旦增平措

摘 要：交通警察（以下簡稱交警）行政訴訟是法院公開審理和裁決交警行政爭議來監(jiān)督交警行政權(quán)的制度。裁判文書在互聯(lián)網(wǎng)上予以公布，對實證法學(xué)研究提供前所未有的契機。以此為契機通過交警行政訴訟敗訴案例來研究交警行政權(quán)失范是一種特殊的視角。文章以中國裁判文書網(wǎng)、威科先行法律信息庫等平臺為依托，對交警行政訴訟裁判文書數(shù)據(jù)進行整理，將交警行政訴訟敗訴理由等內(nèi)容歸納和分析，發(fā)現(xiàn)：交警行政訴訟案發(fā)量高，敗訴率從2020年開始持續(xù)增長，同時呈現(xiàn)出原告撤訴率較高等現(xiàn)象。結(jié)合各相關(guān)因素，交警行政權(quán)失范受內(nèi)部、外部和社會三個層面因素影響?；趩栴}導(dǎo)向，交警行政權(quán)失范規(guī)制可以采取加大法院對撤訴案件的審查力度、立法調(diào)控，絕對服從憲法法律保留原則、擴大程序的“能見度”、建立懲治機制和借鑒優(yōu)質(zhì)實踐經(jīng)驗舉措等措施。

關(guān)鍵詞：交警行政權(quán) 交警行政訴訟 失范與規(guī)制 實證法學(xué)分析

1 調(diào)查樣本選擇

2016年7月25日，最高人民法院審判委員會第1689次會議通過《最高人法院發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》法釋〔2016〕19號（以下簡稱規(guī)定，2016年10月1日施行）。規(guī)定要求所有一審生效的裁判文書，除了涉及國家機密、未成年人犯罪以及離婚案件等不宜在互聯(lián)網(wǎng)上公布的情形外，其他都應(yīng)當在中國裁判文書網(wǎng)予以公布。此制度確立和實施，不僅對落實審判公開原則和提高司法公信力提供了遵循和保障，更對以裁判文書作為研究對象的實證法學(xué)研究提供前所未有契機。截至2023年中國裁判文書網(wǎng)裁判文書數(shù)據(jù)承載量居高不下，為每一個研究方向提供足夠的案例數(shù)據(jù)支撐，因此，本文以中國裁判文書網(wǎng)和威科先行法律信息庫為依托，借助檢索分析工具，對交警行政訴訟案例和敗訴案例分類檢索，人工從樣本中獲取相關(guān)信息，實現(xiàn)以裁判文書作為研究對象的實證分析。

1.1 樣本時間選擇

由于威科先行法律信息庫只有2018年之后的裁判文書能夠按年檢索，之前的裁判文書數(shù)據(jù)只能籠統(tǒng)地進行統(tǒng)計，未按對應(yīng)年份裁判文書數(shù)據(jù)進行公布。因此，本文所采集的時間段為2018—2022年期間的裁判文書數(shù)據(jù)。

在威科先行法律信息庫中直接操作后檢索分類，設(shè)定裁判文書為條件，以行政、行政管理、公安行政管理、道路交通管理四個關(guān)鍵詞進行檢索，共搜集到27529份裁判文書（表1）。

1.2 樣本分析

研究交警行政權(quán)失范無外乎從交警行政訴訟發(fā)案量、交警行政訴訟敗訴率、交警行政訴訟敗訴理由以及原告撤訴四個層面進行，這四個層面都能反映交警行政權(quán)失范的狀況?！鞍l(fā)案”量能反映交警行政訴訟在公安行政訴訟中的比重；交警行政訴訟敗訴率部分揭示了交警在行政訴訟當中敗訴的比率；交警行政訴訟敗訴理由能夠揭示行政權(quán)失范的因素；原告撤訴這一部分雖然不能準確反映行政權(quán)失范問題，但是有些交警行政行為失范的問題可能存在被原告撤訴所掩蓋的情況。

1.2.1 發(fā)案量部分

在威科先行法律信息庫當中的過濾條件一欄，選擇行政案由再選擇公安行政管理二級子項目，可以發(fā)現(xiàn)公安行政管理二級子項目當中道路交通管理行政案例發(fā)案量比值較高（表2）。從表2可以發(fā)現(xiàn)，其他項目的科目在整個表中當中占比最高，但是此項目當中包含幾種警種，若把此比例分擔至包含的幾種警種，各警種發(fā)案量也寥寥無幾，因此，相較而言，道路交通管理行政案例發(fā)案量仍居高位。

