在當(dāng)今世界外交舞臺(tái)，次國(guó)家級(jí)外交（subnational diplomacy） 已成為外交政策和國(guó)際關(guān)系中日益重要的組成部分。次國(guó)家級(jí)外交現(xiàn)象，是指次國(guó)家級(jí)政府采取跨國(guó)行動(dòng)，處理傳統(tǒng)上被定義為外交政策或國(guó)際關(guān)系的事務(wù)。國(guó)家以下各級(jí)政府的運(yùn)作通常能直接服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活，對(duì)于嘗試新舉措的試點(diǎn)示范更具有政策創(chuàng)新能動(dòng)性。

次國(guó)家級(jí)外交與次國(guó)家級(jí)氣候外交的概念及特征

有學(xué)者認(rèn)為，次國(guó)家級(jí)外交的出現(xiàn)必須符合三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！暗谝唬饕獏⑴c方必須是國(guó)家以下級(jí)別的政府（次國(guó)家級(jí)政府）；第二，他們的行動(dòng)——橫向和/或縱向——必須跨越管轄邊界（跨國(guó)行動(dòng)）；第三，國(guó)家以下各級(jí)政府的跨國(guó)行動(dòng)必須以解決世界政治問(wèn)題為目標(biāo)”。

氣候外交通常是指用外交手段支持實(shí)現(xiàn)國(guó)際和國(guó)家層面的氣候目標(biāo)，減輕氣候變化對(duì)和平、穩(wěn)定和繁榮的負(fù)面影響。然而，隨著全球環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻以及政府間氣候談判屢屢陷入僵局，當(dāng)代的全球氣候與環(huán)境挑戰(zhàn)也正改變傳統(tǒng)外交，越來(lái)越多新興的次國(guó)家級(jí)外交行為體參與全球氣候治理進(jìn)程。城市和地區(qū)不僅是氣候倡議的發(fā)起者也是具體落實(shí)諸多氣候倡議承諾的主體行動(dòng)者。城市在參與全球氣候治理中的主體作用凸顯，全球諸多城市參與了正式的氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，如“世界城市和地方政府聯(lián)盟”（World Organization of United Cities and Local Governments）、“地方政府與市政當(dāng)局團(tuán)體”（Local Governments and Municipal Authorities Constituency）、“C40 城市氣候領(lǐng)導(dǎo)小組”（Cities Climate Leadership Group）、“Under2聯(lián)盟”（Under2Coalition）和“氣候與能源市長(zhǎng)全球盟約”（Covenant of Mayors for Climate & Energy）等。這些平臺(tái)有效地在跨國(guó)氣候合作體系中整合包容了城市和地方政府，并有力促進(jìn)了最佳實(shí)踐的交流，應(yīng)對(duì)氣候變化合作，以及對(duì)雄心勃勃的氣候行動(dòng)的集體倡導(dǎo)。地方當(dāng)局通過(guò)這些跨國(guó)界的平臺(tái)分享本土知識(shí)和最佳實(shí)踐，并通過(guò)次國(guó)家級(jí)外交促進(jìn)一系列政策與技術(shù)合作，為地方發(fā)展提供外部資源。

國(guó)際學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，次國(guó)家級(jí)政府可以開(kāi)展橫向與縱向的次國(guó)家級(jí)氣候外交：橫向的次國(guó)家級(jí)氣候外交，旨在吸引越來(lái)越多的次國(guó)家級(jí)行動(dòng)者承諾實(shí)現(xiàn)宏偉的氣候目標(biāo)，從而創(chuàng)建更廣泛、具有更強(qiáng)大氣候雄心的地方性氣候治理主體網(wǎng)絡(luò)；縱向的次國(guó)家級(jí)氣候外交，旨在將次國(guó)家級(jí)行動(dòng)主體的聲音與訴求帶到《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的多邊談判桌上，推動(dòng)各國(guó)政府提高其氣候承諾和目標(biāo)。

