作者簡(jiǎn)介：席文啟，教授，北京市人大制度理論研究會(huì)原副會(huì)長(zhǎng)。

內(nèi)容摘要：從地方人大實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的角度對(duì)地方人大常委會(huì)運(yùn)行狀況做描述，可以按照縱向時(shí)間和橫向空間兩個(gè)維度進(jìn)行。前者是各層級(jí)各地方人大常委會(huì)每屆每年每次會(huì)議的運(yùn)行，后者是地方人大常委會(huì)每一類每一項(xiàng)工作的運(yùn)行。通過(guò)經(jīng)驗(yàn)性描述和對(duì)運(yùn)行規(guī)律的探討，可以更深切感悟到地方人大常委會(huì)必須堅(jiān)持同級(jí)黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用，必須發(fā)揮好主任會(huì)議、專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、常委會(huì)組成人員和人大代表的作用，必須重視調(diào)查研究，完善工作制度體系。此外，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要認(rèn)真謀劃工作思路，完善工作方式，構(gòu)建工作格局，營(yíng)造工作環(huán)境，整合工作共識(shí)，把握工作節(jié)奏，探索工作規(guī)律，講究工作方法，帶好工作隊(duì)伍，提升精神境界。

關(guān)鍵詞：地方人大；常委會(huì)運(yùn)行；經(jīng)驗(yàn)描述

十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議提出，要堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度。這就提出了一個(gè)重要命題，那就是人民代表大會(huì)制度的運(yùn)行問(wèn)題。這個(gè)命題的提出既具有重要的理論意義也具有重要的實(shí)踐意義，引起了人大制度研究者和實(shí)務(wù)者的廣泛關(guān)注。在人民代表大會(huì)制度全面正式確立70周年之際，即使是從某一方面對(duì)這個(gè)宏大問(wèn)題進(jìn)行初步探討，也是一件很有意義的事情。

說(shuō)到底，人大制度的運(yùn)行問(wèn)題，也就是人大制度在實(shí)踐中的呈現(xiàn)方式或運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)問(wèn)題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題的探討，需要總結(jié)研究人大制度實(shí)踐七十年來(lái)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，從中探尋人大制度的運(yùn)行規(guī)律。顯然，這是一個(gè)宏大的題目，遠(yuǎn)非這篇文章所能承擔(dān)。我之所以選擇這個(gè)縮小了的題目，就是感到以作者個(gè)人所具有的能力及所掌握的材料而言，的確是力有未逮，深知難以完成。所以，本文只是從地方人大常委會(huì)運(yùn)行的角度做些探討，提供一些經(jīng)驗(yàn)性的初步描述，拋磚引玉，以啟后來(lái)。

一、地方人大常委會(huì)運(yùn)行的縱向維度初探

憲法法律賦予地方人大常委會(huì)許多職權(quán)，把這些職權(quán)行使好，將其落到實(shí)處，也就構(gòu)成了地方人大常委會(huì)運(yùn)行的主要內(nèi)容。在一定意義上也可以說(shuō)，所謂地方人大常委會(huì)的運(yùn)行，也就是人大常委會(huì)每屆每年每次會(huì)議都要把憲法法律賦予的這些職權(quán)行使好、落實(shí)好。我認(rèn)為，探討地方人大常委會(huì)運(yùn)行，可以按照縱向時(shí)間和橫向空間兩個(gè)維度進(jìn)行。所謂縱向時(shí)間維度是指各個(gè)層級(jí)各個(gè)地區(qū)的人大常委會(huì)每一屆、每一年、每一次會(huì)議的運(yùn)行問(wèn)題；所謂橫向空間維度是指地方人大常委會(huì)每一類每一項(xiàng)工作的運(yùn)行問(wèn)題。當(dāng)然，由于涉及的方面和問(wèn)題很多，我們不可能用一篇文章的篇幅進(jìn)行詳細(xì)討論，許多問(wèn)題只能是概要性地舉例說(shuō)明。我們先從縱向時(shí)間維度開始探討。

（一）每一屆地方人大常委會(huì)運(yùn)行的總體規(guī)劃

人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)能夠干十年以上的不多，多數(shù)只能干一屆。一般說(shuō)來(lái)，主要領(lǐng)導(dǎo)同志上任前后都會(huì)對(duì)自己這一屆要做些什么事情、開展哪些工作、怎樣開展工作、如何加強(qiáng)自身建設(shè)等問(wèn)題有所考慮，希望在任期內(nèi)對(duì)本地區(qū)人大工作和建設(shè)有所貢獻(xiàn)，留下一些印跡。這種考慮會(huì)經(jīng)過(guò)一段了解情況熟悉工作的過(guò)程，逐漸形成本屆人大常委會(huì)五年的工作思路，通過(guò)一定的程序成為領(lǐng)導(dǎo)班子成員的共識(shí)，并逐步付諸實(shí)施。這里講一段作者本人的經(jīng)歷。

我于1999年1月開始擔(dān)任北京市東城區(qū)人大常委會(huì)主任和黨組書記。在原來(lái)區(qū)委副書記崗位上雖然擔(dān)任區(qū)人大代表，甚至作為人民代表大會(huì)會(huì)議主席團(tuán)常務(wù)主席之一也曾經(jīng)主持過(guò)大會(huì)選舉，但是說(shuō)實(shí)話，對(duì)人大制度和人大工作究竟是怎么運(yùn)行的實(shí)在是知之甚少。轉(zhuǎn)崗上任之后，我才真正開始學(xué)習(xí)人大制度和人大工作，除了向在人大工作時(shí)間長(zhǎng)的老同志學(xué)習(xí)之外，還大量閱讀相關(guān)書刊和知識(shí)材料，就各方面的工作逐一向同事虛心求教。記得當(dāng)時(shí)我給自己提出了一條要求，那就是“邊學(xué)習(xí)、邊工作、邊研究”。大約經(jīng)過(guò)半年左右的時(shí)間，自己感覺(jué)對(duì)人大制度和人大工作有了初步的了解，就開始與同事醞釀這一屆五年的工作思路，經(jīng)過(guò)黨組會(huì)議和主任會(huì)議成員的反復(fù)醞釀，于年底以黨組文件的形式向區(qū)委提交報(bào)告，并獲得區(qū)委高度評(píng)價(jià)。文件提出，本屆人大常委會(huì)要“在認(rèn)真總結(jié)前幾屆人大工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，振奮精神，開拓進(jìn)取，使工作有所提高、有所擴(kuò)展、有所改進(jìn)、有所創(chuàng)新，為加強(qiáng)民主法制建設(shè)，推進(jìn)依法治區(qū)，發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)有的作用做出新的貢獻(xiàn)”。并從加強(qiáng)改進(jìn)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作、決定工作、任免工作、代表工作、自身建設(shè)等七個(gè)方面提出了具體思路和規(guī)劃任務(wù)。總的說(shuō)，這個(gè)規(guī)劃是得到了比較好的貫徹執(zhí)行的。這一段作者本人的親身經(jīng)歷大致可以反映地方人大常委會(huì)每一屆的工作規(guī)劃是怎樣醞釀和形成的。

（二）合理安排人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃

已形成的工作思路，最終需要通過(guò)屆內(nèi)每一年的工作計(jì)劃去落實(shí)。因此，合理安排常委會(huì)每年的工作計(jì)劃就成為一個(gè)非常重要的問(wèn)題。記得我在北京市人大常委會(huì)工作的那些年，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于每年的工作安排運(yùn)籌謀劃的都非常到位。首先，對(duì)下一年工作，黨委有什么要求，政府有什么想法，老百姓最關(guān)心什么，要做到心中有數(shù)，以便圍繞中心、服務(wù)大局、貼近民生來(lái)安排選題。這是人大常委會(huì)在謀劃全年工作時(shí)必須首先考慮的。其次，立什么法？做什么決定？監(jiān)督什么項(xiàng)目？辦理哪些議案？代表積極性如何調(diào)動(dòng)？一年幾十個(gè)主要議題考慮清楚了，經(jīng)過(guò)溝通各方、請(qǐng)示黨委、寫入報(bào)告、大會(huì)批準(zhǔn)，這種謀劃安排也就大體完成了，剩下的就是組織實(shí)施。這種謀劃一般從每年的國(guó)慶節(jié)前后就開始了。從這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)開始，市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)就開展調(diào)查研究，征詢各方面意見(jiàn)建議，包括常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員、專委會(huì)和工作機(jī)構(gòu)以及基層人大的意見(jiàn)建議。由于在黨委領(lǐng)導(dǎo)下能夠做到深入調(diào)研、協(xié)調(diào)溝通、充分醞釀、合理謀劃，常委會(huì)每年的工作安排都很有章法，落實(shí)下來(lái)也很有成效。

總體來(lái)說(shuō)，全年議題的選擇應(yīng)該是在堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)的基礎(chǔ)上，貫徹黨委意圖，切合本地實(shí)際，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，貼近民生福祉，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，注重預(yù)期效果。這樣，一年工作下來(lái)就會(huì)取得相應(yīng)的成績(jī)，基本上可達(dá)到黨委放心、代表滿意、群眾擁護(hù)、社會(huì)肯定的效果。

（三）探索常委會(huì)會(huì)議運(yùn)行規(guī)律，按照規(guī)律性認(rèn)識(shí)開好每次會(huì)議

對(duì)于地方人大常委會(huì)會(huì)議的運(yùn)行規(guī)律，北京市人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)多年探索，曾經(jīng)形成過(guò)一個(gè)認(rèn)識(shí)，現(xiàn)在這個(gè)認(rèn)識(shí)已經(jīng)是許多地方人大常委會(huì)的共識(shí)。

1.常委會(huì)會(huì)議的質(zhì)量在會(huì)前。即把每次會(huì)議的每一個(gè)重要議題的準(zhǔn)備工作做好。具體步驟包括：專委會(huì)在工作機(jī)構(gòu)協(xié)同下就特定議題進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究和比較充分的會(huì)議討論，拿出質(zhì)量較高的對(duì)相關(guān)議題的初步審議意見(jiàn)；經(jīng)由主任會(huì)議的把關(guān)定向、提調(diào)點(diǎn)撥、深度醞釀，形成共識(shí)；根據(jù)主任會(huì)議的意見(jiàn)，相關(guān)專委會(huì)就初步審議意見(jiàn)進(jìn)行修改完善準(zhǔn)備上會(huì)。我們說(shuō)常委會(huì)會(huì)議的質(zhì)量在會(huì)前，主要是指每一個(gè)重要議題的審議和決策質(zhì)量，都需要經(jīng)過(guò)扎實(shí)深入的調(diào)查研究，并且在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上以專委會(huì)會(huì)議和主任會(huì)議的形式進(jìn)行充分的研討醞釀，形成對(duì)該議題的基本共識(shí)。這是在常委會(huì)會(huì)議審議就該議題形成共識(shí)并進(jìn)行正確決策的關(guān)鍵所在。比如，聽取審議國(guó)家機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作報(bào)告，就需要先由相關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)組織力量開展深入細(xì)致的調(diào)查研究，形成對(duì)相關(guān)專項(xiàng)工作的深入認(rèn)識(shí)，并提前初審相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提交的專項(xiàng)報(bào)告，形成專委會(huì)就該議題的初步審議意見(jiàn)，交主任會(huì)議進(jìn)行研討醞釀，就該項(xiàng)工作及相關(guān)報(bào)告所涉及的成績(jī)和問(wèn)題、改進(jìn)措施和下一步建章立制建議等形成基本共識(shí)，在此基礎(chǔ)上做好常委會(huì)會(huì)議關(guān)于該項(xiàng)議題的審議安排。顯然，在這個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中，專委會(huì)開展調(diào)查研究的質(zhì)量、主任會(huì)議研討醞釀的質(zhì)量，很大程度上影響著即將到來(lái)的常委會(huì)會(huì)議審議和決策的質(zhì)量。

