連冬玲

摘 要：黨的十八大以來，隨著司法體制及其綜合配套改革的深入推進，基層檢察機關(guān)在司法規(guī)范化、辦案質(zhì)效等方面均有了明顯提升，但也面臨著員額制動態(tài)化調(diào)整機制尚未形成、內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革未達預(yù)期目標、監(jiān)督制約機制不夠健全、相關(guān)保障制度尚不完善等問題。結(jié)合最高檢《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》及近年來的基層檢察工作實踐，基層檢察機關(guān)可從持續(xù)完善員額職數(shù)動態(tài)調(diào)整機制、人才激勵機制及深化內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，健全內(nèi)部及外部監(jiān)督工作機制，強化檢察官的職業(yè)保障及檢察經(jīng)費保障等方面持續(xù)發(fā)力，鞏固和深化司法體制綜合配套改革成效。

關(guān)鍵詞：司法體制綜合配套改革 員額制 檢察權(quán)運行

2014年6月，中央政法委選擇上海、湖北、青海、廣東等7個省市啟動以完善司法責任制為核心的四項改革的首批試點。2015年7月，第二批11個省份啟動試點，2016年年初，改革在全國全面推開。［1］隨著改革的深入推進，2017年7月，習近平總書記對司法體制改革作出重要指示：“要全面落實司法責任制，深入推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，開展綜合配套改革試點，提升改革整體效能”。［2］基層檢察機關(guān)積極落實黨中央部署和最高檢具體要求，推動司法體制綜合配套改革落地落實，在司法規(guī)范化、辦案質(zhì)效等方面均有了明顯提升，但同時也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。本文以廣東省廣州市增城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“增城區(qū)院”）實踐探索為例，提煉經(jīng)驗做法，總結(jié)存在的問題并進行相關(guān)思考，以期為更好推進司法體制綜合配套改革貢獻力量。

一、司法體制綜合配套改革的增城檢察實踐

2016年，增城區(qū)院根據(jù)《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)全面落實司法責任制》等文件精神，按照上級檢察機關(guān)工作要求，積極推進司法責任制、司法人員分類改革、司法人員職業(yè)保障、省以下地方檢察院人財物統(tǒng)一管理等四項改革試點工作，并隨著改革的推進，深入開展綜合配套改革工作。

（一）落實員額制，完善三類人員分類管理

一是有序推進員額制改革落實。2016年以來，增城區(qū)院進行了七次員額檢察官選任，確保業(yè)務(wù)水平高、司法經(jīng)驗豐富、能獨立辦案的人員進入員額。二是抓好檢察輔助人員的優(yōu)化配置。在合同制檢察輔助人員流動性較大的情況下，積極爭取支持，及時補充招錄，確保業(yè)務(wù)部門的檢察官、檢察官助理和書記員至少達到1：1：0.5配置。加強對合同制檢察輔助人員的教育培訓和分類考核，提升其學習意愿和綜合素能。三是實現(xiàn)三類人員分類管理。做好檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類人員的分類改革，落實檢察官單獨職務(wù)序列管理和檢察官助理、書記員職務(wù)序列改革試點工作，積極推動編制內(nèi)書記員及時轉(zhuǎn)任檢察官助理。

（二）深化內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，完善組織管理體系

一是開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)重組。按照廣東省人民檢察院指導(dǎo)意見，增城區(qū)院統(tǒng)籌推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，設(shè)置“6個業(yè)務(wù)部門+2個司法行政部門（即政治部和辦公室）”，內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡近三分之一；綜合業(yè)務(wù)部門、司法行政部門專司業(yè)務(wù)管理和行政管理工作，推動業(yè)務(wù)管理和行政管理體系扁平化。二是組建并優(yōu)化辦案團隊。為應(yīng)對案多人少的突出矛盾，該院以優(yōu)化辦案組為突破口，堅持固定與臨時團隊相結(jié)合，加強檢察官專業(yè)化建設(shè)，提高辦案效率。如業(yè)務(wù)部門根據(jù)辦案需要成立專業(yè)的辦案組，由相對固定人員辦理不同領(lǐng)域（類型）案件；在辦理涉黑惡等重大案件時，組成臨時的檢察官辦案組。

