王文燕 汪培偉 劉海璇

摘 要：行政檢察是檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，充分發(fā)揮行政檢察職能，建設(shè)法治化營商環(huán)境，是檢察機關(guān)服務(wù)保障社會經(jīng)濟發(fā)展大局的應(yīng)有之意。在民營經(jīng)濟相對活躍的省份地區(qū)，對法治化營商環(huán)境建設(shè)的需求更為突出。行政檢察積極探索，立足各項職能，開展專項活動，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了法治保障，但依然存在認(rèn)識不夠到位，常態(tài)化內(nèi)外協(xié)作未落實，工作成效需進一步凸顯等問題。需要通過更新監(jiān)督理念、明確工作方向、系統(tǒng)發(fā)揮職能、突出監(jiān)督重點、深度參與社會治理及完善落實相關(guān)配套機制等途徑，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供更加優(yōu)質(zhì)的行政檢察法治產(chǎn)品。

關(guān)鍵詞：行政檢察 法治化營商環(huán)境 寧波實踐

營商環(huán)境之于市場主體，是“水”之于“魚”的關(guān)系，良好的營商環(huán)境有助于促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。法治是最好的營商環(huán)境，檢察機關(guān)作為我國法律監(jiān)督機關(guān)，肩負著助力打造法治化營商環(huán)境的任務(wù)職責(zé)。行政檢察是檢察監(jiān)督的重要組成部分，充分有效發(fā)揮職能作用，對于打造法治化營商環(huán)境，具有十分重要的價值和意義。

一、行政檢察監(jiān)督服務(wù)保障營商環(huán)境的必要性

（一）行政檢察監(jiān)督的職能定位

行政檢察的具體職能隨著法律法規(guī)、文件要求的變化以及機構(gòu)改革的推進，在不同時期有著業(yè)務(wù)類型的變化和工作方向側(cè)重。對于行政檢察來說，一直以來的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)就是行政訴訟監(jiān)督，包括行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督、行政審判活動違法行為監(jiān)督和行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。2021年，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中，又強調(diào)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正；在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，促進案結(jié)事了”。至此，行政檢察又依此開展了行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和行政違法行為監(jiān)督，積極參與社會治理，并將行政爭議實質(zhì)性化解貫穿于各項工作之中。

（二）發(fā)揮行政檢察職能與服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在邏輯

營商環(huán)境是以商事主體保護、商業(yè)活動規(guī)范與政策、基礎(chǔ)服務(wù)管理等為主要內(nèi)容，涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。［1］法治化營商環(huán)境建設(shè)是根據(jù)市場主體的法治需求，運用法治思維與法治方式實現(xiàn)營商環(huán)境現(xiàn)代化治理的實踐活動。［2］構(gòu)建優(yōu)良的法治化營商環(huán)境與發(fā)揮行政檢察職能存在天然的需求與邏輯關(guān)聯(lián)。

首先，行政檢察具有政治引領(lǐng)性。營商環(huán)境需要穩(wěn)定的政治環(huán)境，檢察機關(guān)是政治性極強的業(yè)務(wù)機關(guān)，具有鮮明的政治屬性，通過發(fā)揮包括行政檢察在內(nèi)的各項法律監(jiān)督職能，促進經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。其次，行政檢察具有法治保障性。市場主體在市場準(zhǔn)入、行為審批管理、退出機制等方面，都與行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為有著密切聯(lián)系。行政機關(guān)在“第一線”直接規(guī)范各類市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動，因考慮自身監(jiān)管行為的高效性，往往容易出現(xiàn)制約市場活力和創(chuàng)造力的情況。［3］行政檢察作為法律監(jiān)督環(huán)節(jié)，可以充分保障法律正確實施和公平正義。最后，行政檢察具有穩(wěn)定預(yù)期性。行政檢察監(jiān)督通過監(jiān)督法院不當(dāng)或不統(tǒng)一的裁判，監(jiān)督行政機關(guān)違法或怠于履行職責(zé)，營造法治化規(guī)范化的執(zhí)法司法環(huán)境，給予市場主體以穩(wěn)定的生產(chǎn)經(jīng)營和行為預(yù)期，使市場主體對自身的行為有明確的規(guī)則判斷，放心準(zhǔn)入和參與生產(chǎn)。

二、行政檢察服務(wù)保障營商環(huán)境的寧波實踐

浙江省寧波地區(qū)地處沿海，民營經(jīng)濟和對外貿(mào)易相對活躍，涉市場主體行政檢察案件辦理有一定規(guī)模，同時，在營商環(huán)境服務(wù)體制機制建設(shè)方面也有不少實踐探索。