多邊舞臺(tái)上的次國(guó)家級(jí)氣候外交為全球氣候治理賦新能

在以聯(lián)合國(guó)為核心的全球氣候治理層面，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯一直強(qiáng)調(diào)需要通過(guò)一個(gè)更具包容性的系統(tǒng)來(lái)改革多邊主義，明確支持地方當(dāng)局更廣泛和深入地參與全球氣候治理?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）的“全球氣候行動(dòng)”（Global Climate Action）門戶網(wǎng)站追蹤了全球的應(yīng)對(duì)氣候變化倡議與行動(dòng)，包括了以城市和地區(qū)等次國(guó)家級(jí)行為體為主要成員的國(guó)際氣候合作倡議。2023年，在迪拜召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會(huì)（COP28）舉辦了第一屆“地方氣候行動(dòng)峰會(huì)”（LCAS），全球500多名次國(guó)家級(jí)和地方領(lǐng)導(dǎo)人參加了會(huì)議?！暗胤綒夂蛐袆?dòng)峰會(huì)”的目的是展示世界各地的國(guó)家以下各級(jí)政府的氣候雄心往往超過(guò)了國(guó)家政府的雄心以及次國(guó)家級(jí)政府如何采取行動(dòng)促進(jìn)氣候減緩和適應(yīng)。七十余個(gè)國(guó)家加入了 “雄心勃勃的多級(jí)伙伴關(guān)系聯(lián)盟”（CHAMP）倡議，承諾在其國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中納入強(qiáng)有力的城市氣候行動(dòng)，并加強(qiáng)地方和國(guó)家級(jí)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃、籌資和實(shí)施方面的合作。LCAS和CHAMP對(duì)全球氣候治理發(fā)出了明確的信息——過(guò)去三十年來(lái)不斷發(fā)展的次國(guó)家級(jí)外交平行體系應(yīng)在全球治理中得到充分認(rèn)可， 且這種認(rèn)可早應(yīng)凝聚全球的共識(shí)。COP28讓次國(guó)家級(jí)政府和非國(guó)家氣候行為主體在全球氣候治理體系中獲得了更大的話語(yǔ)權(quán)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家氣候行動(dòng)多利益相關(guān)方較先認(rèn)識(shí)到次國(guó)家級(jí)政府在氣候議程中的重要作用，國(guó)家以下級(jí)的氣候行動(dòng)與氣候外交亦具有典型性。經(jīng)濟(jì)合作組織（OECD）定義了“氣候行動(dòng)和抗災(zāi)能力的地域性政策框架”（a territorial approach to climate action and resilience as a comprehensive policy framework），將基于地方（place-based）的觀點(diǎn)納入國(guó)家和國(guó)家以下各級(jí)的氣候政策，并將氣候目標(biāo)納入城市、農(nóng)村和地區(qū)發(fā)展政策的主流，以有效推動(dòng)所有地域范圍的氣候行動(dòng)，這意味著政府要從條塊狀行政部門和一刀切的措施轉(zhuǎn)向跨部門和針對(duì)具體情況的綜合措施。以地方為基礎(chǔ)的氣候政策包括一套專門為特定城市或地區(qū)設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)行動(dòng)，以充分利用地方獨(dú)特的資產(chǎn)和優(yōu)勢(shì)。2023 年由日本擔(dān)任主席的七國(guó)集團(tuán)（G7）氣候、能源和環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議設(shè)立了“七國(guó)集團(tuán)次國(guó)家級(jí)氣候行動(dòng)圓桌會(huì)議”。此次會(huì)議形成了《七國(guó)集團(tuán)次國(guó)家級(jí)氣候行動(dòng)圓桌會(huì)議摘要報(bào)告》（Summary Report on G7 Roundtable Meeting on Subnational Climate Actions）并在COP28期間發(fā)布。報(bào)告指出了G7層面在次國(guó)家級(jí)氣候行動(dòng)上關(guān)于創(chuàng)造協(xié)同效應(yīng)、氣候融資、知識(shí)共享和多利益相關(guān)方以及數(shù)字轉(zhuǎn)型的四個(gè)重點(diǎn)方向。七國(guó)集團(tuán)關(guān)于次國(guó)家級(jí)氣候行動(dòng)的圓桌會(huì)議標(biāo)志著G7國(guó)家外交為次國(guó)家級(jí)氣候行動(dòng)及合作創(chuàng)造了重要條件。對(duì)于更具有全球治理能力的二十國(guó)集團(tuán)（G20）框架內(nèi)的國(guó)家以下各級(jí)氣候合作也涉及由成員國(guó)政府、城市、地區(qū)和地方政府推動(dòng)的各種倡議和政策，以支持《巴黎協(xié)定》和《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的總體目標(biāo)。