（三）明確權(quán)責配置，規(guī)范檢察權(quán)運行

一是科學配置辦案權(quán)限。增城區(qū)院制定檢察委員會、檢察長、檢察官司法辦案權(quán)力清單、檢察官司法辦案親歷清單，清晰界定檢察委員會、檢察長和辦案組、檢察官負責、決定的事項。2017年6月開始探索檢察委員會上會案件審查過濾機制，進一步明確檢察委員會審議案件的原則和范圍，減少上會案件數(shù)量，突出檢察官的辦案主體和責任。2018年-2020年上會案件數(shù)逐年下降，此后上會案件量趨向穩(wěn)定。二是推動領(lǐng)導(dǎo)干部辦案規(guī)范化、常態(tài)化。增城區(qū)院制定檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員和部門負責人直接辦理案件的指導(dǎo)意見，明確辦案的正面清單和負面清單，優(yōu)先分配重大疑難復(fù)雜案件、新類型案件和在法律適用上具有普遍指導(dǎo)意義的案件由領(lǐng)導(dǎo)干部辦理，充分體現(xiàn)示范、引領(lǐng)作用。三是不斷完善案件管理和監(jiān)督機制。推進案件質(zhì)量評查工作常態(tài)化，成立評查工作領(lǐng)導(dǎo)小組和評查人員庫，同步開展案件質(zhì)量評查、法律文書抽檢、聽庭評議等措施，不斷加強對辦案質(zhì)量、檢察權(quán)運行的監(jiān)督管理。加大案件流程監(jiān)控力度，將流程監(jiān)控要點與日常業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)審查、案件質(zhì)量評查、收送案審核相結(jié)合，增強流程監(jiān)控對司法辦案的規(guī)范促進作用。針對檢察權(quán)運行重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過排查各崗位廉政風險點，加強對檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約。

（四）強化省級以下財物統(tǒng)一管理，推動完善職業(yè)保障

增城區(qū)院認真落實“三類人員兩種待遇”工資政策，主動與人社、財政等部門對接，確保檢察官工資待遇按標準兌現(xiàn)，及時釋放改革紅利。積極落實財物市一級統(tǒng)管工作，不斷強化與當?shù)刎斦?、人社等單位協(xié)調(diào)，完成部門預(yù)算編制、政府采購平臺轉(zhuǎn)換等省、市財物管理基礎(chǔ)性對接工作。財物統(tǒng)管以來制定并完善相關(guān)管理工作制度22個，明確預(yù)算、收支、采購、合同、資產(chǎn)管理工作細則，有效堵塞財務(wù)風險漏洞。

二、基層院在推進綜合配套改革中面臨的困境

基層院在深入推進司法責任制綜合配套改革進程中取得了一些成效，同時也面臨著一些問題和困難。

（一）員額制動態(tài)化調(diào)整機制尚未形成

隨著地方經(jīng)濟快速發(fā)展，部分基層檢察院的總體辦案量持續(xù)上升，因政法編制數(shù)和員額數(shù)由省級相關(guān)部門確定，且未能實現(xiàn)與地區(qū)經(jīng)濟、人口、辦案等情況相結(jié)合予以動態(tài)化調(diào)整，員額數(shù)遠不能滿足辦案需求，導(dǎo)致案多人少矛盾較為突出。

（二）內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革未達預(yù)期目標

機構(gòu)改革本意是通過精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)的方式以達到科學設(shè)置業(yè)務(wù)機構(gòu)和有效整合非業(yè)務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)司法資源重點向業(yè)務(wù)部門配置的目標，有效解決司法資源與司法案件緊張的矛盾。從實踐來看，“大部制”管理困難、資源分配不均及上下級業(yè)務(wù)條線銜接不暢等問題較為突出。如增城區(qū)院因政法編制數(shù)未達100人未能設(shè)立10個內(nèi)設(shè)部門［3］，職能合并調(diào)整后的第一檢察部涵括未成年人檢察、重罪檢察及部分普通刑事檢察業(yè)務(wù)，成為全院最大的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，綜合管理難度增大。第四檢察部包括民事、行政、公益訴訟等檢察業(yè)務(wù)，但人員總體較少。此外，因檢察院內(nèi)部機構(gòu)呈現(xiàn)出“倒金字塔”形特點，越往上，職能劃分越細，機構(gòu)設(shè)置越多。越往下，職能劃分越粗，機構(gòu)設(shè)置越少。上下級檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)數(shù)量不一致，下級院幾個內(nèi)設(shè)機構(gòu)對應(yīng)上級一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)的情況較為普遍，一個部門對接多個業(yè)務(wù)條線，容易造成管理混亂和工作效率低下。

