謝英挺 周歆

關(guān)鍵詞：溫哥華；規(guī)劃演進(jìn)；總體規(guī)劃

大溫哥華提倡綠色生活方式和可持續(xù)發(fā)展，多年來(lái)致力于打造宜居的人居環(huán)境和高品質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。通過(guò)規(guī)劃達(dá)成共同的發(fā)展愿景，形成先進(jìn)的規(guī)劃理念和多樣的規(guī)劃編制方法，持續(xù)推動(dòng)了大溫哥華的可持續(xù)發(fā)展，使溫哥華成為一個(gè)美麗繁榮的現(xiàn)代都市，常年位居世界宜居城市榜首。

大溫哥華在近百年的規(guī)劃編制歷程中，發(fā)布了13部區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃和研究報(bào)告。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)大溫哥華的研究重在其特定規(guī)劃的理念、內(nèi)容和方法評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)長(zhǎng)時(shí)空跨度下規(guī)劃演變和階段特征的系統(tǒng)研究。本文選取1925年至2022年期間對(duì)大溫哥華發(fā)展起到重大影響作用的6部區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃為樣本進(jìn)行研究。通過(guò)分析時(shí)代背景、規(guī)劃編制內(nèi)容與實(shí)施績(jī)效，剖析地區(qū)發(fā)展與規(guī)劃的互動(dòng)關(guān)系和互塑過(guò)程，總結(jié)城市發(fā)展與規(guī)劃演進(jìn)規(guī)律，揭示總體層面的規(guī)劃在城市發(fā)展過(guò)程中的作用，有助于深入理解規(guī)劃的意義、內(nèi)涵和本質(zhì)，理解規(guī)劃系統(tǒng)與發(fā)展要素之間的相互關(guān)系，促進(jìn)建立合理有效的規(guī)劃制度。

1 大溫哥華地區(qū)規(guī)劃回溯

加拿大是聯(lián)邦國(guó)家，聯(lián)邦政府通過(guò)傳播規(guī)劃理念、制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、提供資金援助、持有重大基礎(chǔ)設(shè)施用地等手段來(lái)影響城市決策；省級(jí)政府通過(guò)制定城市規(guī)劃法規(guī)來(lái)明確本省的城市建制、指導(dǎo)各市鎮(zhèn)規(guī)劃編制和管理；各城市政府擁有自治權(quán)，負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理，形成上下貫通的規(guī)劃體系。

以溫哥華市為主體的區(qū)域聯(lián)合是從1949年低陸平原區(qū)域規(guī)劃理事會(huì)（Lower Mainland Regional Planning Board）成立開(kāi)始的。低陸平原是溫哥華市所處的不列顛哥倫比亞?。˙ritish Columbia，以下簡(jiǎn)稱“BC省”）內(nèi)約6 600 km?的區(qū)域，以此為規(guī)劃范圍先后編制了1966年、1980年等區(qū)域規(guī)劃。1967年BC省為進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域聯(lián)合，在低陸平原西部由21個(gè)市鎮(zhèn)、一個(gè)選區(qū)（農(nóng)村區(qū)域）和一個(gè)特殊區(qū)組成大溫哥華地區(qū)（Greater Vancouver Regional District，以下簡(jiǎn)稱“GVRD”）。大溫哥華土地面積為2 882.55 km?，1976年、1996年、2011年、2022年等區(qū)域規(guī)劃報(bào)告都是以此為規(guī)劃范圍編制的。同時(shí)，大溫哥華還組建理事會(huì)（Board of Directors），協(xié)調(diào)跨市區(qū)的區(qū)域性事務(wù)。大溫哥華理事會(huì)與聯(lián)邦、BC省政府協(xié)商，與大溫哥華交通局、旅游局、農(nóng)地委員會(huì)等區(qū)域性組織具有合作伙伴關(guān)系，與各成員市鎮(zhèn)建立規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，發(fā)布區(qū)域背景聲明，共同推動(dòng)大都市區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2007年，GVRD申請(qǐng)更名為Metro Vancouver Regional District（MVRD），希望倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的理念，構(gòu)建促進(jìn)地區(qū)更加一體化的政策框架，建立良好的國(guó)際化形象。雖然被BC省駁回，但是這個(gè)名稱從那時(shí)起開(kāi)始被使用，并因?yàn)楣妼?duì)該名稱認(rèn)可度不斷提高，于2017年正式更名為MVRD。

