段志平?農(nóng)忠海?董云?梁玥

一、韌性城市應(yīng)急信息化概述

（一）研究背景

韌性城市應(yīng)急信息化是通過信息化手段提升城市在應(yīng)對突發(fā)事件時的響應(yīng)速度、決策效率和資源協(xié)調(diào)能力。它利用現(xiàn)代信息通信技術(shù)，整合城市各類應(yīng)急資源，構(gòu)建高效、智能的應(yīng)急管理體系，從而提高城市應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

在現(xiàn)代社會中，韌性城市應(yīng)急信息化的重要性愈發(fā)凸顯。一方面，隨著城市規(guī)模的擴大和人口密度增加，突發(fā)事件對城市社會、經(jīng)濟、環(huán)境等方面的影響愈發(fā)嚴(yán)重，韌性城市應(yīng)急信息化能幫助城市在應(yīng)對突發(fā)事件時減少損失，保障人民生命財產(chǎn)安全。另一方面，信息化技術(shù)的快速發(fā)展為韌性城市應(yīng)急管理提供有力支持，通過大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，能實現(xiàn)對城市運行狀態(tài)的實時監(jiān)測和預(yù)警，提高應(yīng)急管理的智能化水平。

目前，我國關(guān)于韌性城市應(yīng)急信息化的研究仍處于起步階段。主要的研究集中在應(yīng)急管理的理論框架、技術(shù)應(yīng)用和國外實踐案例等方面，對于韌性城市應(yīng)急信息化機制的研究尚未深入。同時，現(xiàn)有研究也缺乏應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)部機制層面的本土實證案例支撐。因此，本研究旨在以國內(nèi)N市為例，深入探討韌性城市應(yīng)急信息化機制的問題和對策，為韌性城市的建設(shè)和發(fā)展提供理論支持和實踐指導(dǎo)。

（二）韌性城市應(yīng)急信息化的內(nèi)涵和作用

韌性城市應(yīng)急信息化作為一個復(fù)合概念，融合了韌性城市理論與現(xiàn)代信息技術(shù)，旨在通過信息化手段提升城市應(yīng)對各類突發(fā)事件的能力，其內(nèi)涵和作用包括以下四個維度。一是信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。作為韌性城市應(yīng)急信息化的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，完善的城市應(yīng)急管理系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施包括高速通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、應(yīng)急指揮平臺等。其負責(zé)信息的快速傳遞和處理，確保在突發(fā)事件發(fā)生時，相關(guān)部門能夠迅速獲取準(zhǔn)確、全面的信息。二是數(shù)據(jù)集成與共享。為提高應(yīng)急決策的效率和準(zhǔn)確性，打破信息孤島，韌性城市應(yīng)急信息化通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)多部門、多源數(shù)據(jù)的集成、共享與協(xié)同。三是智能化監(jiān)測與預(yù)警。借助物聯(lián)網(wǎng)、傳感器、遙感等技術(shù)手段，韌性城市應(yīng)急信息化能夠?qū)崿F(xiàn)對城市運行狀態(tài)的實時監(jiān)測和預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)潛在的安全隱患和風(fēng)險。四是快速響應(yīng)與決策支持。通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對歷史事件和當(dāng)前態(tài)勢進行深入分析，為決策者提供全面、準(zhǔn)確的決策依據(jù)，實現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的快速啟動、應(yīng)急隊伍的高效調(diào)配、應(yīng)急資源的統(tǒng)一調(diào)度等。

二、N市應(yīng)急信息化建設(shè)現(xiàn)狀

“十四五”期間，在市政府的有力推動下，N市著力統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加快建設(shè)韌性城市，應(yīng)急信息化建設(shè)取得顯著成果。其主要表現(xiàn)在：設(shè)立應(yīng)急管理委員會統(tǒng)籌全市安全應(yīng)急工作；由大數(shù)據(jù)發(fā)展局牽頭，推動數(shù)據(jù)共享工作，并構(gòu)建應(yīng)急輔助指揮決策系統(tǒng)，實現(xiàn)政府各部門間指揮調(diào)度的互聯(lián)互通；建設(shè)預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)和各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，全面提升城市的應(yīng)急響應(yīng)和風(fēng)險管理能力。