（一）寧波地區(qū)涉營商環(huán)境行政檢察案件辦理基本情況

從寧波地區(qū)近3年涉營商環(huán)境行政檢察案件辦理基本情況上看，2021年至2023年，行政生效裁判結(jié)果監(jiān)督案件共受理156件，其中涉營商環(huán)境受理28件，監(jiān)督或化解9件。行政審判活動違法行為監(jiān)督受理26件，其中涉營商環(huán)境受理7件，監(jiān)督或化解7件。行政訴訟執(zhí)行活動監(jiān)督2件，其中涉營商環(huán)境受理0件。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督受理552件，其中涉營商環(huán)境受理212件，監(jiān)督或化解203件。行政違法行為監(jiān)督受理104件，其中涉營商環(huán)境41件。公開聽證的運用情況上，近3年全市行政檢察共公開聽證17件，其中涉營商環(huán)境9件，分別為2021年1件，2022年2件，2023年6件。

（二）寧波地區(qū)涉營商環(huán)境行政檢察案件的特點

1.涉營商環(huán)境類案件在行政檢察案件中占有相當(dāng)比例。在各類行政檢察案件中，涉市場主體案件占總案件數(shù)的26%。說明涉市場主體行政行為存有爭議的情形有一定規(guī)模，部分市場主體對政府行政行為存在疑義。

2.非訴執(zhí)行監(jiān)督案件數(shù)量較多。一是受開展專項活動影響。2021年行政非訴執(zhí)行工作剛剛開展，組織專項活動排查前期所有案源，集中辦理了一大批行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件。二是案件本身特點原因。非訴執(zhí)行中易發(fā)現(xiàn)串案，在最高檢規(guī)范檢察建議類案制發(fā)標(biāo)準(zhǔn)前，采取的是一案一發(fā)方式，故案件體量較大。在非訴執(zhí)行監(jiān)督涉市場主體案件中，減免企業(yè)加處罰款類型的案件相對較多。

3.審判活動違法和訴訟執(zhí)行活動監(jiān)督出現(xiàn)短板。審判活動違法和訴訟執(zhí)行活動監(jiān)督這兩項行政檢察業(yè)務(wù)，相對于其他業(yè)務(wù)類型，辦案數(shù)量有一定的差距。其中涉市場主體的案件更是少之又少。如訴訟執(zhí)行活動監(jiān)督涉營商環(huán)境數(shù)為零。

4.涉營商環(huán)境案件辦理體現(xiàn)出一定效果。涉營商環(huán)境行政檢察案件實現(xiàn)監(jiān)督或爭議實質(zhì)性化解的，占到近一半比例。檢察機關(guān)重視辦案成效，充分發(fā)揮檢察調(diào)處對行政爭議進行實質(zhì)性化解，讓市場主體早日擺脫爭端，輕松上陣，保障企業(yè)順利高效運轉(zhuǎn)。

5.公開聽證辦案手段得到一定程度的運用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政檢察進行公開聽證的案件數(shù)量呈逐年遞增趨勢，其中涉營商環(huán)境的聽證案件亦逐年遞增，并占有較高比例，行政檢察重視運用聽證手段提升涉營商環(huán)境案件的辦理質(zhì)效，充分聽取市場主體的意見，讓市場主體對法治更信任更可感。

（三）行政檢察服務(wù)保障營商環(huán)境的舉措

1.出臺相關(guān)制度文件。在服務(wù)營商環(huán)境方面，檢察機關(guān)已自上而下出臺了一系列機制文件。如最高檢發(fā)布的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》《關(guān)于全面履行檢察職能推動民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》等。寧波市人民檢察院在寧波市委政法委的支持下，創(chuàng)新性探索企業(yè)行政合規(guī)制度，與市工商聯(lián)聯(lián)合出臺了專門針對涉企行政檢察案件辦理附條件法律監(jiān)督工作規(guī)定，一方面解決行政機關(guān)“罰不下去、執(zhí)行不了”的合法性困境，同時避免“辦理一個案件，拖垮一個企業(yè)”負面效果的出現(xiàn)。

2.開展護航法治化營商環(huán)境專項活動。寧波地區(qū)認(rèn)真落實最高檢部署開展的“行政檢察護航法治化營商環(huán)境”小專項活動，并結(jié)合地區(qū)特點，先后在全市部署開展了商業(yè)賄賂不正當(dāng)違法行為專項監(jiān)督、涉單用途商業(yè)預(yù)付卡違法經(jīng)營行為專項監(jiān)督活動，督促行政機關(guān)依法履職，并與商務(wù)、市場監(jiān)管、公安等部門建立協(xié)作機制，實現(xiàn)經(jīng)營亂象系統(tǒng)治理。同時，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的虛假注冊登記、非法轉(zhuǎn)賣營業(yè)執(zhí)照、惡意注銷企業(yè)逃避執(zhí)行等問題，逐一進行監(jiān)督整治，推動市場主體合法合規(guī)經(jīng)營。