大溫哥華早期每15年左右編制一版區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃，2011年后每10年編制一版。這些規(guī)劃曾采用不同的稱謂，如官方區(qū)域規(guī)劃（Official Regional Plan）、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃（Region Strategic Plan）、區(qū)域增長(zhǎng)戰(zhàn)略（Regional Growth Strategy）。從規(guī)劃特征來(lái)看，可以分成兩個(gè)階段：1920—1980年代的城鎮(zhèn)快速發(fā)展期，規(guī)劃重點(diǎn)聚焦于空間結(jié)構(gòu)和土地使用安排，以藍(lán)圖型規(guī)劃引導(dǎo)區(qū)域空間架構(gòu)的布局和演化[1]；1990—2020年代的城鎮(zhèn)穩(wěn)定期，規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注人的需求和行為，內(nèi)容涵蓋空間和以空間為載體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境文化，以戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化的可持續(xù)發(fā)展（見(jiàn)表1）。

大溫哥華近百年來(lái)區(qū)域規(guī)劃的演變歷程具有以下特點(diǎn)。一是規(guī)劃思想的先進(jìn)性和理念的迭代升級(jí)。始終秉承以人為本、生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃思想，高度重視人的需求，致力于建立自然和城市的良好關(guān)系[2]，建設(shè)生態(tài)城市、宜居城市、綠色城市、可持續(xù)發(fā)展城市。二是規(guī)劃對(duì)象的穩(wěn)定性和規(guī)劃方法的針對(duì)性。經(jīng)過(guò)百年變遷，規(guī)劃對(duì)象始終聚焦在空間系統(tǒng)，并以空間為載體影響背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)力量。規(guī)劃隨著時(shí)代變化主動(dòng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出相應(yīng)的規(guī)劃方法[3]。三是規(guī)劃與治理機(jī)制相匹配，發(fā)揮有效的引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)同作用。城鎮(zhèn)快速發(fā)展期通過(guò)制定規(guī)劃方案和公共政策，協(xié)調(diào)資源保護(hù)與城鎮(zhèn)發(fā)展，引導(dǎo)空間結(jié)構(gòu)布局，建立空間秩序[4]。城鎮(zhèn)穩(wěn)定期建構(gòu)規(guī)劃體系和治理機(jī)制，厘清各層級(jí)政府的職責(zé)，協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元治理主體的訴求，提升環(huán)境品質(zhì)和空間績(jī)效，引導(dǎo)區(qū)域整體有序可持續(xù)發(fā)展，建構(gòu)社會(huì)秩序[5]。

2 城市快速發(fā)展期，以規(guī)劃藍(lán)圖引導(dǎo)空間架構(gòu)演化

2.1 巴塞洛繆規(guī)劃：以公共空間為重點(diǎn)

2.1.1 城鎮(zhèn)化初期的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案

20世紀(jì)初溫哥華開(kāi)始城市建設(shè)，1920年代至1940年代興建大量住房并配套商業(yè)設(shè)施，供水和污水處理系統(tǒng)、有軌電車系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施也已具備。1925年BC省通過(guò)《城市規(guī)劃法》，授權(quán)市政當(dāng)局設(shè)立規(guī)劃委員會(huì)（Planning Commission），主要承擔(dān)城市規(guī)劃職能，并開(kāi)始編制城市規(guī)劃[6]527。

1928年溫哥華市聘請(qǐng)城市規(guī)劃專家編制了《巴塞洛繆規(guī)劃》（Bartholomew Plan），該規(guī)劃側(cè)重于城市公共空間設(shè)計(jì)和景觀環(huán)境塑造，通過(guò)分析溫哥華地區(qū)的山、海、灣、森林、農(nóng)田等自然要素，識(shí)別出獨(dú)特的自然地理環(huán)境特征，提出“自然環(huán)境融入城市空間”的規(guī)劃理念、“明亮而快樂(lè)”的城市愿景；選取主要街道、交通設(shè)施、公共休閑娛樂(lè)設(shè)施等主要城市空間，分別提出現(xiàn)狀分析、未來(lái)需求、規(guī)劃原則和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案；制定“限制高速公路穿越市區(qū)、交通性干道斷面可寬闊而生活性道路應(yīng)保持窄而安靜、重視行道樹(shù)的培植和植物配置、建設(shè)眾多的社區(qū)公園、預(yù)留連接濱水區(qū)的步行道和自行車道、社區(qū)中心應(yīng)與學(xué)校相鄰設(shè)置”等設(shè)計(jì)導(dǎo)則；提出公共空間系統(tǒng)和重要空間的設(shè)計(jì)方案[7]208-209。