第一，市政府設(shè)立應(yīng)急委。為加強對應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，N市政府設(shè)立應(yīng)急管理委員會，作為全市應(yīng)急管理的最高決策機構(gòu)，負責(zé)制定應(yīng)急管理的方針政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督各部門應(yīng)急職責(zé)的落實情況，以及協(xié)調(diào)處理重大突發(fā)事件。

第二，大數(shù)據(jù)發(fā)展局牽頭開展數(shù)據(jù)共享工作。為打破部門間的信息壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享與互通，N市由大數(shù)據(jù)發(fā)展局牽頭，開展了全面的數(shù)據(jù)共享工作，建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，制定數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推動各部門數(shù)據(jù)的匯聚和共享。

第三，建設(shè)應(yīng)急輔助指揮決策系統(tǒng)。N市已建成應(yīng)急輔助指揮決策系統(tǒng)，該系統(tǒng)集成地理信息系統(tǒng)、視頻監(jiān)控、應(yīng)急通信等多種技術(shù)手段，實現(xiàn)對應(yīng)急資源的可視化管理和調(diào)度。通過該系統(tǒng)，指揮人員可實時掌握現(xiàn)場情況，科學(xué)制定救援方案，并支持跨部門協(xié)同作戰(zhàn)，實現(xiàn)指揮調(diào)度的互聯(lián)互通，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和協(xié)作效率。

第四，建設(shè)預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)和各業(yè)務(wù)系統(tǒng)。為加強對潛在風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)警能力，一方面，N市加快建設(shè)消防監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、城市水位監(jiān)測系統(tǒng)、氣象預(yù)報系統(tǒng)等，利用物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)手段，實現(xiàn)對城市運行中的各類風(fēng)險進行實時監(jiān)測和預(yù)警；另一方面，針對各行業(yè)的特點和需求，N市在各行業(yè)裝載國家各部委指導(dǎo)建設(shè)的多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)，并由N市各部門指導(dǎo)各城區(qū)應(yīng)用。

三、韌性城市應(yīng)急信息化機制存在的問題

（一）城市各部門部分信息共享機制不暢通

第一，條線上級部門相關(guān)安全規(guī)定致使數(shù)據(jù)無法共享。在構(gòu)建“應(yīng)急一張圖”等平臺時，N市原計劃整合水利、公安、政法等部門的數(shù)據(jù)和圖像信息。然而，由于條線上級部級單位的相關(guān)信息保密和數(shù)據(jù)安全的嚴(yán)格規(guī)定，這些部門的數(shù)據(jù)難以實現(xiàn)全面共享。例如，因消防部門與應(yīng)急部門信息未聯(lián)通，發(fā)生火情一般由居民撥打消防電話，消防部門將火情信息上報至應(yīng)急指揮中心，同時派出人員進行滅火處理，但由于消防對于火情數(shù)據(jù)上傳存在不及時且信息不精確等問題，導(dǎo)致應(yīng)急管理部門不能及時獲取災(zāi)情信息，從而城市應(yīng)急委無法開展統(tǒng)一調(diào)度。

第二，因數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)而無法共享。以城市山體滑坡等自然災(zāi)害隱患點為例，自然資源部門負責(zé)監(jiān)測山體位移并及時發(fā)布預(yù)警信息，其他應(yīng)急管理部門在應(yīng)對突發(fā)事件時需要參考這些數(shù)據(jù)。然而，在實際操作中，由于監(jiān)測設(shè)備老化、數(shù)據(jù)傳輸不穩(wěn)定以及數(shù)據(jù)處理方法老舊等原因，位移檢測數(shù)據(jù)存在精準(zhǔn)度不足的問題，無法經(jīng)由系統(tǒng)層面直接提供給其他部門。