2.常委會(huì)會(huì)議的關(guān)鍵在會(huì)中。每次常委會(huì)會(huì)議議程都應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)合理的安排，把重要議題安排在比較合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，保證審議有較高的質(zhì)量和效益。要保證常委會(huì)組成人員有較高的出席率，組織好相關(guān)專委會(huì)組成人員和相關(guān)代表的列席，同時(shí)安排好重點(diǎn)議題的重點(diǎn)發(fā)言。審議形式可以采取分組審議，以便更多的與會(huì)人員能夠充分發(fā)表意見(jiàn)；也不排除必要的聯(lián)組審議或大會(huì)審議形式，以便高質(zhì)量的審議發(fā)言能夠得到及時(shí)交流?，F(xiàn)在許多地方人大常委會(huì)常常把重要的監(jiān)督議題，比如專題詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查報(bào)告的審議等，安排在常委會(huì)會(huì)議中間，作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的單元展開。這就更需要我們精心組織，確保相關(guān)議題得到高質(zhì)量審議。會(huì)中的審議發(fā)言可以實(shí)行速錄并及時(shí)整理印發(fā)，既方便會(huì)議交流也便于會(huì)后集中送達(dá)相關(guān)單位作為整改參考。關(guān)于這方面的具體安排我們將在下面陸續(xù)展開。當(dāng)下一個(gè)比較突出的問(wèn)題是，不少地方的縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議的會(huì)期安排過(guò)于短促，不管有多少個(gè)議題，統(tǒng)統(tǒng)只安排半天時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合實(shí)際需要的審議時(shí)間；常常是已經(jīng)到了午后一兩點(diǎn)鐘，議題完成了不到一半，大家肚子餓得咕咕叫，只好草草收?qǐng)觥Ｃ珴蓶|說(shuō)過(guò)，民主是需要時(shí)間的?？h級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)期完全可以根據(jù)議題數(shù)量需要來(lái)安排，需要開一天就開一天，需要開兩天就開兩天。我記得，在20世紀(jì)90年代或21世紀(jì)初期的縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，多數(shù)是開到一天半左右的。在全力推進(jìn)發(fā)展全過(guò)程人民民主的新時(shí)代，就更不應(yīng)該連起碼的審議時(shí)間都不能保證。

3.常委會(huì)會(huì)議的效果在會(huì)后。即會(huì)后整理常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)連同審議發(fā)言記錄稿（現(xiàn)在還有許多地方整理成問(wèn)題清單作為審議意見(jiàn)的附件）送達(dá)相關(guān)機(jī)關(guān)單位整改，由相關(guān)專委會(huì)進(jìn)行為期一年的跟蹤監(jiān)督，對(duì)審議意見(jiàn)落實(shí)情況進(jìn)行檢查評(píng)估，有些地方還要由常委會(huì)會(huì)議再次審議整改情況報(bào)告并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，確保常委會(huì)監(jiān)督工作產(chǎn)生實(shí)際效果。比如，常委會(huì)聽取審議國(guó)家機(jī)關(guān)的某個(gè)專項(xiàng)工作報(bào)告后，會(huì)在審議基礎(chǔ)上形成相應(yīng)的結(jié)果。這種結(jié)果可以是兩種方式，或者是形成常委會(huì)組成人員關(guān)于該項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見(jiàn)，或者是形成常委會(huì)關(guān)于該項(xiàng)工作的決議或決定。無(wú)論是前者還是后者，常委會(huì)都會(huì)委托相關(guān)專委會(huì)（或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)）對(duì)相關(guān)文件（包括審議意見(jiàn)及整改問(wèn)題清單，或相關(guān)決議決定等）進(jìn)行為期一年的跟蹤監(jiān)督，關(guān)注該文件的貫徹落實(shí)情況，并且需要在跟蹤監(jiān)督結(jié)束前兩個(gè)月進(jìn)行落實(shí)情況的集中檢查。如果落實(shí)情況不能令人滿意，可以報(bào)主任會(huì)議延長(zhǎng)監(jiān)督時(shí)間或進(jìn)一步采取其他監(jiān)督措施，以求得到令人滿意的整改結(jié)果。所謂常委會(huì)會(huì)議的效果在會(huì)后，其實(shí)就是會(huì)議決策之后的監(jiān)督工作要跟上，要有力度、有質(zhì)量，這是會(huì)議實(shí)際效果如何的關(guān)鍵所在。

（四）召集好本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，加強(qiáng)和改進(jìn)代表大會(huì)的成效

召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議是憲法法律賦予本級(jí)人大常委會(huì)的重要職責(zé)。按照我的理解，在這里，“召集”的含義不僅僅是“召開”，其基本含義應(yīng)該是“開好”，即依法履行好人民代表大會(huì)會(huì)議的各項(xiàng)職責(zé)，完成好每次人民代表大會(huì)會(huì)議的各項(xiàng)任務(wù)，而且應(yīng)該不斷提高人民代表大會(huì)會(huì)議的成效，把本地區(qū)人民當(dāng)家作主的事情辦好。要開好人民代表大會(huì)會(huì)議，需要做好以下事項(xiàng)：一是做好會(huì)議籌備工作，保證會(huì)議依法按時(shí)召開；二是安排好會(huì)議各項(xiàng)議程，保證會(huì)議順利完成任務(wù)；三是保證代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用；四是抓好大會(huì)作出各項(xiàng)決議的貫徹落實(shí)，保證完成大會(huì)提出的各項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)辦理好代表在會(huì)議期間提出的議案建議。其中，會(huì)議的籌備工作大致需要兩個(gè)月左右的時(shí)間，需要有專門的籌備專班進(jìn)行協(xié)調(diào)運(yùn)作。代表大會(huì)的會(huì)期，依照議題內(nèi)容和數(shù)量以及不同層級(jí)代表大會(huì)的不同需要會(huì)有所不同，省市縣級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議一般為3～7天左右。抓好會(huì)議任務(wù)的貫徹落實(shí)，是貫穿全年的任務(wù)。其中各項(xiàng)決議的落實(shí)需要整個(gè)年度，代表議案建議的辦理一般需要3～6個(gè)月的時(shí)間甚至更長(zhǎng)。

這里想重點(diǎn)說(shuō)一說(shuō)在代表大會(huì)會(huì)議期間如何充分發(fā)揮代表作用問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題對(duì)于開好代表大會(huì)至關(guān)重要。地方人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年召開一次，多在一季度內(nèi)舉行。地方人民代表大會(huì)會(huì)議期間，既是本地區(qū)人民的盛大節(jié)日，也是人大代表集中工作的繁忙時(shí)期。在這個(gè)時(shí)間段，大會(huì)的基本功能就是通過(guò)全體代表聽取審議審查國(guó)家機(jī)關(guān)各項(xiàng)工作報(bào)告和議案，并且是按照會(huì)議議程進(jìn)行集中審議，修改完善會(huì)議文件，在充分審議各項(xiàng)報(bào)告、議案及相關(guān)決議草案的基礎(chǔ)上，組織代表就各項(xiàng)決議草案進(jìn)行投票表決，批準(zhǔn)這些報(bào)告，使各項(xiàng)報(bào)告和議案轉(zhuǎn)化為本地區(qū)人民的共同意志和國(guó)家意志。在此期間，代表履職的內(nèi)容非常豐富，包括依法聽取各項(xiàng)報(bào)告并發(fā)表審議審查意見(jiàn)、依法聯(lián)名提出議案、依法提出建議批評(píng)和意見(jiàn)等。需要關(guān)注的事項(xiàng)主要是：首先，代表想要高質(zhì)量履行自己的上述職責(zé)，必須在大會(huì)之前積極參與人大常委會(huì)組織的集中視察或?qū)ｎ}調(diào)研，也包括走訪原選區(qū)選民或原選舉單位廣泛聽取群眾意見(jiàn)、收集各國(guó)家機(jī)關(guān)的履職信息等政情政況、認(rèn)真研讀各項(xiàng)報(bào)告和議案材料，并在此基礎(chǔ)上提前準(zhǔn)備議案建議草稿和審議發(fā)言提綱。有些地方人大還會(huì)召集各代表團(tuán)會(huì)前組織代表對(duì)擬提出的議案建議進(jìn)行醞釀交流以提高質(zhì)量。其次，要想充分發(fā)揮代表在會(huì)議期間的作用，除了代表個(gè)人的努力之外，還需要在會(huì)議組織方面對(duì)會(huì)議議程進(jìn)行科學(xué)合理的安排，保證代表有比較充分的審議發(fā)言時(shí)間，讓大家盡可能暢所欲言。同時(shí)還要做好代表履職的各項(xiàng)服務(wù)保障工作，讓代表能夠集中精力于會(huì)議工作而無(wú)后顧之憂。這里很重要的一個(gè)做法就是盡可能在代表大會(huì)上安排一些重要的專項(xiàng)議題。比如，不少地方的人民代表大會(huì)會(huì)議有這樣的安排，審議通過(guò)一些涉及社會(huì)面廣泛或人大自身建設(shè)的重要法規(guī)，審議通過(guò)一些需要廣泛動(dòng)員群眾參與的重要決策，審議一些群眾強(qiáng)烈呼吁人大監(jiān)督的專項(xiàng)報(bào)告等。這些議題通過(guò)全體代表的參與審議和表決，再通過(guò)代表與群眾會(huì)里會(huì)外線上線下的廣泛互動(dòng)，會(huì)獲得社會(huì)公眾的熱烈反響和強(qiáng)烈關(guān)注，從而產(chǎn)生廣泛的群眾宣傳和社會(huì)動(dòng)員效果，對(duì)于這些法規(guī)和決策的貫徹落實(shí)具有常委會(huì)會(huì)議力所不及的效果。再次，在會(huì)后還要注意將代表在會(huì)議期間審議發(fā)言時(shí)發(fā)表的審議意見(jiàn)經(jīng)整理后轉(zhuǎn)交相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)吸納整改，不能讓代表有“說(shuō)了白說(shuō)”的感覺(jué)而挫傷代表審議發(fā)言的積極性。還要抓好代表議案建議的高質(zhì)量辦理工作，一些地方讓提出議案建議的代表直接參與到議案建議的辦理或督辦過(guò)程中，以高質(zhì)量的辦理效果作為對(duì)代表高質(zhì)量提出議案建議的鼓勵(lì)。經(jīng)驗(yàn)證明，這些都是充分發(fā)揮代表在大會(huì)期間作用的有效措施。代表是人民代表大會(huì)的主體，充分發(fā)揮代表作用是開好代表大會(huì)的題中應(yīng)有之義。這也是人大常委會(huì)組織開好人民代表大會(huì)會(huì)議的重要內(nèi)容，是人大常委會(huì)運(yùn)行良好的重要標(biāo)志。