2.1.2 以價(jià)值觀共識(shí)和設(shè)計(jì)導(dǎo)則塑造城市特色

《巴塞洛繆規(guī)劃》奠定了溫哥華的城市特色，精準(zhǔn)捕捉了溫哥華的自然稟賦特征，提出“將山體和森林等自然風(fēng)景要素作為城市景觀的重要組成部分、建設(shè)公園體系并以綠化連接自然與城市空間、保持海岸線和濱水區(qū)的公共性”等規(guī)劃設(shè)計(jì)原則，最終獲得認(rèn)可而成為全民共識(shí)[8]。這部規(guī)劃保護(hù)并彰顯了城市的自然稟賦和公共空間特征，促成溫哥華城市中處處見(jiàn)山望海，濱水公共空間豐富多樣，對(duì)溫哥華的城市形態(tài)和公共空間產(chǎn)生了巨大而持久的影響[7]209。在城市建設(shè)初期，規(guī)劃師通常都基于城市的自然環(huán)境特征制定規(guī)劃藍(lán)圖。這些規(guī)劃思想和設(shè)計(jì)導(dǎo)則若能轉(zhuǎn)化為城市的共同價(jià)值觀和審美觀，將奠定城市基因，潛移默化地影響后續(xù)的規(guī)劃建設(shè)，塑造城市特色[9]。

2.2 低陸平原官方區(qū)域規(guī)劃：以土地利用為核心

2.2.1 工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展期的土地使用規(guī)劃

1950年代大溫哥華正處于工業(yè)化時(shí)期，城市人口、用地規(guī)模迅速擴(kuò)張，區(qū)域空間趨于無(wú)序，造成自然生態(tài)環(huán)境被破壞、鄉(xiāng)村地區(qū)被侵蝕。1949年低陸平原區(qū)域規(guī)劃理事會(huì)成立，在區(qū)域發(fā)展框架下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大開(kāi)發(fā)和規(guī)劃事務(wù)，并設(shè)置專門處理相關(guān)事務(wù)的規(guī)劃部，負(fù)責(zé)組織編制區(qū)域規(guī)劃以限制城市蔓延和建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張。BC省政府也制定了區(qū)域法規(guī)為區(qū)域治理提供法制支撐[7]183。

1952年理事會(huì)發(fā)布了《低陸平原展望》（The Lower Mainland Looks Ahead）規(guī)劃報(bào)告，評(píng)估土地資源并據(jù)此劃出城市區(qū)、保留區(qū)，制定功能分區(qū)和使用原則，強(qiáng)調(diào)區(qū)域理事會(huì)應(yīng)在區(qū)域協(xié)調(diào)和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮作用[10]。在此基礎(chǔ)上，1966年發(fā)布《低陸平原官方區(qū)域規(guī)劃》（Official Regional Plan for the Lower Mainland Planning Area），提出建設(shè)“在綠色海洋里的城鎮(zhèn)群”的愿景，劃分城市區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、公園區(qū)、保護(hù)區(qū)等規(guī)劃分區(qū)，劃分67個(gè)片區(qū)單元并編制分區(qū)指引。規(guī)劃還制定BC省、區(qū)域理事會(huì)、各市鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，為各市鎮(zhèn)的決策提供基本原則和指導(dǎo)方針[11-12]。

2.2.2 以規(guī)劃分區(qū)和土地使用安排引導(dǎo)空間格局

1952年和1966年發(fā)布的低陸平原區(qū)域規(guī)劃報(bào)告均在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌考慮空間要素，并將規(guī)劃重點(diǎn)放在規(guī)劃分區(qū)和土地使用安排上。規(guī)劃特別注重維護(hù)自然地理格局、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過(guò)分析評(píng)估自然資源要素，合理劃定城市發(fā)展區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，明確空間保護(hù)、開(kāi)發(fā)底線，并描繪空間形態(tài)意象，制定土地功能分區(qū)和土地管理指引。這個(gè)階段的規(guī)劃從關(guān)注城鎮(zhèn)空間走向重視區(qū)域發(fā)展，主要作用在于明確區(qū)域保護(hù)和開(kāi)發(fā)范圍，界定各類規(guī)劃分區(qū)，但土地使用規(guī)劃和分區(qū)引導(dǎo)的實(shí)施效果甚微。

2.3 低陸平原規(guī)劃：以增長(zhǎng)管理為手段

2.3.1 城鎮(zhèn)快速發(fā)展期的綜合規(guī)劃

1970年代至1980年代，大溫哥華進(jìn)入工業(yè)化中后期。1970年大溫哥華地區(qū)人口規(guī)模接近100萬(wàn)人，城鎮(zhèn)空間快速擴(kuò)張，出現(xiàn)污染、噪聲、擁堵等一系列問(wèn)題，影響城市環(huán)境品質(zhì)。人們對(duì)于美好環(huán)境的要求進(jìn)一步提高，希望通過(guò)規(guī)劃手段來(lái)形成區(qū)域的宜居環(huán)境[7]189。