1.2.2 交警行政訴訟敗訴率部分

交警行政訴訟敗訴的裁判結(jié)果當中，往往以“駁回”作為原告敗訴的表現(xiàn)形式，在威科先行法律信息庫當中以“駁回”為關(guān)鍵詞進行高級檢索后得出2018年至2022年各年份原告敗訴判決數(shù)量，交警行政訴訟敗訴一般以“判決”作為敗訴的表現(xiàn)形式，因此二者之差為敗訴判決數(shù)量，從而得出交警行政訴訟當中的敗訴率（表3）。

1.2.3 交警行政訴訟敗訴理由部分

交警行政訴訟是行政權(quán)運用過程中具有爭議的行政權(quán)通過法院公開審理和裁決，交警行政訴訟敗訴則是實踐中交警行政權(quán)失范的典例。每一次交警行政訴訟敗訴無疑都能夠體現(xiàn)交警行政權(quán)的失范。因此在威科先行法律信息庫下載了2022年12月31日之前公布的100份交警行政訴訟敗訴判決書，對法院判決敗訴的理由進行統(tǒng)計后得出（表4），由于行政訴訟敗訴案例理由當中某些案例當中存在多種失范行為，為了準確反映失范因素，因此將多種違法行為統(tǒng)計在其中，故敗訴理由之和實際超過100。

1.2.4 原告撤訴部分

在威科先行法律信息庫道路交通管理類裁判結(jié)果中以“撤回起訴”為關(guān)鍵詞執(zhí)行高級檢索得出表5。原告撤訴這一部分雖然不能準確反映行政權(quán)失范問題，但是有些交警行政行為失范的問題可能存在被原告撤訴案件所掩蓋的情況。例如：被告作出改變原行政行為，原告申請撤訴的案例。這類案件中的交警行政行為本身屬于失范的行政行為，但是在表3中卻無法統(tǒng)計在交警行政訴訟敗訴數(shù)據(jù)之中，因此，表3得出的敗訴率低于實際敗訴率。

2 結(jié)論分析

通過對交警行政權(quán)失范的四個方向的數(shù)據(jù)進行歸納和整理，可以得出以下幾個層面的結(jié)論。

2.1 數(shù)據(jù)結(jié)論分析

2018—2022年，交警行政訴訟發(fā)案量，在威科先行法律信息庫能夠搜集的案件數(shù)量較多（20820件），在公安行政訴訟當中發(fā)案率在明確警種的情況中比重較高。二是交警行政訴訟敗訴率在2018—2021年趨于穩(wěn)定，各年份期間的敗訴率相差不多，然而2022年其敗訴率迅速上升，敗訴率可達50%。三是從表3、表5可以獲知，2022年總體數(shù)據(jù)呈現(xiàn)總量大幅度減少，究其原因可能與2022年的新冠疫情我國大幅度蔓延存在較強的聯(lián)系。四是2018—2022年期間交警行政訴訟當中原告撤訴情況較多，五年期間原告撤訴率可達34.54%。五是在隨機下載的100份交警行政訴訟敗訴判決案例書的判決理由部分，顯示針對交警方的敗訴理由主要有7種，其中違反法定程序、適用法律法規(guī)錯誤、法律依據(jù)不足、職責行為違法占比較高，分別占（25%，33%，11%，14%）。

2.2 交警行政權(quán)失范因素分析

2.2.1 交警行政權(quán)失范內(nèi)部因素

首先，非正常撤訴而引起的法律規(guī)避，使行政機關(guān)自身公信力受到嚴峻的挑戰(zhàn)。2018—2022年近五年原告撤訴率可達34.54%，排除基于原告的自愿和符合法律規(guī)定的正常撤訴外，實踐中，存在部分行政機關(guān)為了規(guī)避敗訴風險，被告違心、違法改變行政行為，有意免除或減輕原告的行政法定義務(wù)，致使原告同意撤訴的；“民告官”之間地位不對等，即便存在被告實施的具體行政行為不合法、不合理，利用自身地位以變化方式對原告施壓，致使原告或者上訴人屈服于被告的壓力而撤訴的，因此，此類非正常撤訴是行政訴訟撤訴率居高不下的一個重要原因。其次，交警自身行使行政行為過程中證據(jù)意識不強。證據(jù)在整個訴訟當中處于核心地位，審判環(huán)節(jié)沒有強有力的證據(jù)證明，空談大論未能起到實質(zhì)作用。在威科先行法律信息庫的案例中，法院判決交警提供的證據(jù)不足以證明相對人有違法事實，導(dǎo)致交警敗訴的案例常有出現(xiàn)。再次，交警行使權(quán)力程序能見度較低。交警行政訴訟敗訴案例中因違反法定程序而敗訴的比例穩(wěn)居第二，占比可達25%，交警執(zhí)法實踐過程中，一線交警為了提高執(zhí)法效率，嚴重存在重實體輕程序的思想，導(dǎo)致交警行政訴訟當中因程序違規(guī)而導(dǎo)致敗訴的案例層出不窮。最后，交警自身法律素養(yǎng)偏低。我們從表4可以看出在交警行政訴訟敗訴判決案例當中，適用法律法規(guī)錯誤占比33%、認定事實不清楚占比11%，交警行使權(quán)力過程中不能正確理解和適用法律法規(guī)，對案件事實和情節(jié)難以準確理解和把握，從而導(dǎo)致行政權(quán)失范行為的發(fā)生。