二、地方人大常委會(huì)運(yùn)行的橫向維度初探

地方人大常委會(huì)的職權(quán)很多，把這些職權(quán)落到實(shí)處的過(guò)程，也就是人大開展各種工作的過(guò)程。從橫向維度探討人大常委會(huì)運(yùn)行問(wèn)題，需要考察人大常委會(huì)各項(xiàng)具體工作從開頭到結(jié)尾的完整鏈條。從這個(gè)角度來(lái)看，人大常委會(huì)的工作運(yùn)行就是由這些具體工作過(guò)程總和起來(lái)構(gòu)成的完整過(guò)程。地方人大常委會(huì)工作包括立法工作、監(jiān)督工作、決定工作、任免工作、代表工作等諸多方面，限于篇幅我們不可能逐個(gè)描述每一類每一項(xiàng)工作的具體展開過(guò)程，只以立法工作和監(jiān)督工作為例，大家可以舉一反三，從中了解人大常委會(huì)的工作運(yùn)行問(wèn)題。

（一）立法工作的運(yùn)行過(guò)程

立法權(quán)是省市（設(shè)區(qū)的市，下同）人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要職權(quán)，立法工作也是省市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要工作。享有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)向來(lái)都把立法工作擺在第一工作的位置上。地方人大常委會(huì)立法工作的運(yùn)行是怎樣的一個(gè)過(guò)程呢？從制定法規(guī)個(gè)案的角度來(lái)說(shuō)，其運(yùn)行過(guò)程大體如下。

1.法規(guī)案的提出。地方性法規(guī)案提出的主體：（1）根據(jù)地方組織法第十八條規(guī)定，向代表大會(huì)提出法規(guī)案的主體有主席團(tuán)、常委會(huì)、專門委員會(huì)、政府、代表團(tuán)、代表10人以上聯(lián)名等。（2）根據(jù)地方組織法第四十六條規(guī)定，向人大常委會(huì)提出法規(guī)案的主體有主任會(huì)議、政府、專門委員會(huì)、常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名。完整的法規(guī)案，包括法規(guī)草案、法規(guī)草案的說(shuō)明以及相關(guān)資料。

2.法規(guī)案的立項(xiàng)。地方法規(guī)案的立項(xiàng)，一般是在人大常委會(huì)接到法規(guī)案之后，交由相關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查研究和立項(xiàng)論證，然后將論證結(jié)果提交主任會(huì)議討論醞釀，如果主任會(huì)議認(rèn)為可以立項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在提請(qǐng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)后實(shí)施。為了充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，一些地方人大設(shè)立了立法項(xiàng)目論證機(jī)制，立法論證由相關(guān)專門委員會(huì)實(shí)施并向主任會(huì)議報(bào)告論證結(jié)果。這個(gè)過(guò)程大概需要兩三個(gè)月的時(shí)間。立法項(xiàng)目論證的主要目的是由人大常委會(huì)對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行審查把關(guān)，對(duì)該立法項(xiàng)目的必要性、價(jià)值意義和預(yù)期效果進(jìn)行立法前評(píng)估，防止發(fā)生無(wú)效立法、部門立法等偏頗，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用。

3.法規(guī)案的起草。地方法規(guī)案立項(xiàng)以后，應(yīng)該由相關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行初步審議。如果認(rèn)為法規(guī)草案不夠成熟，應(yīng)該由法規(guī)起草主體進(jìn)行修改或重新起草。一般來(lái)說(shuō)，法規(guī)的執(zhí)法主體對(duì)法規(guī)草案承擔(dān)基礎(chǔ)性起草職責(zé)。如果政府是該法規(guī)的執(zhí)法主體，一般應(yīng)由政府負(fù)責(zé)起草；如果人大是執(zhí)法主體，一般應(yīng)由人大相關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)起草。政府和人大也可以委托具有相應(yīng)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)起草。委托第三方起草的法規(guī)草案，可以作為法規(guī)草案的基礎(chǔ)，也可以作為執(zhí)法主體起草法規(guī)草案的參考。如果由人大相關(guān)專門委員會(huì)起草由政府作為執(zhí)法主體的法規(guī)草案，也是可以的。北京市人大常委會(huì)曾于2014年交由內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)起草由政府作為執(zhí)法主體的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》。由人大相關(guān)專門委員會(huì)代政府起草法規(guī)草案，其有利之處是可以更充分地發(fā)揚(yáng)民主，吸收代表和群眾的意見(jiàn)建議，使得民意較早進(jìn)入法規(guī)文本，也可以有效地避免法規(guī)部門化問(wèn)題。但是，也存在可能導(dǎo)致政府有關(guān)部門的基礎(chǔ)作用發(fā)揮不夠，對(duì)法規(guī)涉及的細(xì)節(jié)可能不夠熟悉等問(wèn)題。對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行審議、調(diào)研、完善的過(guò)程大概需要三四個(gè)月的時(shí)間。

4.法規(guī)案的審議。通常地方人大常委會(huì)立法實(shí)行二審制，即經(jīng)過(guò)兩次審議后表決通過(guò)，但也有實(shí)行三審制的。法規(guī)草案工作達(dá)到一審水平后，應(yīng)當(dāng)提交主任會(huì)議討論醞釀，并由主任會(huì)議提交常委會(huì)進(jìn)行一審。對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，一審前的立法工作可以由相關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)。專門委員會(huì)應(yīng)該對(duì)一審法規(guī)文本提出意見(jiàn)，供常委會(huì)會(huì)議一審時(shí)參考。舉行會(huì)議時(shí)可以邀請(qǐng)法規(guī)案提出方及相關(guān)人列席會(huì)議以備咨詢。法規(guī)草案一審后，由法制委員會(huì)負(fù)責(zé)按照常委會(huì)審議意見(jiàn)進(jìn)行修改，必要時(shí)可以根據(jù)一審意見(jiàn)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查和論證。法制委員會(huì)形成二審稿經(jīng)主任會(huì)議討論后提交常委會(huì)會(huì)議進(jìn)行二審。經(jīng)過(guò)二審的法規(guī)案，可以交付表決，也可以根據(jù)二審意見(jiàn)再進(jìn)行修改，在下次常委會(huì)會(huì)議上交付表決。這是北京市人大常委會(huì)創(chuàng)新的做法，稱之為“二審三通過(guò)”，即為二審后修改留下充足的時(shí)間，用以保證法規(guī)質(zhì)量。實(shí)行二審制的地方立法在必要時(shí)也可以進(jìn)行三審。比如，遇有法規(guī)草案涉及問(wèn)題較為復(fù)雜，尚有未搞清楚的問(wèn)題時(shí)；二審后需要修改的內(nèi)容仍然較多，而且涉及重要問(wèn)題時(shí)；法規(guī)需要提交人民代表大會(huì)會(huì)議審議通過(guò)時(shí)等。人大常委會(huì)進(jìn)行各次審議時(shí)，均可以邀請(qǐng)?zhí)岚阜健⒂嘘P(guān)代表列席會(huì)議。為了進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，北京市人大常委會(huì)從2015年起將“二審三通過(guò)”改為“三審四通過(guò)”。即在一般情況下，法規(guī)案須經(jīng)三審后，才能提交下一次人大常委會(huì)會(huì)議審議表決，或者提交人民代表大會(huì)審議表決。關(guān)于法規(guī)案上會(huì)前的準(zhǔn)備工作，他們明確：一審稿由人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；二審稿由人民代表大會(huì)相關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)；三審稿由人民代表大會(huì)法制委員會(huì)負(fù)責(zé)。

5.法規(guī)案的表決。屬于人大常委會(huì)立法范圍的法規(guī)，二審或三審后由法制委員會(huì)形成表決稿，經(jīng)主任會(huì)議討論后提交常委會(huì)會(huì)議表決。屬于人民代表大會(huì)立法范圍的法規(guī)，應(yīng)該在以上程序的基礎(chǔ)上由常委會(huì)提交人民代表大會(huì)審議通過(guò)。這個(gè)從一審到表決通過(guò)的過(guò)程，如果按照二審三通過(guò)計(jì)算最短需要四個(gè)月，如果按照三審四通過(guò)計(jì)算最短需要半年甚至更長(zhǎng)。

6.法規(guī)案的公布。屬于人大常委會(huì)立法范圍的法規(guī)，通過(guò)后由人大常委會(huì)發(fā)布公告進(jìn)行公布；屬于人民代表大會(huì)立法范圍的法規(guī)，通過(guò)后由人民代表大會(huì)主席團(tuán)發(fā)布公告進(jìn)行公布。

7.立法過(guò)程中的全過(guò)程人民民主。在整個(gè)立法過(guò)程中，自始至終都應(yīng)充分貫徹全過(guò)程人民民主的重要理念。無(wú)論是五年立法規(guī)劃的制訂、年度立法計(jì)劃的制訂還是每一個(gè)法規(guī)案的立法實(shí)施，都須充分實(shí)行全過(guò)程人民民主。這種民主所采取的形式，包括在法規(guī)起草過(guò)程中通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、立法論證會(huì)、立法聽證會(huì)、立法座談會(huì)等聽取各方面的意見(jiàn)建議；專門聽取區(qū)縣級(jí)人大常委會(huì)的意見(jiàn)建議，聽取各級(jí)人大代表的意見(jiàn)建議，聽取立法顧問(wèn)專家的意見(jiàn)建議，聽取利益相關(guān)群體的意見(jiàn)建議；重要法規(guī)需要專門安排與政協(xié)之間進(jìn)行立法協(xié)商，通過(guò)報(bào)刊網(wǎng)絡(luò)發(fā)布法規(guī)草案征求所有公民的意見(jiàn)建議等。這些民意征集活動(dòng)通常是在審議之前或數(shù)次審議之間穿插進(jìn)行的，一般不再單獨(dú)計(jì)算時(shí)間。