大溫哥華成立后，1975年理事會(huì)組織編制了《宜居地區(qū)1976—1986：管理大溫哥華發(fā)展的建議》（The Livable Region 1976-1986： Proposals to Manage the Growth of Greater Vancouver），首次明確宜居目標(biāo)，提出對(duì)大溫哥華進(jìn)行主動(dòng)規(guī)劃干預(yù)[13]。1980年低陸平原規(guī)劃理事會(huì)發(fā)布《不列顛哥倫比亞省低陸平原規(guī)劃》（Plan for the Lower Mainland of British Columbia），對(duì)1966年《低陸平原官方區(qū)域規(guī)劃》進(jìn)行修訂，提出低陸平原區(qū)域的未來(lái)空間形態(tài)意象——“一個(gè)在綠海中的城市，包括大都市區(qū)、小城鎮(zhèn)和其他城鎮(zhèn)區(qū)，由便捷的交通連接，被豐饒的農(nóng)田、穩(wěn)定的鄉(xiāng)村地區(qū)、良好的環(huán)境和休閑區(qū)所環(huán)繞”，據(jù)此制定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展策略，引導(dǎo)人口、就業(yè)崗位分布和住房、公共設(shè)施布局，制定土地使用指引、規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則和各功能區(qū)政策（見(jiàn)圖1）[14]。

2.3.2 制定邊界、指標(biāo)、策略等增長(zhǎng)管理手段塑造空間形態(tài)

主動(dòng)干預(yù)增長(zhǎng)趨勢(shì)、引導(dǎo)市場(chǎng)秩序是這個(gè)時(shí)期規(guī)劃的主要特點(diǎn)。針對(duì)區(qū)域增長(zhǎng)可能帶來(lái)的問(wèn)題，基于對(duì)現(xiàn)狀的分析和發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)判，倡導(dǎo)規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)公眾的意愿進(jìn)行目標(biāo)選擇、戰(zhàn)略制定和空間形態(tài)塑造，以規(guī)劃引導(dǎo)設(shè)施安排和人口、就業(yè)崗位的分布，從而形成環(huán)境宜居、職住平衡、空間高效的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)管理。

規(guī)劃對(duì)區(qū)域融合、未來(lái)空間秩序建構(gòu)的引導(dǎo)重點(diǎn)放在制定和實(shí)施區(qū)域空間結(jié)構(gòu)及形態(tài)。通過(guò)征集公眾意見(jiàn)，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)原則篩選后確定空間形態(tài)意象，設(shè)置 “空間形態(tài)—發(fā)展策略—政策措施—協(xié)調(diào)機(jī)制”的實(shí)施路徑（見(jiàn)圖2）。規(guī)劃運(yùn)用以下邊界、指標(biāo)、策略等增長(zhǎng)管理手段：劃分增長(zhǎng)邊界、調(diào)整用地設(shè)施，對(duì)城鎮(zhèn)空間拓展趨勢(shì)進(jìn)行修正優(yōu)化；預(yù)測(cè)制定各片區(qū)的城鎮(zhèn)人口、住房、勞動(dòng)力需求、就業(yè)崗位等指標(biāo)，制定服務(wù)設(shè)施和人口分布政策；在都市區(qū)、新城加強(qiáng)住房建設(shè)、增加高密度居住區(qū)，引導(dǎo)人口在城鎮(zhèn)聚集，限制建設(shè)用地侵蝕農(nóng)田和生態(tài)區(qū)；在中心區(qū)增加就業(yè)崗位、配套高中密度居住區(qū)，引導(dǎo)職住平衡；加強(qiáng)中心區(qū)與各片區(qū)的交通聯(lián)系，支撐通勤，促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展[15]434。雖然在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中，該規(guī)劃并未很好地執(zhí)行，但目標(biāo)導(dǎo)向的增長(zhǎng)管理手段仍然取得一定成效，劃分增長(zhǎng)邊界并對(duì)人口、住房、勞動(dòng)力需求、就業(yè)崗位等核心指標(biāo)分布進(jìn)行引導(dǎo)管控，促進(jìn)了“多中心”空間結(jié)構(gòu)的形成，實(shí)現(xiàn)了“在綠海中的城市”的空間形態(tài)意象，并奠定了區(qū)域空間總體格局，為推動(dòng)大溫哥華成為綠色、宜居、可持續(xù)發(fā)展城市打下了堅(jiān)實(shí)的空間基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)空間的增長(zhǎng)拓展雖然受到地理空間資源的約束，但其背后的真正動(dòng)因是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃往往難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)趨勢(shì)并遏制這種市場(chǎng)行為。大溫哥華經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，宏觀層面規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容和實(shí)施成效主要在于構(gòu)建空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)。將區(qū)域作為一個(gè)動(dòng)態(tài)生長(zhǎng)的生命體，跟蹤分析發(fā)展趨勢(shì)，主動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃干預(yù)，對(duì)城鎮(zhèn)空間拓展方向、空間結(jié)構(gòu)及形態(tài)進(jìn)行管理，通過(guò)規(guī)劃與城市空間形態(tài)演變互塑、互促、互動(dòng)的過(guò)程，可以充分發(fā)揮規(guī)劃作用，引導(dǎo)城市空間秩序，提升空間績(jī)效[15]443-444。