（三）監(jiān)督制約機制不夠健全

司法責任制改革后，檢察官辦案的主體地位有所提升，放權(quán)之后如何進一步規(guī)范辦案的自由裁量權(quán)，仍是實踐中的難題。增城區(qū)院曾對放權(quán)之后的辦案紀律、辦案質(zhì)量、文書質(zhì)量等開展調(diào)研分析，特別是針對撤回起訴案件進行全面分析，反映出權(quán)力下放后，對于檢察官辦案程序是否嚴格規(guī)范、有無怠于行使或不正確行使權(quán)力等情況的監(jiān)督不夠全面有效。內(nèi)部監(jiān)督方面，為規(guī)范員額檢察官的司法權(quán)力，檢察機關(guān)制定了司法辦案權(quán)限規(guī)定和責任追究等相關(guān)文件，但大多仍停留在制度層面，實際被追責問責的情形較少。外部監(jiān)督方面，人大監(jiān)督機制、社會監(jiān)督制約機制以及檢律互動協(xié)作機制等仍有待加強和完善。

（四）相關(guān)保障制度尚不完善

完善的職業(yè)保障機制是確保檢察官依法履職、保障司法責任制全面準確落實的有力手段，從實踐來看，雖然員額制改革后檢察官的薪酬福利確有一定幅度上漲，但關(guān)于檢察官的職業(yè)發(fā)展、風險防范、容錯免責等保障機制尚未建立或完善，尚未形成專門的檢察官職業(yè)保障機制。面對日益繁重的辦案壓力和越來越高的工作要求，基層干警難以通過培訓實現(xiàn)自我提升、自我增值。此外，目前省級機構(gòu)對于人財物統(tǒng)一管理只能“有限統(tǒng)管”，如廣州地區(qū)基層院的合同制檢察輔助人員的工資仍由當?shù)刎斦С?，各區(qū)的薪酬標準相差較大，對薪酬較低、工作量大的基層院而言，合同制檢察輔助人員流動性大。

三、基層院持續(xù)深化司法體制綜合配套改革的思考

2023年8月7日，最高檢發(fā)布《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》（以下簡稱《工作規(guī)劃》），提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，全面強化對執(zhí)法司法活動的制約監(jiān)督，著力實現(xiàn)法律監(jiān)督理念、體系、機制、能力現(xiàn)代化”。結(jié)合《工作規(guī)劃》中的主要任務(wù)，基層檢察機關(guān)可從以下幾個方面持續(xù)深化司法體制綜合配套改革：

（一）加強檢察人員分類管理

一是持續(xù)完善員額職數(shù)動態(tài)調(diào)整機制。由上級檢察機關(guān)統(tǒng)籌，基層院定期更新分析檢察辦案情況和編制人員流動情況，對員額編制進行動態(tài)管理，對于辦案量大的基層院，在政法干警編制數(shù)和員額數(shù)的比例上適當傾斜，推動編制跨域統(tǒng)籌適用、動態(tài)調(diào)整，緩解基層院案多人少的突出矛盾。如增城區(qū)院在上級院支持下，員額比例突破39%，且在院內(nèi)符合遴選條件對象較少的情況下，積極爭取其他院員額的調(diào)入，填補員額空缺。此外，不斷健全員額增補、退出機制，定期開展檢察官遴選、檢察官考核工作，對符合條件的檢察人員，及時選拔任命為檢察官；對考核不合格的檢察官，嚴格落實員額退出機制，確保優(yōu)秀的檢察官留在辦案隊伍。二是持續(xù)完善人才激勵機制。深化檢察人員分類管理改革，既要關(guān)注檢察官的職業(yè)發(fā)展，也要關(guān)注檢察輔助人員、司法行政人員職業(yè)發(fā)展，形成三類人員安心履職、有序成長、充分發(fā)展的管理格局。［4］適當提高檢察輔助人員、司法行政人員的薪酬待遇，并在行政職級晉升時多向綜合管理部門傾斜，探索有條件、有流向的跨序列及系統(tǒng)外交流機制，促進不同層級和不同區(qū)域之間司法人員的交流，保持穩(wěn)定與激發(fā)活力相結(jié)合，整體推動檢察隊伍建設(shè)。