經(jīng)過(guò)以上過(guò)程，地方人大常委會(huì)的某個(gè)立法項(xiàng)目可以大體完成。通常，一般立法項(xiàng)目從啟動(dòng)至表決通過(guò)并公布大約需要一年半左右的運(yùn)行周期；更為復(fù)雜的立法項(xiàng)目（比如，問(wèn)題比較復(fù)雜、意見(jiàn)分歧較大、需要反復(fù)調(diào)研論證的項(xiàng)目；需要由常委會(huì)提交人民代表大會(huì)審議通過(guò)的項(xiàng)目；需要報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的立法項(xiàng)目等）則需要更長(zhǎng)的時(shí)間，可能會(huì)長(zhǎng)達(dá)兩年甚至更多時(shí)間。以上應(yīng)該是地方人大常委會(huì)立法工作運(yùn)行的基本程序和周期性過(guò)程。當(dāng)然，在需要緊急立法的情況下，這個(gè)立法周期可以縮短。

（二）監(jiān)督工作的運(yùn)行過(guò)程

監(jiān)督權(quán)是地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要職權(quán)，監(jiān)督工作也是地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的重要工作。對(duì)于沒(méi)有立法權(quán)的縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大來(lái)說(shuō)尤其是如此。地方人大常委會(huì)歷來(lái)都把監(jiān)督工作擺在經(jīng)常性重要工作的位置上。監(jiān)督工作有多種形式，按照監(jiān)督法的規(guī)定有七種，包括聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)預(yù)決算、計(jì)劃報(bào)告和審計(jì)報(bào)告，法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查（以下簡(jiǎn)稱執(zhí)法檢查）、規(guī)范性文件備案審查、詢問(wèn)質(zhì)詢和專題詢問(wèn)、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。地方人大常委會(huì)監(jiān)督工作的運(yùn)行是一個(gè)怎樣的過(guò)程呢？我們以執(zhí)法檢查為例加以說(shuō)明。就某次執(zhí)法檢查而言，其運(yùn)行全過(guò)程大致如下。

1.執(zhí)法檢查的主體和議題的提出。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，執(zhí)法檢查的主體是各級(jí)人大常委會(huì)并由人大相關(guān)專委會(huì)協(xié)助實(shí)施。一般情況下，監(jiān)督議題的提出可以來(lái)自本級(jí)人大代表對(duì)“一府一委兩院”工作提出的建議批評(píng)和意見(jiàn)中集中反映的問(wèn)題，本級(jí)常委會(huì)組成人員提出和反映比較集中的問(wèn)題，本級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問(wèn)題，人民群眾來(lái)信來(lái)訪集中反映的問(wèn)題以及社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題等。實(shí)際工作中，常委會(huì)年度監(jiān)督工作計(jì)劃的制訂一般由人大專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)擬定初步方案后向主任會(huì)議提出，經(jīng)主任會(huì)議討論通過(guò)印發(fā)常委會(huì)組成人員并向社會(huì)公布，常委會(huì)執(zhí)法檢查工作由本級(jí)人大專委會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施。通常是每年11月底以前各專委會(huì)向主任會(huì)議提出下一年度執(zhí)法檢查項(xiàng)目的建議，由常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)于每年12月底前收集匯總擬出下一年執(zhí)法檢查建議計(jì)劃，主任會(huì)議通過(guò)后印發(fā)常委會(huì)組成人員并向社會(huì)公布，同時(shí)通知相關(guān)機(jī)關(guān)單位。

2.執(zhí)法檢查的具體組織實(shí)施。由相關(guān)專門委員會(huì)根據(jù)已經(jīng)確定的執(zhí)法檢查計(jì)劃制訂具體實(shí)施方案，包括執(zhí)法檢查組的組建、執(zhí)法檢查的時(shí)間、步驟和方式等。執(zhí)法檢查方案報(bào)經(jīng)主任會(huì)議審定后，在該議題上常委會(huì)會(huì)議的前兩個(gè)月召開執(zhí)法檢查組會(huì)議（有時(shí)還需要進(jìn)行相應(yīng)的法律法規(guī)培訓(xùn)），進(jìn)行工作動(dòng)員部署并提出相應(yīng)要求，隨即開展前期調(diào)研。調(diào)研通常采取聽取執(zhí)法主體關(guān)于該法律法規(guī)實(shí)施情況的匯報(bào)、召開座談會(huì)、明察暗訪、抽樣調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、公開征求群眾意見(jiàn)建議等形式，了解掌握真實(shí)情況，最終形成執(zhí)法檢查報(bào)告。執(zhí)法檢查報(bào)告初稿形成后應(yīng)報(bào)主任會(huì)議討論并根據(jù)主任會(huì)議意見(jiàn)進(jìn)行修改完善，做好上會(huì)準(zhǔn)備。地方人大常委會(huì)開展執(zhí)法檢查還可以根據(jù)需要委托若干下一級(jí)地方人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)配合開展執(zhí)法檢查，并把相關(guān)材料匯入執(zhí)法檢查總報(bào)告。需要說(shuō)明的是，現(xiàn)在不少地方人大常委會(huì)就某些監(jiān)督項(xiàng)目開展了幾級(jí)人大上下聯(lián)動(dòng)式的執(zhí)法檢查，其好處是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)該監(jiān)督事項(xiàng)一定地域范圍內(nèi)的全覆蓋，動(dòng)員較多的監(jiān)督參與力量并獲得比較廣泛的社會(huì)效果，對(duì)于所監(jiān)督事項(xiàng)易產(chǎn)生較大范圍的良好效果。

3.執(zhí)法檢查議題進(jìn)入常委會(huì)會(huì)議審議。在充分開展執(zhí)法檢查并深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，就執(zhí)法檢查議題上會(huì)審議并在審議基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，是常委會(huì)會(huì)議的核心任務(wù)。執(zhí)法檢查議題在常委會(huì)會(huì)議上一般要聽取審議兩個(gè)報(bào)告，即執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報(bào)告和執(zhí)法主體的法律法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告。根據(jù)兩個(gè)報(bào)告組織常委會(huì)組成人員進(jìn)行分組審議、聯(lián)組審議或者全體會(huì)議審議。不是常委會(huì)組成人員的執(zhí)法檢查組成員或相關(guān)代表可以應(yīng)邀列席常委會(huì)會(huì)議并發(fā)表意見(jiàn)。為保證議題有比較充分的審議時(shí)間，不少地方人大采取了分組審議的方法。審議發(fā)言可以用速錄方式記錄原汁原味的發(fā)言內(nèi)容，并編發(fā)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)，進(jìn)行會(huì)議交流。審議結(jié)束后，相關(guān)專委會(huì)應(yīng)該按照審議發(fā)言內(nèi)容進(jìn)行整理（除常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)以外，有些地方還附有相關(guān)問(wèn)題清單要求逐一整改反饋），報(bào)主任會(huì)議審定后，經(jīng)由人大常委會(huì)辦公廳（辦公室）以常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)形式送達(dá)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)。如果常委會(huì)認(rèn)為監(jiān)督內(nèi)容非常重要，有必要對(duì)審議結(jié)果形成決議決定，在報(bào)經(jīng)黨委同意的前提下，可以由常委會(huì)會(huì)議通過(guò)相應(yīng)決議決定，決議決定應(yīng)包含監(jiān)督整改的相關(guān)具體要求。

4.常委會(huì)會(huì)議之后的跟蹤監(jiān)督。在常委會(huì)形成該項(xiàng)執(zhí)法檢查審議意見(jiàn)并將相關(guān)文件送達(dá)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)后，主任會(huì)議會(huì)委托相關(guān)專委會(huì)就該項(xiàng)議題形成的審議意見(jiàn)或決議決定的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行為期一年的跟蹤監(jiān)督。在這一年中，相關(guān)專委會(huì)會(huì)高度關(guān)注相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照常委會(huì)要求組織整改的情況。首先是在審議意見(jiàn)送達(dá)相關(guān)機(jī)關(guān)兩個(gè)月（或按照人大常委會(huì)文件規(guī)定時(shí)限）后，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將如何貫徹落實(shí)審議意見(jiàn)的文件報(bào)人大相關(guān)專委會(huì)，專委會(huì)將按照審議意見(jiàn)中的具體要求與審議意見(jiàn)進(jìn)行對(duì)照，并提出改進(jìn)意見(jiàn)。相關(guān)專委會(huì)在常委會(huì)會(huì)議審議即將滿一年之前的兩個(gè)月就相關(guān)審議意見(jiàn)整改落實(shí)情況啟動(dòng)監(jiān)督性調(diào)查研究，并要求相關(guān)機(jī)關(guān)單位向?qū)Ｎ瘯?huì)提交審議意見(jiàn)整改落實(shí)情況的專門報(bào)告。如果專委會(huì)經(jīng)監(jiān)督調(diào)研認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到審議意見(jiàn)的要求并比較滿意，可以報(bào)告人大常委會(huì)主管主任簽字結(jié)項(xiàng)；如果對(duì)整改落實(shí)情況不滿意，可以報(bào)請(qǐng)主任會(huì)議決定延長(zhǎng)監(jiān)督時(shí)間或采取其他監(jiān)督措施?，F(xiàn)在不少地方實(shí)行審議意見(jiàn)落實(shí)情況由相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)向常委會(huì)會(huì)議再次報(bào)告并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)的做法，形成監(jiān)督閉環(huán)，這就使得監(jiān)督的效果更為扎實(shí)可靠。

從上述開展一次執(zhí)法檢查的全過(guò)程來(lái)看，一個(gè)完整的執(zhí)法檢查項(xiàng)目是從確定該項(xiàng)執(zhí)法檢查任務(wù)到該項(xiàng)執(zhí)法檢查任務(wù)全部完成，大概需要一年多的運(yùn)轉(zhuǎn)周期。常委會(huì)聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告的運(yùn)行狀況也大體類似。以上所說(shuō)，大致可以作為地方人大常委會(huì)重要監(jiān)督工作運(yùn)行的一般狀況。其他監(jiān)督形式的運(yùn)行情況我們不再贅述。

三、地方人大常委會(huì)運(yùn)行中必須重視的原則和要素

（一）堅(jiān)持同級(jí)黨委對(duì)人大常委會(huì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議講話中就如何堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度指出，“必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。為什么必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？因?yàn)樵诂F(xiàn)代中國(guó)，一切事情的關(guān)鍵在黨。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是歷史的選擇，人民的選擇；是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要；也是憲法規(guī)定，是最高政治原則。怎樣堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，就是要“善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”。同時(shí)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于人大來(lái)說(shuō)，還要做到堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一，并且要把這種統(tǒng)一從法律層面到工作層面融會(huì)貫通、落到實(shí)處。