3 城市發(fā)展穩(wěn)定期，以戰(zhàn)略決策推動(dòng)綜合治理

3.1 宜居區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃：以空間治理為基礎(chǔ)

3.1.1 全球化與知識(shí)經(jīng)濟(jì)期的宜居戰(zhàn)略

20世紀(jì)末，全球化興起與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)加劇，溫哥華于1986年舉辦了世博會(huì)，進(jìn)一步吸引國(guó)際資本和新移民進(jìn)入，大溫哥華逐漸成為國(guó)際分工的節(jié)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰盍蛣?chuàng)造力為特點(diǎn)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)，新產(chǎn)業(yè)的集聚成為城市的發(fā)展動(dòng)力。市民關(guān)注宜居環(huán)境，參與規(guī)劃編制的意愿增強(qiáng)，政府也重視城市經(jīng)營(yíng)，以空間治理提升城市品質(zhì)作為重要抓手，強(qiáng)調(diào)以人為本的治理統(tǒng)籌、更廣泛深入的民主參與，推動(dòng)了規(guī)劃理念升級(jí)和治理方式的變革[16]582-583。

1995年BC省修改了自治區(qū)法案，鼓勵(lì)建立地區(qū)和城市間合作。大溫哥華規(guī)劃理事會(huì)運(yùn)用區(qū)域規(guī)劃?rùn)?quán)力，完善區(qū)域合作機(jī)制，與交通局、旅游局、農(nóng)地委員會(huì)、港口局、溫哥華國(guó)際機(jī)場(chǎng)協(xié)商合作、簽訂實(shí)施協(xié)議。大溫哥華規(guī)劃理事會(huì)與各成員城市政府?dāng)y手共同治理，規(guī)劃理事會(huì)通過(guò)編制規(guī)劃引導(dǎo)各城鎮(zhèn)發(fā)展，維持區(qū)域的生活質(zhì)量，并以高效且經(jīng)濟(jì)的方式促進(jìn)區(qū)域服務(wù)供給，各城市通過(guò)制定土地使用、開(kāi)發(fā)和交通決策，推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施，二者之間通過(guò)簽訂協(xié)議的方式達(dá)成契約，分擔(dān)責(zé)任，協(xié)調(diào)解決在區(qū)域合作中出現(xiàn)的問(wèn)題[17]。

1996年大溫哥華發(fā)布《宜居區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃》（Livable Region Strategic Plan，以下簡(jiǎn)稱“LRSP”），針對(duì)公眾對(duì)人居環(huán)境的要求，制定宜居目標(biāo)，描述地區(qū)發(fā)展愿景，制定“保護(hù)綠區(qū)、建設(shè)緊湊型大都市區(qū)、建立完整社區(qū)、增加交通選擇”等4項(xiàng)戰(zhàn)略，每項(xiàng)戰(zhàn)略下都提出省、大溫哥華地區(qū)、各市政府應(yīng)采取的政策和行動(dòng)[18-19]。根據(jù)LRSP，各城市制定區(qū)域背景聲明（regional context statement）并提交大溫哥華理事會(huì)，作為與大溫哥華城市之間的一種特殊形式的協(xié)議[16]583，[20]。

LRSP的編制工作真正體現(xiàn)了從plan到planning的轉(zhuǎn)變，從1989年啟動(dòng)到1996年正式發(fā)布，前后歷時(shí)8年（見(jiàn)表2），經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的協(xié)調(diào)過(guò)程，開(kāi)展全過(guò)程的公眾參與，在規(guī)劃編制過(guò)程中讓社會(huì)公眾選擇戰(zhàn)略，通過(guò)多方協(xié)調(diào)達(dá)成區(qū)域發(fā)展的一致愿景。