2.2.2 交警行政權(quán)失范外部因素

首先，法律對交警的自由裁量權(quán)給予極大的彈性空間，裁量結(jié)果往往受制于交警個人主觀因素和情感因素。致使交警執(zhí)法過程出現(xiàn)“頂格處罰”或過于“包容”或過于“一刀切”的偏向性裁決后果，此類“同案不同罰”的局面滋生了相對人的極度不滿，得不到相對人的認同和接受，出現(xiàn)警民關(guān)系對立，執(zhí)法公信力下滑等失范現(xiàn)象。其次，不同法律規(guī)范之間存在矛盾和沖突現(xiàn)象。例如：《中華人民共和國道路交通安全法》第十三條規(guī)定和《機動車登記規(guī)定》第四十九條第二款規(guī)定之間的沖突和矛盾，《中華人民共和國道路交通安全法》第十三條規(guī)定：對提供機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單的，機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)應(yīng)當予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。該條規(guī)定明確說明任何單位不得附加其他條件。然而《機動車登記規(guī)定》第四十九條第二款規(guī)定：申請前，機動車所有人應(yīng)當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。該條例表明公安機關(guān)交通管理部門發(fā)放檢驗合格標志應(yīng)當以涉案車輛的道路交通安全違法行為處理完畢為前提，并且實踐當中，交警基本按照該條例行使權(quán)力，忽視道路交通安全法與配套法規(guī)之間存在的沖突的問題。因此，在訴訟當中基本上以交警敗訴而終結(jié)。最后，存在執(zhí)法主體適格沖突和矛盾現(xiàn)象。根據(jù)《行政強制法》第18條規(guī)定和《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第23條之間的執(zhí)法主體適格的沖突和對立?！缎姓娭品ā返?8條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政強制措施需要由兩名以上行政執(zhí)法人員實施。而《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第23條“現(xiàn)場采取行政強制措施的，可以由一名交警實施”的規(guī)定，表明部分道路交通安全執(zhí)法行為，可以由一名交警帶一名或兩名警務(wù)輔助人員開展執(zhí)法活動。按照此規(guī)定執(zhí)法人員達到數(shù)量要求，但是警務(wù)輔助人員并不是法律意義上的執(zhí)法資格人員。因此，不符合《行政強制法》對行政強制措施主體適格的規(guī)定。

2.2.3 交警行政權(quán)失范社會因素

社會轉(zhuǎn)型不斷加劇，各種社會矛盾呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多樣化的特征。公民權(quán)利意識空前提高，對法制建設(shè)沖擊迅速，立法、執(zhí)法和司法無法跟進時代發(fā)展步伐，法制建設(shè)表現(xiàn)出滯后性現(xiàn)象，公民權(quán)利意識與法制建設(shè)滯后性現(xiàn)象之間沖突是交警行政權(quán)失范的不可忽視的因素。在歸納100份交警行政訴訟敗訴案例理由的過程中發(fā)現(xiàn)，很多案例敗訴原因與法律適用滯后性具有直接關(guān)系，然而此滯后性實質(zhì)就是社會轉(zhuǎn)型加劇期間，基于法制建設(shè)的滯后形成的。例如：網(wǎng)約車革命的興起，公民從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動，此背后引起執(zhí)法與公民權(quán)利之間沖突，由于法制建設(shè)未能跟進時代發(fā)展之趨勢，此沖突最終以管理部門敗訴而歸的案例時有出現(xiàn)，其原因就與法律的滯后性具有直接的關(guān)系。