推動(dòng)次國(guó)家級(jí)氣候外交與跨國(guó)合作離不開(kāi)對(duì)地方性氣候行動(dòng)的國(guó)際融資支持。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織的數(shù)據(jù)，2019年，在33個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家和歐盟中，城市和地區(qū)政府占具有氣候意義（climate-significant）公共支出的 63%，占?xì)夂蛞饬x公共投資的 69%。世界銀行應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略則將國(guó)家以下一級(jí)的氣候行動(dòng)納入了更廣泛的發(fā)展融資框架，涉及金融機(jī)制、能力建設(shè)、技術(shù)援助和政策支持。通過(guò)與國(guó)家以下各級(jí)實(shí)體合作并將氣候因素納入發(fā)展項(xiàng)目，世界銀行持續(xù)促進(jìn)各級(jí)政府的可持續(xù)、低碳和氣候適應(yīng)性發(fā)展。金磚國(guó)家的新開(kāi)發(fā)銀行（New Development Bank）和金磚國(guó)家城市論壇（BRICS Urban Forum）為次國(guó)家級(jí)氣候外交與合作提供了資金盤子與智庫(kù)交流場(chǎng)域。多邊發(fā)展融資框架對(duì)于實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)以及支持各國(guó)地方和社區(qū)的氣候減緩與適應(yīng)努力至關(guān)重要。

美歐氣候治理得益于次國(guó)家級(jí)主體的廣泛參與

在美國(guó)，次國(guó)家級(jí)氣候政策在國(guó)家總體氣候戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要的作用。相關(guān)行動(dòng)不僅應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)，還為經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、創(chuàng)造就業(yè)和社會(huì)公平提供了機(jī)會(huì)。盡管特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》曾給美國(guó)國(guó)家層面的氣候治理帶來(lái)了波折與倒退，次國(guó)家級(jí)政府卻積極推動(dòng)了一系列氣候政策與減排措施。特別是，美國(guó)國(guó)內(nèi)來(lái)自共和黨和民主黨兩大政黨的24位州長(zhǎng)組成了美國(guó)氣候聯(lián)盟（U.S. Climate Alliance）， 推進(jìn)由州政府主導(dǎo)的、具有重大影響的氣候行動(dòng)，推動(dòng)美國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和。美國(guó)氣候聯(lián)盟所涉及的州當(dāng)前覆蓋了美國(guó)54%的人口，占經(jīng)濟(jì)總量的57%。多個(gè)州均采用了“可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)”（Renewable Portfolio Standards）或“清潔能源標(biāo)準(zhǔn)”（Clean Energy Standards），要求州內(nèi)公司確保在特定日期之前，其銷售的電力中有一定比例來(lái)自可再生能源或清潔能源。加利福尼亞和紐約等州制定了雄心勃勃的溫室氣體減排目標(biāo)和凈零排放時(shí)間表。美國(guó)部分地方州政府聯(lián)合發(fā)起的“區(qū)域溫室氣體倡議”（Regional Greenhouse Gas Initiative）計(jì)劃規(guī)定了溫室氣體排放總量的上限，并允許通過(guò)碳交易等手段激勵(lì)減排。此外，多數(shù)州都實(shí)施了提高建筑、交通和工業(yè)能效的計(jì)劃，以減少總體能耗和溫室氣體排放。美國(guó)城市一級(jí)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略和行動(dòng)也紛紛呈現(xiàn)。

總體來(lái)看，次國(guó)家級(jí)和地方的氣候政策可作為政策創(chuàng)新，使各州和各城市能夠嘗試創(chuàng)新性的氣候解決方案，成功的方案則可在國(guó)內(nèi)國(guó)際層面加以推廣或調(diào)整。美國(guó)國(guó)內(nèi)多州聯(lián)合倡議以及州、城市、企業(yè)和民間社會(huì)之間的伙伴關(guān)系對(duì)于擴(kuò)大國(guó)家以下各級(jí)氣候政策的影響具有重要作用。英國(guó)牛津大學(xué)政府學(xué)院教授Thomas Hale與曾在美國(guó)國(guó)務(wù)院氣候問(wèn)題總統(tǒng)特使辦公室任職的馬里蘭大學(xué)公共政策學(xué)院教授Nathan Hultman聯(lián)名提出了“全力以赴的氣候外交”（‘All in’ climate diplomacy）理念，并建議拜登政府應(yīng)充分發(fā)揮非聯(lián)邦氣候行動(dòng)的杠桿作用，輔助提高國(guó)家的氣候雄心，從而使美國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上實(shí)現(xiàn)更高的目標(biāo)。

