摘 要：健全農(nóng)村分類分層社會救助體系是“十四五”期間保障民生領域的重要議題。以新公共服務理論為基礎，圍繞農(nóng)村低收入分類分層社會救助體系進行研究，認為農(nóng)村低收入分類分層社會救助體系主要存在分層標準不夠科學公正、資金籌集方式單一、救助方式過于單一、救助措施缺乏綜合性等問題。為此，應該統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展，建立科學公正的分層評估機制，鼓勵多主體參與社會救助，應用多種救助手段搞好農(nóng)村低收入分層分類社會救助。

關鍵詞：社會救助；分類分層；低收入

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）14-0010-04

引言

健全分類分層社會救助體系是推動全社會實現(xiàn)共同富裕的重要手段，是保障和改善民生，逐步實現(xiàn)服務均等化的重要方式。2020年，我國實現(xiàn)了全面建成小康社會的宏偉目標，解決了社會絕對貧困問題，“兩不愁三保障”全面實現(xiàn)。與城市相比，農(nóng)村地區(qū)人民收入更低，社會救助依賴程度更高。所以，必須建立健全農(nóng)村低收入分類分層社會救助體系，提供資金與配套服務，以有效緩解農(nóng)村相對貧困，增加收入，降低風險，提高農(nóng)村人民的獲得感、幸福感、滿足感。

一、政策背景

黨的二十大報告中明確指出，要健全分層分類的社會救助體系[1]。2021年3月23日，中共中央政治局召開會議，審議通過《關于完善社會救助制度的意見》。會議提出，要深入實施分類分層救助工作，加強政策協(xié)調(diào)和資源整合，提高救助質(zhì)量和效率，并制定了一系列具體的政策措施。習近平總書記在參加全國政協(xié)十三屆五次會議農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時強調(diào)，要深化社會救助制度改革，形成以基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助為主體，社會力量參與為補充，覆蓋全面、分類分層、綜合高效的社會救助格局[2]。2022年1月13日，中共中央政治局召開會議，研究經(jīng)濟形勢和社會穩(wěn)定工作。會議要求，要堅持分類分層救助的方針，提高特定困難群體的保障水平，促進困難群體的綜合發(fā)展和社會融入，加強特定困難群體救助和保障工作的組織領導，推進社會救助改革和分類分層救助機制的建設和完善。

2022年2月7日召開的全國人民代表大會常委會會議審議通過了《社會救助法》的修訂草案。修訂后的《社會救助法》增加了救助和保障特定人群的條款，提高了最低生活保障標準，完善了救助家庭和特困人員供養(yǎng)等方面的制度，加大了對特殊群體的扶助力度，更好保障了困難群體的基本生活?！渡鐣戎ā返男抻?，為社會救助工作提供了更加明確的法律依據(jù)，強化了政府在救助和保障特定人群方面的責任和義務，是社會救助事業(yè)向著更加完善和可持續(xù)發(fā)展方向邁進的重要一步。中央政府對分類分層社會救助的重視，正是實現(xiàn)社會救助成熟化的契機。

二、分層分類社會救助文獻回顧

分類分層社會救助受到了廣大學者的重視，經(jīng)過學者討論，形成了以下主要研究成果。

第一，救助項目研究。由于分類分層社會救助制度尚未完備、體系建設尚未健全，部分學者對組成分類分層社會救助的主要內(nèi)容進行研究，即分別對最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助專項社會救助進行研究[3]，主要是尋找困難點，以便分配救助資源，提高救助的效率和精準度。主要是通過建立救助監(jiān)測平臺和主動排查相結(jié)合的方式進行救助。

第二，救助對象研究。部分學者從社會救助的客體為出發(fā)點，即對老年人、婦女兒童、殘疾人、青少年等人群研究了不同群體之間對救助需求的差異性?？紤]到不同群體的分布情況和生活狀況，根據(jù)救助供給與需求相匹配、需求的個性化以及有針對性的原則，實現(xiàn)分類分層救助標準和專業(yè)化服務。把專項社會救助和不同群體相結(jié)合，是建設分類分層社會救助體系的重點和難點。

第三，分層分類社會救助體系研究。分層研究可以分為基本生活救助圈層（最底層）、專項社會救助圈層（中間層）和急難社會救助圈層（最高層）三大圈層。通過對受助者的受困程度和受困原因進行分類分層，根據(jù)不同的貧困階段、不同的救助需求，評估貧困類型，實施精準救助。通過分類研究，結(jié)合我國現(xiàn)階段社會救助制度，認為基本生活救助圈層主要是最低生活保障人員和特困人員，保障其基本生存需要是主要任務；對專項社會救助圈層，要解決不同貧困原因?qū)е碌纳罾щy；對急難社會救助圈層，要在發(fā)生重大災難、重大疾病、意外傷害時，給予暫時的救助，幫助其渡過難關[4]。