3 交警行政權(quán)規(guī)制路徑

通過對交警行政訴訟發(fā)案量、交警行政訴訟敗訴率、交警行政訴訟敗訴理由以及原告撤訴四個層面來審視交警行政權(quán)失范，基本囊括了交警行政權(quán)失范的主要因素。交警行政權(quán)失范的情況一定程度代表公安機關(guān)的形象，同時能反映整個社會政府的公信力高低情況。因此，有效避免交警行政權(quán)失范問題已刻不容緩，應(yīng)從以下幾個層面著手。

3.1 加大法院對撤訴案件的審查力度

為妥善化解行政爭議，依法審查行政訴訟中行政機關(guān)改變被訴具體行政行為及當事人申請撤訴的行為，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》，此規(guī)定發(fā)布為非正常撤訴審查提供了指南和遵循，但是實踐中法院基于自身的人、財、物的權(quán)衡和顧忌，致使對于非正常撤訴案件給予“寬容”的態(tài)度，降低準予撤訴的門檻。要遏制非正常撤訴案例的發(fā)生，主要依賴于人民法院自身的權(quán)威性和主動性，法院作為整個行政訴訟當中的最后一道防線，對內(nèi)要做到刀刃向內(nèi)，人民法院必須擺脫自身的顧忌和利益的平衡，加大審查非正常撤訴案件的力度，對外要主動打擊妨害訴訟的各種行為，對于非正常撤訴給予堅決制裁，使司法成為審查行政訴訟案例當中最佳的抉擇和武器，進一步樹立司法的權(quán)威性和獨立性，最終實現(xiàn)被訴行政機關(guān)和原告行政相對人在訴訟中法律地位平等的局面。

3.2 立法調(diào)控，絕對服從憲法法律保留原則

從立法層面制約交警行政權(quán)存在兩個突出的問題，一是法律法規(guī)之間存在矛盾、對立和沖突現(xiàn)象。二是立法體系本身存在模糊性和不明性，使交警自身權(quán)力給予極大的彈性空間，導(dǎo)致出現(xiàn)交警行使權(quán)力隨意擴張和濫用現(xiàn)象，顯然，制約交警行政權(quán)很大程度上依賴于立法權(quán)的積極介入，畢竟“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。也只有立法來界定行政權(quán)的框架和邊界，才能確保交警行政權(quán)成為令人信服的權(quán)能。因此，除了實踐當中存在巨大爭議尚需進一步驗證的權(quán)能，立法者給予原則性的設(shè)定之外，其余通過立法來實現(xiàn)細化交警行政權(quán)規(guī)制效果，應(yīng)該遵循規(guī)則之治為主、原則之治為輔的原則。其次，權(quán)力機關(guān)立法和行政機關(guān)立法兩層次的立法，應(yīng)該是相互呼應(yīng)，互相配合，優(yōu)勢互補，而不是兩個主體之間的對峙和沖突，更不是兩層次之間的互相抵觸和逾越行為。最后，當前社會轉(zhuǎn)型加劇，導(dǎo)致社會新問題、新矛盾層出不窮，在交通領(lǐng)域從初始步行交通到現(xiàn)在的智能交通實現(xiàn)空前的發(fā)展，在這背后法制建設(shè)是無法回避的現(xiàn)實問題，上文實證案例當中，交警敗訴風險與立法的滯后性具有直接的關(guān)系，比較典型的是公民從事網(wǎng)約車經(jīng)營活動這一行為，部門的立法、地方的立法缺少回應(yīng)上級權(quán)力機關(guān)的立法活動，導(dǎo)致出現(xiàn)公民的權(quán)利意識與一線執(zhí)法人員按老規(guī)矩辦事的權(quán)力之間的沖突，致使出現(xiàn)交警敗訴案例急劇增長的風險。因此，立法機關(guān)需要通過加強法制建設(shè)積極回應(yīng)社會新問題、新矛盾，緊跟時代的步伐加快完善立法，減少由于法律法規(guī)的滯后性而引起的執(zhí)法與公民權(quán)利之間的沖突，減少交警行使行政權(quán)力的失范行為。此外，交警行政權(quán)運行必須服從憲法法律保留原則和法律保留原則，立法和有關(guān)交警行政權(quán)力改革要無條件服從憲法的規(guī)制，保障有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、辦法和規(guī)則的制定在憲法框架范圍之內(nèi)。

3.3 擴大行政權(quán)運行的程序“能見度”

