朱麗娜

國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)體量龐大，但其中也不乏低效無(wú)效資產(chǎn)，影響了國(guó)有資產(chǎn)的整體運(yùn)營(yíng)效率。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的不同類(lèi)型靈活采取多種方式對(duì)于提升國(guó)有資產(chǎn)利用效率，進(jìn)而提升整體經(jīng)濟(jì)效能具有重要意義。國(guó)外雖較少有與我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)完全對(duì)等的資產(chǎn)范疇，但同處亞洲的日本在國(guó)有資產(chǎn)管理方面與我國(guó)存在一定的相似性，研究日本在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的路徑和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理方式，提升國(guó)有資產(chǎn)利用效率具有一定的借鑒意義。

一、日本國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)及管理體制

（一）日本國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)

根據(jù)日本《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定，廣義的國(guó)有資產(chǎn)是指國(guó)家擁有的所有財(cái)產(chǎn)，包括不動(dòng)產(chǎn)（土地、建筑等）、動(dòng)產(chǎn)（現(xiàn)金、汽車(chē)、船舶等）、用益物權(quán)（地上權(quán)、地役權(quán)等）、債權(quán)（貸款等）、知識(shí)產(chǎn)權(quán)（特許權(quán)、著作權(quán)等）等。狹義的國(guó)有資產(chǎn)則是指不動(dòng)產(chǎn)、部分動(dòng)產(chǎn)和有價(jià)證券等?，F(xiàn)金（基于會(huì)計(jì)法規(guī)定）、債權(quán)（基于國(guó)有債權(quán)管理等相關(guān)法律規(guī)定）、物品（基于物品管理法規(guī)定）則歸屬于其他法律體系管轄。

根據(jù)《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的管理和處置規(guī)定，日本國(guó)有資產(chǎn)大致可分為“行政資產(chǎn)”和“普通資產(chǎn)”兩大類(lèi)。行政財(cái)產(chǎn)是指直接用于行政目的的資產(chǎn)，包括政府大樓、公務(wù)員宿舍、監(jiān)獄等公用財(cái)產(chǎn)，道路、河流、港灣等公共用財(cái)產(chǎn)，以及皇居、御所等皇室用財(cái)產(chǎn)等。普通財(cái)產(chǎn)則是指除行政資產(chǎn)外的所有國(guó)有資產(chǎn)，包括政府大樓舊址、未被利用的國(guó)有土地、出租給地方公共團(tuán)體的綠地及道路等資產(chǎn)，以及向獨(dú)立行政法人等的政府出資資產(chǎn)。

（二）管理體制

日本構(gòu)建了法制化的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主要依據(jù)《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》和《財(cái)政法》進(jìn)行。根據(jù)日本對(duì)行政資產(chǎn)和普通資產(chǎn)的界定，兩者的區(qū)別在于除極少情況外，行政資產(chǎn)不能作為私權(quán)對(duì)象，但普通資產(chǎn)可作為國(guó)有私有物承認(rèn)其為私權(quán)對(duì)象，因此兩者在管理方式上有所不同。根據(jù)日本《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》規(guī)定，行政資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)行政目的的必要物質(zhì)手段，其管理權(quán)集中于各省廳；普通資產(chǎn)因具有財(cái)政資產(chǎn)性質(zhì)，主要由財(cái)務(wù)省負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)省作為出資人代表和管理部門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有出資資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理、經(jīng)營(yíng)預(yù)算和決算，下設(shè)分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各地具體業(yè)務(wù)管理。同時(shí)，財(cái)務(wù)省也承擔(dān)著綜合協(xié)調(diào)各省廳的職責(zé)，在國(guó)有資產(chǎn)管理中發(fā)揮中樞作用（如圖1）。

二、日本國(guó)有資產(chǎn)的利用方式

隨著人口減少和少子老齡化進(jìn)程的加速，日本社會(huì)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用需求也發(fā)生了很大變化。為推動(dòng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，日本政府于令和元年（2019年）開(kāi)始采用“最佳利用方案答辯”的方式，即結(jié)合社會(huì)需求變化及國(guó)有資產(chǎn)特性，對(duì)不同開(kāi)發(fā)利用方案進(jìn)行比選，從中篩選出最合適的方案。在優(yōu)先保障社會(huì)公共利益的同時(shí)，通過(guò)科學(xué)、合理的開(kāi)發(fā)利用方式實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)效能的最大化。根據(jù)形態(tài)不同，日本國(guó)有資產(chǎn)可分為國(guó)有用地等不動(dòng)產(chǎn)以及政府出資的企業(yè)資產(chǎn)兩大類(lèi)。