第三，考核導(dǎo)向下共享數(shù)據(jù)質(zhì)量低。N市大數(shù)據(jù)發(fā)展局負責(zé)牽頭開展數(shù)據(jù)共享工作，但基于現(xiàn)行考核指標(biāo)的導(dǎo)向，各部門出于快速達成數(shù)據(jù)共享指標(biāo)的考量，傾向于選擇將基礎(chǔ)的、現(xiàn)成的數(shù)據(jù)傳到共享數(shù)據(jù)中臺。此舉不可避免地帶來數(shù)據(jù)不全、更新不及時等問題，可能引發(fā)決策延誤、決策失誤，加大災(zāi)害事故帶來的損失。

（二）信息系統(tǒng)建設(shè)頂層規(guī)劃不同步

城市管理各業(yè)務(wù)系統(tǒng)通常由國務(wù)院各部委的局級部門開發(fā)建設(shè)，由于各部門之間溝通不夠充分，造成系統(tǒng)建設(shè)頂層規(guī)劃不同步，引起執(zhí)行應(yīng)用層的連鎖問題。以應(yīng)急管理業(yè)務(wù)為例，根據(jù)《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)主要是應(yīng)急管理部的各組成部門進行，部分系統(tǒng)由各地應(yīng)急管理廳建設(shè)，市、縣級應(yīng)急局為執(zhí)行應(yīng)用層。由于系統(tǒng)建設(shè)頂層重復(fù)規(guī)劃、口徑不一，目前在基層系統(tǒng)使用過程中存在數(shù)據(jù)重復(fù)錄入、系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不同步、不共享等問題。N市現(xiàn)有的三十個業(yè)務(wù)系統(tǒng)多為上級各業(yè)務(wù)條線部門根據(jù)所分管業(yè)務(wù)范圍進行開發(fā)，但多個業(yè)務(wù)系統(tǒng)在區(qū)縣級應(yīng)用上往往落到同一個部門，存在同一個案件、同一家企業(yè)的基本信息需要重復(fù)錄入多個系統(tǒng)的情況。例如?；返纳a(chǎn)、經(jīng)營、運輸、銷毀都要不同系統(tǒng)管理，但是信息又不互通共享；執(zhí)法系統(tǒng)包含新舊兩個系統(tǒng)，都需要錄入數(shù)據(jù)的情況，導(dǎo)致完成執(zhí)法需要同時錄入三個系統(tǒng)。

（三）機制體制跟不上信息技術(shù)進程

N市線上監(jiān)管執(zhí)法手段，如防火、防汛、抗旱、危化等預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)以及遠程監(jiān)督系統(tǒng)，已逐步得到應(yīng)用。這些系統(tǒng)多采用實時錄像、定位等前端感知設(shè)備進行遠程監(jiān)控，在顯著提升行政執(zhí)法監(jiān)督的廣度和時效性的同時，暴露出部分執(zhí)行層面上的挑戰(zhàn)和責(zé)任壓力。一方面，線上監(jiān)管執(zhí)法手段對值班人員的專職性提出了更高要求，隨著遠程監(jiān)控的推廣，原本不屬于實時監(jiān)控范疇的環(huán)節(jié)也被納入基層應(yīng)急單位的監(jiān)管視野：在硬件設(shè)備完善的前提下，如后續(xù)監(jiān)管工作不到位，按照現(xiàn)有的責(zé)任追究機制，應(yīng)急單位可能面臨更大的監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險，這在一定程度上影響了基層應(yīng)急單位推廣遠程監(jiān)控設(shè)備的積極性。另一方面，各部門出于避責(zé)考慮，缺乏主動參與預(yù)警監(jiān)測全流程建設(shè)的積極性，例如應(yīng)急管理部門承擔(dān)著危險化學(xué)品安全綜合監(jiān)督管理的責(zé)任，雖然建立?；啡鞒套匪菹到y(tǒng)的技術(shù)已經(jīng)成熟，但由于?；窂纳a(chǎn)到使用的信息分散在各職能部門，建立全流程預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)后，各部門監(jiān)管專業(yè)力量不足的現(xiàn)狀將難以應(yīng)對隨之到來的監(jiān)管職責(zé)分工明確和細化，工作被動性影響了?；返纳a(chǎn)流通全流程追蹤系統(tǒng)的建設(shè)推進。