（二）深化內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革

建議賦予基層院一定的自由度，適當突破內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量的限制，因地制宜，綜合人員數(shù)量、業(yè)務(wù)量和管理幅度等情況合理調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，切實讓內(nèi)設(shè)機構(gòu)高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)扁平化管理和專業(yè)化建設(shè)相結(jié)合。對于上下級機構(gòu)未能一一對應(yīng)的問題，由下級院設(shè)置相應(yīng)的檢察官辦案組與上級院對應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行銜接，確保檢察工作上下統(tǒng)一、有效銜接。

（三）持續(xù)健全內(nèi)部和外部監(jiān)督機制

加強對檢察權(quán)運行的監(jiān)督制約，對于落地落實檢察機關(guān)司法責任制具有重要意義，建議從健全內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩大方面著手。一是健全內(nèi)部監(jiān)督機制。堅持突出檢察官主體地位與加強制約監(jiān)督相統(tǒng)一，科學合理界定檢察官職責權(quán)限，通過案件管理、績效考核、檢務(wù)督察等方式強化對檢察官的制約監(jiān)督，并根據(jù)法律規(guī)定及政策調(diào)整及時修改完善職權(quán)清單，全面準確落實司法責任制。進一步健全案件評查機制，細化評查標準和程序，注重對評查結(jié)果的深化運用，將評查結(jié)果作為業(yè)績考核的重要依據(jù)，推動以案促改，促進文書質(zhì)量和辦案質(zhì)量的整體提升。完善檢察官懲戒制度，一方面加大對檢察人員違反檢察職責的線索摸查，另一方面確保對當事人的追究問責精準得當，激發(fā)檢察人員依法履職和大膽履職的“內(nèi)生動力”。二是健全外部監(jiān)督機制。完善自覺接受人大監(jiān)督機制，組織人大代表旁聽案件庭審，對檢察官開展履職評議，邀請人大代表、政協(xié)委員或其他人士參與檢察聽證，形成常態(tài)化的監(jiān)督格局。強化檢律良性互動協(xié)作機制，制定完善檢律聯(lián)席會議、檢律互督互評、律師參與矛盾化解等工作機制，搭建檢律業(yè)務(wù)交流平臺，開展互邀授課、實案控辯、專題研討、會商交流等活動，常態(tài)化開展互相監(jiān)督、互相評價工作。持續(xù)深化人民監(jiān)督員、檢察聽證等工作制度，積極推行檢察聽證和人民監(jiān)督員工作形式多元化，探索簡易聽證、上門聽證、網(wǎng)上聽證、特邀聽證等工作模式，拓展“人民監(jiān)督員+”監(jiān)督模式，推進檢察聽證和人民監(jiān)督員工作在“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”“十種監(jiān)督方式”的全覆蓋。

（四）健全檢察官職業(yè)保障及檢察經(jīng)費保障機制

一是強化檢察官的職業(yè)保障。落實與檢察官職務(wù)相匹配的待遇保障機制，完善合理的收入增長機制和困難救助制度，建立檢察官人身保護制度，完善意外傷害、因公犧牲等保障制度。強化檢察官職業(yè)技能培訓，增強檢察官適應(yīng)能力，加強對法律適用的規(guī)范性，在提升辦案效率的同時，盡可能避免因程序瑕疵造成的職業(yè)風險。二是落實好檢察經(jīng)費保障。將強化經(jīng)費保障作為工作重點，不斷適應(yīng)省級以下財物統(tǒng)一管理的新要求，深入研究改革轉(zhuǎn)型期檢務(wù)保障的新情況，爭取上級檢察機關(guān)、當?shù)攸h委政府和財政有關(guān)部門對檢察工作的資金保障支持。加強檢察大數(shù)據(jù)在檢務(wù)保障中的應(yīng)用，運用數(shù)據(jù)分析手段，科學編制經(jīng)費預(yù)算，實現(xiàn)對工作經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備和硬件需求的精準化保障。建議由上級檢察機關(guān)牽頭財政、人社等部門，統(tǒng)籌轄區(qū)基層檢察機關(guān)的薪酬標準，增強檢察輔助人員隊伍的穩(wěn)定性。