3.1.2 以戰(zhàn)略引導(dǎo)提升環(huán)境品質(zhì)，以公眾參與提高實(shí)施效用

在全球化競(jìng)爭(zhēng)背景下，為增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、吸引更多資本，大溫哥華開(kāi)展了一系列規(guī)劃創(chuàng)新工作。LRSP凸顯以人為本、環(huán)境友好、公民社會(huì)的價(jià)值取向，規(guī)劃關(guān)注對(duì)象從“空間形態(tài)與土地使用安排”轉(zhuǎn)向“滿足人的需求，提升環(huán)境品質(zhì)”，規(guī)劃類型從綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)劃方法采用“目標(biāo)—戰(zhàn)略—政策—機(jī)制”的技術(shù)路線，以及規(guī)劃全過(guò)程的公眾參與模式。大溫哥華自下而上的規(guī)劃方式不僅僅是口號(hào)，通過(guò)政府、團(tuán)體、民眾等多元主體反復(fù)討論協(xié)商，參與規(guī)劃目標(biāo)戰(zhàn)略的選擇和規(guī)劃決策，在規(guī)劃價(jià)值觀方面達(dá)成共識(shí)，使得規(guī)劃關(guān)注更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)而非短期效果，減少政治投機(jī)的影響而具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，民眾也從被動(dòng)的遵守者角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯眢w力行的推動(dòng)者，從而降低了規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中因多元主體博弈而產(chǎn)生的不確定性。

LRSP的規(guī)劃理念和編制方法得到規(guī)劃界的廣泛關(guān)注，獲得國(guó)際“改善人居環(huán)境最佳做法”金獎(jiǎng)，形成大溫哥華的規(guī)劃治理模式，并對(duì)后續(xù)的規(guī)劃產(chǎn)生重要影響。宜居、綠色、可持續(xù)發(fā)展成為大溫哥華的規(guī)劃思想延續(xù)至今，公眾參與被納入規(guī)劃編制的法定程序中，引導(dǎo)大溫哥華將宜居理念化成實(shí)際的治理行動(dòng)。得益于戰(zhàn)略規(guī)劃先進(jìn)理念和有效實(shí)施，地處北美、擁有大量土地資源的大溫哥華，堅(jiān)持緊湊高效的土地使用方式，人口集聚在都市區(qū)，社區(qū)生活品質(zhì)高，生態(tài)環(huán)境保持良好，常年位居世界宜居城市榜首。優(yōu)美的自然環(huán)境、高品質(zhì)的生活吸引眾多國(guó)際移民，房?jī)r(jià)也不斷飆升，成為財(cái)富型城市。但是與此同時(shí)，區(qū)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)并未得到大力發(fā)展，普通居民生活成本高企，帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。全民規(guī)劃、公眾參與的模式引入多元治理主體的協(xié)商，降低了規(guī)劃的不確定性，也延緩了規(guī)劃決策過(guò)程，增加成本、降低管理效益，影響了資本市場(chǎng)的快速反應(yīng)，使得大溫哥華在全球創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。顯然，規(guī)劃的作用是有限的，規(guī)劃可以營(yíng)造物質(zhì)空間環(huán)境，通過(guò)空間政策影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但不能解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，甚至可能因?yàn)檫^(guò)度干預(yù)而阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

在城市發(fā)展逐漸趨于穩(wěn)定的階段，民眾對(duì)環(huán)境品質(zhì)的追求、對(duì)參與空間治理的訴求，將使得規(guī)劃理念轉(zhuǎn)向以人為本，通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃提出城市決策和實(shí)施引導(dǎo)，通過(guò)公眾參與凝聚全民共識(shí)，使規(guī)劃編制與實(shí)施的過(guò)程成為空間治理的過(guò)程，是大溫哥華宜居城市戰(zhàn)略留給我們的寶貴經(jīng)驗(yàn)[6]527-529。

3.2 區(qū)域增長(zhǎng)戰(zhàn)略：以社會(huì)治理為目標(biāo)

3.2.1 氣候變化下的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

21世紀(jì)以來(lái)，全球化進(jìn)一步深入，隨著互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)的發(fā)展和亞洲移民的進(jìn)入，大溫哥華與新興經(jīng)濟(jì)體的聯(lián)系增強(qiáng)。同時(shí)，全球氣候問(wèn)題加劇，自然災(zāi)害頻發(fā)，環(huán)境惡化，氣候變暖和環(huán)境保護(hù)議題成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。