習(xí)近平總書記在同一個(gè)講話中就加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作指出，“加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”?？倳洖槭裁丛谕黄v話中兩次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題？應(yīng)該說(shuō)，這不是簡(jiǎn)單的重復(fù)，而是有其深刻含義的。首先，這是從不同層面講的。前者是從制度層面講的，強(qiáng)調(diào)的是作為最高政治原則的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；后者是從工作層面講的，強(qiáng)調(diào)的是全面落實(shí)黨委對(duì)人大各方面具體工作的領(lǐng)導(dǎo)。其次，這是從不同角度講的。前者是從堅(jiān)持完善人大制度角度講的，具有政治引領(lǐng)作用，其所強(qiáng)調(diào)的是黨領(lǐng)導(dǎo)的最高原則性；后者是從把各級(jí)黨委的具體領(lǐng)導(dǎo)貫徹到人大工作各個(gè)環(huán)節(jié)各個(gè)方面講的，其所強(qiáng)調(diào)的是落實(shí)各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的全面性和具體性。

總之，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作也必須堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是堅(jiān)持完善人大制度的政治保證，也是加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作的政治保證。在地方人大常委會(huì)運(yùn)行中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體貫徹到各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)的，舉凡人大常委會(huì)運(yùn)行中的重要工作、重要事項(xiàng)、重要安排、重要活動(dòng)都必須向黨委請(qǐng)示報(bào)告。

（二）充分發(fā)揮常委會(huì)黨組對(duì)常委會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)作用

地方人大常委會(huì)黨組在人大工作和建設(shè)中發(fā)揮什么樣的作用？怎樣發(fā)揮作用？我們必須了解《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》中關(guān)于黨組制度的規(guī)定。首先是黨組職責(zé)功能制度。按照該條例規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)均設(shè)立黨組，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨的主張和重大決策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，確保黨的理論和路線方針政策貫徹落實(shí)。人大常委會(huì)黨組是人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)施對(duì)人大工作和機(jī)關(guān)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨組職責(zé)也由該條例規(guī)定。黨的十八大以來(lái)，人大黨的組織系統(tǒng)和工作制度得到進(jìn)一步健全和完善，在加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和黨組織的機(jī)關(guān)建設(shè)方面發(fā)揮了很好作用。其次是黨組會(huì)議決策制度。黨組會(huì)議是指人大常委會(huì)黨組在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)本級(jí)人大工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的重要制度形式。黨組決策一般采用黨組會(huì)議形式。黨組會(huì)議一般每月召開1次，遇有重要情況可以隨時(shí)召開。黨組實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則。黨組作出重大決策，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、充分醞釀等程序，由集體討論決定。黨組決策一經(jīng)作出，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決執(zhí)行。黨組會(huì)議的召開和內(nèi)容也由該條例規(guī)定。

地方人大常委會(huì)黨組是同級(jí)黨委在人大這個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)中的代表者，是黨委意圖的貫徹者，是人大重要工作的具體領(lǐng)導(dǎo)者。黨組不但要管人大機(jī)關(guān)中黨的組織和黨的工作，而且還要對(duì)人大依法履職中的各方面重要業(yè)務(wù)工作實(shí)施具體領(lǐng)導(dǎo)。作為人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志，不但要時(shí)常記住自己是人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員，而且還必須首先記住自己是人大常委會(huì)黨組成員。作為對(duì)人大工作負(fù)有具體領(lǐng)導(dǎo)之責(zé)的黨組會(huì)議，需要注意與主任會(huì)議的相互銜接，重要工作的部署和開展需要先召開黨組會(huì)議研究決定，再召開主任會(huì)議安排實(shí)施。

（三）充分發(fā)揮主任會(huì)議在常委會(huì)工作運(yùn)行中的程序性引領(lǐng)作用

根據(jù)地方組織法第五十四條的規(guī)定，“主任會(huì)議處理常務(wù)委員會(huì)的重要日常工作”。這個(gè)重要日常工作包括：決定常委會(huì)每次會(huì)議的日期，擬訂會(huì)議議程草案，必要時(shí)提出調(diào)整會(huì)議議程的建議；對(duì)向常委會(huì)提出的議案和質(zhì)詢案，決定交有關(guān)的專門委員會(huì)審議或者提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議審議；決定是否將議案和決定草案、決議草案提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決，對(duì)暫不交付表決的，提出下一步處理意見(jiàn)；通過(guò)常委會(huì)年度工作計(jì)劃等；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)專委會(huì)的日常工作；其他重要日常工作。其中主任會(huì)議需要關(guān)注：一是常委會(huì)議題的精心選擇和合理安排（包括年度安排和每次會(huì)議的安排），這項(xiàng)工作決定著常委會(huì)年度議題的數(shù)量和質(zhì)量，決定著整個(gè)常委會(huì)的履職水平；二是對(duì)專委會(huì)工作的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，這同樣會(huì)在很大程度上影響著各個(gè)專委會(huì)的工作質(zhì)量，從而也就影響著常委會(huì)會(huì)議整體工作質(zhì)量。這一點(diǎn)突出地表現(xiàn)在對(duì)議題的醞釀程度上。所謂議題醞釀，就是對(duì)專委會(huì)提交的需要上常委會(huì)會(huì)議的議案或者報(bào)告初稿進(jìn)行討論形成共識(shí)的過(guò)程。主任會(huì)議對(duì)議題醞釀的深度直接影響著常委會(huì)審議的深度。為此，北京市十四屆人大常委會(huì)專門設(shè)立了“專題主任會(huì)議”，用以對(duì)擬上常委會(huì)會(huì)議審議議題中的重要疑難問(wèn)題進(jìn)行深入細(xì)致的研討醞釀，包括邀請(qǐng)相關(guān)專家列席會(huì)議以備咨詢。有時(shí)候?yàn)榱伺宄粋€(gè)議題不惜花費(fèi)幾個(gè)半天的時(shí)間。實(shí)踐證明，雖然主任會(huì)議沒(méi)有作出實(shí)質(zhì)性決議決定的權(quán)力，但其在整個(gè)人大工作中發(fā)揮著程序性的引領(lǐng)作用。主任會(huì)議的作用發(fā)揮好了，可以有效引領(lǐng)人大常委會(huì)工作的高質(zhì)量發(fā)展，有效提升常委會(huì)履職的質(zhì)量水平。

（四）充分發(fā)揮人大專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在常委會(huì)運(yùn)行中的支撐保障作用

在運(yùn)作每一個(gè)議題項(xiàng)目的時(shí)候，發(fā)揮好相關(guān)專門委員會(huì)的作用是基礎(chǔ)，起草計(jì)劃、調(diào)查研究、分析問(wèn)題、提出建議、上會(huì)審議、形成審議意見(jiàn)、跟蹤監(jiān)督，這些環(huán)節(jié)都離不開專委會(huì)作用的發(fā)揮。當(dāng)然，專委會(huì)作用的發(fā)揮又離不開常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的支撐。一個(gè)項(xiàng)目或者議題，能否做得有用有效，有兩個(gè)關(guān)鍵因素，一是專委會(huì)（包括辦事機(jī)構(gòu)）的基礎(chǔ)性工作做得怎么樣，二是主任會(huì)議提調(diào)、點(diǎn)撥得怎么樣，兩者缺一不可。況且法律規(guī)定主任會(huì)議有指導(dǎo)和協(xié)調(diào)專委會(huì)工作的職能，這個(gè)提調(diào)、點(diǎn)撥也正是發(fā)揮指導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，在整個(gè)常委會(huì)運(yùn)行中，主任會(huì)議發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用。主任會(huì)議也是黨委、黨組對(duì)人大工作發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用的重要制度保障和操作平臺(tái)。

（五）充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)運(yùn)行中的主體作用

人大常委會(huì)組成人員是代表中的代表，是常委會(huì)運(yùn)行的主體。在人大常委會(huì)運(yùn)行中，如何發(fā)揮常委會(huì)組成人員的作用，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。其具體體現(xiàn)就是合理安排常委會(huì)組成人員工作，最大限度調(diào)動(dòng)組成人員的積極性。在人員結(jié)構(gòu)已經(jīng)給定的情況下，作為人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，還是可以通過(guò)人員調(diào)度、工作分工，對(duì)組成人員進(jìn)行比較科學(xué)合理的工作安排，使其發(fā)揮更大作用。我們根據(jù)一些地方的實(shí)際做法和經(jīng)驗(yàn)做些介紹。

1.可以實(shí)行常委會(huì)組成人員參與專委會(huì)工作制度。出于提高常委會(huì)審議質(zhì)量的需要，有的地方人大常委會(huì)采取了把多數(shù)常委會(huì)組成人員安排到各個(gè)專委會(huì)參與專委會(huì)活動(dòng)的做法。理由在于，常委會(huì)會(huì)議的各項(xiàng)重要議題，都是由各個(gè)專委會(huì)分工組織實(shí)施的，包括制訂計(jì)劃、調(diào)查研究、匯總材料、進(jìn)行分析，然后起草初步審議意見(jiàn)等。專委會(huì)為常委會(huì)會(huì)議做了大量的準(zhǔn)備工作，沒(méi)有這種準(zhǔn)備常委會(huì)會(huì)議審議就無(wú)法高質(zhì)量進(jìn)行。顯然，這就形成這樣一種邏輯關(guān)系，即如果常委會(huì)組成人員能夠參與專委會(huì)的前期工作，那么他就對(duì)這個(gè)方面的議題比較熟悉，認(rèn)識(shí)比較深入，在這個(gè)基礎(chǔ)上所做的審議發(fā)言也就會(huì)有較高的質(zhì)量。

2.可以建立常委會(huì)組成人員會(huì)議出席考勤制度。首先，常委會(huì)舉行會(huì)議需要取得合法性，那就是必須有半數(shù)以上人員出席，否則不能開會(huì)，開了也無(wú)效。其次，常委會(huì)會(huì)議要開得有質(zhì)量，還必須有較高比例的組成人員出席會(huì)議，比如說(shuō)達(dá)到90%左右?，F(xiàn)在一些單位的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)會(huì)議出席率比較頭疼，會(huì)議通知下達(dá)了，怕參加人數(shù)過(guò)不了半數(shù)，稀稀拉拉開不起會(huì)來(lái)。其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題是可以解決的。辦法就是思想教育+公開考勤+紀(jì)律約束。思想教育可以提高認(rèn)識(shí)，考勤公開可以形成壓力，這些毋庸多說(shuō)。對(duì)于紀(jì)律約束問(wèn)題，一些地方的做法是：其一，在常委會(huì)議事規(guī)則或者常委會(huì)組成人員守則當(dāng)中作出規(guī)定，必須出席會(huì)議，嚴(yán)格請(qǐng)假手續(xù)，抬高準(zhǔn)假門檻；其二，經(jīng)黨委同意對(duì)無(wú)故缺席會(huì)議者，一次書面檢查、兩次通報(bào)批評(píng)誡勉談話，三次可以請(qǐng)示黨委同意勸其辭職。據(jù)了解，有些地方如甘肅省人大常委會(huì)、重慶市合川區(qū)人大常委會(huì)都有這樣的做法。應(yīng)該說(shuō)，有些地方常委會(huì)會(huì)議出席率不高的一個(gè)重要原因，與領(lǐng)導(dǎo)同志不敢管不愿管有關(guān)，與缺乏嚴(yán)格紀(jì)律約束有關(guān)。你一句硬話不說(shuō)，一件硬事不做，就可能松松垮垮；你真正認(rèn)真地管起來(lái)，問(wèn)題并不難解決。這也是不少單位的經(jīng)驗(yàn)。

