思雨

近期，我國(guó)第一部生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的法律法規(guī)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）出臺(tái)，于6月1日實(shí)施。5月17日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行政策例行吹風(fēng)會(huì)，國(guó)家發(fā)展改革委黨組成員郭蘭峰、國(guó)家發(fā)展改革委地區(qū)振興司負(fù)責(zé)人王心同、司法部立法二局負(fù)責(zé)人胡慶美、財(cái)政部自然資源和生態(tài)環(huán)境司負(fù)責(zé)人邸東輝、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局能源統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)胡漢舟介紹了《條例》的有關(guān)情況，并答記者問。

記者：《條例》是我國(guó)第一部生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的法律法規(guī)，能否介紹一下《條例》出臺(tái)的背景和總體思路？

胡慶美：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，統(tǒng)籌謀劃、全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革。黨中央、國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)了一系列政策措施。比如，2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》；2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。這些政策措施的出臺(tái)，對(duì)加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)工作起到了非常重要的作用，也為我們制定《條例》打下了基礎(chǔ)。

同時(shí)，我們也要看到，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作還存在一些亟待解決的問題，比如補(bǔ)償覆蓋范圍有限，重點(diǎn)不夠突出，獎(jiǎng)懲力度薄弱，相關(guān)主體協(xié)調(diào)力度難度大等。從制度層面上來看，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)制度規(guī)范不夠系統(tǒng)、全面，亟需制定一部基礎(chǔ)性、綜合性行政法規(guī)，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。

國(guó)家發(fā)展改革委深入調(diào)查研究、廣泛征求各方面意見，同時(shí)也向社會(huì)公開征求意見，向國(guó)務(wù)院報(bào)送了送審稿。司法部在國(guó)家發(fā)展改革委工作的基礎(chǔ)上，征求了有關(guān)單位的意見，做了調(diào)研論證，召開論證會(huì)，對(duì)重點(diǎn)問題作了細(xì)致的溝通研究。在這個(gè)基礎(chǔ)上，司法部又會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委等有關(guān)部門對(duì)送審稿進(jìn)行反復(fù)研究，形成了現(xiàn)在公布的《條例》。

《條例》深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦當(dāng)前存在的突出問題，完善制度措施，落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臎Q策部署，將行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法以行政法規(guī)的形式固定下來，確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本制度規(guī)則，保持了現(xiàn)有政策制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性，同時(shí)也為今后各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際繼續(xù)探索創(chuàng)新留出必要的制度空間。

記者：我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制從20世紀(jì)初起步，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，此次出臺(tái)《條例》對(duì)于完善和健全生態(tài)保護(hù)機(jī)制有哪些作用和貢獻(xiàn)？

郭蘭峰：我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作已經(jīng)走過了二十多個(gè)年頭，現(xiàn)在出臺(tái)《條例》是一個(gè)突破性的進(jìn)展，標(biāo)志著過去的一些工作經(jīng)驗(yàn)、好的做法上升到法律法規(guī)層面，也就是說，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制這項(xiàng)工作已經(jīng)進(jìn)入了法治化的新階段?！稐l例》的出臺(tái)，對(duì)于完善和健全生態(tài)保護(hù)機(jī)制具有以下三方面的作用：

第一，有利于推動(dòng)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。多年來，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，相關(guān)部門密集出臺(tái)了一系列生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策措施，起到了引導(dǎo)性的作用，但是效力不夠強(qiáng)。制定《條例》，就是要把這些制度穩(wěn)定下來，讓各種行為都有法可依。

第二，有利于推進(jìn)區(qū)域間的合作。區(qū)域間合作說起來容易、做起來很難，特別是在利益發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，區(qū)域合作很難形成，工作效率較低?！稐l例》探索形成了“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的流域治理新格局，流域涉及到的地方政府由“行政區(qū)域自治”進(jìn)入“協(xié)商合作共治”，提升了各地區(qū)的主體功能。

第三，有利于推動(dòng)對(duì)生態(tài)保護(hù)主體的正向激勵(lì)?！稐l例》完善和健全對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和保護(hù)主體的長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持正向激勵(lì)為主，支持相關(guān)主體更好地履行維護(hù)生態(tài)安全和改善生態(tài)質(zhì)量的義務(wù)。

“循大道，至萬里?！敝贫ê谩稐l例》是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)，但是要真正把它落實(shí)下來，還需要各部門齊心協(xié)力。下一步，我們將把《條例》作為一個(gè)新的起點(diǎn)，會(huì)同有關(guān)部門全力以赴推動(dòng)相關(guān)工作落實(shí)落地。