（一）國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)的利用方式

根據(jù)地區(qū)和社會(huì)發(fā)展需求，結(jié)合國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)的各自定位和特征，日本靈活調(diào)整國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)處置的基本方針，采用了包括儲(chǔ)備資產(chǎn)認(rèn)定、組織市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)、資產(chǎn)交換以及定期租賃等不同的分類(lèi)利用方式。（見(jiàn)表1）

1.儲(chǔ)備資產(chǎn)與定期借地權(quán)

日本將國(guó)有企業(yè)的“公共性”放在首位，在國(guó)企改革及國(guó)有資產(chǎn)利用中始終堅(jiān)持“公共性”原則。為應(yīng)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以及由此產(chǎn)生的更多的行政需求，日本采用了“儲(chǔ)備資產(chǎn)認(rèn)定”與“定期借地權(quán)”制度相結(jié)合的方式。

儲(chǔ)備資產(chǎn)認(rèn)定制度是指各省廳根據(jù)政府發(fā)展導(dǎo)向，將高價(jià)值、稀缺但暫未明確開(kāi)發(fā)方向的土地預(yù)留起來(lái)納入儲(chǔ)備資產(chǎn)范疇。儲(chǔ)備資產(chǎn)一般位于東京都市圈（首都圈、近畿圈），以及各地經(jīng)濟(jì)、行政中心所在地，且具有一定規(guī)模（1000—2000㎡以上）的國(guó)有土地資產(chǎn)，也會(huì)綜合地區(qū)和土地自身?xiàng)l件進(jìn)行認(rèn)定。截止2022年末，日本共有61處國(guó)有資產(chǎn)被認(rèn)定為儲(chǔ)備資產(chǎn)。（見(jiàn)表2）

被納入儲(chǔ)備資產(chǎn)的國(guó)有土地并非任其閑置，而是可以先結(jié)合當(dāng)?shù)匦枨?，通過(guò)租賃“定期借地權(quán)”的方式加以靈活利用。定期借地制度是指土地所有權(quán)人與承租方簽訂一定期限的租賃合同，租賃期屆滿土地重新歸還給所有權(quán)人的制度。由于租賃期限得到法律保障，有利于承租方合理制定經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，同時(shí)也能節(jié)省大筆土地購(gòu)置款，有利于初創(chuàng)企業(yè)的早期發(fā)展。

儲(chǔ)備資產(chǎn)認(rèn)定與定期借地權(quán)制度的綜合應(yīng)用，一方面可以將暫未明確開(kāi)發(fā)方向的土地通過(guò)租賃方式先利用起來(lái)，避免土地閑置和資源浪費(fèi)；另一方面通過(guò)所有權(quán)預(yù)留的方式，也能為后續(xù)區(qū)域開(kāi)發(fā)儲(chǔ)備充足的土地和發(fā)展空間，避免未來(lái)無(wú)地可用。截至2022年底，依據(jù)定期借地權(quán)制度，成功租賃儲(chǔ)備資產(chǎn)項(xiàng)目148宗，合同金額約42億日元/年。為應(yīng)對(duì)少子老齡化帶來(lái)的社會(huì)環(huán)境和需求的變化，2010年后，日本政府也積極推進(jìn)“定期借地權(quán)”制度在儲(chǔ)備資產(chǎn)以外的國(guó)有資產(chǎn)中的應(yīng)用，尤其是通過(guò)租賃方式向社會(huì)提供保育、看護(hù)類(lèi)設(shè)施。截至2022年底，已向社會(huì)提供保育類(lèi)設(shè)施共計(jì)163處（定期借地72處，出售91處），看護(hù)類(lèi)設(shè)施共計(jì)118宗（定期借地64處，出售54處），分別滿足了16365人的保育需求和10624人的看護(hù)需求。

2.組織市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)

對(duì)于未被納入儲(chǔ)備資產(chǎn)的國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)，社會(huì)公共團(tuán)體如有使用需求的可優(yōu)先向地方財(cái)務(wù)局提出申請(qǐng)。若在受理期限內(nèi)地方公共團(tuán)體未提出申請(qǐng)的，財(cái)務(wù)局通過(guò)組織“一般競(jìng)標(biāo)”向市場(chǎng)公開(kāi)征集需求方，通過(guò)市場(chǎng)需求的征集在提高國(guó)有資產(chǎn)利用效率同時(shí)，也有利于充分發(fā)揮民間智慧為地區(qū)開(kāi)發(fā)提供合理化方案和建議。

各財(cái)務(wù)局每年發(fā)布兩次“一般競(jìng)標(biāo)”公告，公告信息通過(guò)招標(biāo)指南、新聞廣告、財(cái)務(wù)局官網(wǎng)等渠道發(fā)布。一般競(jìng)標(biāo)包括“一階段”和“二階段”兩種方式：“一階段”競(jìng)標(biāo)是指按照“自由競(jìng)價(jià)、價(jià)高者得”原則確定競(jìng)得人；“二階段競(jìng)標(biāo)”則是先向財(cái)務(wù)局提交包括國(guó)有土地在內(nèi)的整體片區(qū)開(kāi)發(fā)方案，方案審查通過(guò)的競(jìng)標(biāo)候選人才能獲得出價(jià)資格，出價(jià)最高者為最終競(jìng)得人。

