張來(lái)輝

摘要：土地利用和耕地保護(hù)有助于保障糧食安全、維護(hù)生態(tài)平衡、減少環(huán)境污染、保護(hù)生物多樣性，受到了國(guó)家的重點(diǎn)關(guān)注。本文闡述了新形勢(shì)下土地利用與耕地保護(hù)的重要性，分析了土地利用與耕地保護(hù)存在的問(wèn)題，并探討了新形勢(shì)下土地利用與耕地保護(hù)的優(yōu)化方法，以期為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì)；土地利用；耕地保護(hù)；優(yōu)化方法

現(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化建設(shè)進(jìn)程的加快，土地利用與耕地保護(hù)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。為了緩解人地矛盾，我國(guó)各地區(qū)都存在或多或少的耕地占用問(wèn)題，導(dǎo)致人均耕地占有面積呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢(shì)?；诖?，國(guó)家提出了“雙平衡政策”，即通過(guò)“耕地進(jìn)出平衡”和“耕地占補(bǔ)平衡”方式，來(lái)解決耕地資源緊張問(wèn)題。粗放式擴(kuò)張建筑用地，雖然能在短時(shí)間內(nèi)解決當(dāng)前城市化建設(shè)過(guò)程中的人口資源過(guò)剩的問(wèn)題，但是會(huì)嚴(yán)重影響耕地的使用。因此，在新形勢(shì)下，要進(jìn)一步提升土地的利用率，有效落實(shí)耕地保護(hù)策略和方案。

1 新形勢(shì)下土地利用與耕地保護(hù)的重要性

新形勢(shì)下，土地利用與耕地保護(hù)具有重要的意義和價(jià)值。隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地利用和耕地保護(hù)問(wèn)題日益突出，過(guò)度開發(fā)和不合理利用土地資源，會(huì)對(duì)糧食安全、生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。土地資源是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，包括城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。合理的土地利用與耕地保護(hù)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)具有重要作用，不僅有助于維護(hù)生態(tài)平衡、減少環(huán)境污染、保護(hù)生物多樣性，還可以維護(hù)土壤的肥力和水源的穩(wěn)定，減少土地退化和水土流失的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)生物多樣性的保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，提高農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和抗干擾能力。同時(shí)，土地利用還可以優(yōu)化資源配置，提高土地利用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[1]。而耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)和農(nóng)民的生存依靠，保護(hù)耕地可以確保糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的穩(wěn)定性，維護(hù)農(nóng)民的生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。在新形勢(shì)下，保護(hù)耕地也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的關(guān)鍵。保護(hù)耕地可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的土壤條件和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)作物的產(chǎn)量和質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新和應(yīng)用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，只有優(yōu)化土地利用與耕地保護(hù)方法，才能確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2 土地利用與耕地保護(hù)存在的問(wèn)題

2.1 政策法規(guī)制度不健全，耕地保護(hù)的意識(shí)有待提升

近年來(lái)，我國(guó)大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)建設(shè)，把農(nóng)村農(nóng)業(yè)作為未來(lái)工作的重點(diǎn)方向，針對(duì)糧食安全和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷出臺(tái)與耕地保護(hù)制度有關(guān)的政策，但在這些制度實(shí)施的過(guò)程中，由于存在各種各樣的問(wèn)題導(dǎo)致相關(guān)的制度法規(guī)無(wú)法充分落實(shí)。一是種糧補(bǔ)貼政策不完善，補(bǔ)貼資金存在未按種糧面積發(fā)放或無(wú)法直接落到種植農(nóng)戶手上的現(xiàn)象，補(bǔ)貼不合理，進(jìn)一步降低了種植農(nóng)戶耕作意愿，導(dǎo)致糧食補(bǔ)貼起不到促進(jìn)糧食種植的作用。二是地方政府和農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)相對(duì)淡薄，雖然國(guó)家不斷深化耕地保護(hù)的內(nèi)涵，但沒有通過(guò)有效的宣傳手段讓農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)有充分認(rèn)知，農(nóng)戶往往依據(jù)自身對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的考慮，依照自己的想法，隨意調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與種植作物，造成了越來(lái)越嚴(yán)重的耕地“非糧化”現(xiàn)象。三是耕地保護(hù)是一個(gè)多部門協(xié)同的工作，涉及自然資源、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利、交通等部門，盡管國(guó)家已經(jīng)多次發(fā)布與耕地保護(hù)的有關(guān)政策，但各部門對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)不一，而且各部門均有其相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)用地要求不一致，較難在耕地保護(hù)的工作中有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，容易導(dǎo)致各項(xiàng)規(guī)劃用地占用耕地[2]。