大溫哥華根據(jù)BC省法規(guī)建立了完善的規(guī)劃體系，包括區(qū)域?qū)用娴膮^(qū)域成長(zhǎng)戰(zhàn)略（regional growth strategy）、市鎮(zhèn)層面的區(qū)域背景聲明（regional context statement）、社區(qū)層面的官方社區(qū)規(guī)劃（official development plan）和面向開(kāi)發(fā)控制的區(qū)劃法（zoning by law）。此外，區(qū)域和城市層面還編制了多種形式的規(guī)劃，如經(jīng)濟(jì)住房策略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略、健康城市策略等，也包括交通規(guī)劃、供水規(guī)劃、公園綠道規(guī)劃、住房規(guī)劃等各種類型的專項(xiàng)規(guī)劃，以及綠色城市行動(dòng)規(guī)劃等（見(jiàn)圖3）。

2000年以來(lái)，大溫哥華倡導(dǎo)持續(xù)探討可持續(xù)發(fā)展理念[21]。2008年制定了《大溫哥華可持續(xù)發(fā)展框架手冊(cè)》（Metro Vancouver Sustainability Framework），并在2011年發(fā)布《區(qū)域增長(zhǎng)戰(zhàn)略：大溫哥華2040》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2040，以下簡(jiǎn)稱“RGS2040”）。RGS2040是圍繞可持續(xù)發(fā)展框架制定的一系列相互關(guān)聯(lián)的規(guī)劃之一，通過(guò)土地利用政策來(lái)指導(dǎo)該區(qū)域的未來(lái)發(fā)展。RGS2040很好地與其他規(guī)劃銜接，將各類規(guī)劃的目標(biāo)、政策要求轉(zhuǎn)化成空間策略和土地政策，從而實(shí)現(xiàn)政策傳導(dǎo)（見(jiàn)圖4-圖5）。此外，還實(shí)行“一年一評(píng)估、五年一回顧”的評(píng)估監(jiān)測(cè)機(jī)制，監(jiān)測(cè)RGS2040實(shí)施進(jìn)展是否符合戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)和策略[22]。

2022年大溫哥華發(fā)布了《區(qū)域增長(zhǎng)戰(zhàn)略：大溫哥華2050》（Regional Growth Strategy： Metro Vancouver 2050，以下簡(jiǎn)稱“RGS2050”），進(jìn)一步詮釋可持續(xù)發(fā)展理念。新戰(zhàn)略將RGS 2040目標(biāo)中的“營(yíng)建完整社區(qū)”改為“提供多樣的住房選擇”，其他目標(biāo)保持一致。RGS2050更加重視規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，通過(guò)一系列制度將調(diào)整規(guī)劃的原則和程序制度化，構(gòu)建規(guī)劃執(zhí)行的框架體系，并將各個(gè)分區(qū)在地圖上進(jìn)行標(biāo)識(shí)[23]。

3.2.2 制定體系框架傳導(dǎo)政策策略，開(kāi)展綜合治理

21世紀(jì)的大溫哥華完成了從工業(yè)城市到后工業(yè)城市的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)空間形態(tài)基本穩(wěn)定。Metro Vancouver倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展理念，規(guī)劃視野由物質(zhì)空間拓展到背后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，規(guī)劃關(guān)注重點(diǎn)從空間治理轉(zhuǎn)向更為宏大的社會(huì)治理命題，通過(guò)社區(qū)營(yíng)造、提供多樣化住房以滿足多元人群的需求，推動(dòng)社會(huì)公平；通過(guò)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展策略，以空間為載體開(kāi)展綜合治理。規(guī)劃不再追求宏大敘事，根據(jù)公眾意見(jiàn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，優(yōu)化城市發(fā)展策略，升級(jí)城市發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)一系列指標(biāo)監(jiān)測(cè)城市目標(biāo)戰(zhàn)略的執(zhí)行情況，評(píng)估并修正城市發(fā)展方向。規(guī)劃創(chuàng)新性地以制度設(shè)計(jì)的方法，搭建了“政策原則集成框架”，引導(dǎo)并傳遞各類城市發(fā)展政策，使得這些政策保持在同一個(gè)方向上，并以空間為載體來(lái)實(shí)施這些政策。依托“區(qū)域—市鎮(zhèn)—社區(qū)—區(qū)劃”的規(guī)劃體系并鏈接相關(guān)規(guī)劃，建構(gòu)“目標(biāo)—戰(zhàn)略—行動(dòng)”的實(shí)施路徑，貫徹規(guī)劃理念、實(shí)行規(guī)劃策略，制定并傳導(dǎo)政策要求，真正體現(xiàn)了規(guī)劃的公共政策本質(zhì)。