3.創(chuàng)新工作模式。2021年寧波市率先在檢察機關(guān)設(shè)立營商環(huán)境投訴監(jiān)督中心，作為全面統(tǒng)籌行政執(zhí)法監(jiān)督、檢察法律監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督職能的機構(gòu)，初步構(gòu)建起以法治化手段一站式化解涉企矛盾糾紛的營商環(huán)境投訴監(jiān)督體系。從組織結(jié)構(gòu)上該中心受黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委監(jiān)委、檢察院、司法局在現(xiàn)有職能不變的情況下派員聯(lián)合辦公，由檢察院負責(zé)召集聯(lián)席會議，代行日常運行管理職責(zé)。［4］中心建立統(tǒng)一便捷的舉報系統(tǒng)，暢通線上線下投訴路徑，探索實施投訴保密制度，讓市場主體打消顧慮，大膽投訴。依托該中心，寧波行政檢察拓寬了案件來源，行政檢察各項監(jiān)督職能得到進一步發(fā)揮。

三、行政檢察在助力優(yōu)化營商環(huán)境工作中需解決的問題

通過對寧波地區(qū)的實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政檢察在助力法治化營商環(huán)境中發(fā)揮了一定的職能作用，但依然顯現(xiàn)出一些問題。

（一）對行政檢察服務(wù)中心大局工作的認(rèn)識需進一步提升

服務(wù)保障營商環(huán)境屬于檢察機關(guān)服務(wù)大局的重要工作內(nèi)容，但部分基層檢察院在行政檢察履職中還沒有認(rèn)識到這項工作的重大意義，僅限于就案辦案，對服務(wù)黨委政府中心工作的認(rèn)識不足，站位不高，沒有將行政檢察工作真正放置于服務(wù)大局的高度去謀劃開展，對構(gòu)建法治化營商環(huán)境的目標(biāo)和工作重要性認(rèn)識不夠到位，工作的主動性和積極性相對不足。

（二）全面精準(zhǔn)發(fā)揮職能、服務(wù)營商環(huán)境的效能需進一步凸顯

在檢察機關(guān)“四大檢察”中，行政檢察總體履職效能發(fā)揮得還不夠充分，在服務(wù)能力、效果以及成熟度上，與其他檢察業(yè)務(wù)相比還有一定差距。以往檢察機關(guān)服務(wù)保障營商環(huán)境的關(guān)注點主要在于傳統(tǒng)刑事方面，以預(yù)防涉企刑事犯罪和企業(yè)刑事合規(guī)為主，近年來民事檢察在辦理涉市場主體民事糾紛時，在保障企業(yè)順利運轉(zhuǎn)上也做出了一定成績。反觀行政檢察，還存在一些監(jiān)督空白和短板，無論是關(guān)注度、提及度還是貢獻度，都還需提升。行政檢察基于其與政府管理部門的監(jiān)督關(guān)聯(lián)度，恰恰可以發(fā)揮最前端的營商環(huán)境優(yōu)化和治理功能，其作用不應(yīng)被低估，履職效能亟需強化提升。

（三）服務(wù)營商環(huán)境建設(shè)的協(xié)作聯(lián)動還不夠成熟

外部來說，雖然有的地區(qū)基于辦理服務(wù)營商環(huán)境案件，與公安、法院、政府職能部門、工商聯(lián)、企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會之間形成了一定的聯(lián)系溝通機制，會簽了文件，但比較零散，在常態(tài)化、深層次化上還存在不足，導(dǎo)致會簽文件往往流于形式，日后工作中并未常態(tài)化協(xié)作配合，也未切實落實文件內(nèi)容。內(nèi)部來說，與其他檢察業(yè)務(wù)部門的工作聯(lián)動還需要繼續(xù)加強。對于行刑反向銜接工作，有些地區(qū)開展得尚不夠充分，在辦案流程、文書制作規(guī)范、涉案企業(yè)妥善處理等事項上，都需要進一步探索和完善。

（四）監(jiān)督的準(zhǔn)入和邊界把握尚不夠嚴(yán)格

行政檢察在服務(wù)營商環(huán)境履職過程中，尤其是行政違法行為監(jiān)督，在發(fā)揮職能作用的同時，亦需要注意把握案件準(zhǔn)入和履職邊界，防止出現(xiàn)過度干預(yù)行政機關(guān)行政執(zhí)法的情況出現(xiàn)。司法實踐中，有的地區(qū)對案件受理和監(jiān)督尺度把握不準(zhǔn)，辦理行政違法行為監(jiān)督案件時，準(zhǔn)入門檻過低或標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，未嚴(yán)格按照“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這一要求，導(dǎo)致監(jiān)督范圍過于寬泛，不利于樹立良好的檢察機關(guān)形象，也容易滋生權(quán)力尋租等問題。