2.2 無(wú)法滿足當(dāng)前的形勢(shì)發(fā)展以及多元化需求

在新的發(fā)展趨勢(shì)下，我國(guó)逐漸重視創(chuàng)新多元化的發(fā)展，耕地保護(hù)也迎來(lái)了全新的挑戰(zhàn)，發(fā)展任務(wù)也愈發(fā)艱難。因此，為了確保糧食安全，應(yīng)對(duì)耕地資源主要領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略基礎(chǔ)進(jìn)行深入研究，需要結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、糧食等農(nóng)產(chǎn)品交易鏈條以及供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈，科學(xué)預(yù)判未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給需求，充分利用耕地資源，構(gòu)建更為完善的耕地保護(hù)機(jī)制，選擇針對(duì)性的發(fā)展策略，進(jìn)一步避免耕地“非糧化”，嚴(yán)格把關(guān)糧食安全的生命線。伴隨部分區(qū)域耕地資源發(fā)展方針部署以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不斷增加，在很大程度上導(dǎo)致了耕地以及基本農(nóng)田面積縮減，土地利用的新形式也給自然資源管控工作提出更高的要求。區(qū)域戰(zhàn)略的加強(qiáng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方針中的各流域經(jīng)濟(jì)帶、中部崛起以及城鎮(zhèn)化規(guī)劃等有關(guān)工程都不得不占用耕地資源，這在很大程度上擴(kuò)大了對(duì)耕地的需求，耕地資源的供給趨于緊張。

2.3 土地管理不當(dāng)

在新形勢(shì)下，非法占用土地的情況層出不窮，耕地保護(hù)的形勢(shì)更為嚴(yán)峻，且農(nóng)村地區(qū)因其經(jīng)濟(jì)組織用地的功利性、隨意性，基層政府疏于管理引導(dǎo)，耕地保護(hù)政策流于形式，以致在管理集體土地的過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，使原本屬于集體的土地成為個(gè)人謀求利益的工具，占用耕地進(jìn)行“非農(nóng)化”“非糧化”成為斂財(cái)?shù)氖侄?，加劇了農(nóng)用地非法流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。而我國(guó)的耕地資源占用原則中明確指出，如果需要在非農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)建設(shè)過(guò)程中占用耕地資源，就需要在占用耕地資源的同時(shí)，規(guī)劃與占用資源面積相持平的非耕地來(lái)充當(dāng)耕地資源，只有如此才能確保耕地資源實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡[3]。

2.4 用途管制過(guò)松

我國(guó)農(nóng)村村莊數(shù)量比較多，很多村莊布局比較分散，人口規(guī)模較小，這種人口布局特點(diǎn)造成農(nóng)村土地長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都以粗放式經(jīng)營(yíng)管理為主，隨意變更農(nóng)業(yè)用地用途成為建設(shè)用地，導(dǎo)致土地利用率偏低。同時(shí)，很多農(nóng)村存在“空心村”問(wèn)題，難以充分利用相關(guān)土地資源。此外，近年來(lái)隨著農(nóng)村持續(xù)加蓋新宅，導(dǎo)致大量舊宅閑置，或者一些舊宅因?yàn)樘鷮?dǎo)致土地整體結(jié)構(gòu)相對(duì)混亂，從而影響土地資源的合理利用。管理部門對(duì)土地的用途管制過(guò)松，對(duì)農(nóng)用地隨意轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地缺乏有效控制，以致出現(xiàn)上述問(wèn)題，若能及時(shí)加大土地用途的管制力度，將使農(nóng)村土地資源免于嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3 新形勢(shì)下土地利用與耕地保護(hù)的優(yōu)化方法