在歐洲，2018年歐盟議會(huì)關(guān)于氣候外交的決議曾將氣候外交定義為“一種有針對(duì)性的外交政策形式，通過(guò)與其他行為體接觸、就具體的氣候相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展合作、建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以及加強(qiáng)國(guó)家和非國(guó)家行為體（包括全球主要排放者）之間的關(guān)系來(lái)促進(jìn)氣候行動(dòng)，從而有助于減輕氣候變化的影響，促進(jìn)氣候行動(dòng)，加強(qiáng)歐盟的外交關(guān)系”。雖然歐盟當(dāng)前沒(méi)有專門針對(duì)次國(guó)家級(jí)氣候外交的統(tǒng)一政策，但歐盟通過(guò)各種政策、準(zhǔn)則和倡議，將次國(guó)家級(jí)實(shí)體納入其廣泛的氣候和可持續(xù)發(fā)展框架，承認(rèn)城市和地區(qū)在實(shí)現(xiàn)全球氣候目標(biāo)方面發(fā)揮的關(guān)鍵作用，并促進(jìn)它們積極參與歐盟內(nèi)部和全球氣候外交。當(dāng)前，在歐盟氣候治理層面對(duì)次國(guó)家氣候外交具有影響力的主要制度因素包括：氣候與能源市長(zhǎng)全球盟約（Covenant of Mayors for Climate & Energy）、歐洲地區(qū)委員會(huì)（European Committee of the Regions）、歐盟適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略（EU Strategy on Adaptation to Climate Change）、歐盟城市議程（Urban Agenda for the EU）、歐洲區(qū)域發(fā)展基金（European Regional Development Fund）等。歐洲地區(qū)委員會(huì)發(fā)布了《在 COP27 和 COP28 召開(kāi)之前促進(jìn)國(guó)際次國(guó)家級(jí)氣候外交》（Boosting international subnational climate diplomacy ahead of COP27 and COP28）報(bào)告，對(duì)歐盟推動(dòng)次國(guó)家級(jí)氣候外交和次國(guó)家級(jí)主體參與全球氣候治理提出了一系列具體的政策建議。

中國(guó)行動(dòng)推動(dòng)次國(guó)家級(jí)氣候外交接近全球氣候治理舞臺(tái)中心

中國(guó)是全球氣候治理的重要參與者、貢獻(xiàn)者和引領(lǐng)者。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做，是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需要，也是推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。早在2014年，習(xí)近平總書(shū)記在中國(guó)國(guó)際友好大會(huì)暨中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立60周年紀(jì)念活動(dòng)上的講話中就明確指出要推進(jìn)民間外交、城市外交、公共外交，大力開(kāi)展國(guó)際友好城市工作，促進(jìn)中外地方交流，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)氣候外交奮發(fā)有為，次國(guó)家級(jí)主體在參與全球氣候治理中的作用也愈發(fā)凸顯。

中國(guó)的國(guó)家以下各級(jí)氣候合作體現(xiàn)了多層次的氣候行動(dòng)治理，強(qiáng)調(diào)地方政府在實(shí)現(xiàn)國(guó)家和全球氣候目標(biāo)中的重要能動(dòng)作用。通過(guò)促進(jìn)國(guó)際伙伴關(guān)系、創(chuàng)新綠色發(fā)展戰(zhàn)略、推動(dòng)知識(shí)和技術(shù)交流、加強(qiáng)南南合作等手段，中國(guó)的國(guó)家以下各級(jí)實(shí)體為國(guó)家的總體“雙碳”目標(biāo)氣候承諾和全球減緩氣候變化的努力做出了重要貢獻(xiàn)。