為了我國社會救助體系能夠走向更成熟的階段，要建立分類分層社會救助體系。本文認為，分類分層社會救助體系是綜合性的社會救助體系。是根據(jù)不同的救助對象、救助內(nèi)容和救助方式，將社會救助進行分類和分層，實現(xiàn)有針對性的幫助和救助。分類分層社會救助的主要要求，第一是區(qū)分對象。分類分層救助側(cè)重點在于依據(jù)對象不同的特征，將救助對象分為不同的層次或者類別，主要包括低保家庭、困境兒童、貧困老年人、殘疾人、單親家庭、失業(yè)人員等特殊困難群體。第二是規(guī)范化管理。針對不同困難群體和救助層次，分類分層社會救助制定了一系列專門的救助方案和管理政策，建立了平臺式工作機制和標準化流程，使得社會救助的質(zhì)量和效率更為明確和有保證。第三是重視公共參與。分類分層社會救助注重與社區(qū)組織、志愿者組織、企業(yè)和民間力量的協(xié)作，使得公共參與成為社會救助的重要部分，讓更多的社會力量參與社會救助工作中來，形成“共建共享”的良性循環(huán)，使各方面有效推進社會救助工作。第四是強調(diào)可持續(xù)性。分類分層社會救助不僅強調(diào)一時的救助，更要著眼長遠，通過高效的管理、規(guī)范化的流程、持續(xù)性的監(jiān)督來實現(xiàn)對救助對象的長期幫扶，最終達到可持續(xù)的根本目的。數(shù)據(jù)化平臺管理，建立全國統(tǒng)一的低收入社會救助系統(tǒng)平臺，擴大救助范圍，建立預警機制，實現(xiàn)救助精準化。

習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，完善鄉(xiāng)村分類分層社會救助體系是縮短城鄉(xiāng)差距，減少區(qū)域間社會救助發(fā)展不平衡的重要項目之一。建立完善的分類分層社會救助能夠解決不同農(nóng)村群體間的不同貧困問題，是進一步解決存在于鄉(xiāng)村的相對貧困問題的重要方法。通過區(qū)分不同救助對象和救助原因，讓多元主體參與救助，實現(xiàn)及時、高效、可持續(xù)的農(nóng)村分類分層社會救助體系。所以，應該制定詳細的評估貧困指標，區(qū)分對象和原因，充分調(diào)動多元主體積極性。更重要的是要建立一套可持續(xù)的社會救助模式，在保障基本生活的基礎上，提升受助者擺脫貧困的信心和抵抗風險的能力。要推進理論和制度創(chuàng)新，夯實脫貧攻堅成果，堅定社會救助“兜住底線”的工作要求，織密社會救助安全網(wǎng)絡。

三、農(nóng)村低收入分層分類社會救助相關理論

1968年，美國經(jīng)濟學家沃倫·巴勒斯（Warren Bennis）首次提出“新公共服務理論”。他認為，公共服務的提供者要更加關注公眾的需要和參與，將公眾作為重要的資源和參與者，以提高公共服務的效率和質(zhì)量。隨著新公共服務理論不斷發(fā)展，強調(diào)公共服務要立足于公眾需求，關注公眾滿意度和參與度，尊重公眾的意見和訴求。在農(nóng)村社會救助中，救助對象的生活水平直接取決于救助水平。廣泛聽取受助者的意見和訴求是政策能否成功、體系能否有效的關鍵。強調(diào)多元化的服務提供者，包括政府部門、社會組織和企業(yè)；強調(diào)公共服務的開放性和創(chuàng)新性；強調(diào)公共服務的參與性和合作性，鼓勵公眾參與公共服務的制定和實施過程，促進政府、社會組織和企業(yè)的合作；強調(diào)公共服務的效率和效果，鼓勵通過現(xiàn)代科技手段提升公共服務的質(zhì)量和效率。

新公共服務理論提供了新方法以完善農(nóng)村分類分層社會救助體系。建設農(nóng)村分類分層社會救助體系的目的是能夠滿足農(nóng)村受助者基本生活的需要，符合農(nóng)村低收入群眾的生活要求，加強救助主體和受助者之間的緊密聯(lián)系，提高農(nóng)村受助者參與度，有效提高救助項目成功率。通過救助主體的多元化，形成以政府為主導、社會參與、農(nóng)村受助者主動奮斗，從而擺脫依賴社會救助的良性局面。