上文實證分析可以獲得，違反“法定程序”是行政訴訟當中敗訴的最普遍原因。究其原因可以從多方因素尋求答案，一是我國歷來存在著重實體輕程序的固化傳統(tǒng)，二是國家到地方缺少統(tǒng)一性的行政程序法典，行政程序散見于行政管理的法律法規(guī)之中，行政程序規(guī)定的條款比重較低。三是公安機關(guān)長期存在對程序重視程度過于偏低的現(xiàn)象。四是即便存在行政程序違法，行政主體亦基本不會因此而被追究責任。致使出現(xiàn)行政訴訟當中交警因違反程序而敗訴的案例層出不窮。因此，有必要從國家到組織到社會各個層面協(xié)同治理行政權(quán)運行當中的程序違規(guī)現(xiàn)象，從國家層面積極探索和嘗試出臺行政程序法，尚未出臺之前加強單項行政權(quán)實施的法律當中對程序規(guī)范的立法工作。從組織層面重視程序正義的重要性和必要性，加強行政執(zhí)法程序的執(zhí)法監(jiān)督力度，及時糾正執(zhí)法程序違法行為，并建立相應(yīng)的違法行為主體懲戒機制。從社會層面發(fā)揮當代自媒體應(yīng)有的價值功能，在正當情況之下允許公民記錄、拍照和錄音錄像行政執(zhí)法全過程，主動讓交警適應(yīng)“鏡頭”下執(zhí)法，倒逼交警自身在執(zhí)法過程中依法、嚴格和規(guī)范地執(zhí)法。

3.4 建立懲治機制和借鑒優(yōu)質(zhì)實踐經(jīng)驗

上文已分析，交通管理組織和交警（協(xié)管員）是行政權(quán)失范中的重要主體，通過實證分析，交警個體層面而言，行政權(quán)失范無非是證據(jù)意識不強和法律素養(yǎng)偏低兩種情況。首先從證據(jù)層面而言，證據(jù)在審判環(huán)節(jié)中起到核心作用，但是行政訴訟案例當中很多案例缺少強有力的證據(jù)，證據(jù)不足以判定其行為。追其原因，交警本身接觸的案例絕大部分是行政案件為主，行政案件的辦理沒有刑事案件那樣對證據(jù)保存、收集等做出嚴格的規(guī)定，行政案件給予比較寬松的環(huán)境，導(dǎo)致從交通管理組織到一線交警存在證據(jù)意識不強的現(xiàn)象。因此，以典型的行政訴訟敗訴案例為引導(dǎo)，從組織到個人層層追究，對于組織層面刀刃向內(nèi)，成立行政訴訟敗訴案例的監(jiān)督小組，建立內(nèi)部監(jiān)督機制和考評機制。對于個體而言，不利的敗訴后果通過組織的懲治機制最終落實于個人，倒逼交警個人強化證據(jù)意識。其次從法律素養(yǎng)層面而言，實踐執(zhí)法當中無外乎把“一法、二條例、五部令、五規(guī)范、一規(guī)定、一規(guī)程”作為執(zhí)法依據(jù)，作為一名交警強調(diào)提高法律素養(yǎng)，實際上是從上述法律、條例、規(guī)章制度以及規(guī)范進行融會貫通和耳熟能詳。對此做到心領(lǐng)神會，面對各種復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境基本能夠做到得心應(yīng)手。然而現(xiàn)實當中，通過實證分析可知，交警在執(zhí)法過程中存在適用法律法規(guī)錯誤、法律依據(jù)不足、職責行為違法等執(zhí)法問題，致使出現(xiàn)行政訴訟敗訴案例層出不窮。諸如此類現(xiàn)象歸根到底就是交警自身法律素養(yǎng)的問題?？梢詮囊韵聦用鎴猿趾蛯W(xué)習(xí)，首先是參考借鑒全國各地市優(yōu)質(zhì)的舉措，例如，四川省推出教學(xué)團隊與實戰(zhàn)專家對接。公安院校形成與公安實戰(zhàn)單位人才雙向交流機制，建立教師教官雙向互派制度。對此間接提供了理論聯(lián)系實踐的平臺，教學(xué)團隊掌握實戰(zhàn)本領(lǐng)，實戰(zhàn)專家彌補理論素養(yǎng)，實戰(zhàn)專家把前沿理論東西帶到一線，最終實現(xiàn)提高一線執(zhí)法人員法律意識和法律素養(yǎng)的目標。其次完善公安部啟動的全國公安院校與公安業(yè)務(wù)部門人員互派的“雙千計劃”長效機制。最后，法律素養(yǎng)提高終歸是落實于個人頭上，除了主動學(xué)法外，加強被動檢查，以最高人民法院審判委員會第1689次會議通過的《最高人法院發(fā)布在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》法釋〔2016〕19號作為參考，把交警辦案文書向社會公布，倒逼交警自身主動去學(xué)法，規(guī)范地執(zhí)法。

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