（四）專業(yè)技術(shù)人才匱乏

一是人力資源緊張與信息系統(tǒng)繁多的矛盾突出。例如N市X區(qū)應(yīng)急管理局在編人員中，僅有一名具備計算機專業(yè)背景的技術(shù)人員，面對眾多的應(yīng)急管理系統(tǒng)和平臺，這一人力資源配置顯然捉襟見肘。這種情況在一定程度上制約了應(yīng)急管理工作的效率和響應(yīng)速度，亟待通過優(yōu)化人力資源配置或提升現(xiàn)有人員的信息化技能來解決。

二是應(yīng)急管理業(yè)務(wù)人員的信息化應(yīng)用技能培訓(xùn)滯后于實際工作需求。在實際工作中，一些業(yè)務(wù)人員由于缺乏必要的信息化應(yīng)用技能培訓(xùn)，導(dǎo)致無法熟練操作相關(guān)設(shè)備和系統(tǒng)。特別是一些功能復(fù)雜、操作要求高的設(shè)備，由于缺乏專業(yè)人員的有效操作，往往無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，甚至處于閑置狀態(tài)。

三是學(xué)校教育跟不上實際工作需求，應(yīng)急管理人才培養(yǎng)亟待加強。當(dāng)前，應(yīng)急管理工作高度依賴信息化應(yīng)用，這要求從業(yè)人員必須具備扎實的應(yīng)急管理知識和信息化應(yīng)用技能。然而，目前學(xué)校在培養(yǎng)應(yīng)急管理人才方面，往往過于注重理論知識的傳授，忽視對學(xué)生信息化應(yīng)用技能的培養(yǎng)，造成學(xué)校培養(yǎng)的人才與實際工作需求之間存在較大脫節(jié)。

（五）工作缺乏正向激勵的量化考評機制

韌性城市應(yīng)急信息化工作的考核，特別是在基層應(yīng)急單位中，往往以單位為對象，主要針對機構(gòu)及黨政負責(zé)人，且多采用問責(zé)制和一票否決制等定性的負向懲罰模式。對于基層應(yīng)急系統(tǒng)內(nèi)部的信息化工作人員而言，相較于其他部門，因其具體工作成果難以量化，且所獲得的立功、評優(yōu)、授勛等正向考核評價激勵相對較少，進而影響其職業(yè)榮譽感。這降低了基層應(yīng)急單位在跟班學(xué)習(xí)、掛職鍛煉、崗位調(diào)動等方面的吸引力，使得后續(xù)人才和新生力量的補充變得困難。

四、完善韌性城市應(yīng)急信息化機制的對策建議

（一）完善跨政府部門相關(guān)機制體制

一方面，優(yōu)化政府部門間的數(shù)據(jù)共享機制，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)專網(wǎng)以規(guī)避各部門所提出的數(shù)據(jù)保密和數(shù)據(jù)安全的問題，細化數(shù)據(jù)應(yīng)用方法應(yīng)對數(shù)據(jù)不完全準(zhǔn)確的問題，進一步豐富各政府部門信息共享的范圍，增加數(shù)據(jù)共享更新的頻次，以保證數(shù)據(jù)的鮮活，增強跨政府部門間的協(xié)作。另一方面，開展跨政府部門信息應(yīng)用聯(lián)合演練，強化協(xié)同作戰(zhàn)能力，應(yīng)急管理部門定期組織各部門開展聯(lián)合演練活動，通過模擬突發(fā)事件場景，檢驗和改進各部門的信息化協(xié)同作戰(zhàn)能力和應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行效果。