3.1 健全耕地保護(hù)制度，多種方式宣傳耕地保護(hù)政策

一方面，要建立健全耕地保護(hù)制度，實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，通過(guò)完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法，完善好制度層面的工作。不僅要出臺(tái)耕地占補(bǔ)平衡、進(jìn)出平衡政策，建立全流程監(jiān)管機(jī)制，在補(bǔ)充耕地的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)的全流程中做好監(jiān)管，還要建立耕地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和阻止各類違法占用耕地的行為。另一方面，完善耕地保護(hù)補(bǔ)貼機(jī)制，逐步提升耕地保護(hù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，提升農(nóng)民種植意愿，減少耕地撂荒或農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況發(fā)生[4]。耕地保護(hù)制度的完善，不僅局限在法律制度的完善，更是要讓更多的人知法、懂法、守法，因此加大力度宣傳耕地保護(hù)法律法規(guī)是不可或缺的，充分利用新媒體手段，提升宣傳效果，把宣傳從自然資源行業(yè)內(nèi)部擴(kuò)散到全社會(huì)，讓更多的人意識(shí)到耕地保護(hù)的重要性，從而讓大家自發(fā)保護(hù)耕地。

3.2 強(qiáng)化耕地監(jiān)督管理力度，嚴(yán)格實(shí)施違法用地問(wèn)責(zé)

首先，完善耕地保護(hù)方面的監(jiān)督制度和相關(guān)崗位，發(fā)揮基層組織以及社會(huì)民眾對(duì)區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督管理的價(jià)值和作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管控，對(duì)于一系列非法占用耕地、私自交易良田以及破壞耕地資源等行為，均要切實(shí)依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)開展問(wèn)責(zé)處罰工作。同時(shí)，應(yīng)成立相關(guān)監(jiān)督管理部門，專門負(fù)責(zé)對(duì)耕地保護(hù)有關(guān)部門和工作人員相關(guān)責(zé)任落實(shí)情況開展監(jiān)管工作，結(jié)合現(xiàn)行耕地保護(hù)管理責(zé)任制度，明確劃分各部門及工作人員應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，以此為依據(jù)編制考核指標(biāo)，由監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)定期對(duì)各部門及工作人員開展考核工作，并依據(jù)耕地保護(hù)工作考核結(jié)果實(shí)施對(duì)應(yīng)獎(jiǎng)懲，以進(jìn)一步提高耕地保護(hù)工作成效。其次，針對(duì)地區(qū)中的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，應(yīng)切實(shí)圍繞耕地保護(hù)和科學(xué)使用這一基本原則對(duì)耕地進(jìn)行充分合理利用，同時(shí)對(duì)耕地所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境做出有效保護(hù)，可嘗試推行相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)政策，以此增強(qiáng)耕地資源及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)成效。最后，對(duì)于城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中的耕地征用，也應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)管，相關(guān)部門務(wù)必嚴(yán)格依照規(guī)定程序開展耕地征用，每個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)公示，確保公開透明，避免存在徇私舞弊等問(wèn)題，尤其是要重點(diǎn)排查耕地減少、以租代征、先占后補(bǔ)，以及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等一系列行為，并切實(shí)依照相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格懲處。

