪用，確保保險政策精準滴灌。

金融監(jiān)管總局財產(chǎn)保險監(jiān)管司司長尹江鰲表示，作為監(jiān)管主責主業(yè)，金融監(jiān)管總局正在與財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林草局溝通協(xié)調(diào)，擬就如何推進農(nóng)險的精準投保理賠等工作出臺政策文件，進一步規(guī)范承保理賠業(yè)務(wù)，提升農(nóng)險合規(guī)和服務(wù)水平。未來，金融監(jiān)管總局將重點抓“投保理賠真實性”，推動制定符合當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律的定損方法，推動地方建立損失核定委員會，統(tǒng)籌災(zāi)后查勘定損工作，協(xié)調(diào)查勘定損爭議，做到應(yīng)賠盡賠、早賠快賠、合理預(yù)賠。比如，在查勘定損方面，要求保險公司及時調(diào)配救災(zāi)資源，探索引入第三方機構(gòu)參與查勘定損；在賠款支付方式上，將創(chuàng)造條件對接社保卡的“一卡通”，同時鼓勵提高預(yù)賠付比例；在保費結(jié)算方式上，鼓勵優(yōu)化資金撥付和結(jié)算方式，考慮推廣農(nóng)險保費的中央和省級保費補貼資金直接與保險公司省級分公司結(jié)算機制；在加強合規(guī)管理上，按照防范風險、加強監(jiān)管、促進農(nóng)險高質(zhì)量發(fā)展的思路進行落實，規(guī)范市場秩序，加強農(nóng)險經(jīng)營機構(gòu)的評估，強化農(nóng)險產(chǎn)品監(jiān)管。

目前，我國農(nóng)業(yè)保險深度（保費規(guī)模/第一產(chǎn)業(yè)增加值）超1.5%，密度（保費規(guī)模/農(nóng)業(yè)從業(yè)人口）超700元/人，已完成《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》制定的階段性目標。張峭認為，農(nóng)業(yè)保險將呈現(xiàn)出從低保障到高保障、從粗放到精準、從單功能向多功能、從傳統(tǒng)向數(shù)字化經(jīng)營模式的發(fā)展趨勢?！拔磥?，我國農(nóng)業(yè)保險要按照需求導(dǎo)向、量質(zhì)雙升、強基固本、補鏈強鏈、降費增效的要求，提高糧棉油糖豬等重要農(nóng)產(chǎn)品保險保障水平，擴大地方特色農(nóng)產(chǎn)品保障范圍，創(chuàng)新完善多層次農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，推進農(nóng)業(yè)保險風險區(qū)劃和費率動態(tài)調(diào)整，加快農(nóng)業(yè)保險科技應(yīng)用步伐，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機制，加強農(nóng)業(yè)保險精準承保理賠，完善農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風險分散體系，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展?！睆埱驼f。