通過(guò)一般競(jìng)標(biāo)方式仍未最終成交的國(guó)有資產(chǎn)，市場(chǎng)化主體可在一定期限內(nèi)向財(cái)務(wù)局提出使用申請(qǐng)，財(cái)務(wù)局根據(jù)提交申請(qǐng)的時(shí)間先后決定最終受讓方。國(guó)有資產(chǎn)成交后需進(jìn)行所有權(quán)的轉(zhuǎn)移登記，轉(zhuǎn)移登記不收取手續(xù)費(fèi)，但仍需繳納登記許可稅。

3.資產(chǎn)交換和信托

受歷史遺留問(wèn)題影響，日本國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)也存在著區(qū)位分散、產(chǎn)權(quán)分離等問(wèn)題，不利于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)和整體利用。鑒于此，日本政府通過(guò)靈活的產(chǎn)權(quán)交換制度，采用等價(jià)或不等價(jià)加補(bǔ)償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)不同區(qū)域間不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的互換。通過(guò)產(chǎn)權(quán)互換方式能夠?qū)⒃痉稚⒌牟粍?dòng)產(chǎn)資源集中起來(lái)，一方面有利于降低物業(yè)分散管理的成本，另一方面也有利于通過(guò)資源的整合提升物業(yè)整體的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值。如2018年11月，日本財(cái)務(wù)省將位于千代田區(qū)大手町place西塔中的三層辦公樓與位于霞關(guān)地區(qū)的日本郵政大廈進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)互換，最終郵政大廈作為中央省廳的辦公場(chǎng)所得以整體利用。自2006年實(shí)施產(chǎn)權(quán)交換制度以來(lái)，截止到2022年，日本政府共計(jì)完成了88宗物業(yè)的產(chǎn)權(quán)交換，涉及金額約95億日元，有效提升了國(guó)有資產(chǎn)的利用效能。

除產(chǎn)權(quán)交換外，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值和收益最大化，資產(chǎn)信托也成為日本國(guó)有資產(chǎn)處置的一個(gè)重要方式。同樣是大手町place，日本財(cái)務(wù)省于2016年將該物業(yè)的東塔信托給瑞穗信托銀行，由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)處置，經(jīng)過(guò)信托銀行多年租賃運(yùn)營(yíng)，最終該資產(chǎn)于2022年以4364億日元的價(jià)格成功售出，該筆交易在日本房地產(chǎn)交易中達(dá)到頂峰，同時(shí)也吸引了外資基金的廣泛關(guān)注。

（二）企業(yè)出資資產(chǎn)的處置

自20世紀(jì)80年代日本實(shí)施“民活”路線以來(lái)，日本國(guó)有企業(yè)已基本被民營(yíng)化，國(guó)有出資資產(chǎn)集中布局在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。截至2021年，日本國(guó)有資產(chǎn)中政府出資資產(chǎn)為93.7兆日元（1兆日元=1萬(wàn)億日元），占國(guó)有資產(chǎn)總額的約七成，政府出資法人數(shù)227家。除都市再生機(jī)構(gòu)（日本住宅公團(tuán)、住宅·都市整備公團(tuán)等）改制為獨(dú)立行政法人，成為政府非盈利組織外，其他日本公營(yíng)企業(yè)均已改制為特殊公司法人。截至2021年底，日本政府持有的特殊公司法人的股份總額為32.8兆日元，以及從舊石油公團(tuán)繼承和通過(guò)繼承稅等得到的股份總額為0.5兆日元，合計(jì)33兆日元。具體出資情況如表3。

日本特殊公司與民營(yíng)企業(yè)一樣都須遵守《公司法》及上市公司的相關(guān)法律規(guī)定。在此基本上，日本又結(jié)合特殊公司所屬的行業(yè)特征及企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況制定了專門(mén)法律，按照“一企一法”進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管。如日本郵政主要依據(jù)《郵政公司法》經(jīng)營(yíng)，財(cái)務(wù)省是日本郵政的股東，但日常業(yè)務(wù)監(jiān)管由總務(wù)省負(fù)責(zé)，當(dāng)中涉及的銀行、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還須同時(shí)接受金融廳的監(jiān)管。又如JR（即日本鐵道）三家公司自2001年整體上市后，理論上雖不再受JR公司法的限制，但國(guó)土交通省出臺(tái)了《本州三公司注意事項(xiàng)指南》，依據(jù)該指南對(duì)JR三公司經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)、勸告和命令以確保鐵道業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。