3.可以建立常委會(huì)組成人員審議發(fā)言的具體制度。比如：（1）實(shí)行會(huì)議審議重點(diǎn)發(fā)言制度。為了提高常委會(huì)審議質(zhì)量，一些地方人大常委會(huì)實(shí)行重點(diǎn)發(fā)言制度。就是在全年常委會(huì)各次會(huì)議議題已經(jīng)確定的前提下，給每次會(huì)議的每個(gè)重要議題排出重點(diǎn)發(fā)言人員名單，用“一年早知道”的辦法，讓大家早做準(zhǔn)備；或者每次常委會(huì)會(huì)議召開之前一兩個(gè)月，就每項(xiàng)重點(diǎn)議題，事先安排兩三個(gè)常委會(huì)組成人員在會(huì)議舉行時(shí)做重點(diǎn)發(fā)言，作為任務(wù)。這樣，接受發(fā)言任務(wù)的人員就要對(duì)這個(gè)議題進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究和材料梳理，找出問(wèn)題所在，以便發(fā)言時(shí)能夠說(shuō)出個(gè)子丑寅卯來(lái)。這個(gè)制度就是給組成人員一定的履職壓力，并使之變成提高發(fā)言質(zhì)量的動(dòng)力。當(dāng)然，安排誰(shuí)做哪個(gè)議題的重點(diǎn)發(fā)言，要適當(dāng)考慮組成人員的知識(shí)、經(jīng)歷，也要在所有人員中比較均衡地安排，使大家都有任務(wù)，也都有機(jī)會(huì)。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)制度是比較有效的：一是調(diào)動(dòng)了組成人員的積極性，其發(fā)言質(zhì)量明顯提升；二是帶動(dòng)了審議議題的深入，提高了議題的審議質(zhì)量。（2）實(shí)行審議發(fā)言速錄并轉(zhuǎn)交有關(guān)方面參考制度。就是把常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言，用速錄的方式現(xiàn)場(chǎng)記錄，經(jīng)本人審核簽字后，印發(fā)給所有參會(huì)人員參考，同時(shí)在會(huì)議結(jié)束之后把所有發(fā)言中針對(duì)某一議題的發(fā)言集中起來(lái)，連同常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)一起，送達(dá)該項(xiàng)議題當(dāng)事方作為工作參考。這有兩方面效果：一是有利于提高組成人員的審議發(fā)言質(zhì)量，因?yàn)橛涗浽诎?，大家都看得到，不能不認(rèn)真對(duì)待；二是有利于有關(guān)方面按照常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)進(jìn)行整改時(shí)參考，充分發(fā)揮常委會(huì)審議發(fā)言的作用。（3）實(shí)行會(huì)議審議公開甚至現(xiàn)場(chǎng)直播制度。對(duì)于人大常委會(huì)會(huì)議審議情況，法律規(guī)定向社會(huì)公開。許多地方的人大常委會(huì)已經(jīng)采取了網(wǎng)絡(luò)直播或者電視直播的方式，收到了很好的社會(huì)效果。這樣做除了具有向社會(huì)宣傳人民當(dāng)家作主、動(dòng)員群眾關(guān)心社會(huì)事務(wù)外，也有提高常委會(huì)組成人員審議發(fā)言質(zhì)量進(jìn)而提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量的作用。因?yàn)檫@對(duì)人大常委會(huì)會(huì)議、對(duì)常委會(huì)組成人員會(huì)議審議發(fā)言都是一種監(jiān)督壓力，而壓力是可以轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力的。（4）實(shí)行常委會(huì)組成人員審議意見(jiàn)卡制度。就是給每一位常委會(huì)組成人員建卡立賬，每次會(huì)議都要把針對(duì)哪個(gè)議題作了發(fā)言及發(fā)言內(nèi)容填卡上交，經(jīng)批準(zhǔn)請(qǐng)假者也要填寫審議意見(jiàn)。湖南省人大常委會(huì)已于2021年建立了這種制度。

（六）充分發(fā)揮人大代表在常委會(huì)運(yùn)行中的重大作用

人大代表是人民代表大會(huì)的主體，在人民代表大會(huì)運(yùn)行中發(fā)揮著主體作用，其在人大常委會(huì)運(yùn)行中的作用也很重要。他們?cè)谌舜蟪Ｎ瘯?huì)立法工作、監(jiān)督工作、決定工作、調(diào)研和視察工作、聯(lián)系選民群眾工作中都發(fā)揮著重要作用。北京市人大常委會(huì)在這方面有很多有效做法。比如，在立法工作中注重發(fā)揮代表作用，充分聽取市區(qū)鄉(xiāng)三級(jí)代表意見(jiàn)、組織萬(wàn)名代表下基層就法規(guī)草案聽民聲等做法都有很好的效果。比如，在監(jiān)督工作中注重發(fā)揮代表作用，會(huì)議審議前開展相關(guān)議題調(diào)查研究，充分發(fā)揮專委會(huì)組成人員和專業(yè)代表小組的作用，鼓勵(lì)他們參與調(diào)查研究，邀請(qǐng)他們列席會(huì)議發(fā)表意見(jiàn)，為常委會(huì)會(huì)議提高審議質(zhì)量做出貢獻(xiàn)。比如，在專題調(diào)研專項(xiàng)視察等工作中，為了能夠?qū)φ匾ぷ髂贸鲇蟹至康囊庖?jiàn)建議，更是組織廣大代表積極參與、建言獻(xiàn)策。在十三、十四屆人大常委會(huì)組織的四次大規(guī)模專題調(diào)研中，都有數(shù)百名代表參與，均發(fā)揮了很好的作用。可以說(shuō)，人大常委會(huì)運(yùn)行是離不開廣大代表積極參與的。

（七）重視調(diào)查研究和文字功夫在常委會(huì)履職中的基礎(chǔ)作用

常委會(huì)履職能力和水平的提高，除了前面所說(shuō)的，還有兩個(gè)非常重要的基礎(chǔ)性因素，一是調(diào)查研究，一是文字功夫。調(diào)查研究是謀事之基，不調(diào)查研究，不了解情況，或者調(diào)查研究不到位，走馬看花、淺嘗輒止、盲人摸象，是不可能把人大工作做得有用有效的，是不可能把人大的制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來(lái)的。而且，人大的調(diào)查研究與黨政機(jī)關(guān)有所區(qū)別，它不以發(fā)掘典型、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、樹立形象為目標(biāo)，而是以了解實(shí)情、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、匯集民意、集中民智為目的。而且也只有這樣，才能在掌握真實(shí)情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)行去粗取精去偽存真由此及彼由表及里的研究，得到一些本質(zhì)性、規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提出有效措施，推動(dòng)問(wèn)題解決。文字功夫是實(shí)情和民意的精煉表達(dá)。要真正把了解到的情況描述到位、把收集到的民意表達(dá)到位、把經(jīng)過(guò)研究而后深化與升華了的思想認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)建議用文件的形式陳述到位，也是很不容易的，但這又是人大必須做而且必須做好的事情。因?yàn)?，人大常委?huì)工作成果都需要通過(guò)這些文件才能發(fā)生效力。簡(jiǎn)單說(shuō)，對(duì)于人大工作，很多情況下，是口頭說(shuō)法要文字化，文字材料要文件化。實(shí)際上，要了解某地人大常委會(huì)的工作狀況，看看它形成的文件材料大體上也就心中有數(shù)了。

（八）加強(qiáng)工作制度建設(shè)，建立健全的工作制度體系

人大是站在推動(dòng)民主法治建設(shè)第一線的機(jī)關(guān)，人大所有工作都是依法有序開展的，強(qiáng)調(diào)工作于法有據(jù)、辦事合法合規(guī)、說(shuō)話法言法語(yǔ)。因此，人大常委會(huì)必須建立起一套行權(quán)制度和工作規(guī)則，以保證人大各個(gè)部門都依法依規(guī)辦事，各項(xiàng)工作都依法依規(guī)進(jìn)行。這一點(diǎn)對(duì)于各級(jí)人大常委會(huì)都沒(méi)有例外。這是一項(xiàng)人大自身建設(shè)中極為重要的不可或缺的內(nèi)容，也是一項(xiàng)保障人大常委會(huì)有效高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)然，要想在工作制度規(guī)范方面形成比較健全的體系，也需要有一個(gè)逐漸積累的過(guò)程。但是，我們?cè)谶@方面必須提高認(rèn)識(shí)，積極作為，久久為功，才能有所成就。這些年許多地方人大常委會(huì)搞了自己的工作制度匯編，建立了比較健全的工作規(guī)范體系。比如，北京市東城區(qū)人大常委會(huì)2020年匯編了《北京市東城區(qū)人大工作制度匯編》（63件）、《北京市東城區(qū)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨的建設(shè)和內(nèi)部管理制度匯編》（46件）。北京市朝陽(yáng)、順義等區(qū)人大常委會(huì)也有類似做法。當(dāng)然，也要繼續(xù)根據(jù)不斷變化的新情況、不斷發(fā)展的新實(shí)踐進(jìn)行持續(xù)的補(bǔ)充、完善和修訂工作。這是一項(xiàng)大工程，但又是我們不能不做的一件事情，因?yàn)樗鼘?duì)于保障地方人大常委會(huì)的依法高效運(yùn)行，對(duì)于新時(shí)代堅(jiān)持完善人大制度、加強(qiáng)改進(jìn)人大工作具有非常重要的意義。

四、地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌常委會(huì)運(yùn)行所應(yīng)具有的素養(yǎng)

