李玉婉 沈開舉

【關鍵詞】法治 機構改革 全面依法治國習近平法治思想

【中圖分類號】D920.0

【文獻標識碼】A

2024年5月23日，習近平總書記在山東省濟南市主持召開企業(yè)和專家座談會并發(fā)表重要講話強調：“進一步全面深化改革，要緊扣推進中國式現(xiàn)代化這個主題，突出改革重點，把牢價值取向，講求方式方法，為完成中心任務、實現(xiàn)戰(zhàn)略目標增添動力?！狈ㄖ卧跈C構改革中發(fā)揮著不可替代的引領、推動和保障作用。正如習近平總書記2019年7月在深化黨和國家機構改革總結會議上指出“堅持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調”，作為我國在機構改革中積累的寶貴經驗之一。法治思維對機構改革具有指引作用，機構改革要與全面依法治國相結合，堅持黨的領導、堅持人民當家作主，堅持在法治軌道上推進。法治方式對機構改革具有推動和保障作用，一方面運用民主集中制的方式，在充分吸收各方經驗建議的基礎上制定機構改革方案，助推機構設置以及職能配置更加合理和高效；另一方面積極進行法律法規(guī)的立改廢釋工作，將機構改革的成果予以固定。

機構改革在法治軌道上有序推進

習近平總書記指出：“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！睂τ跈C構改革來說，一方面要確保改革方案的民主性、科學性，另一方面要保障改革方案行之有效、違之有責。改革是解決機構職能重疊、職能交叉、權責脫節(jié)的重要方式，而法治能夠為改革提供價值指引，保障改革方案順利實施并確保改革見效。

法治為改革提供價值指引。在法治軌道上推進機構改革，就是在遵循憲法法律的基礎上，落實中央的頂層設計并緊密契合機構設置與職能配置的實踐，尊重法治規(guī)律、運用法治思維，體現(xiàn)法治價值觀，并將其貫穿于機構改革的全過程。首先，對于機構改革來說，必須堅持黨的領導，黨的領導是社會主義法治最根本的保證，堅持黨的領導能夠凝聚改革的共識、調動各個方面對于機構設置與職能調整的積極性，最大程度地發(fā)揮制度體制機制的優(yōu)越性，推動機構改革的順利實施。其次，機構改革必須以人民為中心，以人民為中心是全面依法治國的根本立場。機構改革要反映人民的需求，同時為人民當家作主提供組織支持。最后，機構改革以精簡效能為重要的追求?！吨腥A人民共和國憲法》第二十七條第一款規(guī)定：“一切國家機關實行精簡的原則”。精簡效能要求國家機構設置與職能應當與經濟發(fā)展情況相匹配，用最少的投入獲得最大的收益。在機構改革中，推進將黨的機構與國家機構中職能重疊的機關之間職責進行整合，通過合署辦公、合并設立的方式減少重疊的機構，就是精簡效能的重要體現(xiàn)。

法治規(guī)范機構改革的進行。一方面，任何機構改革都不能以犧牲法治的權威性為代價，重大的改革內容必須符合憲法和法律的規(guī)定。機構改革的內容需要合乎實質法治的要求，在法治體系內穩(wěn)步推進改革，越是重大的改革內容，越是需要法治的規(guī)范，只有通過法治的檢視，才能最大程度上確保機構改革的方向和內容的正確性。另一方面，機構改革需要遵守法定程序。程序正義是法治的必然要求，只有遵守程序正義，才能實現(xiàn)形式正義與實質正義的有機統(tǒng)一。在機構改革中遵循程序正義要求機構改革內容要經過民主集中的討論才能實行，機構改革不是黨政機構的內部事項，國家機構的改變會影響社會治理的方方面面，廣泛的調研討論能夠調動各方的積極性，促使機構改革方案更加科學合理。民主集中制保護了民主的討論，也最大程度上避免了議而不決的問題，通過廣泛討論形成的機構改革方案，在形成共識的基礎上推行，一方面保障了機構改革方案具有連續(xù)性，另一方面也有利于機構改革方案強有力的實施。

法治保障機構改革的實施。黨的十八大以來的機構改革涉及黨政軍群各方面，包括大量的機構設立、撤銷、合并，機構職能的調整以及人員編制的大量精簡，這些改革內容如何順利實施，實施后成果如何鞏固，都需要法治的保障。在法律法規(guī)的制定過程中，進一步理順機構改革涉及的各種關系，進一步推動機構改革成果的落實。通過法律予以確定的機構改革成果，有法律的強制力保障實施，一旦發(fā)生違反的情況，就會受到法律的追究。

法治推動機構改革的實踐經驗

隨著全面依法治國的縱深推進，法治與機構改革之間形成了良性的互動機制。尤其是黨的十八大以來，聚焦于統(tǒng)籌設置黨政機構、不斷加強組織法律法規(guī)的立改廢釋，有力推行組織信息公開制度。一系列實踐促進了我國機構改革不斷取得新進展，在整合機構職能、優(yōu)化職能配置等方面取得了新的成果，為推進中國式現(xiàn)代化提供了重要的組織保障。

統(tǒng)籌設置黨政機構。國家治理現(xiàn)代化需要法治化的保障，黨和國家機關、社會團體和其他社會組織在國家治理中的地位和相互關系，應當由法律加以調節(jié)。黨政關系的法治化規(guī)范化，更有利于黨的路線、方針和政策的順利實施，保證社會穩(wěn)定健康地發(fā)展。具體來說，黨政機構統(tǒng)籌設置是指一部分黨的機構與行政機構合并設立、合署辦公，合并設立是指黨政機構合并設立，例如，將國家公務員局并入中央組織部，中央組織部對外保留國家公務員局牌子；合署辦公是指兩個或兩個以上的機構由于工作性質相近或聯(lián)系密切在同一處所辦公，例如，組建中央金融工作委員會，作為黨中央派出機關，同中央金融委員會辦公室合署辦公。統(tǒng)籌設置黨政機構真正實現(xiàn)了國家機構的職能整合，節(jié)約了工作成本、提高了工作效率。