2023年11月，中美元首在舊金山舉行會(huì)晤，中國(guó)氣候變化事務(wù)特使解振華與美國(guó)總統(tǒng)氣候特使約翰·克里在加州會(huì)面，兩國(guó)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的陽(yáng)光之鄉(xiāng)聲明》，其中第十六、十七、十八條明確提出加強(qiáng)地方合作。2023年，美國(guó)加州與廣東省簽署了應(yīng)對(duì)氣候變化的綠色發(fā)展合作備忘錄，強(qiáng)調(diào)了在氣候減緩、氣候適應(yīng)、碳市場(chǎng)、新能源汽車、氣候投融資等領(lǐng)域的合作，彰顯了次國(guó)家級(jí)氣候外交的重大成果。2024年3月，為推動(dòng)區(qū)域氣候合作，首屆香港氣候論壇舉辦，以加強(qiáng)中國(guó)粵港澳大灣區(qū)和美國(guó)灣區(qū)的氣候行動(dòng)與合作，作為落實(shí)《陽(yáng)光聲明》的進(jìn)一步體現(xiàn)。中國(guó)粵港澳大灣區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新的前灘，在次國(guó)家級(jí)氣候外交上的奮發(fā)作為必將在中國(guó)乃至亞太地區(qū)形成引領(lǐng)性示范效應(yīng)。

中美兩國(guó)都是溫室氣體排放主要大國(guó)，在全球氣候治理體系中具有最強(qiáng)大的國(guó)家能力。然而在多邊氣候談判桌上，中美兩國(guó)往往代表了發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家兩大陣營(yíng)，國(guó)家層面的氣候談判往往兼具博弈與合作的雙重關(guān)系。在全球范圍，當(dāng)國(guó)家層面政府間合作陷入僵局時(shí)，次國(guó)家級(jí)氣候外交則不僅為維系國(guó)際交往對(duì)話、鞏固全球氣候治理體系提供1.5軌、2軌渠道，也為城市、企業(yè)、金融資本、學(xué)界智庫(kù)、社會(huì)團(tuán)體等多利益相關(guān)方拓展了合作場(chǎng)域，并能有效提升次國(guó)家級(jí)行為主體參與全球氣候治理談判和國(guó)際議程制定的資格身份與干預(yù)能力。

近期，中國(guó)推動(dòng)次國(guó)家級(jí)政府和地方層面的國(guó)際氣候外交與合作展現(xiàn)出一系列新氣象和新成果。中美地方氣候行動(dòng)高級(jí)別活動(dòng)于5月29日在美國(guó)加州伯克利召開(kāi)。6月18日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)言人表示，“將建立中美地方氣候合作聯(lián)系機(jī)制，推動(dòng)兩國(guó)省州、城市、企業(yè)加強(qiáng)政策交流和實(shí)踐分享，拓展和深化氣候變化和綠色低碳領(lǐng)域務(wù)實(shí)合作”，兩國(guó)地方氣候合作的美好“愿景”正轉(zhuǎn)變?yōu)榘蹴纭皩?shí)景”。中美兩國(guó)推動(dòng)地方氣候合作為全球氣候治理賦予了新的領(lǐng)導(dǎo)力，兩國(guó)灣區(qū)的氣候合作更是樹(shù)立了區(qū)域氣候合作的標(biāo)桿，必將帶動(dòng)全球更多次國(guó)家級(jí)行為體參與。6月21日，在喀山舉辦的“金磚+”國(guó)際城市論壇上，超過(guò)1.8萬(wàn)個(gè)城市加入“金磚+”城市聯(lián)盟。未來(lái)“金磚+”城市氣候外交與合作具有光明的前景和巨大的發(fā)展?jié)摿Α?月 22 日，中德氣候變化和綠色轉(zhuǎn)型對(duì)話合作機(jī)制首次高級(jí)別對(duì)話舉行，在工業(yè)減碳和能源轉(zhuǎn)型等方面，會(huì)議宣布雙方在機(jī)制框架下啟動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型中德省州合作（支持江蘇省和德國(guó)巴符州之間、四川省和德國(guó)北威州之間合作）。7月22日，中美省州和城市綠色發(fā)展對(duì)話在芝加哥舉行。大國(guó)之間，次國(guó)家級(jí)政府和地方層面的環(huán)境外交與綠色發(fā)展合作正展現(xiàn)出新質(zhì)氣候治理能力。

“天道敏生，人道敏政，地道敏樹(shù)”。國(guó)家級(jí)氣候外交和次國(guó)家級(jí)氣候外交共同推動(dòng)了全球氣候治理體系中多利益相關(guān)方參與多元共治的繁榮與發(fā)展。中國(guó)奮發(fā)有為的國(guó)家外交行動(dòng)正推動(dòng)次國(guó)家級(jí)氣候外交與合作作為一種重要的治理范式接近全球氣候治理舞臺(tái)中心。

作者為生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心高級(jí)項(xiàng)目主管，工程師

編輯|杜娟 juan.du@wtoguide.net