作為地方人大常委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人（還可以擴(kuò)大到主任會(huì)議成員），應(yīng)該在人大常委會(huì)運(yùn)行實(shí)踐中，不斷總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，提高在思想方法、工作方法和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)方面的修養(yǎng)，從而不斷提高統(tǒng)籌人大常委會(huì)運(yùn)行的水平。下面，結(jié)合我在人大常委會(huì)運(yùn)行中的實(shí)際體會(huì)（包括從領(lǐng)導(dǎo)和同事們那里學(xué)習(xí)得來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，也包括自己在實(shí)際工作中感悟的體會(huì)），談幾點(diǎn)想法。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨既是人民代表大會(huì)制度的領(lǐng)導(dǎo)者，也是人民代表大會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)者。作為人大常委會(huì)主任同時(shí)也是人大常委會(huì)黨組書記，我們這里講的堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一般性的原則口號(hào)，而是要真正對(duì)這個(gè)問(wèn)題提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)到位。那種認(rèn)為加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告是麻煩的想法是完全錯(cuò)誤的。問(wèn)題正好相反，加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告，不但是人大做好工作的必須，也是做好人大工作的前提，甚至是機(jī)遇?，F(xiàn)在人大工作中，最需要的是人大與黨委之間的共識(shí)，共識(shí)越多，我們得到的支持力度就越大，工作也就越好開展。而加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告，就是增加共識(shí)的機(jī)遇。

（二）謀劃工作思路

前些年北京市人大常委會(huì)曾經(jīng)提出了一個(gè)“該做能做、有用有效”的工作思路，其主要含義是人大在工作中特別是工作領(lǐng)域和工作選題方面應(yīng)該遵循這樣一個(gè)思路，即在依法該做的事情中優(yōu)先選擇那些目前能夠做而且做了以后有用有效的事情。按照法定職權(quán)，人大應(yīng)該做的事情非常多，不可能同時(shí)全都去做，在眾多應(yīng)該做的事情中，可以首先選擇那些目前可以做，而且能夠做得有用有效的題目，并把它做好。對(duì)于那些暫時(shí)沒(méi)有條件去做的事情，與其硬做強(qiáng)做，搞的各方面關(guān)系緊張，從而失去做事的環(huán)境，倒不如暫時(shí)緩一緩。當(dāng)然，緩做不是不做，一旦條件成熟就應(yīng)當(dāng)馬上做起來(lái)，并爭(zhēng)取使之常態(tài)化。

（三）完善工作方式

這個(gè)問(wèn)題的提出，幾乎與前述“該做能做、有用有效”同時(shí)。它指的是，在目前的體制格局中，人大常委會(huì)工作的改進(jìn)應(yīng)該主要在創(chuàng)新工作方式方法方面做文章、下功夫。它的含義很寬，包括工作理念、工作格局、工作機(jī)制、工作程序、工作關(guān)系、工作方法、工作技術(shù)等方面，是人大常委會(huì)在履行自己職權(quán)方面所采取的工作抓手的一個(gè)總稱。北京市人大常委會(huì)近年來(lái)的工作進(jìn)展，許多得益于在這個(gè)總題目下所進(jìn)行的諸多工作創(chuàng)新。比如，在立法方面取得的主動(dòng)權(quán)（人大主導(dǎo)立法格局的實(shí)現(xiàn)），在監(jiān)督方面采取多種方式綜合運(yùn)用所取得的效果，在議案工作方面市區(qū)兩級(jí)人大與政府密切合作所取得的實(shí)效，在專題調(diào)研方面把人民群眾意見(jiàn)呼聲表達(dá)在黨政決策之前取得的成功等。

（四）構(gòu)建工作格局

所謂工作格局，是指為了做好某一項(xiàng)工作而建立起來(lái)的關(guān)于該項(xiàng)工作的目標(biāo)要求、責(zé)任歸屬、力量配置、協(xié)調(diào)方式等諸要素的統(tǒng)稱。北京市人大常委會(huì)非常重視工作格局的謀劃和建設(shè)，并逐步建立起了立法工作格局、代表工作格局、預(yù)算監(jiān)督工作格局，甚至是總體監(jiān)督工作格局等。這些工作格局在指導(dǎo)工作方面發(fā)揮了很好的作用，取得了很好的效果。比如，關(guān)于代表工作格局是這樣表述的：堅(jiān)持和完善人大常委會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，代表聯(lián)絡(luò)部門綜合協(xié)調(diào)，人大專委會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大代表工作機(jī)構(gòu)的職能作用，提高為代表履職服務(wù)的能力。關(guān)于監(jiān)督工作格局，當(dāng)時(shí)是這樣表述的：以監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行為核心；以“該做能做、有用有效”為原則；以預(yù)算監(jiān)督和司法監(jiān)督為兩翼；以貼近民生為抓手；以治理大城市病為重點(diǎn)；以各種方式的綜合有效運(yùn)用為方法；以促進(jìn)依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活水平為目標(biāo)。

（五）營(yíng)造工作環(huán)境

環(huán)境是主體活動(dòng)的空間，是人們工作、生活的社會(huì)空間。在社會(huì)中人們的工作和生活是離不開社會(huì)環(huán)境的。在我國(guó)的社會(huì)政治生活中，人大及其常委會(huì)作為擔(dān)負(fù)本行政區(qū)域國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作主體，也同樣離不開它的環(huán)境，并且這種環(huán)境對(duì)于它所擔(dān)負(fù)的工作具有重要的影響。問(wèn)題是，環(huán)境有大小之分。大環(huán)境，我們不能選擇；小環(huán)境，我們可以營(yíng)造。如果說(shuō)大環(huán)境是我們地方人大的一個(gè)定數(shù)，那么小環(huán)境就可以是一個(gè)變數(shù)。在既定的大環(huán)境下，我們可以把小環(huán)境營(yíng)造得更好，使其對(duì)我們開展工作更加有利。

（六）整合工作共識(shí)

在人大工作中，人大工作者不能簡(jiǎn)單地追求說(shuō)了算，首先是要追求說(shuō)的對(duì)。這也是一個(gè)重要體會(huì)。其基本含義就是，作為人大工作者不能挾權(quán)力機(jī)關(guān)的地位而自重，不能搞以權(quán)壓人，不能搞我說(shuō)什么都是對(duì)的，而首先是要以理服人，把話說(shuō)對(duì)。而且，只有自己把話說(shuō)對(duì)，才有可能讓人家心服口服，從而形成共識(shí)。就是說(shuō)，說(shuō)了算必須以說(shuō)得對(duì)為基礎(chǔ)。也只有這樣，才能把各方面的關(guān)系理順，把要辦的事情辦好。這個(gè)問(wèn)題的前提就是，要認(rèn)識(shí)到人大工作不是人大一家的事情，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各方面達(dá)成共識(shí)，才能依法行使好自己的權(quán)力。比如，按照法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)都有重大事項(xiàng)決定權(quán)，但在具體工作中，我們又不能僅僅是自己一家單槍匹馬地進(jìn)行操作，而是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在與相關(guān)機(jī)關(guān)溝通的基礎(chǔ)上，廣泛征求民意，依法按照相應(yīng)程序運(yùn)作。如果只是一味地強(qiáng)調(diào)這是人大的職權(quán)，可以自己?jiǎn)为?dú)干，那就可能什么事情也干不成了。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下形成各方共識(shí)，然后依法操作，這應(yīng)該是人大工作的基本方式。

（七）把握工作節(jié)奏

在人大工作需要有為人民擔(dān)當(dāng)?shù)挠職猓枰懈矣谝婪羷Φ钠橇?，沒(méi)有這個(gè)擔(dān)當(dāng)，恐怕也做不好工作。但是，在人大工作也同樣需要有智慧，需要有韌性，甚至是必要的柔性。既要有泰山石敢當(dāng)?shù)臍馄?，也要有百煉鋼成繞指柔的本事，所謂剛?cè)嵯酀?jì)是也。以人大監(jiān)督工作論，我覺(jué)得一個(gè)基本的態(tài)度應(yīng)該是有理、有利、有節(jié)這六個(gè)字。有理，是講做這個(gè)事情，于法有據(jù)，于理有根。有利，是講做這個(gè)事情，于黨的工作有利，于人民群眾有利，于“一府一委兩院”工作都有利。有節(jié)，是講在監(jiān)督方式的選擇方面、在監(jiān)督實(shí)施的硬度方面、在后續(xù)手段的運(yùn)用方面等都需要有所節(jié)制，不能硬來(lái)蠻干，不能窮追猛打，不能得理不饒人。因?yàn)槿舜笈c監(jiān)督對(duì)象之間，畢竟都是人民的國(guó)家機(jī)關(guān)，都是為了一個(gè)共同目標(biāo)而工作的，不同的國(guó)家機(jī)關(guān)只是職權(quán)不同，需要分工合作，況且我們不是三權(quán)分立、相互制衡的體制，不是互相對(duì)立、你死我活的關(guān)系，不能搞以鄰為壑那一套。所以，講人大機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)是監(jiān)督和支持的統(tǒng)一，這是有制度依據(jù)的。

（八）探索工作規(guī)律

我們還需要了解人大工作的特點(diǎn)。我們這里說(shuō)的人大工作特點(diǎn)是指在人大制度具體實(shí)踐中產(chǎn)生的某些表征。我們把握住這些特點(diǎn)，才有可能把工作做得更好。（1）人大工作是“一線”而不是“二線”。地方人大工作不是二線，但一般情況下也不是火線。對(duì)于這個(gè)一線，我們應(yīng)該有比較準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，即人大工作在哪些方面是一線？比如，它是依法行使國(guó)家權(quán)力的第一線，是民主法治建設(shè)的第一線，是立法和監(jiān)督法律實(shí)施促進(jìn)依法治國(guó)的第一線，是國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾反映民意的第一線。但是，這個(gè)一線在地方人大工作中一般也不應(yīng)該是火線，不像政府那樣天天面臨著復(fù)雜而緊迫的行政事務(wù)，處于一種“風(fēng)風(fēng)火火闖九州”的狀態(tài)，而是相對(duì)比較超脫、比較從容的，既擺脫了煩瑣的事務(wù)性工作，也不負(fù)責(zé)處理那些突發(fā)性緊急事件。這個(gè)特點(diǎn)決定了它工作的計(jì)劃性、確定性、從容性等特征。當(dāng)然，就全國(guó)人大來(lái)說(shuō)，在特定情況下也的確有火線的一面，比如，全國(guó)人大有宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的權(quán)力，有宣布進(jìn)入戒嚴(yán)狀態(tài)的權(quán)力，這些事情當(dāng)然都具有火線的性質(zhì)。但這些事情即使在全國(guó)人大也不會(huì)經(jīng)常遇到。（2）人大工作是保障性（糾正性）、建設(shè)性、實(shí)效性的統(tǒng)一。保障性是指人大要通過(guò)自己各方面的工作，保障黨的重大決策部署和國(guó)家中心任務(wù)的完成與發(fā)展改革穩(wěn)定的大局，糾正某些可能發(fā)生的問(wèn)題，使得各方面事業(yè)更加符合黨和國(guó)家的大政方針、人民的根本利益。建設(shè)性是指人大工作不僅僅要解決那些具體問(wèn)題，而且還要通過(guò)解決具體問(wèn)題推動(dòng)建立起一整套工作的長(zhǎng)效機(jī)制，形成一系列的制度性成果。只有前者沒(méi)有后者的人大工作是不完整的，頂多也只能算是一半，而且還不是最重要的那一半。實(shí)效性既是指保障的實(shí)效（解決問(wèn)題的效果），也是指建設(shè)的實(shí)效（制度建設(shè)的成果）。但是這些實(shí)效一般并不直接體現(xiàn)在人大自己的工作中，而要通過(guò)人大的決議、決定、立法、監(jiān)督等履職行為，體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作的助推與提升上。就是說(shuō)，人大工作的實(shí)效往往不具有因果關(guān)系的直線性、即時(shí)性，而是具有某種間接性和延緩性的特點(diǎn)。（3）人大工作在時(shí)間上具有多樣性，并不是單純的只有一個(gè)滯后性，這也就決定了人大工作與政府工作之間在時(shí)間方面并不一定是固定劃一的，它除了有事后監(jiān)督的一面之外，還可以有事前的決定、議案、建議等。除了與政府工作有同步性的一面以外，也可以有錯(cuò)時(shí)性的一面，有拾遺補(bǔ)缺的一面。比如，起到引領(lǐng)作用的改革性立法、重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，就是在前的。比如，政府正在緊張從事某些大事急事的時(shí)候（抗震救災(zāi)、應(yīng)對(duì)重大疫情等），你不一定也跟著去湊這個(gè)“熱鬧”，你可以去拾遺補(bǔ)缺，做一些政府顧不上、老百姓又非常急需的冷項(xiàng)目。比如，人大可以通過(guò)調(diào)查研究，為黨委和政府醞釀新政、謀劃新局提出意見(jiàn)建議，北京市人大常委會(huì)在這方面就做了不少事情。人大工作的這些特點(diǎn)，其實(shí)反映出來(lái)的是人大常委會(huì)運(yùn)行中某些帶有規(guī)律性的東西。把握好這些規(guī)律性的東西，對(duì)于地方人大常委會(huì)的運(yùn)行，具有非常重要的意義。