日本法律規(guī)定政府出售其持有的股份時(shí)，應(yīng)確保公平、公開(kāi)。政府在制定國(guó)有出資資產(chǎn)交易方案后，需接受財(cái)務(wù)省“財(cái)政制度審議會(huì)”的調(diào)查審議，并對(duì)審議會(huì)提出的問(wèn)題進(jìn)行答辯。答辯通過(guò)后，才能確定牽頭的證券公司委托其進(jìn)行股票售出前的相應(yīng)準(zhǔn)備，準(zhǔn)備工作完成后，須對(duì)外發(fā)布股份轉(zhuǎn)讓的相關(guān)信息。

如日本東京地鐵計(jì)劃于2024年上市，日本政府與東京都政府分別持有東京地鐵53.4%和46.6%的股份。早在2022年5月，日本國(guó)土交通省就在財(cái)政制度審議會(huì)中就東京地鐵股份出售進(jìn)行答辯，基于這一答辯，日本政府與東京都政府決定將東京地鐵公司的持股比例各自削減50%。為順利推進(jìn)東京地鐵的上市計(jì)劃，并確保交易公平、公開(kāi)，日本政府選擇了五家經(jīng)紀(jì)公司牽頭東京地鐵運(yùn)營(yíng)商的首次公開(kāi)募股（IPO），包括野村證券公司（Nomura Securities Co.）的國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售和高盛日本公司（Goldman Sachs Japan Co.）的海外銷(xiāo)售。后續(xù)政府持股部分的出售收入將用于東日本大地震的震后重建工作。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒

日本對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理，創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)管理模式具有積極的借鑒意義。

（一）健全的國(guó)有財(cái)產(chǎn)法律制度體系

圍繞國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理，日本制定了相對(duì)完善、層次清晰的法律法規(guī)體系。1948年出臺(tái)的《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》是日本國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理最基本的法律，是依據(jù)日本新憲法規(guī)定在舊財(cái)產(chǎn)法基礎(chǔ)上修訂的。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》未涉及的特殊事項(xiàng)，日本還出臺(tái)了如《國(guó)有財(cái)產(chǎn)特別措施法》《國(guó)有公務(wù)員宿舍法》等特別法律，以及各項(xiàng)配套實(shí)施細(xì)則和行政命令。健全的國(guó)有資產(chǎn)管理制度體系，為日本國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)范、靈活管理提供了法律依據(jù)和支撐。

（二）統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)綜合管理主體

財(cái)務(wù)省是日本國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)的統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。鑒于國(guó)有資產(chǎn)在日本各地均有分布，由財(cái)務(wù)省直接管理并不現(xiàn)實(shí)，因此《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》也規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)管理的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)可由財(cái)務(wù)省委托給各地下屬機(jī)構(gòu)、地方公共團(tuán)體或地方政府部門(mén)，各執(zhí)行部門(mén)需向財(cái)務(wù)省報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)的管理情況，包括用途變更、財(cái)產(chǎn)損益等?！柏?cái)務(wù)省統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)”的管理模式，既保持了日本國(guó)有資產(chǎn)管理政策的連續(xù)性和統(tǒng)一性，也提升了國(guó)有資產(chǎn)的管理效率。

（三）清晰的國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)方式

國(guó)有資產(chǎn)管理體制和管理方式的設(shè)計(jì)以清晰、科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)分類(lèi)為基礎(chǔ)。日本結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)的用途性質(zhì)將其劃分為“行政資產(chǎn)”和“普通資產(chǎn)”兩大類(lèi)，行政資產(chǎn)進(jìn)一步細(xì)分為公用資產(chǎn)、公共用資產(chǎn)和皇室用資產(chǎn)等，普通資產(chǎn)又細(xì)分為政府大樓舊址、未利用的國(guó)有土地、出租的綠地和道路資產(chǎn)，以及政府的出資資產(chǎn)等。規(guī)范、細(xì)致的資產(chǎn)分類(lèi)方式為日本國(guó)有資產(chǎn)的分類(lèi)、分層、分級(jí)管理提供了依據(jù)。

（四）嚴(yán)格但靈活的資產(chǎn)管理方式

日本國(guó)有資產(chǎn)管理嚴(yán)格按照“公益性優(yōu)先”原則，規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)不能由各部門(mén)隨意處置，需嚴(yán)格按照管理程序執(zhí)行。但為提高國(guó)有資產(chǎn)的利用效率，針對(duì)不同區(qū)域、不同特征的國(guó)有資產(chǎn)，日本也采取了靈活的管理和處置方式。通過(guò)儲(chǔ)備資產(chǎn)認(rèn)定制度、定期租賃權(quán)制度、一般競(jìng)標(biāo)、產(chǎn)權(quán)互換和信托等多樣化的管理、處置方式來(lái)確保國(guó)有資產(chǎn)的妥善管理和有效利用。

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