RGS規(guī)劃成為政策形成和實(shí)施工具，20年來(lái)推動(dòng)大溫哥華以空間為載體實(shí)行綜合治理，引導(dǎo)區(qū)域整體有序、可持續(xù)發(fā)展。空間是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投影，規(guī)劃可以通過(guò)空間政策來(lái)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的決策，但規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)作用是有限的。大溫哥華戰(zhàn)略雖然制定了一系列社區(qū)營(yíng)造方案和住房政策，但未能有效引導(dǎo)新移民的社會(huì)生活，更無(wú)法阻擋國(guó)際資本涌入引發(fā)的住房?jī)r(jià)格飆升。規(guī)劃制定的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)策略為綠色產(chǎn)業(yè)提供了空間，但仍然無(wú)法提供眾多就業(yè)崗位來(lái)改變大溫哥華產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)不振的狀況。

城鎮(zhèn)化后期城市規(guī)劃將不僅僅是物質(zhì)空間規(guī)劃，規(guī)劃師應(yīng)在綜合治理的視野下思考空間問(wèn)題，把握城市發(fā)展的因果邏輯，以系統(tǒng)思維整體考慮城市戰(zhàn)略，使得規(guī)劃成為實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展愿景、協(xié)調(diào)不同主體利益的公共政策工具。

4 對(duì)我國(guó)城市國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的啟示

雖然大溫哥華的治理模式與我國(guó)的城市管理模式有所不同，大溫哥華是若干城鎮(zhèn)和組成的聯(lián)合體，各市鎮(zhèn)為地方自治，聯(lián)邦、省對(duì)區(qū)域的管理十分有限，但大溫哥華的空間單元與我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合的城市單元類似，區(qū)域空間尺度、人口和用地規(guī)模與我國(guó)大部分中小城市情況接近，規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃內(nèi)容和發(fā)揮的作用與我國(guó)城市層面的總體規(guī)劃相當(dāng)，其規(guī)劃理念、規(guī)劃方法和實(shí)施績(jī)效值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)各地城市開(kāi)展了大量城市層面的總體規(guī)劃實(shí)踐，規(guī)劃名稱為城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、國(guó)土空間總體規(guī)劃，規(guī)劃學(xué)界、業(yè)界對(duì)總體規(guī)劃的對(duì)象、方法、作用有諸多的困惑、質(zhì)疑，并不斷創(chuàng)新探索。隨著我國(guó)大量城市進(jìn)入快速發(fā)展中后期，國(guó)土空間總體規(guī)劃編制進(jìn)入尾聲，面對(duì)存量時(shí)期的規(guī)劃編制，如何貫徹人民城市、可持續(xù)發(fā)展理念，總體規(guī)劃重點(diǎn)是劃定“三區(qū)三線”還是實(shí)行用途管制，能否以強(qiáng)制性內(nèi)容來(lái)管控城市發(fā)展等問(wèn)題仍然困擾著我們。對(duì)未來(lái)總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，規(guī)劃方法和作用的探索仍將持續(xù)。對(duì)大溫哥華的規(guī)劃演進(jìn)和實(shí)施效用進(jìn)行分析，可以得出3點(diǎn)啟示。一是總體規(guī)劃思想理念的先進(jìn)性有助于彰顯城市特色、提升城市品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力；總體規(guī)劃的模式、方法和實(shí)施路徑應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新；總體規(guī)劃與治理機(jī)制相匹配，對(duì)城市發(fā)展具有引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的作用。二是總體規(guī)劃內(nèi)涵十分豐富，其作用有效但也有限?？傮w規(guī)劃與城市發(fā)展的階段及其規(guī)劃制度相適應(yīng)，作為空間治理和社會(huì)治理的主要手段之一，通過(guò)處理空間系統(tǒng)和土地使用，影響政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等因素而發(fā)揮作用。三是未來(lái)階段，我國(guó)城市的總體規(guī)劃應(yīng)倡導(dǎo)以人為本、可持續(xù)發(fā)展、公平公正的理念，優(yōu)化規(guī)劃方法，體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)、公共政策的本質(zhì)內(nèi)涵，搭建“政策原則集成框架”，依托規(guī)劃體系和戰(zhàn)略實(shí)施路徑來(lái)傳導(dǎo)規(guī)劃策略和公共政策，以空間治理、社會(huì)治理、綜合治理、精細(xì)化治理等來(lái)引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的整體有序和可持續(xù)發(fā)展。