（九）講究工作方法

人大工作還有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是最大限度地實(shí)現(xiàn)了“大部制”，各個(gè)部門的工作面較寬，但干活的人卻較少。這就給它的工作帶來(lái)了另一個(gè)特點(diǎn)，即在人大工作中要特別講究方式方法。比如，一個(gè)中層干部常常是既要管宏觀，又要管微觀；既要當(dāng)指揮員，又要當(dāng)戰(zhàn)斗員；既要考慮面上的工作，又得去做點(diǎn)上的工作；既是領(lǐng)導(dǎo)，也是干事。因?yàn)槟氵@個(gè)部門可能就十來(lái)個(gè)人、“七八條槍”，而且越是基層人大越是人手少，兩三個(gè)人一攤，甚至“一人一委”是常態(tài)，甚至有時(shí)候根本無(wú)兵可用，自己不干誰(shuí)干？這是從人大工作人員身份的多重性角度講的。又比如，人大的許多工作還常常處在兩難之中，既要監(jiān)督自己的工作對(duì)象，又要支持自己的工作對(duì)象；既要有原則性，又要有靈活性；工作節(jié)奏既不能太慢又不能太快，既不能太緊又不能太松等。因?yàn)橐O(jiān)督，不能全不較真；因?yàn)橐С郑植荒芴^勁。因?yàn)槭菣?quán)力機(jī)關(guān)的代表，是嚴(yán)格依法辦事的單位，不能沒(méi)有幾句硬話，但話說(shuō)得太僵也不行，有很多時(shí)候還要留有余地。現(xiàn)在人大要做的事情很多，各項(xiàng)工作都得抓緊往前趕，但有許多工作在進(jìn)行之前需要多溝通、多協(xié)調(diào)，所以又不能太快、太急。這是從人大工作的特殊性角度講的。

（十）帶好工作隊(duì)伍

做好人大工作，很重要的一條，是帶好人大工作隊(duì)伍。其一是代表隊(duì)伍。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，要想做好人大工作，必須依靠全體人大代表這支隊(duì)伍，更好更充分發(fā)揮人大代表的作用。這就需要圍繞代表履職做好各項(xiàng)代表工作，包括代表培訓(xùn)工作、代表履職服務(wù)工作、代表履職保障工作、代表履職監(jiān)督工作等。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，代表工作是人大常委會(huì)工作運(yùn)行中具有基礎(chǔ)性、主體性、全局性的工作，它是整個(gè)人大常委會(huì)而不只是某個(gè)部門的工作。我們需要把代表工作與人大制度聯(lián)系起來(lái)認(rèn)識(shí)，因?yàn)榇砉ぷ髯龅娜绾沃苯雨P(guān)系到人大制度的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)、關(guān)系到人大制度優(yōu)越性的發(fā)揮、關(guān)系到人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)于人大工作來(lái)說(shuō)，人大制度是靈魂，離開了這個(gè)魂，就會(huì)使得人大工作丟魂落魄，導(dǎo)致人大代表工作的孤立化、碎片化，就不會(huì)有好的工作效果。我們應(yīng)該不斷提高代表工作能力，使代表增強(qiáng)履職意識(shí)、提升履職水平，保持履職活力。其二是常委會(huì)組成人員隊(duì)伍。常委會(huì)組成人員數(shù)量不多，但卻是代表中的代表，是常委會(huì)履職的核心力量，是常委會(huì)運(yùn)行的中堅(jiān)骨干。常委會(huì)組成人員最主要的職責(zé)就是在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上的審議發(fā)言及審議之后的參與決策。關(guān)于常委會(huì)會(huì)議的具體組織安排和紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)問(wèn)題，前面已有涉及不再贅述。其三是帶好機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍。一方面地方人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，常委會(huì)組成人員這支隊(duì)伍履職如何是常委會(huì)高質(zhì)量履職的關(guān)鍵。另一方面人大常委會(huì)機(jī)關(guān)還有一支為權(quán)力機(jī)關(guān)履職提供服務(wù)和保障的隊(duì)伍，這就是機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍。包括常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)的全體人員。帶好這支隊(duì)伍也很重要，因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)履職離不開他們提供的各種服務(wù)、保障和支撐。這種服務(wù)、保障和支撐作用發(fā)揮的如何直接關(guān)系到常委會(huì)履職的質(zhì)量高低。帶好這支隊(duì)伍，需要我們把握三點(diǎn)，一是政治上關(guān)心他們的學(xué)習(xí)進(jìn)步，二是能力上關(guān)心他們的不斷提高，三是生活上關(guān)心他們的后顧之憂。把這些問(wèn)題解決了，也就調(diào)動(dòng)了他們的積極性，就可以使機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍充滿生機(jī)活力。還有專委會(huì)組成人員這支隊(duì)伍，需要常委會(huì)和專委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)共同努力帶好?？傊@幾支隊(duì)伍能否帶好，與常委會(huì)運(yùn)行狀態(tài)關(guān)系極大，必須予以重視。

（十一）提升精神境界

我們做人大工作，除了前面說(shuō)到的內(nèi)容，還得有點(diǎn)思想境界、精神境界。比如說(shuō)，我們得有群眾觀點(diǎn)，得考慮弱勢(shì)群體，得為受了委屈的人們說(shuō)幾句公道話。如果我們處在基層人大的工作位置，這一點(diǎn)尤其重要。比如說(shuō)，我們得有點(diǎn)擔(dān)當(dāng)意識(shí)，挑得起國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重?fù)?dān)。有時(shí)候，依法辦事、堅(jiān)持原則也不是很容易的。在監(jiān)督方面，我們也得有幾句硬話、出幾手重拳，克服粗、松、寬、軟的現(xiàn)象，真正有權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)的樣子。某些大權(quán)在握的領(lǐng)導(dǎo)不按照法律規(guī)則做事，群眾找人大反映，我們不能置之不理，需要想方設(shè)法去依法糾正，擔(dān)當(dāng)起代表機(jī)關(guān)反映民意的責(zé)任。比如說(shuō)，我們還得能受得了委屈，領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)、群眾的埋怨、工作對(duì)象的不理解，都有可能發(fā)生。在這種情況下，只要我們的做法是依法有據(jù)的，只要我們做的事情是對(duì)人民群眾有益的，只要是對(duì)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安有利的，自己受一點(diǎn)委屈沒(méi)有關(guān)系。

結(jié)語(yǔ)

以上是對(duì)地方人大常委會(huì)運(yùn)行問(wèn)題所做的經(jīng)驗(yàn)性描述，而且也只能是嘗試性的初步探索。結(jié)束之前，還想說(shuō)幾點(diǎn)體會(huì)，作為結(jié)語(yǔ)。其一，地方人大常委會(huì)的運(yùn)行是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。常委會(huì)的有效運(yùn)行，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，并在制度規(guī)則機(jī)制工作各個(gè)層面融會(huì)貫通才能實(shí)現(xiàn)。離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，常委會(huì)運(yùn)行就會(huì)失去方向；離開人民當(dāng)家作主，常委會(huì)運(yùn)行就會(huì)失去意義；離開依法治國(guó)，常委會(huì)運(yùn)行就會(huì)失去保障。其二，地方人大常委會(huì)的成功運(yùn)行是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作、不斷加強(qiáng)人大自身建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。常委會(huì)運(yùn)行必須以堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度為根本、以加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作為主責(zé)、以強(qiáng)化政治統(tǒng)領(lǐng)的“四個(gè)機(jī)關(guān)”建設(shè)為支撐才能實(shí)現(xiàn)。離開了堅(jiān)持和完善人大制度，常委會(huì)運(yùn)行就會(huì)喪失靈魂，沒(méi)有根基；離開了加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作，常委會(huì)運(yùn)行就會(huì)虛而不實(shí)，無(wú)法落地；離開了人大自身建設(shè)，常委會(huì)運(yùn)行就會(huì)缺乏支撐基礎(chǔ)，難以行穩(wěn)致遠(yuǎn)。其三，地方人大常委會(huì)的良好運(yùn)行是堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度的有機(jī)結(jié)合。只有堅(jiān)持好人民代表大會(huì)制度，才有人民代表大會(huì)制度的完善與運(yùn)行；只有完善好人民代表大會(huì)制度，才能更好地堅(jiān)持和運(yùn)行人民代表大會(huì)制度；只有運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度，也才能更好地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持、完善和運(yùn)行是一個(gè)不可分割的統(tǒng)一過(guò)程，它們只能是三“好”歸一。這是作者從以上地方人大常委會(huì)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)性描述中所深切地感悟到的。地方人大常委會(huì)運(yùn)行是人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的一部分，這里所說(shuō)的幾點(diǎn)體會(huì)，希望能對(duì)理解堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度有所啟發(fā)。