記者：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各類不同主體、部門和區(qū)域，能否簡(jiǎn)要介紹一下我國(guó)各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐度肭闆r，《條例》的出臺(tái)將會(huì)帶來哪些新的變化？

王心同：近年來，政府通過多種方式加大對(duì)生態(tài)保護(hù)主體、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度，補(bǔ)償資金規(guī)模逐年增長(zhǎng)。《條例》的出臺(tái)，從立法層面進(jìn)一步明確了中央和地方政府的投入責(zé)任，提出了引導(dǎo)社會(huì)主體參與的方式。

在中央財(cái)政投入方面，主要實(shí)施分類補(bǔ)償，這是現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最主要的資金來源。為了鞏固和拓展已有成果，《條例》在現(xiàn)有的分類補(bǔ)償方式基礎(chǔ)上，明確國(guó)家加大補(bǔ)償資金投入力度、逐步擴(kuò)大補(bǔ)償實(shí)施范圍、合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這將有利保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的持續(xù)投入，穩(wěn)固生態(tài)保護(hù)政策體系的基本盤，讓生態(tài)保護(hù)主體吃下“定心丸”。

在鼓勵(lì)地方政府加大投入方面，一些地方政府在實(shí)踐中結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際做出了積極探索，形成了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾a(bǔ)充?！稐l例》一方面明確了有關(guān)地方人民政府可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，建立分類補(bǔ)償機(jī)制，加大生態(tài)保護(hù)投入力度；另一方面也為不同地區(qū)之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供法律依據(jù)，有利于形成各級(jí)政府共同投入、流域上下游共抓保護(hù)的格局。

在調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與積極性方面，《條例》提出了社會(huì)主體參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)亩喾N方式，其中既包括建立健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)、碳匯權(quán)益等交易機(jī)制，推動(dòng)交易市場(chǎng)建設(shè)，也包括發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，建立可持續(xù)的發(fā)展惠益分享機(jī)制，還包括建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作等。這充分體現(xiàn)了《條例》對(duì)生態(tài)保護(hù)者利益的保障，能夠更好地激勵(lì)人們履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，讓社會(huì)主體從守護(hù)綠水青山中得到實(shí)惠，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)走向新的更高水平。

記者：《條例》明確提出要建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)體系，請(qǐng)問統(tǒng)計(jì)部門將如何落實(shí)這一點(diǎn)？

胡漢舟：黨的二十大提出了“完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，如今又頒布了《條例》，進(jìn)一步明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母拍疃x、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式及地方政府與職能部門的職責(zé)，為建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)體系提供了重要的遵循和依據(jù)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)體系的設(shè)立既要考慮科學(xué)性、合理性，還要考慮可比性和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可獲得性。為此，我們深入基層，開展了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的專題調(diào)研，也組織開展了一些相關(guān)課題的研究，充分發(fā)揮高校和科研機(jī)構(gòu)的力量。我們也多次征求部門和地方的意見，聯(lián)合發(fā)改委、財(cái)政部印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系》，這是在國(guó)內(nèi)首次印發(fā)。另外，在統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，我們?cè)趪?guó)家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)中建立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)的監(jiān)測(cè)報(bào)表制度，將分散于部門和地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金納入監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度中，初步建立了統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)體系。按照目前確定的指標(biāo)體系，我們共設(shè)了3個(gè)方面32個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，重點(diǎn)反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償總體水平，以及各類型的補(bǔ)償規(guī)模、補(bǔ)償?shù)木C合成效。第一個(gè)方面是財(cái)政性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入，重點(diǎn)反映政府主導(dǎo)的財(cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償情況；第二個(gè)方面是市場(chǎng)化多樣化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，主要反映社會(huì)參與的市場(chǎng)交易機(jī)制、綠色金融支持等進(jìn)展情況；第三個(gè)方面是生態(tài)環(huán)境效益，主要反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木C合成效，目前包括森林、草原、大氣環(huán)境、水環(huán)境、水土保持5個(gè)方面的環(huán)境指標(biāo)。

下一步，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將深入學(xué)習(xí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)《條例》，積極開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，及時(shí)反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的進(jìn)展與成效，為推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作提供統(tǒng)計(jì)支撐。