3.3 優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃

應(yīng)優(yōu)化各區(qū)域用地設(shè)置指標(biāo)和資源配置，明確耕地利用的優(yōu)先順序，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供較為精準(zhǔn)的差異化供地方針。在新形勢(shì)下，應(yīng)以實(shí)際的耕地保護(hù)需求為導(dǎo)向，合理制定量化指標(biāo)，建立健全耕地配置評(píng)估機(jī)制。同時(shí)，還應(yīng)開展農(nóng)業(yè)空間布局優(yōu)化調(diào)整工作，加大耕地規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)建設(shè)占用耕地進(jìn)行嚴(yán)格控制，完善建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的合理制度，確保土地利用的必要性和合理性；要合理配置單位及建設(shè)項(xiàng)目的用地配置，盡量避讓優(yōu)質(zhì)耕地和永久基本農(nóng)田，降低對(duì)耕地資源的占用。此外，相關(guān)耕地保護(hù)監(jiān)管人員還應(yīng)遵循“要素跟著項(xiàng)目走”的基本原則，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目以及穩(wěn)增長(zhǎng)項(xiàng)目等建設(shè)用地的實(shí)際需求，不斷完善補(bǔ)充耕地的參數(shù)調(diào)整機(jī)制，明確掌握各耕地的資源稟賦和區(qū)域發(fā)展的差異，建立針對(duì)性的耕地監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)資源管理的統(tǒng)籌規(guī)劃。

3.4 加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理

在開展后續(xù)工作的過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)土地利用計(jì)劃的監(jiān)管，從土地利用總量出發(fā)，對(duì)土地利用量進(jìn)行控制。首先，各個(gè)地區(qū)的土地利用計(jì)劃都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核，并定時(shí)向上級(jí)呈報(bào)，如果在呈報(bào)過(guò)程中有遺漏的問(wèn)題，上級(jí)部門要針對(duì)計(jì)劃的遺漏之處進(jìn)行調(diào)整，以便在對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)能夠有充分的制度保證。其次，要對(duì)土地利用總量進(jìn)行嚴(yán)格的控制，保護(hù)土地的現(xiàn)存量，避免出現(xiàn)過(guò)度開發(fā)的問(wèn)題，并在對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)的過(guò)程中成立調(diào)查小組，對(duì)以往出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，避免在解決問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)拖延的情況，對(duì)耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格處理，對(duì)不良現(xiàn)象進(jìn)行整頓，向社會(huì)展現(xiàn)耕地保護(hù)工作所發(fā)揮的作用，給予百姓安全感，切實(shí)保障群眾的利益[5]。最后，在利用土地資源前，要對(duì)土地進(jìn)行總體規(guī)劃，明確土地的使用意圖，政府要建立嚴(yán)格的審批制度，嚴(yán)格按照流程進(jìn)行審批，遏制土地被濫用的情況。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，政府更加要完善保護(hù)農(nóng)田的政策，定期組織學(xué)習(xí)，幫助農(nóng)民樹立科學(xué)的土地開發(fā)觀念，合理開展復(fù)墾工作，確保耕地資源能夠得到有效利用。

3.5 合理完成土地開發(fā)、整理復(fù)墾工作

各級(jí)地方政府應(yīng)嚴(yán)格貫徹監(jiān)督占補(bǔ)平衡制度，關(guān)注耕地總量持續(xù)性下降的問(wèn)題。首先，需要在落實(shí)耕地進(jìn)出平衡政策之余，進(jìn)一步落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，各級(jí)地方政府要在占補(bǔ)平衡制度落實(shí)的過(guò)程中明確自身的權(quán)責(zé)，花費(fèi)更多的時(shí)間和精力，考察本行政區(qū)域內(nèi)的具體耕地總面積和耕地具體情況，在此基礎(chǔ)上制定更具可操作性且與當(dāng)?shù)馗刭Y源使用情況相貼合的耕地復(fù)墾、開發(fā)和整理策略，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)各種意義上的耕地動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)。其次，各級(jí)地方政府需要讓新補(bǔ)償耕地的數(shù)量和質(zhì)量均與被占用耕地相持平，并及時(shí)發(fā)放耕地占用的補(bǔ)償資金，確保農(nóng)耕人員的切身利益不受損害。最后，在土地利用的過(guò)程中，各地方政府要通過(guò)落實(shí)地方性法規(guī)的方式，進(jìn)行永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)，徹底解決耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

土地利用與耕地保護(hù)是關(guān)系國(guó)家糧食安全、生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，必須從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)土地利用與耕地保護(hù)的重要性，采取有效措施加強(qiáng)土地利用規(guī)劃和整治工作，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和管理措施，增強(qiáng)公眾意識(shí)，確保土地資源的可持續(xù)利用和耕地的有效保護(hù)。

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