四、分層分類社會救助體系構成

我國基本建成分層分類社會救助體系，即根據(jù)救助對象貧困程度分出不同層次，根據(jù)不同困難類型匹配相應的救助項目。第一，分層救助。救助對象分為六個層次，包括最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭以及其他困難人員。第二，分類救助，即各類專項社會救助。國家規(guī)定的專項救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災人員救助。另外，分層分類社會救助還包括急難社會救助、慈善幫扶、服務類社會救助以及其他社會救助。

五、農(nóng)村分層分類社會救助體系存在的問題

（一）城鄉(xiāng)差距問題

現(xiàn)有社會救助制度下，城鄉(xiāng)間存在較大差別，呈現(xiàn)較大分割性，造成城鄉(xiāng)之間救助資源分配不公平，使農(nóng)村居民處于更加弱勢的地位，阻礙了城鄉(xiāng)資源流動，從而加劇了貧困城鄉(xiāng)分化。因為城鄉(xiāng)之間差距大，所以城市與農(nóng)村不應使用相同的貧困測量方法。農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營收入與支出之間相對模糊，并且調(diào)查困難，數(shù)據(jù)真實性難以保證。農(nóng)村基礎設施和服務需求較大，依舊存在著由于看病難、看病貴、受教育不足、喪失勞動能力等原因?qū)е仑毨У默F(xiàn)象。因此，農(nóng)村采用多維貧困測量法，可以更準確地體現(xiàn)出影響農(nóng)村貧困人口的主要因素，以及亟需解決的關鍵問題。同時，貧困測量單位的確定工作需要考慮不同類型家庭的需求，通過不同需求對貧困類型進行分類。在世界上其他地區(qū)和國家，如歐盟、日本等，對于相對貧困的救助不只以某一個單獨的個人為依據(jù)，而是將以家庭為主的人口結(jié)構、勞動狀態(tài)等進行綜合計算，從而更深層次地解決家庭的實際問題，更加精準地解決貧困問題，節(jié)約救助資源，縮短救助時間。目前，我國從收入上劃線將人群進行分類，從收入水平上分層給予不同的救助待遇。一旦受助者脫離救助范圍，社會救助成果將難以維系。

（二）評定問題

社會救助評定過程主要由四個部分組成，分別是救助待遇審核階段、救助待遇準備階段、救助待遇享受階段、救助待遇終結(jié)階段。目前，農(nóng)村社會救助待遇享受階段已經(jīng)較為完備，社會救助金發(fā)放足額、穩(wěn)定，各項證明材料的真實性、有效性等相對安全和科學。主要問題出現(xiàn)在救助待遇多級審核和待遇終結(jié)階段。一些地區(qū)的待遇審查過于主觀片面，使一些有需要的人得不到有效的幫助，而一些沒有需要的人則占用了社會救助資源。我國農(nóng)村居民數(shù)量龐大、結(jié)構復雜、情況多樣，建立有效的篩選考察—幫扶救助—脫貧機制是分類分層社會救助的重點，更加精細的準則建立，特別是篩選階段尤其重要。成熟的社會救助運行體系框架建立完成后，各項細節(jié)標準仍因受到地域限制而無法有效實施。

（三）資金問題

一些地區(qū)因為財政狀況不好而難以籌集足夠的資金，導致救助措施的實施效果受到影響。專項資金的多少很大程度上決定著社會救助工作的救助水平和救助規(guī)模。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，地方政府很難支撐較大的社會救助支出，救助資金來源只能依靠中央政府的撥款。并且，資金使用競爭激烈。以黑龍江省肇東市為例，2019年全年共發(fā)放社會救助財政補助資金10 014萬元，2020年全年共發(fā)放社會救助財政補助資金11 850萬元，2021年全年共發(fā)放社會救助財政補助資金9 763.42萬元；2019年一般公共預算支出完成549 511萬元，2020 年一般公共預算支出607 040 萬元，2021年一般公共預算支出351 629萬元；社會救助補助資金占全年一般公共預算支出分別為18‰、19‰、33‰。社會救助政府財政補助資金不斷增加，占全年一般公共預算資金支出比例水平偏低。

（四）救助方式問題

現(xiàn)階段農(nóng)村社會救助方式主要是直接向受助人提供財政補貼和物質(zhì)幫助，對于處于困境中的農(nóng)村居民來說是十分有效的。享受農(nóng)村社會救助待遇的人中，存在未被開發(fā)利用的潛在勞動力，這也導致農(nóng)村地區(qū)貧困的長期性和頑固性。貨幣救助和實物救助不是全能的，救助本身就存在不足，特別是農(nóng)村地區(qū)缺少能力培訓和工作機會。對于處在相對貧困的農(nóng)村居民來說，需要較高層次的社會救助，必須通過更多綜合和長期的方式來實現(xiàn)社會救助。