不斷更新組織法律法規(guī)。黨的十八大以來，組織法律法規(guī)建設得到了新發(fā)展。一方面，國家大力推進組織法的修訂工作，《中華人民共和國國務院組織法》的修訂工作已經完成，其他組織法的修訂工作也在穩(wěn)步推進。另一方面，黨內法規(guī)在規(guī)范機構組織領域也發(fā)揮了重要作用，尤其是在機構編制領域，出臺了《中國共產黨機構編制工作條例》等一系列重要黨內法規(guī)。國家法律和黨內法規(guī)的雙向推進，使得組織法規(guī)建設獲得了長足的進步，取得了大量的成果。

推進組織信息公開制度建設。近年來，我國組織信息公開制度建設成效顯著，信息公開制度是組織法治的前提。如果相關的組織信息不公開，機構是否亂設、編制是否超額就無從監(jiān)督，機構改革的內容也會沒有意義。在組織信息公開方面，我國在編制管理實踐中進行了很多有益的探索，形成了切實可行、行之有效的組織機構信息公開制度。數(shù)字政府建設對于推進組織信息公開同樣發(fā)揮了重要的作用，通過網(wǎng)絡公開機構設置與職能配置的具體內容，擴寬了組織信息公開的范圍。

以法治保障深化機構改革成效

在新時代，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要進一步加強法治保障。在黨中央的全面領導下，構建起系統(tǒng)完備的組織法律法規(guī)體系，堅強有力的組織監(jiān)督體系，使機構改革在法治軌道上發(fā)展，更好地適應黨和國家發(fā)展的需要。

加強黨對機構改革的領導。第一，黨的集中統(tǒng)一領導確保了機構改革的獨立性。當行政機構主導改革的時候，制定機構改革方案的部門本身的經費來源都需要依靠本級政府的支持，“條條干預”問題在所難免。加強黨的集中統(tǒng)一領導，由黨的議事協(xié)調機構牽頭制定機構改革方案，形成了一套獨立的工作體系，不容易受其他行政部門的影響，有利于機構改革工作的集中統(tǒng)一進行。第二，黨的集中統(tǒng)一領導有助于機構改革的統(tǒng)籌協(xié)調。我國機構改革是黨和國家機構的改革，其改革的對象不僅包括行政機關，還包括黨的機關、人大機關、政協(xié)機關、司法機關等其他黨和國家機構。在機構設置與職能配置的實踐當中，不同機構的設置邏輯有所差異，因此不同機構的機構設置與職能配置的設定經驗難以共享，因此，堅持黨的集中統(tǒng)一領導可以最大程度發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的能力，確保機構改革適應各方。第三，黨的集中統(tǒng)一領導有利于組織規(guī)范的銜接?，F(xiàn)階段機構改革的進行不僅需要法律法規(guī)的配套，還需要一些管理法規(guī)以及規(guī)范性文件的配套實施，在機構編制管理工作進行的過程中，需要通過黨的領導實現(xiàn)各類規(guī)范的銜接。

完善組織法律法規(guī)體系建設。進一步完善組織法規(guī)建設，建立起一套完備的組織法律法規(guī)體系，加強國家法律與黨內法規(guī)之間的銜接。當前我國已經出臺了大量組織法律，也制定了一部分與機構改革內容相關的黨內法規(guī)。在接下來的工作中，要加強國家法律與黨內法規(guī)的銜接。一些領域制定了法律的，要根據(jù)客觀情況進行修訂更新，一些領域沒有制定法律的，對于屬于組織性法律保留的組織事項，將一些規(guī)范性文件的效力進行提升，吸收過往規(guī)范性文件實施過程中積累的成功經驗，開展立法工作，對于不屬于組織性法律保留的組織事項，可以通過制定黨內法規(guī)進行規(guī)范，同時注重黨內法規(guī)與國家法律的銜接。①

構建機構組織監(jiān)督體系。完善機構設置與職能配置管理監(jiān)督體系，從事前、事中以及事后三個方面對黨政機構進行監(jiān)督，當新的機構設立時，要做好評估，減少不當設立，尤其是對于黨政機構編制，黨政機構編制作為機構改革的重要內容，往往不同于機構設置在機構改革文本中直接具體規(guī)定，還需要各個機構發(fā)揮自主性進行規(guī)范，因此需要特別重視對于黨政機構編制設立進行備案；在日常的工作中，有關機關對于機構內部亂設內設機構、超編等違法違規(guī)行為及時進行檢查，保障黨政機構編制運轉精簡高效；要加強組織法律法規(guī)的剛性約束，對于違反機構改革方案的行為要及時處理，同時，將機構設置與職能配置中的違法違規(guī)行為的查處與監(jiān)察法相銜接。

站在新起點邁向新征程，要在過往機構改革成功經驗的基礎上，著力于科學設置機構編制、優(yōu)化職能配置、完善體制機制、高效運行管理，統(tǒng)籌黨政機構、統(tǒng)籌中央地方，充分利用優(yōu)勢、考慮風險，抓住重點領域，真正實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)，改革涉及的立法問題通過法定程序解決，在法治中推動機構改革，在機構改革中完善法治。

（作者分別為鄭州大學法學院博士研究生；鄭州大學法學院教授、博導，中國法學會行政法學會副會長）

【注釋】

①秦前紅、蘇紹龍：《黨內法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學（西北政法大學學報）》，2016年第5期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