（二）完善系統(tǒng)建設(shè)頂層設(shè)計

首先，制定統(tǒng)一的信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。國務(wù)院各部委的各局級單位應(yīng)制定應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，明確系統(tǒng)的功能、數(shù)據(jù)接口和安全性要求，確保各級應(yīng)急管理部門在系統(tǒng)建設(shè)過程中能夠遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，避免系統(tǒng)無法對接而造成重復(fù)建設(shè)，打破應(yīng)急部門之間信息孤島和壁壘。其次，統(tǒng)籌簡化各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能應(yīng)用。國務(wù)院各部委的各局級單位定期調(diào)研統(tǒng)籌各業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)建設(shè)使用情況，以基層操作人員體驗為改進點，將多個現(xiàn)有系統(tǒng)精簡為少數(shù)綜合管理業(yè)務(wù)平臺，去除重復(fù)功能應(yīng)用；各業(yè)務(wù)系統(tǒng)需要數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的，通過數(shù)據(jù)接口流轉(zhuǎn)，避免基層數(shù)據(jù)重復(fù)錄入。

（三）推動機制體制與城市應(yīng)急信息技術(shù)進步相適應(yīng)

一是成立新技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)小組，加強研究與推廣。政府成立由各相關(guān)職能部門參與的新技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)研究新技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用前景，制定推廣計劃，并協(xié)調(diào)解決推廣過程中遇到的問題。二是調(diào)整新技術(shù)應(yīng)用后的部門人員配備。針對線上監(jiān)管執(zhí)法新技術(shù)手段對值班人員專職性的要求，增加相關(guān)崗位的專職人員配備，確保預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)得到實時查看，遠程監(jiān)督系統(tǒng)的安裝、調(diào)試和檢查工作能有效執(zhí)行。三是配套新技術(shù)應(yīng)用的責(zé)任機制。針對新技術(shù)應(yīng)用后可能出現(xiàn)的責(zé)任不清問題，明確各部門在新技術(shù)應(yīng)用中的職責(zé)和分工，確保每個環(huán)節(jié)都有明確的責(zé)任主體，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白或重疊。四是開展試點工程，鼓勵新技術(shù)應(yīng)用。在條件成熟的地區(qū)或領(lǐng)域開展新技術(shù)應(yīng)用試點工程，通過實踐驗證新技術(shù)的可行性和有效性；建立容錯糾錯機制，鼓勵和表彰工作人員在創(chuàng)新過程中的勇于擔(dān)當(dāng)和積極作為。

（四）加強韌性城市應(yīng)急信息專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)

一方面，加強信息化崗位人員的培訓(xùn)。定期開展針對性的培訓(xùn)活動，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括基本的計算機操作技能、應(yīng)急管理系統(tǒng)和平臺的使用方法、數(shù)據(jù)分析與處理能力等，提升現(xiàn)有人員的信息化素養(yǎng)和技能水平。另一方面，與高校聯(lián)合培養(yǎng)應(yīng)急信息化人才。針對學(xué)校教育與實際工作需求脫節(jié)的問題，建議應(yīng)急部門與高校建立緊密的合作關(guān)系，通過與高校合作開設(shè)相關(guān)專業(yè)課程、提供實習(xí)機會等方式，引導(dǎo)學(xué)生將理論知識與實踐相結(jié)合，提升學(xué)生綜合素質(zhì)和應(yīng)對能力；高校定期為應(yīng)急管理部門提供技術(shù)支持和研發(fā)服務(wù)，推動應(yīng)急管理信息化工作的不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

（五）建立應(yīng)急信息化正向激勵的量化考評機制

建議本級政府組織相關(guān)部門提供支持，以建立符合應(yīng)急信息化隊伍特性的榮譽稱號體系、職業(yè)津貼、救援補貼制度和員工關(guān)懷政策等。針對在應(yīng)急救援和事件處置中表現(xiàn)突出的單位和個人，應(yīng)優(yōu)先給予立功、評優(yōu)、授勛等正面激勵。通過以上多項舉措形成科學(xué)有效的考核評價和榮譽激勵體系，樹立先進典型，產(chǎn)生持續(xù)的示范效應(yīng)，增強應(yīng)急信息化人員的職業(yè)榮譽感，激發(fā)員工的創(chuàng)新活力和工作主動性。

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（責(zé)任編輯：陳希文）