六、健全農(nóng)村分類分層社會救助體系對策分析

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助發(fā)展

黨的二十大報告明確指出，要促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進社會救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助服務均等化；加大農(nóng)村社會救助投入，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)救助差距問題長期存在，必須經(jīng)過政策的傾斜和結(jié)構調(diào)整，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間公平均衡發(fā)展。誠然，當前的社會救助在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面還存在較大的差距。以社會救助專項救助為例，各項專項救助要與低保相關聯(lián)，低保成為其他救助項目的前提條件；待遇的城鄉(xiāng)差別大，脆弱性強，抗風險能力降低。必須說明的是，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不意味著城鄉(xiāng)待遇相同、服務平均，城鄉(xiāng)之間不可能平均。改革的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助物質(zhì)和服務均等化，城鄉(xiāng)居民享受社會救助數(shù)量和質(zhì)量保持在同一水平上。

（二）建立科學公正的分層評估機制

建立科學公正的分層評估機制，確保救助對象分層更準確。一方面，救助對象分層直接決定著救助的水平，救助水平?jīng)Q定著救助對象的生活水平?？茖W公正的分層評估機制能夠確保救助對象得到與其需求相匹配的救助。同時，政府能夠?qū)戎鷮ο蟮纳顮顩r、經(jīng)濟狀況、健康狀況等進行全面了解和評估。并且能夠根據(jù)救助對象的實際需求提供相應的救助資源，使其得到及時、有效的幫助。另一方面，科學分層評估機制有利于資源的合理高效分配。資源分配的合理性直接影響到救助效果。合理的分配有助于避免資源浪費，提高救助效率，使有限的救助資源發(fā)揮出最大的效益。

（三）鼓勵多主體參與社會救助

建立健全以政府救助為主體、鼓勵其他社會組織以及民間企業(yè)參與的農(nóng)村社會救助工作，充分發(fā)揮多方面力量的作用，提供更全面、更高效的扶貧服務。政府應優(yōu)化扶貧資金使用政策，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，拒絕資金浪費，確保救助資金的有效使用和傳導。第一，應加強政府主導地位。第二，政府可以依托社會力量，建立起具有影響力的公益組織，促進社會聚合，實現(xiàn)農(nóng)村分層分類社會救助的可持續(xù)發(fā)展。要發(fā)揮市場作用，引入商業(yè)資源和社會資本，利用市場機制，采用產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、發(fā)展旅游、創(chuàng)造就業(yè)機會等方式，引入更多商業(yè)資源和社會資本。引入資金和技術，鼓勵企業(yè)建立生產(chǎn)基地和農(nóng)業(yè)合作社，以促進當?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)和收入增長。第三，加強政府購買，建立推廣服務救助。政府作為購買服務的買方，為救助對象給予免費或低費的服務類救助。政府參與到市場運行中去，以其大規(guī)模的需求能夠減少資金的使用；由政府背書，企業(yè)能夠提供較高質(zhì)量的服務。

（四）應用多種救助手段

社會救助工作擁有短期性和長期性相結(jié)合的特點。這就要求各地政府不僅要短期解決救助對象的基本生活需要，還要解決其未來發(fā)展的需要，脫離社會救助幫扶。對于農(nóng)村地區(qū)來說，技能提升是方向，就業(yè)機會是關鍵。而農(nóng)村居民缺少的是投資技能提升的資金積累和就業(yè)機會的信息。因此，應組織開展職業(yè)技能培訓、農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)儲備、農(nóng)村公路修建等項目，以提高貧困人口的技術水平和收入水平。

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Research on the Social Assistance System for Rural Low Income Stratified Classification

WANG Weiye

（Harbin University of Commerce， Harbin 150000， China）

Abstract： Improving the rural classified and stratified social assistance system is an important issue in ensuring people’s livelihood during the 14th Five-Year Plan period. Around the rural low-income classification stratified social assistance system policy background， literature review， existing problems and countermeasures analysis， on the basis of the new public service theory， think the rural low-income classification of stratified social assistance system mainly layered standard not scientific justice， single financing way， rescue way is too single， relief measures lack of comprehensive. To this end， we should coordinate the development of urban and rural social assistance， establish a scientific and fair stratified evaluation mechanism， encourage multi-subjects to participate in social assistance， and apply a variety of assistance means.

Key words： Social assistance; Classification and layering; Low-income

[責任編輯 妤 文]