（五）人員隊伍架構(gòu)和能力水平與行政檢察監(jiān)督的要求尚不匹配

目前大部分地區(qū)尤其是基層行政檢察，一般是與民事或公益訴訟檢察部門二合一，甚至三合一，干警往往身兼多職，缺乏專門的行政檢察人員，難以集中精力在行政檢察上深耕細作。在人員業(yè)務(wù)素能上，有些地區(qū)從事行政檢察的干警和人員并無行政法律專業(yè)背景，專業(yè)匹配和業(yè)務(wù)能力上存在偏差和不足，直接影響了行政檢察工作的高質(zhì)效開展和服務(wù)法治化營商環(huán)境履職能力的提升。

四、充分發(fā)揮行政檢察職能構(gòu)建法治化營商環(huán)境的建議

（一）更新新時代服務(wù)保障營商環(huán)境的行政檢察監(jiān)督理念

思想是行動的先導(dǎo)，要認(rèn)真學(xué)習(xí)和領(lǐng)會黨中央關(guān)于服務(wù)優(yōu)化營商環(huán)境的各項文件精神，尤其是基層檢察院，要更新行政檢察監(jiān)督理念，真正提高站位，筑牢服務(wù)大局思想，進一步強化行政檢察服務(wù)法治化營商環(huán)境的意識。在履行行政檢察職責(zé)中，要從服務(wù)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的高度和維度出發(fā)，聚焦保障民營企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化投資環(huán)境等重點工作，緊扣民營企業(yè)以及各類市場主體發(fā)展中的“痛點”“難點”“堵點”問題，為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造公正透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。

（二）全面履職注重監(jiān)督質(zhì)效

充分發(fā)揮各項監(jiān)督職能，突出行政檢察對營商環(huán)境的精準(zhǔn)保護。一是根據(jù)實踐辦案，梳理出涉營商環(huán)境的幾項重點領(lǐng)域，深入研究，集中優(yōu)勢力量高質(zhì)量辦理案件，形成一定規(guī)模和特色，辦出典型案件，促進行政檢察的作用發(fā)揮和影響力提升。二是補齊訴訟執(zhí)行監(jiān)督等履職短板弱項，實現(xiàn)全面履職，充分保證市場主體合法權(quán)利。三是嚴(yán)格遵循“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，著重關(guān)注市場主體在行政訴訟立案、裁判結(jié)果、行政處罰等方面的爭議，結(jié)合減免企業(yè)加處罰款等前期工作實踐，探索開展企業(yè)行政合規(guī)，爭取形成相對完善的制度體系，保市場主體，穩(wěn)經(jīng)濟預(yù)期。四是充分運用公開聽證等手段，公平公開開展行政檢察監(jiān)督。將行政檢察爭議實質(zhì)性化解貫穿于辦理各類案件的始終，既要促進行政執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范，又要注重司法解紛高質(zhì)高效。

（三）深度參與社會治理

行政檢察基于其“監(jiān)督”這一特征屬性，通過辦理爭議監(jiān)督案件，天然地具有發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管問題和漏洞的優(yōu)勢。行政檢察要善于運用好這一優(yōu)勢，能動履職，積極延伸法律監(jiān)督職能，就辦案中發(fā)現(xiàn)的各類問題，加強與政府相關(guān)職能部門之間的交流溝通，適時提出社會治理檢察建議，促進行政機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化提升和管理機制的不斷優(yōu)化完善。對辦理的服務(wù)營商環(huán)境案件要及時進行分析歸納總結(jié)，研究有助于行政和司法進一步完善的問題和事項，并形成專題報告，做好黨委政府的法治參謀。

（四）真正完善落實行政檢察履職配套機制

檢察機關(guān)在履行行政檢察職能構(gòu)建法治化營商環(huán)境建設(shè)過程中，對于各方協(xié)同機制，需要真正落地、落實。與刑事、民事、公益訴訟檢察等部門加強線索移送和案件研判，與行政機關(guān)真正打通信息壁壘，深化完善檢企對接，府檢、法檢協(xié)作，檢研會商等機制。有條件的地區(qū)可以建立服務(wù)保障工作動態(tài)評價體系，通過座談會等形式定期聽取各類市場主體意見反饋，了解企業(yè)當(dāng)前的法治需求，對涉及營商環(huán)境法治保障特別是行政檢察工作中的問題短板，認(rèn)真回應(yīng)解決，及時調(diào)整優(yōu)化服務(wù)保障相關(guān)工作。