首先，加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣貫，將《條例》列為全國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)培訓(xùn)的重要內(nèi)容，不斷提高統(tǒng)計(jì)人員的能力和水平。其次，對(duì)照《條例》，逐條進(jìn)行梳理，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)充生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，更加全面、準(zhǔn)確地反映生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的進(jìn)展情況。最后，著手研究進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，進(jìn)一步補(bǔ)充增加反映新增指標(biāo)的報(bào)表制度，拓寬監(jiān)測(cè)范圍，細(xì)化指標(biāo)定義和統(tǒng)計(jì)口徑，將《條例》的要求落實(shí)落地。

記者：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及范圍廣、領(lǐng)域多，請(qǐng)問如何統(tǒng)籌各方面力量推動(dòng)相關(guān)工作？

郭蘭峰：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作涉及部門多、省市多、利益主體多，這項(xiàng)工作很復(fù)雜。如果不做好統(tǒng)籌工作，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償會(huì)很難落實(shí)下去。2016年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，由發(fā)改委和財(cái)政部牽頭成立了生態(tài)保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，當(dāng)涉及部門間、省市間的利益，雙方達(dá)不成一致的時(shí)候，都可以通過部際聯(lián)席會(huì)議來協(xié)調(diào)解決?！稐l例》出臺(tái)后，我們要更加發(fā)揮好部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用，使各部門、各地區(qū)反映的問題能夠在更高層面上協(xié)調(diào)解決。我們也會(huì)主動(dòng)通過調(diào)查，研究如何更好地解決涉及不同部門、不同省市間的這些問題。同時(shí)，在補(bǔ)償工作過程中，我們也會(huì)創(chuàng)新做法，不能光出錢，而是要通過共建低碳、低排放、污染小的綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

記者：根據(jù)《條例》內(nèi)容，國(guó)家通過轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)開展生態(tài)保護(hù)的單位和個(gè)人予以縱向補(bǔ)償，請(qǐng)問中央財(cái)政在縱向補(bǔ)償方面主要采取了哪些措施？

邸東輝：中央財(cái)政在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面承擔(dān)著重要的職能，也發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，尤其是通過轉(zhuǎn)移支付開展縱向補(bǔ)償，主要做了四方面的工作：

第一，同步推進(jìn)綜合補(bǔ)償和分類補(bǔ)償。綜合補(bǔ)償主要是通過設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，引導(dǎo)地方加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持生態(tài)環(huán)境重要地區(qū)從整體上提升提供基本公共服務(wù)的保障能力。分類補(bǔ)償主要是通過中央財(cái)政一系列轉(zhuǎn)移支付資金，包括林業(yè)草原轉(zhuǎn)移支付資金、海洋生態(tài)修復(fù)資金、水污染防治資金、重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金，對(duì)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)要素開展保護(hù)的單位和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償。

第二，中央財(cái)政補(bǔ)償力度持續(xù)加大。2013-2023年，中央財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的資金從423億元增加到1091億元，累計(jì)投入7900億元，水污染防治資金從2015年的130億元增加到2023年的257億元，基本翻了一番。另外，中央財(cái)政還積極支持森林生態(tài)效益補(bǔ)償和天然林資源管護(hù)，將國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到目前的每年每畝10元，將集體和個(gè)人的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高到每年每畝16元。

第三，不斷完善補(bǔ)償政策。根據(jù)實(shí)際情況，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)生態(tài)縣域、生態(tài)功能重要地區(qū)的支持，向包括南水北調(diào)中線工程水源地在內(nèi)的地區(qū)傾斜，并將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線省份、南水北調(diào)東線工程納入支持范圍。

第四，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)約束機(jī)制。中央財(cái)政根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)情況實(shí)施考核獎(jiǎng)懲，將相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金的分配結(jié)果與生態(tài)保護(hù)結(jié)果緊密掛鉤。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果變好的地區(qū)，在轉(zhuǎn)移支付上給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)生態(tài)環(huán)境變差的地區(qū)，適當(dāng)扣減轉(zhuǎn)移支付資金，引導(dǎo)地方摒棄破壞環(huán)境的發(fā)展模式，調(diào)動(dòng)地方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

中央財(cái)政將繼續(xù)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，不斷完善對(duì)生態(tài)保護(hù)的財(cái)政縱向補(bǔ)償政策，推動(dòng)構(gòu)建穩(wěn)定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，提升生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的基本公共服務(wù)水平，不斷提高生態(tài)保護(hù)的整體效益。